第八講 公共危機(jī)管理保障體系

1、第八講 公共危機(jī)管理的保障體系一、公共危機(jī)管理保障體系的內(nèi)涵公共危機(jī)應(yīng)急保障就是針對(duì)公共危機(jī)預(yù)警、處理、善后等方面進(jìn)行的保障。這種保障包括人力資源、各類物資和應(yīng)急能力的保障。公共危機(jī)應(yīng)急保障是預(yù)防危機(jī)發(fā)生、降低危機(jī)危害、維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和公眾利益的重要手段，也是政府履行職能的必然要求。人力、財(cái)力和物力二、當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理保障體系中的問(wèn)題（一）經(jīng)費(fèi)保障方面 應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)不足，缺乏與社會(huì)保障的密切配合，應(yīng)急保障建設(shè)工作開(kāi)展困難。一方面，目前我國(guó)的應(yīng)急保障主要依賴政府財(cái)政部門的臨時(shí)調(diào)度和社會(huì)捐助，沒(méi)有建立起專項(xiàng)儲(chǔ)備資金。另一方面，由于各種功能單一的救援部門都從本部門的利益出發(fā)，花費(fèi)政府大量的專項(xiàng)經(jīng)

2、費(fèi)，購(gòu)置許多精良器材，有的長(zhǎng)期放置不用，有的器材功能還相互重合，造成政府寶貴資金的浪費(fèi)。專 家 觀 點(diǎn) 一二、當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理保障體系中的問(wèn)題（二）人力資源保障應(yīng)急救援人力資源不足，沒(méi)有形成有效的應(yīng)急保障隊(duì)伍，難以適應(yīng)處置災(zāi)害的需要。我國(guó)消防部隊(duì)是各類災(zāi)害救援的骨干力量，是專業(yè)性救援隊(duì)伍。但現(xiàn)有的以公安消防部隊(duì)為骨干的專業(yè)應(yīng)急救扱隊(duì)伍普遍存在人力資源不足的情況。應(yīng)急救援中應(yīng)急專業(yè)人員如技術(shù)人員、醫(yī)療人員、社會(huì)工作者等的參與嚴(yán)重不足。應(yīng)急管理和救援的專家組、智囊?guī)旖ㄔO(shè)滯后，專家數(shù)量少，附屬于行政機(jī)關(guān)，專業(yè)研究人員少且水平不高，智囊團(tuán)的組成和運(yùn)用沒(méi)有制度上的保障。專 家 觀 點(diǎn) 一二、當(dāng)前我國(guó)

3、公共危機(jī)管理保障體系中的問(wèn)題（三）物資器材裝備保障方面 我國(guó)目前的應(yīng)急救災(zāi)搶險(xiǎn)的救援物資主要依賴中央財(cái)政集中調(diào)度，各地市支援和慈善機(jī)構(gòu)的社會(huì)募捐。在災(zāi)害發(fā)生后，居民大多采取自主救援，應(yīng)急物資儲(chǔ)備也不能滿足救災(zāi)需要。專 家 觀 點(diǎn) 一二、當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理保障體系中的問(wèn)題（四）協(xié)調(diào)保障保障方面 我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急管理和救援的各部門與各種救援力量條塊分割顯著，跨力量之間協(xié)調(diào)保障困難。因?yàn)闂l塊分割顯形，動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有建立跨區(qū)域的應(yīng)急保障機(jī)制，從而沒(méi)用形成有效的應(yīng)急保障來(lái)為大型災(zāi)害時(shí)的應(yīng)急管理和救援服務(wù)。由于應(yīng)急救援力量的分散，應(yīng)急力量和資源還缺乏有效整合和統(tǒng)二協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)發(fā)生重特大公共危機(jī)

4、事件尤其是發(fā)生涉及多種公共危機(jī)事件或跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨國(guó)的重特大公共危機(jī)事件時(shí)，某一部門的應(yīng)急救援力量和資源往往十分有限，而臨時(shí)組織的應(yīng)急救援力量往往存在職責(zé)不明、機(jī)制不順、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題，難于協(xié)同救援，發(fā)揮整體應(yīng)急救援能力和效果。專 家 觀 點(diǎn) 一以公安消防部隊(duì)為骨干力量的應(yīng)急救援涉及全國(guó)各個(gè)相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)和組織，最主要的包括國(guó)土資源、交通、水利、林業(yè)、氣象、安全監(jiān)管、環(huán)境、電力、通信、建設(shè)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門、其管理主要以條塊分割、各自負(fù)責(zé)為主。當(dāng)大規(guī)模的突發(fā)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，部門之間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)會(huì)占用相當(dāng)多的救援時(shí)間，而且由于管理部門的繁多，各類人力、物力資源的協(xié)調(diào)保障成為指揮的重點(diǎn)之一。

5、正因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的應(yīng)急保障機(jī)制，因而沒(méi)有形成有效的應(yīng)急保障來(lái)為應(yīng)急救援服務(wù)，在出現(xiàn)需要跨區(qū)域大規(guī)模救援時(shí)，各種物資調(diào)動(dòng)的困難尤為突出。在 2008 年汶川特大地震的應(yīng)急救援保障行動(dòng)中，缺乏協(xié)調(diào)的問(wèn)題尤為突出，具體體現(xiàn)在：（1）缺乏跨區(qū)域應(yīng)急救援保障的預(yù)案體系 在無(wú)準(zhǔn)備的情況下，應(yīng)急保障的快速啟動(dòng)和各部門的協(xié)調(diào)將會(huì)受到不同程度的影響，救援保障從主動(dòng)變?yōu)楸粍?dòng)，然而災(zāi)害越是嚴(yán)重、范圍越大，越是需要保障的速度和力度。（2）現(xiàn)有的應(yīng)急救援工作以條塊分割、各自負(fù)責(zé)為主，由于保障力量構(gòu)成復(fù)雜，部署相對(duì)分散，各個(gè)部門有自己專門的保障管理，部門之間的協(xié)調(diào)工作難度較大，使得大規(guī)模跨區(qū)域應(yīng)急救援保障具有單個(gè)部門靜態(tài)為

6、主的特點(diǎn)，保障資源分散，信息較為封閉。二、當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理保障體系中的問(wèn)題（五）預(yù)案保障方面 從應(yīng)急保障預(yù)案上看，應(yīng)急保障預(yù)案體系化薄弱。我國(guó)應(yīng)急管理和救援預(yù)案體系以國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案為法律依據(jù)。然而目前，我國(guó)各省市都建立了應(yīng)急救援管理預(yù)案，既有總體應(yīng)急突發(fā)事件的預(yù)案體系，又有各個(gè)災(zāi)種的專項(xiàng)預(yù)案，對(duì)應(yīng)急管理的整體活動(dòng)進(jìn)行了過(guò)程規(guī)劃、職能劃分及責(zé)任明確，但還沒(méi)有專門針對(duì)應(yīng)急保障的預(yù)案。應(yīng)急保障中的人力、物資、財(cái)政和技術(shù)保障資源在災(zāi)前的儲(chǔ)備、籌集，災(zāi)中的調(diào)集、投放及災(zāi)后的評(píng)估、完善都缺乏體系化的規(guī)劃與管理，應(yīng)急保障相關(guān)部門的責(zé)任、職能劃分與明確尚未有規(guī)范化的說(shuō)明。專 家 觀 點(diǎn) 一尤其是

7、較大規(guī)?？鐓^(qū)域應(yīng)急救援保障預(yù)案所屬的管理部門繁多，救援保障預(yù)案尚缺乏系統(tǒng)的管理和完善。在重、特大突發(fā)災(zāi)害來(lái)襲時(shí)，缺乏應(yīng)急保障預(yù)案的快速啟動(dòng)與協(xié)調(diào)，往往是事已致，而信未達(dá)；信已達(dá)，而人未到；人已到，而物未至。在應(yīng)急管理和救援過(guò)程中，無(wú)論是信息還是資源都明顯滯后于突發(fā)事件的發(fā)展。自2003年以來(lái)，我國(guó)的公共危機(jī)應(yīng)急體系逐步完善，應(yīng)急保障機(jī)制建設(shè)有了初步的規(guī)模，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的發(fā)展仍然存在著很多制約因素。首先，公共危機(jī)應(yīng)急保障機(jī)制的建設(shè)缺乏法律保障，保障工作的開(kāi)展缺乏法律依據(jù)，責(zé)任不明，應(yīng)急保障工作無(wú)法落到實(shí)處。其次，專業(yè)力量不足，危機(jī)事件的處理僅僅依靠有限的醫(yī)務(wù)人員和臨時(shí)召集的專家

8、，難以應(yīng)付復(fù)雜的場(chǎng)面。第三，缺乏專門的應(yīng)急指揮中心出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，政府臨時(shí)組建應(yīng)急指揮中心，這樣被動(dòng)地應(yīng)對(duì)危機(jī)。法制、專業(yè)技術(shù)和管理專 家 觀 點(diǎn) 二自2003年以來(lái)，我國(guó)的公共危機(jī)應(yīng)急體系逐步完善，應(yīng)急保障機(jī)制建設(shè)有了初步的規(guī)模，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的發(fā)展仍然存在著很多制約因素。首先，公共危機(jī)應(yīng)急保障機(jī)制的建設(shè)缺乏法律保障，保障工作的開(kāi)展缺乏法律依據(jù)，責(zé)任不明，應(yīng)急保障工作無(wú)法落到實(shí)處。其次，專業(yè)力量不足，危機(jī)事件的處理僅僅依靠有限的醫(yī)務(wù)人員和臨時(shí)召集的專家，難以應(yīng)付復(fù)雜的場(chǎng)面。第三，缺乏專門的應(yīng)急指揮中心出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，政府臨時(shí)組建應(yīng)急指揮中心，這樣被動(dòng)地應(yīng)對(duì)危機(jī)。法制、專業(yè)技術(shù)和管理（

9、一）物資保障（二）法律保障（三）人員保障（四）組織保障三、公共危機(jī)管理保障體系的構(gòu)成（一）物資保障建立應(yīng)急資金投入制度建立物資調(diào)配網(wǎng)絡(luò)建立應(yīng)急物資保障制度建立應(yīng)急物資管理使用監(jiān)督制度財(cái)政資金保障。一方面要加大政府預(yù)算和支出中救災(zāi)資金的比重杜絕救災(zāi)資金的挪用和滯留現(xiàn)象；另一方面要多渠道籌資通過(guò)社會(huì)贊助捐款民間集資等方式公開(kāi)籌集資金保證財(cái)政資金的充足。美國(guó)在2001年911事件后，加大了對(duì)CDC的經(jīng)費(fèi)投入，2003財(cái)年CDC的財(cái)政撥款為70億美元，20062009財(cái)年的預(yù)算都在80億美元以上，而且對(duì)疫苗和防疫、戰(zhàn)略性國(guó)家儲(chǔ)備、國(guó)家流感的預(yù)防等項(xiàng)目的投資保持了持續(xù)增加趨勢(shì)。我國(guó)在2003年防治SAR

10、S期間，各級(jí)財(cái)政的投入為150億元，2009年為了防控甲型H1N1流感，中央和地方各級(jí)財(cái)政也多次撥出?？?，為各項(xiàng)防控工作有序開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。物資保障。物資保障主要是針對(duì)應(yīng)急救援需要的物資儲(chǔ)備。包括生命救助物資、工程保障物資、工程建設(shè)物資、災(zāi)后重建物資等。如防護(hù)用品、急救藥品、帳篷和食品、挖掘機(jī)、吊車、炊事車、供水車、宿營(yíng)車、移動(dòng)房屋、消毒車、電力搶修車輛、搶修器材、工具、直升機(jī)、搜救犬、紅外探測(cè)器、生物傳感器、生命探測(cè)儀等物資的儲(chǔ)備。這些儲(chǔ)備直接關(guān)系到危機(jī)發(fā)生地區(qū)居民的衣食住行醫(yī)各方面的保障。因此政府部門必須做好相關(guān)物資的采購(gòu)貯存和更新工作，在物資的質(zhì)量和保管方面必須嚴(yán)格把關(guān)，為應(yīng)急

11、保障做好充分的準(zhǔn)備。應(yīng)急物流是指以提供重大自然災(zāi)害、公共危機(jī)事件等突發(fā)性事件所需應(yīng)急物資為目的，以追求時(shí)間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為目標(biāo)的特種物流活動(dòng)。應(yīng)急物流是通過(guò)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的建立，技術(shù)平臺(tái)的構(gòu)建和應(yīng)急手段的啟用來(lái)實(shí)現(xiàn)的，主要包括政府協(xié)調(diào)機(jī)制，多元聯(lián)動(dòng)執(zhí)行機(jī)制，法律保障機(jī)制和“綠色通道” 機(jī)制等。應(yīng)急物流管理應(yīng)急物資管理和監(jiān)督中國(guó)于 1996 年通過(guò)并實(shí)施戒嚴(yán)法。2007 年制定并通過(guò)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，還先后出臺(tái)防洪法、地震法、消防法和傳染病防治法等單行法，但尚無(wú)一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。2.法律保障公共危機(jī)下的政府行政往往面臨三大難題: 危機(jī)信息的收集與整合、危機(jī)事件的預(yù)防與控制以及危機(jī)后果

12、的協(xié)調(diào)與化解，因此不同于常態(tài)行政行為，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的行政緊急行為往往出現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張、裁量增強(qiáng)和程序簡(jiǎn)化的表征，其逾越一般法律框架的“超法性” 和對(duì)公民合法權(quán)利的“損益性” 也極為顯著。 行政緊急權(quán)力指由一國(guó)憲法和法律所規(guī)定的，在緊急狀態(tài)確認(rèn)和宣布后，由行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織在憲法和法律規(guī)定的范圍!程序下，采取緊急處置措施，以消除緊急狀態(tài)!迅速恢復(fù)正常的法律秩序和社會(huì)秩序的特別行政權(quán)力。行政緊急權(quán)力行政緊急權(quán)具有如下特征:第一，權(quán)力擴(kuò)張性。 在緊急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)著化解公共危機(jī)，穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要責(zé)任，而且還須在公益優(yōu)先原則的指引下協(xié)調(diào)各方利益，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具備動(dòng)員各方力量，整合

13、各項(xiàng)資源的裁量性權(quán)力，行政緊急權(quán)的擴(kuò)張?jiān)谒y免。例如戒嚴(yán)法第 14條規(guī)定: 戒嚴(yán)期間，戒嚴(yán)實(shí)施機(jī)關(guān)可以決定在戒嚴(yán)地區(qū)采取交通管制措施，限制人員進(jìn)出交通管制區(qū)域，并對(duì)進(jìn)出交通管制區(qū)域人員的證件、車輛、物品進(jìn)行檢查。第二，超越法規(guī)性。 在正常狀態(tài)下，行政權(quán)力的行使受到法律法規(guī)的嚴(yán)格約束，違法或不當(dāng)行政行為有接受行政復(fù)議，司法審查直至被改變或撤銷的可能后果，但是在緊急狀態(tài)下，國(guó)家和民族的生存受到嚴(yán)重威脅，行政緊急權(quán)的介入具有相當(dāng)程度的必要性和緊迫性，行政干預(yù)手段可能超越法律法規(guī)甚至憲法的嚴(yán)格規(guī)制，表現(xiàn)出一定程度的“獨(dú)裁” 或“肆意”。第三，程序簡(jiǎn)易性。 行政機(jī)關(guān)在處理突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)所面臨的條件和

14、制定的目標(biāo)與正常狀態(tài)下的行政存在較大區(qū)別，由于公共危機(jī)事件的突發(fā)性、無(wú)序性和破壞性，行政機(jī)關(guān)往往沒(méi)有充足的時(shí)間和充分的信息來(lái)對(duì)相關(guān)行政措施進(jìn)行討論。決定和反復(fù)修改。為了迅速控制危機(jī)蔓延，行政機(jī)關(guān)在通常情況下不得不犧牲程序的理性以換取維護(hù)公共利益的重大價(jià)值。這主要表現(xiàn)為行政行為的做出和執(zhí)行無(wú)須遵循一些正常的程序規(guī)則，例如調(diào)查取證、聽(tīng)取陳述和申辯，說(shuō)明理由、告知權(quán)利等。 凡影響公民重大利益的行政行為必須由法律明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得采取行政立法等“自我授權(quán)”的方式任意限制或剝奪公民的基本權(quán)利。就行政緊急權(quán)而言，其權(quán)力的擴(kuò)張性和裁量性并不代表其可以突破憲法和法律的框架，不受法律保留原則的拘束。例如，突

15、發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第 49至第 50 條規(guī)定了在突發(fā)事件狀態(tài)下，政府可以采取的多項(xiàng)應(yīng)急處置措施，包括強(qiáng)制隔離、區(qū)域控制、道路封鎖、臨時(shí)警戒等。這實(shí)際上屬于剝奪或限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，政府部門只能在該法授權(quán)的范圍和限度內(nèi)行使行政應(yīng)急權(quán)力，而不能在行政法規(guī)。規(guī)章或規(guī)范性文件中規(guī)定超出上述措施類型和必要限度的內(nèi)容。3.人員保障組建和管理應(yīng)急專家隊(duì)伍應(yīng)急專家的工作是平時(shí)的應(yīng)急教育培訓(xùn)和重大課題研究、危機(jī)時(shí)的處置方案和應(yīng)急處理的咨詢、危機(jī)后的事件評(píng)估、性質(zhì)和責(zé)任認(rèn)定。在應(yīng)急保障中有著舉足輕重的地位，可以說(shuō)應(yīng)急專家隊(duì)伍的素質(zhì)關(guān)系到整個(gè)危機(jī)事件處理的成敗。一是在專家組的籌建工作上，要建立專家信息庫(kù)記錄，

16、專家的主要學(xué)術(shù)活動(dòng)、學(xué)術(shù)研究成果和災(zāi)害應(yīng)急工作各有所長(zhǎng)、各司其職；二是在專家組的組織方面，要做到有機(jī)構(gòu)、有領(lǐng)導(dǎo)、有人員、有經(jīng)費(fèi)，為專家組作用的發(fā)揮創(chuàng)造條件；三是在專家組的管理方面，要對(duì)專家組人員進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)和考核，不斷更新知識(shí)、提高隊(duì)伍素質(zhì)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)的發(fā)生做好知識(shí)儲(chǔ)備。組建和管理應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍根據(jù)專業(yè)的不同大致上可以分為三類：其一，衛(wèi)生防疫隊(duì)伍主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)，疾病的防控，環(huán)境的保護(hù)和災(zāi)后心理問(wèn)題的疏導(dǎo)，衛(wèi)生防疫隊(duì)伍的建設(shè)要將人員培訓(xùn)納入到常態(tài)管理之內(nèi)，并建立達(dá)標(biāo)和資質(zhì)考核制度，此外，定期的危機(jī)應(yīng)急模擬實(shí)戰(zhàn)綜合演習(xí)也是提高醫(yī)務(wù)人員應(yīng)對(duì)危機(jī)能力的不可或缺的環(huán)節(jié)。其二，建設(shè)與水電隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)危機(jī)處理和災(zāi)后重建過(guò)程中的房屋建設(shè)，水文勘測(cè)和電力供應(yīng)此隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)該側(cè)重于挖掘土方作業(yè)建筑裝卸鍛錘切割電力檢修等方面的訓(xùn)練。其三軍隊(duì)?wèi)?yīng)急隊(duì)伍，是集武警部隊(duì)消防部隊(duì)和軍隊(duì)于一身的隊(duì)伍，由于部隊(duì)自身