公共服務市場化

1、公共服務市場化案例：一天，紐約市出現(xiàn)了一場災難性降雪，負責掃雪的市公共衛(wèi)生部門只有一半時間在工作，其余時間則消耗在工間休息、取暖、喝咖啡、添加燃料、午餐和洗滌上。這件事引起了紐約市立大學管理系主任E.S.薩瓦斯的興趣。經(jīng)過研究，他發(fā)現(xiàn)私營承包商收集每噸垃圾的花費約為17美元，而市公共衛(wèi)生部門卻要花費49美元。1987年，薩瓦斯對美國、加拿大、瑞士、日本的公私垃圾收集業(yè)進行對比研究，得出的結論是：受合同約束的私營企業(yè)同公共企業(yè)一樣負責，工作效率卻要高得多。一公共服務項目市場化的利弊剖析有選擇地將部分公共服務項目進行市場化的改革，反映了政府職能在公共領域的退縮和市場價值的回歸。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)

2、展，現(xiàn)代政府面臨著社會需求急劇增長與公共財力相對不足的困境。改革是順應政府職能轉變，順應民眾訴求的必然趨勢。（一）公共服務市場化的有利因素1實.現(xiàn)政府職能與市場機制相結合。在公共服務領域采取市場化的手段和民營化的方式，實質上是引入了競爭機制，從而能有效降低公共服務成本和提高公共服務質量，實現(xiàn)市場對公共資源的優(yōu)化配置；而政府通過制定標準和對服務效果進行評估和監(jiān)督，則又發(fā)揮了政府宏觀管理的作用。因此，市場化取向的公共服務項目的改革，有效地解決了政府動作缺乏效率，而市場動作缺乏政府公共支持的問題。提升城市品位與服務普通民眾相結合。公共服務領域的市場化、社會化程度是衡量城市現(xiàn)代化水平的重要尺度，傳統(tǒng)的

3、以政府“統(tǒng)包”的公共服務，雖然管理秩序井然，但卻缺乏應有的活力，從而使廣大民眾的公共消費維持在較低的基點上。政府主動降低公共服務項目的市場準入門檻，構筑起多元化的公共服務項目投入機制，使公共服務領域在橫向上不斷擴展并在此基礎上向縱深發(fā)展，有助于形成較為完善的公共服務網(wǎng)絡。以社會的力量介入公共服務領域，既是對政府職能的承接和轉移，也是公共管理領域對“小政府、大社會”的呼喚。私立醫(yī)院高起點的規(guī)劃建設和高規(guī)格的醫(yī)療服務，私立高中近年來教學質量的提高和社會影響的擴大，匯聚了城市人氣，集聚起大批人才。一些私立醫(yī)院運行以來先后引進了一批碩、博士生；私立高中的舉辦也從外省引進了大批本科生，這對提升城市的知名

4、度進而打造城市品牌具有重要作用。提高城市品位的根本宗旨是服務民眾，公共服務項目實行市場化運作，有效地緩解了公共服務供給與市場需求的矛盾。節(jié)約行政資源與激發(fā)民間活力相結合。隨著社會事業(yè)的地位凸現(xiàn)，柯橋城市空間的不斷拉大，必然使公共服務的領域不斷拓展，公共服務項目分工的細化。在這種背景下，政府有限的財政資金既要加大投入城市基礎設施建設，又要不斷充實到公共服務領域，從而使政府資金的支配與使用壓力加重。因此，剝離政府的部分公共服務職能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量辦大事、辦難事。與此同時，一些公共服務項目采取市場化的手段，對化解不良資產(chǎn)，卸下財政包袱也確實起到了相當重要的作用。從歷史的角度來分

5、析，民營企業(yè)介入公共服務領域，確實是承擔了政府想辦而又無力興辦的某些項目，為推動縣城的發(fā)展作出了貢獻。在經(jīng)濟發(fā)達又藏富于民的紹興縣，實現(xiàn)公共服務的市場化、社會化有其現(xiàn)實的社會基礎，特別是一大批規(guī)模以上企業(yè)，通過多年的市場拼搏和成功的企業(yè)運作，已積累了相當雄厚的經(jīng)濟實力，從而為企業(yè)實現(xiàn)多元化拓展及參與公共項目經(jīng)營創(chuàng)造了重要條件。4轉.變政府職能與擴大民主參與相結合。公共服務市場化、社會化，能達到政府職能卸載和機構精簡的目的。市場化取向的改革，厘定了政府與市場的職能關系：政府的職能主要在于“掌舵”，而“劃漿”的職能則更多地由市場來完成。公共服務采取民營化等形式，實現(xiàn)部分政府職能向市場和社會的轉移，

6、能有效地調整和優(yōu)化部門職能，有助于建設“廉價政府”。一般而言，凡是可以由私營部門和非政府組織來完成且可以比政府完成得更好的職能，就不應保留在政府公共服務部門，這樣做有助于實現(xiàn)政事分開，管養(yǎng)分離，從而達到精簡機構的目的。公共服務的市場化還能擴大公民的民主參與，促進民主程度的提高。政府通過在公共服務領域引入市場、社會力量，實行多元化服務供給，實際上是政府向社會的“權力返還”和民眾對行政的參與過程，這一過程的本質是社會民主過程的發(fā)展。政府與其他市場主體在公共服務市場化、社會化的過程中，充滿著復雜的利益博弈關系，這有助于政府在未來的決策中做到更加科學有效。5轉.變執(zhí)政理念與提高應對能力相結合。從更深層

7、面上看，公共服務的市場化、社會化是一場觀念層面的革命，它促使人們逐漸擺脫僅從政府自身來拓展公共服務資源的思維定勢，逐步確立起社會良性互動運行的觀念，辯證認識現(xiàn)代社會的三大支柱（政府、企業(yè)及社會組織）的功能和作用，真正使政府做到“有所為而有所不為”，促使政府從以權力中心向規(guī)則中心的運作方式轉變，從全能政府向有限政府轉變，從暗箱行政向透明行政轉變。公共服務市場化、社會化的過程是一個充滿矛盾的過程，尤其是在其發(fā)展的初期，由于政府本身在公共服務市場化運作的經(jīng)驗和體制監(jiān)督方面的欠缺，容易造成大量優(yōu)質的公共服務資源的閑置乃至浪費。這深度拷問著政府駕馭市場經(jīng)濟的能力，從而促使其提高應對復雜局面的能力。（二）

8、公共服務市場化存在的主要問題在肯定公共服務市場化、社會化的正面效應的同時，也應如實尋找其負面因素。市場化不是萬能的，其間出現(xiàn)的政府與投資商之間復雜的利益博弈，良好愿望與客觀效果的現(xiàn)實反差，使人領悟到公共服務市場化之路的艱難與曲折。公共責任的嚴重缺失。在公共服務市場化進程中，政府和投資者對公共產(chǎn)品上的價值目標的追求是不盡一致的。作為政府部門不僅要求其有效率，而且更注重社會責任；而私營部門可能在計較投入產(chǎn)出率下，忽略社會責任及公共利益。這始終是一個難以兩全的矛盾。這樣，在運作過程中就會出現(xiàn)“掠奪性”經(jīng)營和欺詐問題。在實際運作中，一些投資者通過變更合同、欺詐等手段，造成了工程款拖欠、銀行追討貸款、法

9、院查封土地、群眾上訪等問題，這是經(jīng)營者公共責任的嚴重缺失。在一些私立學校的經(jīng)營中，由于投資者追求利潤最大化的內在沖動，在安插親戚掌管財、物大權的同時，隨意不履行自己的承諾，又直接干預日常教學管理工作，引發(fā)學校內部管理的混亂。因此，公共服務市場化、社會化實踐中的“道德風險”的化解，從根本上說是不能寄希望于投資者的良心發(fā)現(xiàn)，而行政監(jiān)管的失范和制度約束的脫離，使道德風險的機會加大。社會資源閑置、虧損嚴重。從私營投入公共服務項目的實際運作情況來看，公共服務項目運作業(yè)績令人堪憂。一些私立醫(yī)院存在著設備閑置、經(jīng)營虧損的情況。同時，由于業(yè)務不足，引進的高檔次人才大量閑置，影響了人才隊伍的穩(wěn)定。而與此形成反差

10、的是一些公立醫(yī)院服務處于飽和狀態(tài)。一些私立學校由于自身辦學定位及內部管理問題，也出現(xiàn)連年虧損甚至停止辦學。造成上述項目經(jīng)營處于困境及虧損有其自身原因，但從客觀上講，在政府公共服務資源處于強勢地位的發(fā)達縣域，尤其是象教育、醫(yī)療這樣的領域，私人承擔公共服務項目，生存的空間本來已經(jīng)不大。在現(xiàn)存體制和行政偏好下，政府直接經(jīng)營公共服務項目的強力扶持也在情理之中。3公.共服務市場化思路狹窄、形式單一。在推出公共服務項目市場化、社會化過程中，基本上是采取民營化這一形式，相當程度上是屬于土地“一賣了之”的做法。因此，在產(chǎn)權上割斷了與政府的聯(lián)系，從客觀上削弱了政府介入這些服務項目的深度和力度。這顯然是屬于外部松

11、散型的政府與市場結合模式。這種做法，看似比較徹底的公共服務的市場化，卻反映了我們對市場化認識的不成熟。在推出項目的具體操作上也沒有做到循序漸進，從而造成一些公共服務項目經(jīng)營虧損和資源閑置。僅僅采用民營化這一模式，從長遠來看也造成了政府優(yōu)質資源（包括土地）的流失，一定程度上影響了政府對經(jīng)濟資源的調控和城市整體的規(guī)劃；同時，由于私營部門公共服務項目經(jīng)營的虧損，勢必又會對政府提出利益補償?shù)囊螅瑥亩拐牧己贸踔曰癁榕萦?。其實，公共服務項目市場化，不僅可采取民營方式，還可以采取政府項目合同外包及政府與民間合作等模式。引進項目監(jiān)管不力，規(guī)劃執(zhí)行缺乏剛性。公共服務項目市場化中出現(xiàn)的問題常常與政府對項目

12、監(jiān)管與規(guī)劃的執(zhí)行有關。在引進該項目時，政府管理沒有步步跟進，沒有嚴格按合同實施，輕易地允許一些投資商調整規(guī)劃，關鍵環(huán)節(jié)上政府職能的缺位，常常成為誘發(fā)錢權交易的溫床。同時，這些項目建設中出現(xiàn)的問題也與城建、金融、工商部門等沒有全方位的監(jiān)管有關，從而使資金抽逃和違規(guī)運作有機可乘。從現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展階段和投資者的職業(yè)操守來看，要使其自覺自愿地承擔公共服務項目的社會責任，似乎為時還早，這也是公共服務項目的投資者總是要以“房產(chǎn)捆綁”等形式，向政府提出利益回報的原因。政府后續(xù)管理缺乏，內部機制不全。在公共服務市場化的過程中，政府只注重公共服務市場化的前期管理，包括規(guī)劃、建設等，而對其建成后的實際運作，往往缺

13、乏后續(xù)管理制度和措施，常常是在出現(xiàn)問題或投資者提出要求后，以政策性的文件代替規(guī)范化的管理，從而不能有效地建立起政府和投資者之間經(jīng)常性的對話和協(xié)商機制，造成政府和私營部門信息不暢與不對稱。事實上，在市場化過程中，政府是不能與之完全脫離的，政府仍然負有績效管理與評價的責任。公共服務領域在運作中出現(xiàn)的問題，也與私營部門自身缺乏健全的內部管理機制有關，投資者慣用對企業(yè)的那套“老板管理”模式來管理公共服務項目，以低薪聘用外地人才，不重實際效果，并急功近利要使公共項目早出效益。同時，公共服務領域是高知識人才集聚的地方，而這些被投資者聘用的管理者又是其中的佼佼者，盡管沒有資產(chǎn)，但他們有思想和能力，投資者只有

14、充分激發(fā)管理者的積極性，為其提供一個良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，才能實現(xiàn)公共服務領域的可持續(xù)發(fā)展。二、公共服務市場化的改革措施1提.高理性認識，規(guī)范公共服務。公共服務項目實現(xiàn)適度市場化和社會化是一種必然趨勢，盡管在實踐中出現(xiàn)了這樣那樣的問題，然而其發(fā)展方向是不可逆轉的。因此，作為政府既要堅定發(fā)展的信心，同時也要不斷地總結經(jīng)驗，提高對公共服務市場化和社會化的科學認識，使我們少走和不走彎路。首先要加深認識市場化的限度問題。在市場經(jīng)濟的背景下，私人物品完全由市場來提供，這是沒有異議的。而對那些公共性、公益性強又非營利性的純公共服務產(chǎn)品，又必須掌握在政府手里。因此，公共服務市場化是“有限的市場化”。在此前提下，對

15、既具有公共性質、又具有一定的競爭性的產(chǎn)品，部分公共設施，如給排水、燃氣、教育等，就不必由政府來包攬，以市場方式提供，往往比政府壟斷更有效。其次，加強對投資者的監(jiān)管。即使是純粹市場化的公共產(chǎn)品，也不是完全與政府脫鉤，資本逐利的本性常常會使其偏離公共性的要求，亟需政府的全程監(jiān)控和正確引導。再次，要正確認識公共服務的社會化。市場化是社會化的前提，社會化是市場化的內在要求。社會化的實質是公共產(chǎn)品提供者的多元性問題，既可以是政府，也可以是私營部門，還可以是社會其他組織等。這里特別要重視和發(fā)揮社會中介組織在公共服務市場化中連接政府和私營部門的橋梁和紐帶作用。2.加強市場預測，進行準確定位。公共服務項目市場

16、化必須建立在準確的市場分析預測和科學定位的基礎上。特別是對現(xiàn)有公共服務資源與社會需求之間要有正確的分析判斷。要正確處理完善市場功能、提升城市形象與有效利用資源三者關系。從醫(yī)療資源來看，目前，在發(fā)達縣域，政府提供的公共醫(yī)療資源已經(jīng)顯示出某種過剩，特別是近幾年來由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的快速發(fā)展，使一般的常見病均能在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到收治，因此，在縣城盲目使私人資本進入公共服務領域，必然會帶來資源的浪費。再從教育領域來看，在發(fā)達縣域由于公立學校經(jīng)過這幾年的興建和擴建，已具相當規(guī)模。在這樣的形勢下，一些私立學校如果對投資對象和辦學內容缺乏科學定位，必然會在競爭中面臨生存危機。因此，在未來一個時期內，政府考慮公共服務項

17、目的市場化，要立足于向高端化和多樣化發(fā)展，拓展科研、管理、咨詢等新的領域，以利于推動經(jīng)濟結構的調整與產(chǎn)業(yè)結構的升級。加強資源整合，提高利用效率。公共服務市場化根本目的是使有限的資源發(fā)揮最大效用。然而，縣域私營部門承擔政府公共服務職能而出現(xiàn)的虧損甚至失敗這種局面，要求我們把資源整合提上議事日程，如可以考慮加強公立、私營醫(yī)院的資源整合，在國有控股的前提下進行股份制改造。而對于私立學校辦學中存在的問題，也可通過公私合作相互參股或國有民營等形式辦學，從而引導其辦學走上規(guī)范、良性發(fā)展軌道。對其他一些私人資本在公共服務領域經(jīng)營中出現(xiàn)的問題，可以允許其改變用地性質，進行商業(yè)化改造；同時，也可以采取投資者補償土地款或向政府提供資金補償?shù)确绞阶鳛樵试S其進行規(guī)劃調整商業(yè)改造的條件，從而發(fā)揮其應有的效用。在嚴控黨政機關“樓堂館所”的背景下，建議政府將擬建中的一些公共服務項目進行整合，以節(jié)約集約利用土地。界定各自職責，增強剛性約束?？h域公共服務項目引入私人資本存在著一個普遍的現(xiàn)象，就是投資者在面臨服務項目經(jīng)營虧損乃至倒閉、破產(chǎn)境地時，都會對政府提出利益補償?shù)囊?，而政府的某些讓步，實際上是有違市場化的初衷的，因為市場化必然會帶來風險，盈虧乃是情理之中。如：擬建中的柯巖滑