公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理若干思考

1、【摘要】近些年來，我國公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用越來越顯著，但也存在著許 多問題，使公眾在自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中沒有發(fā)揮出更大的作用。如何解決這些問題，是發(fā) 揮公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理熱情與潛力的關(guān)鍵。文章主要深入分析了公眾參與自然災(zāi)害應(yīng) 急管理的必要性和面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出了幾點建議。【關(guān)鍵詞】公眾參與自然災(zāi)害 應(yīng)急管理新媒體問題的提出由于我國幅員遼闊，環(huán)境條件復(fù)雜，人口眾多，密集度高，經(jīng)濟發(fā)展程度不高，災(zāi)害的 防御能力和承受能力均較低等因素，造成我國災(zāi)害損失嚴重和防災(zāi)救災(zāi)占用了大量的人力物 力。頻發(fā)的自然災(zāi)害已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸，也是影響我國政治、經(jīng)濟和社 會穩(wěn)

2、定的重要因素。我國政府為了減輕自然災(zāi)害造成的損失，采取應(yīng)急措施，達到科學(xué)管理 的目的，進行自然災(zāi)害應(yīng)急管理，是在充分分析研究自然災(zāi)害發(fā)生的原因、過程和造成的后 果的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)社會多方的資源，對自然災(zāi)害進行預(yù)警、救災(zāi)和重建的過程。政府在 自然災(zāi)害應(yīng)急管理中居于主體地位，發(fā)揮舉足輕重的作用，但僅依靠政府的力量難以實現(xiàn)應(yīng) 對災(zāi)害的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活。在災(zāi)害應(yīng)急管理中政府發(fā)揮的作用是有限的，特別是在 重大自然災(zāi)害面前，政府必須依靠公眾的力量，才能有效控制災(zāi)害的影響?！肮裆鐣凸駞⑴c的成熟為建立應(yīng)急決策參與機制創(chuàng)造了主觀條件?！弊鳛樯鐣凶?大的全體，公眾擁有著最為豐富的社會資源，具備防災(zāi)

3、救災(zāi)的能力，有效發(fā)揮其作用，是自 然災(zāi)害應(yīng)急管理中災(zāi)害預(yù)警、減少危害，維護公共利益的內(nèi)在保證。公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急 管理，能夠降低政府在整個應(yīng)急管理中的成本，使得政府應(yīng)對危機的資源更加高效、有針對 性。公眾積極主動配合政府實施自然災(zāi)害應(yīng)急管理，響應(yīng)政府的號召，通過各種方式參與救 災(zāi)，提高了政府救援工作的效率，也相當(dāng)程度上控制了自然災(zāi)害的危害。例如在2008年的汶 川地震中，災(zāi)區(qū)人民組織的自救和互救，災(zāi)區(qū)外人民捐款捐物支援災(zāi)區(qū)，都有效地控制了地 震震后災(zāi)情的惡化。在災(zāi)害過后，公眾更應(yīng)樹立危機意識，教育晚輩應(yīng)對災(zāi)害的技巧，向親 友傳播減災(zāi)防災(zāi)的知識等等。由此可見，公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理具有極大的

4、必要性。然 而，實際情況是公眾參與應(yīng)急管理存在著一定的困境。對這些困境進行分析，完善公眾參與 應(yīng)急管理，采取措施和制度安排鼓勵公眾的有序參與是當(dāng)前的有效可行選擇。公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的困境分析公眾自然災(zāi)害危機意識和應(yīng)對能力薄弱。與我國自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實情況形成巨大反差 的是我國公眾普遍缺乏對自然災(zāi)害的了解、防范自然災(zāi)害的危機意識和自我保護能力薄弱， 一旦發(fā)生自然災(zāi)害，往往會造成慘重的損失。我國公眾災(zāi)害危機意識和應(yīng)對能力薄弱主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，公眾對自然災(zāi) 害的征兆認識不足，警覺性不高，僥幸心理過重。例如，2010年我國西南百年一遇的特大旱 災(zāi)，由于旱災(zāi)發(fā)生的初期，公眾沒有足夠的重

5、視，認為干旱很快就會過去而沒有做好防旱減 災(zāi)的準備，最后造成了極大范圍和嚴重的經(jīng)濟損失。第二，公眾身邊普遍沒有準備應(yīng)對災(zāi)害 的應(yīng)急設(shè)備，并且缺乏使用應(yīng)急設(shè)備的技能。例如在地震發(fā)生之前，絕大多數(shù)的公眾沒有準 備災(zāi)害急救箱，更不知道災(zāi)害急救箱如何使用，使很多在地震中受傷的群眾沒有藥物對傷口 進行及時的處理，導(dǎo)致傷口感染，增加了治療的難度和風(fēng)險。第三，公眾普遍缺乏應(yīng)對自然 災(zāi)害的知識和技能。例如我國常見的地震和泥石流災(zāi)害中，因為許多公眾缺乏逃生和救助的 知識和技能，往往造成不必要的傷亡。造成我國公眾災(zāi)害危機意識和應(yīng)對能力薄弱的原因主要是：一方面，長期以來公眾參與 救災(zāi)都是聽從政府的號召，政府也主要是

6、出于政治方面的考量，公眾出于被動參與自然災(zāi)害 應(yīng)急管理的地位。政府沒有長期持續(xù)性地培育公眾的災(zāi)害危機意識和應(yīng)對能力。另一方面， 相較于其他發(fā)達多家應(yīng)對自然災(zāi)害管理的經(jīng)驗，我國還處于起步階段，存在應(yīng)對自然災(zāi)害管 理的機制和措施不夠規(guī)范系統(tǒng)、對公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用沒有引起足夠的重 視、缺乏教育和宣傳等問題。溫家寶曾經(jīng)指出：“基層的應(yīng)急能力，是全部應(yīng)急管理的基礎(chǔ)； 人民群眾的積極參與，是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。目前，我國基層的應(yīng)急管理能 力相當(dāng)薄弱，人民群眾的公共安全意識以及自我保護能力不強，這也是安全事故多發(fā)、災(zāi)害 損失加劇的一個重要原因?！惫妳⑴c的志愿失靈影響參與的有效性

7、。在自然災(zāi)害發(fā)生的初期，能夠獲取的信息量和 途徑很少，公眾因?qū)π畔⒌娜笔Ш筒粚ΨQ而產(chǎn)生恐慌，而小道消息或謠言便會四處傳播并為 公眾所接受，并且公眾對災(zāi)害事實情況掌握不全面，不能從全局去看待整個自然災(zāi)害的發(fā)生 發(fā)展，對自身行為沒有足夠的預(yù)見性，導(dǎo)致自然災(zāi)害危機勢態(tài)進一步惡化。公眾作為普通群 體，他們的受教育水平、社會階層屬性等有著諸多不同，他們對災(zāi)害的認識和判斷就有著非 專業(yè)因素的影響，會在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中出現(xiàn)公眾參與的志愿失靈。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先是志愿者參與救援的業(yè)余性，使志愿者面對救援工作 可能熱情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0級地震后，由于缺乏專業(yè)的組織協(xié)調(diào)，大量

8、的物資和志愿者涌向雅安，導(dǎo)致通向雅安災(zāi)區(qū)的生命線出現(xiàn)擁堵，妨礙了救援行動的順利進 行；其次，許多志愿者沒有經(jīng)過嚴格的專業(yè)培訓(xùn)，沒有對自己的救援行動做好充分的準備， 光憑滿腔熱血，盲目進入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致在災(zāi)區(qū)沒有發(fā)揮出多大的作用，反而占用了災(zāi)區(qū)有限的 寶貴資源；再次，志愿者組織應(yīng)是一個多元化的體系，但是志愿者組織處于自身利益和偏好 的考量，會片面性地選擇救助對象。這樣會造成志愿者組織沒有從救災(zāi)的全局性出發(fā)，使救 援工作出現(xiàn)混亂，救援資源過于分散，無法有效地從多方面全方位地開展救援工作。另外， 志愿者組織的救援行動往往是自發(fā)性的，自身的狹隘性會因為救援訴求沒有得到滿足而與政 府產(chǎn)生誤解，惡化與政府合作

9、的空間；最后，志愿組織之間具有孤立性。由于各類民間志愿 組織之間在救災(zāi)過程中缺乏溝通和協(xié)調(diào)機制，救援活動往往集中在某一地點或者救援對象偏 向某一群體。導(dǎo)致志愿者組織彼此之間的救災(zāi)功能與行動發(fā)生沖突，造成救災(zāi)資源與人力的 浪費，無法有效發(fā)揮彼此互補的功能，使救援工作和災(zāi)后重建工作出現(xiàn)志愿者失靈的現(xiàn)象。 因此，我國迫切需要建立起對志愿者的科學(xué)管理和引導(dǎo)體制，以方便協(xié)調(diào)志愿者組織從大局 出發(fā)，合理分工，充分發(fā)揮彼此的作用，做好救災(zāi)工作。公眾參與自然災(zāi)害救援工作的志愿失靈造成災(zāi)害發(fā)生時公眾很難理性地參與到應(yīng)急管理中，通常只能以極端手段去解決 問題和表達自身利益需求，從而造成公眾與政府間的不信任?，F(xiàn)代媒

10、介利用存在局限。公眾是自然災(zāi)害威脅直接對象，在災(zāi)害發(fā)生時，他們的生命、 財產(chǎn)等利益受到直接的影響，會導(dǎo)致心理上和精神上的恐懼感。媒體報道的不實因素的存在 和政府信息發(fā)布的滯后，加深了政府威信力的缺失，使公眾缺乏有效的組織，對應(yīng)急管理會 造成一定的混亂局面。首先，公眾的文化程度和新媒體的普及、有效利用很大程度上制約著公眾參與應(yīng)急管理。 公眾的文化程度不高使他們對現(xiàn)代傳播媒介、溝通工具的認識和使用效率也不高，無法有效 利用現(xiàn)代媒介獲取所需的信息，對海量信息的真實性難以迅速作出判斷，使得對自然災(zāi)害的 情況、救災(zāi)措施不了解，限制了公眾對突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)對能力，政府部門通過手機短信 等傳播的公共危機預(yù)

11、警、應(yīng)對信息沒能發(fā)揮其最佳效果。其次，政府發(fā)布信息的渠道相對較單一，傳統(tǒng)觀念沒有轉(zhuǎn)變，對新媒介的利用較少，信 息的發(fā)布遲緩，不能及時了解輿論的動向，導(dǎo)致救災(zāi)信息不能及時發(fā)布，使謠言不能及時得 到遏制和解釋。政府網(wǎng)站和官方新聞媒體依然是發(fā)布真實信息的傳統(tǒng)平臺，但是政府網(wǎng)站和 官方新聞媒體的信息發(fā)布往往滯后于新媒體，并且公眾訪問政府網(wǎng)站獲取信息的主動性不高， 不能有效傳播，使得政府在應(yīng)急管理中疲于辟謠，政府的公信力受到制約。最后，媒體作為連接政府與公眾之間溝通平臺，沒能搭建一座及時有效的溝通橋梁，實 現(xiàn)政府與公眾之間良好的雙向溝通。傳統(tǒng)媒體作為政府真實信息發(fā)布的主要平臺，已經(jīng)不能滿足自媒體時代公眾

12、對信息的即時需求和開放互動；而新媒體作為政府與公眾之間溝通的新 渠道，沒有有效規(guī)范，使大量真假難辨的信息廣泛傳播，放大不穩(wěn)定情緒和社會陷入恐慌， 導(dǎo)致政府的公信力下降，無法有效組織公眾參與到自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中。完善我國公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的幾點思考強化公眾危機意識，提高公眾參與能力。公眾危機意識的強弱直接關(guān)系到自然災(zāi)害的處 理效果，因而在日常的生活中應(yīng)首先培養(yǎng)和強化危機意識，對于潛在的危機，能夠提高警覺 性和防范，對于即將發(fā)生的危機，能夠及時果斷地采取行動。要提高公眾的危機意識和防范 意識，必須加強宣傳，普及自然災(zāi)害相關(guān)的知識和應(yīng)對方法：第一，政府應(yīng)該建立起一個常 態(tài)化的自然災(zāi)害知識教育

13、機制，并且向歐美和日本等發(fā)達國家學(xué)習(xí)相關(guān)的經(jīng)驗，由政府主導(dǎo) 編制有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急知識手冊向公眾免費發(fā)放。第二，要充分發(fā)揮新聞媒介和網(wǎng)絡(luò)的作 用，通過多渠道宣傳，一方面讓公眾了解自然災(zāi)害的危害，另一方面可以方便公眾通過多種 途徑來獲取自然災(zāi)害的信息和應(yīng)對自然災(zāi)害的方法。其次，要提高公眾應(yīng)對自然災(zāi)害的能力，使公眾能夠從容面對自然災(zāi)害，并能夠及時采 取有效的行動減輕災(zāi)害帶來損失。為此可以從三個方面著手：一是建立和完善應(yīng)對自然災(zāi)害 的應(yīng)急預(yù)案，用于指導(dǎo)政府和公眾在自然災(zāi)害發(fā)生時做出緊急反應(yīng)，協(xié)調(diào)行動，減輕災(zāi)害造 成的損失。二是要重視和有針對性地開展突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急避險的演練。一方面可以通過 模擬逼

14、真的災(zāi)害情景，提高公眾應(yīng)對災(zāi)害的技能；另一方面，可以在不斷地演練過程中，檢 驗應(yīng)急管理預(yù)案，不斷改進和提預(yù)案的可行性。三是在學(xué)校和小區(qū)等人員密集地要配備齊全 的消防設(shè)備，教育公眾操作使用消防工具，定期檢查消防設(shè)備是否完好和消除安全隱患，保 持逃生通道的暢通。在自然災(zāi)害面前，人抵御自然災(zāi)害的能力是極其微弱的，但是可以通過 提高自身應(yīng)對自然災(zāi)難的能力，減輕其造成的損失。全社會具備良好的危機意識既是預(yù)防公共危機的前提，也是完善自然災(zāi)害應(yīng)急管理，增 進社會安全的基礎(chǔ)。公眾只有具備了良好的危機意識，在自然災(zāi)害發(fā)生時才能臨危不懼，及 時有效地做出反應(yīng)。只有不斷地提高公眾應(yīng)對危機的能力，才能充分發(fā)揮出公眾參

15、與自然災(zāi) 害應(yīng)急管理的作用，做到臨“震”不亂。提高公眾參與災(zāi)害應(yīng)急管理的專業(yè)性、協(xié)調(diào)性。政府部門針對自然災(zāi)害成立的專門應(yīng)急 小組可給予公眾專業(yè)知識的指導(dǎo)，通過有效的指導(dǎo)使公眾對各種自然災(zāi)害有基本的了解，提 高公眾參與災(zāi)害應(yīng)急管理的能力，掌握基本的應(yīng)急管理知識和急救技能，能夠?qū)ψ匀粸?zāi)害發(fā) 生的各個階段有針對地采取有效的應(yīng)急管理措施。讓公眾在參與自然災(zāi)害的應(yīng)急管理時，能 夠有效地發(fā)揮自救與互助的作用，把握最佳的搶救時機，減少災(zāi)害造成的不必要的損失，有 計劃、有步驟地應(yīng)對危機。公眾參與到應(yīng)急管理中，連接起政府和公眾之間的信任紐帶，消 除公眾不必要的心理恐慌，減少相信和參與傳播謠言以及在災(zāi)害現(xiàn)場的各種

16、不理性行為的發(fā) 生。因此，政府部門與公眾的協(xié)調(diào)無疑是成功快速應(yīng)對自然災(zāi)害，解決危機的重要因素。政 府應(yīng)最大可能地調(diào)動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，構(gòu)建社會整體的危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，實 現(xiàn)對公共危機的協(xié)同治理。要達到二者間的相互協(xié)調(diào)，則更應(yīng)側(cè)重于使公眾的有序參與自然 災(zāi)害應(yīng)急管理中。政府部門作為自然災(zāi)害應(yīng)急管理的主體，對自然災(zāi)害有全局的把握，因此， 公眾在參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中就要把握政策的走向，堅持政府的領(lǐng)導(dǎo)。政府應(yīng)建立 公眾參與應(yīng)急管理的激勵獎勵機制，這樣能夠很好地降低公眾在公共危機后的失落感，不至 于消除危機的成功與公眾的心理失衡形成巨大反差，更能激起災(zāi)害后公眾重拾自我的信心。 其次要建

17、立起有效的信息溝通機制。只有加強信息共享和溝通，政府和公眾才能彼此信任， 才能通力合作，共同促進自然災(zāi)害應(yīng)急管理的有序有效進行。為此要建立起一個多元的現(xiàn)代 化信息平臺，方便和促進政府與公眾之間的信息共享和溝通，形成彼此信任的紐帶，協(xié)調(diào)政 府與公眾的行動。不僅如此，在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中，政府也要與媒體及時溝通，并考慮公眾需求， 提供真實信息供其發(fā)布，作針對性報道。政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的事前、事中、事后，建 立起有序有效的公眾參與渠道，例如：事前利用電子政務(wù)平臺接收公眾的咨詢、建議，實時 地向公眾公開應(yīng)急管理的政策措施，征詢改進意見等。這樣，以便公眾能通過官方的平臺去 獲得真實可靠的信息?，F(xiàn)在我們的手機都會收到政府部門發(fā)來的氣象災(zāi)害預(yù)警信息，衛(wèi)生健 康保健信息等。這一舉措可以很及時地為公眾提供危機防范知識，達到一定的預(yù)警目的。新 媒體的開放互動特性拓寬了公眾獲取公共危機信息的渠道，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新媒體不但能 使信息瞬間傳播，而且還能讓信息即時開放互動、高度共享。但新媒體的這些特點也弱化了 政府作為信息把關(guān)人的作用，使未經(jīng)證實的小道消息任意傳播，在一定程度上增加了社會的 不穩(wěn)定因素，增加了政府危機管理的難度。正所謂“謠言止于公信，在自然災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng) 迅速建立起政府一媒體一公眾三者之間順暢