全面開展行政指導(dǎo)工作完善工商行政管理方式

1、全面開展行政指導(dǎo)工作 完善工商行政管理方式行政指導(dǎo)作為一項(xiàng)新型行政管理方式，代表著現(xiàn)代公共管理發(fā)展趨勢，是積極引導(dǎo)社會(huì)公眾有序參與公共管理的制度創(chuàng)新，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期具有非常重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。近年來，寧波市慈溪工商分局非常重視行政指導(dǎo)工作并進(jìn)行了積極嘗試，一批原創(chuàng)的行政指導(dǎo)項(xiàng)目的推廣普及產(chǎn)生了積極的法律效果和良好的社會(huì)效果，被寧波市工商局列為全系統(tǒng)行政指導(dǎo)工作的試點(diǎn)單位。作為人文執(zhí)法、和諧監(jiān)管典范的行政指導(dǎo)工作要從點(diǎn)的突破到面的普及，實(shí)現(xiàn)“一枝獨(dú)秀”走向“春色滿園”，正確認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握行政指導(dǎo)的本質(zhì)，是全面落實(shí)和創(chuàng)造性開展這項(xiàng)工作的前提和基礎(chǔ)。一、全面準(zhǔn)確把握行政指導(dǎo)的科學(xué)

2、內(nèi)涵和本質(zhì)特征行政指導(dǎo)，是指工商行政管理部門在職責(zé)、任務(wù)或所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，基于國家的法律規(guī)定、法律原則和法治精神，在行政相對(duì)人的同意或者協(xié)助下適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制性手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，但并不直接產(chǎn)生法律效果的行政行為。行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、主動(dòng)補(bǔ)充性、多方聯(lián)動(dòng)性、方法多樣性、廣義合法性等特征，它是現(xiàn)代行政民主化發(fā)展和建設(shè)服務(wù)型政府的產(chǎn)物，體現(xiàn)了以人為本、和諧發(fā)展的人文精神。行政指導(dǎo)是對(duì)工商行政管理方式的充實(shí)與完善。行政指導(dǎo)作為一種新型行政管理方式在工商系統(tǒng)正式全面推廣，它標(biāo)志著工商行政執(zhí)法的鏈條更為完整。至此，一條由行政檢查、行政許可、行

3、政強(qiáng)制、行政處罰、行政指導(dǎo)組成的行政執(zhí)法方式真正實(shí)現(xiàn)了無縫鏈接。更為重要的是，行政指導(dǎo)如水無形、如影隨形，以其特有的靈活性、廣泛適用性，既能與行政檢查、行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰相融。如行政提示、案前約談、行政告誡、行政建議、行政警示、案后回訪與行政處罰融為一體，不斷完善了行政處罰功能：又能獨(dú)立適用于其他行政執(zhí)法方式所不能適用的情形，行政輔導(dǎo)、監(jiān)管信息公示、示范引領(lǐng)、溫馨提示對(duì)規(guī)范市場經(jīng)營行為有著特別的功效。行政指導(dǎo)是對(duì)工商行政執(zhí)法實(shí)踐的推陳與出新。行政指導(dǎo)作為一個(gè)新的法律術(shù)語，在系統(tǒng)內(nèi)的認(rèn)知度可能還不是很高，但是以行政指導(dǎo)的眼光回顧工商行政執(zhí)法的實(shí)踐和工商改革發(fā)展的歷程。行政指導(dǎo)同其他行政

4、執(zhí)法方式一樣與工商行政管理監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐相伴相隨、共同發(fā)展。如以前工商部門重點(diǎn)開展的商標(biāo)注冊(cè)指導(dǎo)、馳名商標(biāo)創(chuàng)建、流通領(lǐng)域商品準(zhǔn)入與“一票通行”等無不屬于行政指導(dǎo)的范疇：新近推出的消費(fèi)維權(quán)行政約談、小食雜店“臉譜”管理法、規(guī)模企業(yè)的“健康體檢”等，則是行政指導(dǎo)的不斷發(fā)展和擴(kuò)充?？梢?。行政指導(dǎo)是從概念上對(duì)工商監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐的高度概括和精確提煉，同時(shí)又是對(duì)創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式方法的科學(xué)指導(dǎo)和準(zhǔn)確引領(lǐng)。在某種程度上，還是對(duì)工商行政管理內(nèi)涵與外延的極大豐富和有效拓展。特別是對(duì)一些行政管理職能邊界不清的管理事項(xiàng)提供破解的新途徑。如無照經(jīng)營等工商行政執(zhí)法長期難以有效解決的難點(diǎn)問題、不正當(dāng)競爭無罰則帶來的執(zhí)法盲區(qū)、經(jīng)

5、營者食品安全自律等社會(huì)各界長期關(guān)注的熱點(diǎn)問題以及招商引資等政府關(guān)心的重點(diǎn)問題等工商部門均可通過行政指導(dǎo)方式較為妥善解決，達(dá)到事半功倍的效果。行政指導(dǎo)自身具有非常豐富的實(shí)體內(nèi)容和具體的程序標(biāo)準(zhǔn)。行政指導(dǎo)的旺盛生命力和特有魅力，說到底是由其豐富內(nèi)涵和靈活多樣表現(xiàn)形式所決定的。整體內(nèi)容上，基本涵蓋了工商行政管理職能的方方面面，對(duì)市場主體準(zhǔn)入與退出、市場競爭行為、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等涉及工商職能進(jìn)行了全覆蓋：具體職能上，實(shí)現(xiàn)了各環(huán)節(jié)之間的“無縫銜接”，如上文談及的行政處罰：表現(xiàn)形式上，至少包括了幫扶、指引、預(yù)防、規(guī)勸、求助五大類涉及信息發(fā)布、提示、輔導(dǎo)、警示、告誡、調(diào)解、激勵(lì)等 20 多種方式并尚在不斷擴(kuò)

6、充。程序上，行政告誡、案后回訪等系列制度的逐步出臺(tái)得到不斷規(guī)范，慈溪分局編印的行政指導(dǎo)工作指南更是對(duì)包含的 20個(gè)項(xiàng)目作了明晰的規(guī)定：實(shí)施載體上，有口頭告知、擬制統(tǒng)一的的格式文書、書面告示、借助網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳、舉行約談、召集座談等；發(fā)展趨勢上，隨著社會(huì)公眾有序參與公共服務(wù)進(jìn)程加快和法治建設(shè)的向縱深發(fā)展，行政指導(dǎo)的覆蓋面、影響面、滲透力都將得到進(jìn)一步的豐富和有效拓展。二、全面開展行政指導(dǎo)工作的必要性和必然性全面開展行政指導(dǎo)工作是工商部門監(jiān)管執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和實(shí)踐的感悟。雖然行政指導(dǎo)是概念上的“舶來品”，但行政指導(dǎo)是與工商行政管理職能產(chǎn)生、發(fā)展和完善是相伴相隨、相輔相成、相互促進(jìn)的。如品牌戰(zhàn)略、開業(yè)指

7、導(dǎo)、信息公示、企業(yè)聯(lián)合打假、合同幫扶、消費(fèi)維權(quán)等可謂自工商誕生就已存在并仍發(fā)揮著重要不可忽視作用。同時(shí)，消費(fèi)維權(quán)行政約談、食品安全監(jiān)管信息公示、行政告誡、股權(quán)出質(zhì)指導(dǎo)等新型指導(dǎo)方式的不斷涌現(xiàn)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了工商職能的極大豐富，工商監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐的更為生動(dòng)。行政指導(dǎo)的實(shí)踐表明，工商部門服務(wù)黨委中心工作更加積極主動(dòng)，助動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展手段更健全，工商工作的知名度、認(rèn)可度越來越高。行政指導(dǎo)是工商部門服務(wù)和諧社會(huì)建設(shè)、實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，并已逐步成為全體工商人自覺行動(dòng)和理性行為。全面開展行政指導(dǎo)工作是工商部門在新時(shí)期的順勢而為和積極應(yīng)對(duì)。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立、完善，工商部門充分

8、運(yùn)用市場培育、創(chuàng)業(yè)幫扶、創(chuàng)牌指導(dǎo)、秩序規(guī)范等行政指導(dǎo)，主動(dòng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潮流，積極助動(dòng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，市場主體的活力得到了持續(xù)進(jìn)發(fā)，“中國造”的影響力得到了不斷擴(kuò)展，市場經(jīng)濟(jì)秩序得到了不斷改善。工商部門利用行業(yè)協(xié)會(huì)搭建發(fā)展平臺(tái)、對(duì)家電下鄉(xiāng)、企業(yè)“學(xué)送幫促”等行政指導(dǎo)的生動(dòng)實(shí)踐，不僅體現(xiàn)了工商部門的大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，更是表現(xiàn)工商部門特別助動(dòng)、特別維護(hù)、特別監(jiān)管和特別要求，其效果的不斷顯現(xiàn)，更是得到了黨委政府的肯定并受到廣大企業(yè)的積極歡迎與主動(dòng)配合。全面開展行政指導(dǎo)工作是工商部門自身發(fā)展所需和持續(xù)生命力增強(qiáng)的必要，行政指導(dǎo)是履行工商職能的一種新方式。這一行政管理方式的充分

9、運(yùn)用和效果的充分展示，工商的社會(huì)影響力、群眾滿意度、政府的認(rèn)可度得到不斷確認(rèn)和逐步提升，工商的職能和工作職責(zé)得到了不斷拓展和有效延伸，工商的法律地位和社會(huì)地位得到不斷鞏固和新的強(qiáng)化，這在中央歷次機(jī)構(gòu)改革和各級(jí)工商行政管理部門“三定”方案中已得到了充分體現(xiàn)，并在地方各級(jí)黨委政府開展的民主評(píng)議機(jī)關(guān)工作中工商部門名次不斷前移得到了具體說明。三、以務(wù)實(shí)創(chuàng)新精神系統(tǒng)推進(jìn)和豐富行政指導(dǎo)工作對(duì)已經(jīng)開展行政指導(dǎo)的領(lǐng)域既要由點(diǎn)到面、全面普及，又要一以貫之、務(wù)求實(shí)效：對(duì)尚未開展的領(lǐng)域則要善于突破、力求主動(dòng)，還要理性思考、規(guī)范運(yùn)行。要善于區(qū)分和辯證處理 好以下幾方面關(guān)系：行政處罰與行政指導(dǎo)的關(guān)系，行政指導(dǎo)與行政檢查

10、、行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰關(guān)系中，容易出現(xiàn)認(rèn)識(shí)偏差的，主要集中在行政指導(dǎo)與行政處罰的關(guān)系，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，誤認(rèn)為工商部門全面開展行政指導(dǎo)工作，會(huì)忽視、削弱和放棄必要的行政處罰?？傮w上看，行政處罰是剛性措施，行政指導(dǎo)是柔性辦法，兩者都是手段而不是目的，目的都是為了維護(hù)公平、公正的市場經(jīng)濟(jì)秩序，統(tǒng)一于工商行政管理職能之中。同時(shí)，推行行政指導(dǎo)的主要目的，是要力求把行政指導(dǎo)與 行政處罰等傳統(tǒng)監(jiān)管手段有機(jī)結(jié)合起來，降低行政執(zhí)法成本，改進(jìn)行政執(zhí)法效能。細(xì)分開來，行政指導(dǎo)與行政處罰是有著實(shí)質(zhì)區(qū)別的：從功能上看，行政處罰是依據(jù)法律明文規(guī)定，更多采取行政強(qiáng)制措施，是實(shí)現(xiàn)直接的行政管理目的單方面的行政

11、執(zhí)法行為：而行政指導(dǎo)則主要是依據(jù)法治精神和法律原則，以管理相對(duì)人主動(dòng)協(xié)同配合為前提的多方意思表示一致的民主管理方式，從具體內(nèi)容看，行政指導(dǎo)與行政處罰雖然都是行政管理手段，但在實(shí)施依據(jù)、適用范圍、實(shí)施方式、實(shí)施程序等諸多方面存在顯著差異。從表現(xiàn)形式看，行政處罰直接體現(xiàn)為行政管理相對(duì)人權(quán)利的限制，具體表現(xiàn)為統(tǒng)一的法定行為、一定數(shù)額的行政罰款等：而行政指導(dǎo)的表現(xiàn)方式形式多樣，落腳點(diǎn)是對(duì)行政管理相對(duì)人的思想意識(shí)的糾正和引導(dǎo)，可因地因人而異。從責(zé)任上看，行政處罰是工商行政管理的具體職責(zé)，是工商行政管理部門的“責(zé)任田”，對(duì)該行政處罰的沒有及時(shí)實(shí)施行政處罰、不應(yīng)該行政處罰而實(shí)施了行政處罰，直接的法律后果是工

12、商瀆職或權(quán)力濫用：而行政指導(dǎo)是相關(guān)法律、法規(guī)或政策賦予了工商部門一定的職權(quán)，但沒有具體明確的職責(zé)，工商部門可以視情積極爭取和積極作為，是工商部門的“自留地”。從依存關(guān)系上看，行政處罰與行政指導(dǎo)又是相互交融、交替適用的關(guān)系，一方面，行政處罰等行政執(zhí)法方式為行政指導(dǎo)提供了支持和依據(jù)：另一方面，行政指導(dǎo)既可以填補(bǔ)行政處罰等傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段所留下的空白，又可以輔助行政處罰等傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段低成本、高效率地實(shí)現(xiàn)其 行政管理的目的。如當(dāng)前實(shí)施的案前約談、案后回訪，對(duì)“小過”采取行政提示、行政告誡、行政建議和行政警示告示等等就是對(duì)行政強(qiáng)制、行政罰款的補(bǔ)充。所以，在監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中，要善于區(qū)分情況、分別適用，善

13、于處理好行政處罰與行政 指導(dǎo)的辯證關(guān)系，做到剛?cè)嵯酀?jì)、相得益彰。依法行政與積極行政的關(guān)系，行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政檢查都有程序法和實(shí)體法具體明確規(guī)定，是依法行政的具體要求和具體表現(xiàn)，屬于“應(yīng) 然”的范圍，核心問題是如何做好的問題，而不是可做可不做的問題，因?yàn)樯僮雠c 做得不到位都會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和履職風(fēng)險(xiǎn)，工商部門必須以種好自己“責(zé)任田”的 態(tài)度和行為，盡全力去做好做足。以此為前提，要善于發(fā)揮行政指導(dǎo)作用，不斷完 善行政檢查、行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰的功能和作用。相對(duì)依法行政而言， 行政指導(dǎo)更多屬于積極行政的范圍，就是在工商部門的職能職權(quán)范圍內(nèi)，在不違背 法律原則、法治精神和政策背景

14、下，從有利于行政管理相對(duì)人和滿足公眾多元需求 的角度，探索和完善工商行政管理職能，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。其 工作的著眼點(diǎn)和主要方面是對(duì)工商部門有責(zé)任無手段、新型的經(jīng)營業(yè)態(tài)、或依據(jù)傳 統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法方式無法解決和實(shí)施有效管理的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、弱點(diǎn)和重點(diǎn)問題方面進(jìn)行 的積極實(shí)踐和有益的探索?？偟脑瓌t是政府所想、企業(yè)所需、工商所能、法律所 依。也就是說在現(xiàn)有工作職能范圍內(nèi)，是工商部門要盡量多做、要積極探索的工作事項(xiàng)，這也是基層工商部門發(fā)展創(chuàng)新的最主要方面。貫徹落實(shí)與創(chuàng)新適用的關(guān)系，行政指導(dǎo)是一項(xiàng)既定的全局性、綜合性、長期性的重點(diǎn)工作，是工商行政管理部門為適應(yīng)新形勢、新任務(wù)促進(jìn)工商行政管理職能 全面到位的一個(gè)重要的載體和有效途徑。作為基層必須要正確認(rèn)識(shí)、一以貫之、狠 抓落實(shí)、務(wù)求實(shí)效。從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工看，法規(guī)科負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)、整合、推動(dòng)，具 體業(yè)務(wù)科室是既定行政指導(dǎo)項(xiàng)目的創(chuàng)設(shè)、制定部門，也是督促各工商所具體抓落實(shí) 的責(zé)任部門，更為重要的是，行政指導(dǎo)工作是一項(xiàng)探索性非常強(qiáng)的開放性