上海公租房模式

1、復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心陳杰前言：上海本市發(fā)展公共租賃住房實(shí)施意見（征求意見稿）已經(jīng)于2010年6月3 日正式對(duì)社會(huì)公示了，并在上海住房保障與房屋管理局等進(jìn)行網(wǎng)上意見征求。作為參與這個(gè) 方案設(shè)計(jì)的工作者之一，本人這里對(duì)在上海發(fā)展公共租賃房的有關(guān)理論與實(shí)踐問題做些闡發(fā) 與解讀，重點(diǎn)包括其目標(biāo)與功能定位，以及上海方案的特點(diǎn)與難點(diǎn)，以助大家更好地理解公 共租賃住房可能發(fā)揮的作用和可能產(chǎn)生的影響，同時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與上海公共租賃房實(shí)施 體系設(shè)計(jì)的積極性。但所表達(dá)觀點(diǎn)僅代表個(gè)人。2.上海公共租賃房模式有什么特點(diǎn)?現(xiàn)在國(guó)內(nèi)不少城市如北京、重慶、常州、廈門等也在進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)，與它們相 比，上海將要推

2、行的公共租賃住房模式有什么樣的不同，具有什么樣的特點(diǎn)？有人說，上海市政府的動(dòng)作慢了，公共租賃房很多外地都已經(jīng)搞起來(lái)了，上海才姍姍來(lái) 遲地推出一個(gè)初稿，還要征求意見，不知何時(shí)才能正式推行起來(lái)。但我以為，上海這樣的做 法是謹(jǐn)慎的，也是科學(xué)的，要么不搞，要搞還是要做好預(yù)案，得到社會(huì)共識(shí)之后再搞。否則 還沒有研究好就因?yàn)檎?jī)壓力而倉(cāng)促草率上馬，很容易夭折，或留下隱患，讓后面很被動(dòng)。從我參與的過程來(lái)看，上海市政府對(duì)推行公共租賃房是下了決心的，也是慎重的，不是 為了應(yīng)付一時(shí)的政治與社會(huì)壓力，盲目跟風(fēng)，照抄照搬國(guó)外或國(guó)內(nèi)的模式，而是根據(jù)上海的 情況與需求而做了很多調(diào)研與論證工作。從2009年四季度召集復(fù)旦大

3、學(xué)住房政策研究中心、 易居研究院、上海房地產(chǎn)科學(xué)研究院三家單位開始研討最初的草案，后期上海財(cái)經(jīng)大學(xué)等單 位也加入論證，并邀請(qǐng)部分國(guó)有和民營(yíng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與討論，再到把草案提交市人大代 表和政協(xié)委員咨詢，直到近日向社會(huì)公眾推出征求意見稿，應(yīng)該說是在一步步認(rèn)真細(xì)致地做 準(zhǔn)備工作。這個(gè)過程中，據(jù)我理解，其基本思想是，既遵循國(guó)際公共租賃房成功模式的基本 準(zhǔn)則，并吸收國(guó)內(nèi)城市模式的經(jīng)驗(yàn)，但更主要還是考慮上海本身的實(shí)際情況，服務(wù)于上海的 ZK蟆而女。從此次公布的實(shí)施意見（征求意見稿）來(lái)看，上海市政府已經(jīng)基本確定，上海的公 共租賃住房模式將吸收國(guó)內(nèi)其他城市的經(jīng)驗(yàn)和長(zhǎng)處，但在以下幾個(gè)方面將與國(guó)內(nèi)其他城市存

4、在顯著差別：第一，上海的公租房將有獨(dú)立和專職專業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。這與很多外地城市公租房還是由 政府的住房保障部門直接操辦和管理形成鮮明對(duì)比。這里的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)是，上海舉辦公 租房，不是趕風(fēng)潮，不是一朝一夕的做做表面文章，而是必須要長(zhǎng)期進(jìn)行的事業(yè)；這個(gè)任務(wù) 還很繁重，要很可能面對(duì)數(shù)以萬(wàn)計(jì)甚至數(shù)以十萬(wàn)計(jì)的家庭；這個(gè)任務(wù)還很專業(yè)，涉及收購(gòu)、 建造、出租、輪候、流轉(zhuǎn)、物業(yè)管理、日常運(yùn)營(yíng)等很多環(huán)節(jié)；所以不可能由政府下屬一個(gè)處 級(jí)機(jī)構(gòu)或一個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)來(lái)完成這么多復(fù)雜和專業(yè)的事務(wù)，必須成立一個(gè)專職專業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī) 構(gòu)。我所理解的這個(gè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是，類似像英國(guó)的社會(huì)租賃住房公司，歐洲大陸的市政住 房公司、韓國(guó)大韓住

5、宅公社那些模式靠攏，是公司化的、獨(dú)立運(yùn)行的、自負(fù)盈虧的，政府提 供部分啟動(dòng)資本金，可以吸收社會(huì)資本入股，向市場(chǎng)招聘專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)化管理。關(guān)于這 個(gè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是全市一個(gè)然后每個(gè)區(qū)縣設(shè)立分支，還是每個(gè)區(qū)縣自己辦一個(gè)獨(dú)立的，目前征 求意見稿是提出每個(gè)區(qū)縣一個(gè)，但個(gè)人覺得還是繼續(xù)商榷的。但不管怎么說，這個(gè)運(yùn)營(yíng)機(jī) 構(gòu)應(yīng)該是持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的，不能讓其虧本虧空，否則就走到原來(lái)老公房的老路子了，那是行 不通的。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)因?yàn)橄蛏鐣?huì)提供服務(wù)，資本獲得合理補(bǔ)償，服務(wù)收取合理費(fèi)用，人 員獲得合理薪酬，這樣形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)，還可以創(chuàng)造為數(shù)眾多的就業(yè)機(jī)會(huì)。第二，上海的公租房是面向所有常住人口的，而不局限于戶籍人口。這樣在

6、起點(diǎn)上就與 大多數(shù)其他城市優(yōu)先保障本地戶籍人口的做法形成差別。確立這點(diǎn)不是沒有爭(zhēng)議。論證過程 中就有人擔(dān)心會(huì)不會(huì)得不到本地戶籍人口的支持，另外對(duì)常住人口提供公共租賃房，會(huì)不會(huì) 引起外地人大量涌入上海，造成上海人口壓力。包括現(xiàn)在征求意見時(shí)候，我也注意到網(wǎng)上已 經(jīng)有不少人擔(dān)心外地人會(huì)不會(huì)因此紛涌上海，造成上海無(wú)法承受的人口壓力；有些本地人也 對(duì)沒有傾向優(yōu)惠戶籍人口表示不理解和不滿。關(guān)于上海公共租賃房為何要對(duì)所有常住人口開放，我是這么理解的：首先，上海發(fā)展需要大量的外來(lái)人才，尤其需要不同層次的大量外來(lái)人才。上海戶籍人 口老齡化已經(jīng)非常嚴(yán)重，光靠戶籍人口是無(wú)法實(shí)現(xiàn)上海成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中心乃至國(guó)際金融中 心

7、、國(guó)際航運(yùn)中心的發(fā)展目標(biāo)?，F(xiàn)有戶籍制度難以一下子全面放開，但上海發(fā)展對(duì)人才的需 求是無(wú)法等待的，反過來(lái)所需人才的住房需求也是不容拖延的。目前上海房?jī)r(jià)高揚(yáng)，已經(jīng)嚴(yán) 重影響了外來(lái)人才在上海的工作與生活，如果這個(gè)局面不能得到迅速改變，上海將面臨大量 的人才流失，那時(shí)發(fā)展大計(jì)無(wú)從談起。誠(chéng)然非戶籍常住人口中的頂尖一小撮可能不需要公共 租賃房，他們對(duì)上海的商品住宅或仍有支付能力。但上海的發(fā)展不可能僅靠一小撮頂尖人才， 而需要數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的各種層次各種職業(yè)人才，尤其在產(chǎn)業(yè)還處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的時(shí)期。否則上海 高昂的房?jī)r(jià)之下，大量中間收入的技術(shù)人才出走，最后很可能就留下金融業(yè)等個(gè)別所謂高端 行業(yè)以及大量的低技術(shù)含量服

8、務(wù)業(yè)從業(yè)人員，產(chǎn)業(yè)迅速空心化、泡沫化，十分危險(xiǎn)。上海外 來(lái)常住人口中的絕大多數(shù)現(xiàn)在收入有限，都存在很大的住房壓力，尤其相比本地戶籍人口住 房壓力大得多，然而經(jīng)過一個(gè)階段的奮斗，他們已經(jīng)和正在成為上海社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中間 骨干力量。假以時(shí)日，他們中的很多人就將成為上海發(fā)展事業(yè)的棟梁乃至領(lǐng)袖。所以公共租 賃房就是為了解決這些人的“階段性住房困難”，希望通過公共租賃房這樣的制度安排，能多 留住一些潛在的人才，增加他們留駐上海工作與創(chuàng)業(yè)的幾率，從而為上海儲(chǔ)蓄明天的希望。第二，上海的公共租賃房雖然向非戶籍常住人口開放，但實(shí)際上也有門檻。征求意見 稿中提出了工作年限的要求，這樣實(shí)際上就把想來(lái)上海但沒有能力

9、找到穩(wěn)定工作的人擋在 門外了。這個(gè)要求預(yù)計(jì)會(huì)引起很多爭(zhēng)議，關(guān)于工作年限的具體設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)成為一個(gè)下一步 討論的焦點(diǎn)。但即使沒有這個(gè)門檻，由于上海的公共租賃房設(shè)定的租金標(biāo)準(zhǔn)不低，基本參照 市場(chǎng)租金水平，合同一簽至少兩年，最長(zhǎng)租賃時(shí)間也有限定（暫定5年），所以最后實(shí)際會(huì) 入住上海公共租賃房的主要還將是那些有穩(wěn)定工作、收入不差的中間收入群體。從這個(gè)意義 上說，上海的公共租賃房主要受益對(duì)象其實(shí)是外來(lái)常住人口中的一小部分，有相對(duì)固定工作、 在勞動(dòng)力市場(chǎng)上有比較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)自己收入預(yù)期有比較強(qiáng)自信的那部分群體。然后他們之 中在申請(qǐng)入住公共租賃房時(shí)候，遇到供不應(yīng)求，也還是有優(yōu)先次序的（這點(diǎn)還有待明確）， 會(huì)

10、有輪候機(jī)制。關(guān)鍵一點(diǎn)是，公共租賃房只負(fù)責(zé)解決階段性住房困難”，而不是終身，如果 5年或若干年之后還是預(yù)期自己不能在上海買起房，他們還是會(huì)考慮從上海轉(zhuǎn)換到更合適自 己的城市。所以不要過慮上海因?yàn)閷?shí)施了公共租賃房制度，就會(huì)出現(xiàn)大量的來(lái)滬打工潮。當(dāng) 然反過來(lái)說，上海公共租賃房，至少目前，還沒有把農(nóng)民工、服務(wù)業(yè)臨時(shí)工和所謂蟻?zhàn)濉?等社會(huì)收入底端納入到考慮范圍。這部分群體對(duì)上海的運(yùn)營(yíng)也很重要，住房需求也要妥善考 慮，否則會(huì)引起社會(huì)不和諧甚至不穩(wěn)定。但飯要一口口吃。未來(lái)上海應(yīng)會(huì)有專門的住房保障體系覆蓋到這部分群體，比如把農(nóng)民工宿舍、集體宿舍等納入到公共租賃房的一個(gè)特別子系 統(tǒng)，也是在考慮范圍之中。第三，本

11、市戶籍人口的住房需求有更豐富的解決方法。比如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，目前 都是針對(duì)本市戶籍人口。本市戶籍人口還有通過動(dòng)拆遷、租賃補(bǔ)貼（擬議中）、困難補(bǔ)助等 多種手段改善自己的住房條件，這些都是非戶籍常住人口不可比擬的。再說上海歷史上就是 個(gè)移民城市，本地人外地人的界限十分模糊，本地人對(duì)外地人來(lái)滬工作與創(chuàng)業(yè)應(yīng)該持有開放 的心態(tài)。而且近年來(lái)國(guó)家層面上已經(jīng)提出了居民福利均等化的概念，這意味著，以后哪怕保 留戶籍制度，戶籍所帶有的福利特權(quán)價(jià)值也會(huì)逐步縮小。這是大勢(shì)所趨。第三，上海的公共租賃房沒有收入準(zhǔn)入線。這與很多外地城市的做法很不一樣。這樣 做的出發(fā)點(diǎn)是吸收了經(jīng)濟(jì)適用房乃至廉租房的教訓(xùn)。從以往住房保障的

12、經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，收入準(zhǔn)入 線有幾大難點(diǎn)：首先，收入準(zhǔn)入線劃在哪里，都有人爭(zhēng)議不公平，憑什么我收入高一塊錢就沒有資格， 低一塊錢就有資格。于是會(huì)有人故意低收入，產(chǎn)生獎(jiǎng)懶罰勤”的不良效果；其次，在中國(guó)核查收入準(zhǔn)入線太難了。一方面收入弄虛作假的太多太容易了，防不勝防。 媒體上有關(guān)經(jīng)濟(jì)適用房舞弊作假的報(bào)道滿天飛，如果公租房一出來(lái)也出現(xiàn)這種丑聞，會(huì)對(duì)其 聲譽(yù)產(chǎn)生很大破壞性，老百姓會(huì)徹底不相信政府是在辦好事，而出什么制度和政策都會(huì)認(rèn)為 是不過有一次借機(jī)為個(gè)人謀私利。另一方面即使能堵住弄虛作假，社會(huì)成本也很巨大的無(wú)法 承認(rèn)。上海第一批經(jīng)濟(jì)適用房1000多套搞配售，動(dòng)員了多套社會(huì)收入信息等系統(tǒng)核查幾千 位申請(qǐng)人，已

13、經(jīng)半年多了，還沒有搞定，太難了。如果推廣開，核查和監(jiān)督成本難以想象。再說，收入是動(dòng)態(tài)變化的。在中國(guó)在上海，個(gè)人短期內(nèi)收入發(fā)生劇烈變化是很常見。租 賃期間收入暴漲了怎么辦，不能僅僅因?yàn)槭杖朐黾恿司捅浦赓U人立即搬離，這個(gè)收入增加 可能不穩(wěn)定，或者人家就是有這個(gè)住公租房的需求。但如果不讓其搬離又與收入準(zhǔn)入線發(fā)生 矛盾了。所以以收入準(zhǔn)入線來(lái)篩選申請(qǐng)者既很難操作，也常常無(wú)效。與其如此勉強(qiáng)，費(fèi)力不討好， 不然一開始就放棄收入準(zhǔn)入線。吸收以往教訓(xùn)，這次在準(zhǔn)入設(shè)計(jì)中，轉(zhuǎn)換思路，不從收入而 是從房子來(lái)約束篩選公租房的申請(qǐng)者。所以這次明確規(guī)定公租房面積控制在50平方米左右，裝修簡(jiǎn)單，區(qū)位適中，總體僅僅 滿足基本

14、居住條件，又是只租不售，無(wú)法套現(xiàn)，租金還跟市場(chǎng)價(jià)差不多，無(wú)利可圖，這樣就 利用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“自我激勵(lì)”原則，讓有錢人、有房人、不需要的人自己就不會(huì)想著去也來(lái)渾 水摸魚。公租房才會(huì)到達(dá)真正需要的人手中。第四，上海的公共租賃房租金是參照市場(chǎng)租金而不給以大量補(bǔ)貼。這與很多外地城市把 公共租賃房當(dāng)作福利品來(lái)提供、政府給租金大量補(bǔ)貼的思路很不一樣。在設(shè)計(jì)上海公共租賃 房租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)候，一開始我們?cè)峁┱\(chéng)本租金”的概念，以突出公共租賃房的非盈利性。但 后來(lái)討論過程中發(fā)現(xiàn)，由于當(dāng)前市場(chǎng)上租售比倒掛，成本租金”反而要比市場(chǎng)租金高得多， 因?yàn)槭忻嫔系乃饺俗赓U房往往以老公房為主，土地成本很少或沒有。但如果是新建房，考

15、慮 土地成本和正?；貓?bào)率的租金會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)租金。所以即使以市場(chǎng)租金來(lái)出租，考慮土地 成本的公共租賃房投資也肯定是要虧本。咨詢過程中，很多對(duì)公租房有興趣的房地產(chǎn)開發(fā)商 都表示，只有在土地免費(fèi)劃撥或把土地成本由政府包下來(lái)的前提下，公租房才有可能做下去。 關(guān)于土地如何獲得，現(xiàn)在仍是困擾公租房的最大障礙。拋開這個(gè)層面不說，我們也主張公租房租金應(yīng)該參照市場(chǎng)租金，至少不能讓運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)虧 本做買賣，讓資本投入和日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用能得到合理補(bǔ)償后還有點(diǎn)回報(bào)，這樣才能保證可持續(xù) 經(jīng)營(yíng)，也才能引起社會(huì)資本的興趣。同時(shí)盡量不要公共財(cái)政的補(bǔ)貼（除了土地成本和貸款貼 息外），才能讓政府不把其看作負(fù)擔(dān)，畏懼不敢前行?？傊?，盡量

16、避免回到高福利、低租金” 的老公房路子上。換句話說，公租房相對(duì)私人租賃房沒有價(jià)格上的太大優(yōu)勢(shì)，最主要的優(yōu)勢(shì)是穩(wěn)定、安全、 可靠，而這些正是私人租賃住房市場(chǎng)上最急需的。希望與此來(lái)引導(dǎo)規(guī)范私人租賃市場(chǎng)，反過 來(lái)私人租賃市場(chǎng)也會(huì)對(duì)公共租賃房形成強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)作用，督促公共租賃房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)增加住 房品種和提高服務(wù)質(zhì)量，增加運(yùn)營(yíng)效率、減少成本和降低租金。當(dāng)然，這里會(huì)有個(gè)最大的疑問。住房保障的矛盾現(xiàn)在這么突出，就是因?yàn)楹芏嗳诉B租房 都租不起，否則市場(chǎng)都能解決的事情，就不需要政府出面了。支付不起市場(chǎng)租金的窮人怎么 辦？這個(gè)問題其實(shí)公共租賃房制度回答不了，是下一步住房保障發(fā)展正在考慮的問題，總體 來(lái)說，要交給廉租

17、房和基本住房保障法中正在考慮的租賃補(bǔ)貼。也就是，承擔(dān)不了市場(chǎng) 租金的低收入困難群體，有法律授予的權(quán)力向政府保障機(jī)構(gòu)要求得到租金補(bǔ)貼，彌補(bǔ)租賃家 庭最大可支付租金與市場(chǎng)租金之間的差額，但具體是所有常住人口還是僅限戶籍人口可以申 請(qǐng)租賃補(bǔ)貼，以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與來(lái)源等問題，都還有待明確。無(wú)論如何，公共租賃房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)自身沒有對(duì)低收入群體減免租金的義務(wù)。第五，上海的公共租賃房能起到促進(jìn)住房市場(chǎng)發(fā)育完善、調(diào)節(jié)市場(chǎng)房?jī)r(jià)與租金的作用。 我們一直強(qiáng)調(diào)，上海的公租房，不受收入準(zhǔn)入線地對(duì)所有人開放和實(shí)行準(zhǔn)市場(chǎng)租金，就有人 提出疑問，對(duì)公租房的性質(zhì)到底怎么看，到底是一種住房保障方面的福利品還是僅僅一個(gè)私 人租賃住房市場(chǎng)的

18、替代品？我們的理解是，公租房肯定有其福利性和保障性，中間有相當(dāng)多的公共資源投入，惠及 面也很大，向有支付能力人群提供所急需的、安定衛(wèi)生的租賃住房同樣也是一種社會(huì)公共服 務(wù)體現(xiàn)。但現(xiàn)階段可以發(fā)揮最突出的作用是完善住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，豐富住房市場(chǎng)選擇，尤其規(guī) 范和引導(dǎo)私人租賃住房市場(chǎng)，同時(shí)引導(dǎo)居民住房消費(fèi)理念，從而為抑制商品住房?jī)r(jià)格與租金、 實(shí)現(xiàn)“人人有房住”打下基礎(chǔ)性制度建設(shè)。需要強(qiáng)調(diào)，這次征求意見稿中也帶有將來(lái)租賃 公租房可以入戶籍和讓子女就近教育的設(shè)想，這是一個(gè)亮點(diǎn)，將有效減少被買房”的需求。一些其他城市把住房保障與住房市場(chǎng)調(diào)節(jié)割裂來(lái)看，以為政府只要努力做好住房保障， 不惜成本地解決了低收入居民的住房問題，就可以對(duì)房?jī)r(jià)坐視不管了，這是很危險(xiǎn)的想法。住房保障與住房市場(chǎng)是相輔相成的，不可對(duì)立起來(lái)看。否則就算一部分低收入居民短期 內(nèi)解決了容身之處，但市場(chǎng)房?jī)r(jià)高不可攀，他們永遠(yuǎn)進(jìn)入不了住房市場(chǎng)去自己買房或租房?；蛘弑Ｕ闲宰》窟^度擠占了商品住宅用地，商品住宅價(jià)格更加畸形高漲，越來(lái)越多的人終身 只能