地方政府發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)研究(共6頁)

1、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)2012級(jí)1201060741 王彥旭地方(dfng)政府自行(zxng)發(fā)債與自主(zzh)發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)問題研究摘要：本文從地方政府自行發(fā)債與自主發(fā)債的區(qū)別出發(fā)，分別分析了兩種情況下地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，并根據(jù)這些風(fēng)險(xiǎn)提出了相應(yīng)的對(duì)策，以期為中國(guó)地方政府當(dāng)前不斷增長(zhǎng)的債務(wù)問題提供一點(diǎn)參考和建議。關(guān)鍵字：地方政府 自行發(fā)債 自主發(fā)債 風(fēng)險(xiǎn) 自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制，與原來的代理發(fā)債相比，允許地方政府自行發(fā)債是一次突破，但自行發(fā)債是從代理發(fā)債轉(zhuǎn)向自主發(fā)債的一個(gè)過渡，本質(zhì)上還并未改變財(cái)政部代發(fā)代償?shù)胤秸畟男再|(zhì)。所

2、謂地方政府自主發(fā)債，指的是“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”。區(qū)別在于，原先中央代發(fā)，現(xiàn)在地方自行發(fā)債。地方政府自行發(fā)債與自主發(fā)債性質(zhì)不同，兩者不能混淆，區(qū)別主要有以下幾方面：一是從地方政府擁有的自主權(quán)來看，自行發(fā)債中地方政府擁有的自主權(quán)相對(duì)較小。試點(diǎn)辦法規(guī)定，試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。這表明地方政府自行發(fā)債仍實(shí)行嚴(yán)格的年度發(fā)行額度管理，全年發(fā)債總額受當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額的約束，僅是對(duì)年度中的發(fā)債次數(shù)、每次發(fā)債的時(shí)點(diǎn)和規(guī)模擁有一定的自主權(quán)。而自主發(fā)債中地方政府則擁有充分的自主權(quán)，不實(shí)行年度發(fā)行額度管理。在美國(guó)，是否

3、發(fā)行市政債券完全由本級(jí)政府決定，一般必須經(jīng)當(dāng)?shù)毓袢w投票表決或議會(huì)表決通過方能發(fā)行，但州及州以下地方政府發(fā)行市政債券要受經(jīng)常性預(yù)算平衡和嚴(yán)格的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的限制。二是從發(fā)債模式看，地方政府自行發(fā)債仍采用代發(fā)代償機(jī)制，即由財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，并代辦還本付息事宜，這里地方政府與財(cái)政部之間存在委托代理關(guān)系。采用代發(fā)代償機(jī)制在實(shí)踐中會(huì)造成償債主體定位不清，使得中央財(cái)政實(shí)際上擔(dān)當(dāng)“最后償債人”的角色，承擔(dān)最終的清償債務(wù)責(zé)任，導(dǎo)致地方政府債券的國(guó)債色彩較濃，因此也被稱為特殊國(guó)債性地方債。自2011年11月開始實(shí)施的地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)并沒有從根本上解決以上問題。而自主發(fā)債則是由地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和

4、代理機(jī)構(gòu)自身發(fā)行地方政府債券，并辦理還本付息事宜，完全脫離了代發(fā)代償機(jī)制，地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)與財(cái)政部之間不存在任何的委托代理關(guān)系。地方政府自主發(fā)債中，償債主體定位清晰，發(fā)債主體、募集資金使用者和償債主體均是地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)，三者是統(tǒng)一的。三是從發(fā)債主體看，地方政府自行發(fā)債仍由財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，雖然發(fā)債主體是地方政府，但代理發(fā)行人卻是財(cái)政部。而且，在地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)時(shí)期，發(fā)債主體僅限于試點(diǎn)省(市)。而地方政府自主發(fā)債中，發(fā)債主體是地方政府這一政治實(shí)體或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)。比如，美國(guó)市政債券發(fā)行人可以是州及州以下(市、縣)地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)，州和州政府機(jī)

5、構(gòu)、市政府、地方機(jī)構(gòu)、公立大學(xué)占市政債券發(fā)行人總數(shù)的比例分別約為39%、40%、18%和2%。美國(guó)8萬多個(gè)州以下地方政府中大部分擁有發(fā)行市政債券的權(quán)力。四是從發(fā)行利率看，地方政府自行發(fā)債采用單一的固定利率形式。試點(diǎn)辦法規(guī)定，試點(diǎn)省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券；試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國(guó)債發(fā)行利率和市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。而自主發(fā)債采用固定利率、可變利率和其他利率三種形式。19962012年間，美國(guó)固定利率市政債券發(fā)行量占比始終最大，可變利率市政債券發(fā)行量占比其次，其他利率市政債券發(fā)行量占比最小。標(biāo)售利率證券(ARS)具備傳統(tǒng)浮動(dòng)利

6、率債券的優(yōu)點(diǎn)，可以規(guī)避因固定利率與浮動(dòng)利率錯(cuò)配所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，其利率每隔一段時(shí)間通過市場(chǎng)投標(biāo)重新設(shè)定，反映了該類債券市場(chǎng)的實(shí)際情況。ARS由于其靈活的定價(jià)機(jī)制而得到市場(chǎng)的認(rèn)可。鑒于其利率隨市場(chǎng)變動(dòng)而變動(dòng)，且流動(dòng)性較強(qiáng)，標(biāo)售利率市政債券(MARS)已成為美國(guó)市政債券市場(chǎng)的重要組成部分。五是從發(fā)行期限看，地方政府自行發(fā)債為中期債券。2013年地方政府債券期限為3年、5年和7年。而自主發(fā)債大多為長(zhǎng)期建設(shè)債券。比如，美國(guó)市政債券除了少量短期融資券外，絕大多數(shù)是長(zhǎng)期債券，發(fā)行期限從1年到30年甚至更長(zhǎng)期不等。根據(jù)美國(guó)證券業(yè)和金融市場(chǎng)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，19962012年間，美國(guó)市政債券的平均到期期限在15-2

7、2年。六是從發(fā)行方式看，地方政府自行發(fā)債采用單一的招標(biāo)方式。而自主發(fā)債采用競(jìng)拍(即競(jìng)標(biāo))發(fā)行、議價(jià)發(fā)行和私募發(fā)行三種方式。在美國(guó)，一般責(zé)任債券通常采用競(jìng)拍發(fā)行方式，收益?zhèn)ǔ２捎米h價(jià)發(fā)行方式。19962012年間，發(fā)行量最大的始終是議價(jià)發(fā)行方式，其次是競(jìng)拍發(fā)行方式，這是由于美國(guó)收益?zhèn)臧l(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)大于一般責(zé)任債券年發(fā)行規(guī)模。七是從信用評(píng)級(jí)制度看，地方政府自行發(fā)債尚未建立該制度。試點(diǎn)辦法規(guī)定，試點(diǎn)省(市)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)制度。而地方政府自主發(fā)債中，一般建立完善的信用評(píng)級(jí)制度和健全的信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，制定合理的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)Πl(fā)行人進(jìn)行獨(dú)立客觀的信用評(píng)級(jí)和科學(xué)準(zhǔn)確的償債

8、能力判斷，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實(shí)的融資基礎(chǔ)，充分發(fā)揮信用評(píng)級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，降低地方政府債券違約率。在美國(guó)，專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)一般責(zé)任債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)時(shí)，主要評(píng)估發(fā)行人所處的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、總體債務(wù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)常性預(yù)算政策的穩(wěn)健性和管理能力、地方稅收收入及構(gòu)成比例等因素，對(duì)收益?zhèn)M(jìn)行信用評(píng)級(jí)時(shí)主要評(píng)估特定公共項(xiàng)目能否產(chǎn)生用于滿足償付債券持有人要求的充足現(xiàn)金流。由此可見，地方政府自行發(fā)債與地方政府自主發(fā)債存在著諸多區(qū)別，不能將兩者混為一談，而自主發(fā)債是未來我國(guó)地方政府發(fā)債模式的發(fā)展方向。中央政府應(yīng)該根據(jù)不同地方(dfng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，盡快制定出臺(tái)一些特別規(guī)定，允許地方政府發(fā)行市政債券等地

9、方政府債券，以賦予(fy)地方政府自主發(fā)債的法律權(quán)力，明確地方政府作為獨(dú)立民事主體自主發(fā)債的法律地位；應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，構(gòu)建地方政府的財(cái)政信用，強(qiáng)化地方財(cái)政預(yù)算約束，提高地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的透明度；應(yīng)引入市場(chǎng)化的專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)制度，建立健全的信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，從而促使地方政府從自行發(fā)債逐步轉(zhuǎn)向自主發(fā)債。地方債券一經(jīng)推出就受到了廣大投資者的歡迎，在其利率(ll)略低于國(guó)債利率的情況下仍被搶購一空， 從銷售情況看，地方政府自行發(fā)債的試點(diǎn)都較為成功，但這并不意味著地方政府自行發(fā)債越多越好。雖然大多數(shù)國(guó)家的支付都喜歡采用這種財(cái)政融資方式，但在合理的公共財(cái)政模式中，并不是說只要是政

10、府承擔(dān)的資本項(xiàng)目(xingm)，通過公債融資就是合適的。地方債券是一把“雙刃劍”，不單有益處，也有風(fēng)險(xiǎn)。地方政府自行發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下方面。首先(shuxin)，債務(wù)因素與一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模有著密切的關(guān)系，通過發(fā)債籌資是政府獲得特殊收入和支出的方式之一。但是，如果地方政府的舉債水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入不相匹配，導(dǎo)致信用損失，將會(huì)造成巨大風(fēng)險(xiǎn)，歐債危機(jī)就是一個(gè)例證。從歐債危機(jī)的教訓(xùn)來看，政府信用對(duì)于市場(chǎng)信心至關(guān)重要。另外，我國(guó)的地方財(cái)政多是“吃飯財(cái)政”，政府機(jī)構(gòu)臃腫，人員多，開支大，用于投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的錢相對(duì)來說比較少，因此很難保證發(fā)行地方公債所募集的資金能合理地使用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上

11、而不會(huì)被挪用。此外，個(gè)別地方政府的政務(wù)還不夠公開、決策還不夠民主、交易還不夠透明使得發(fā)債項(xiàng)目的收益難以得到保證。其次，由于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善市政基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈愿望、地方領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)烈的政績(jī)傾向、債務(wù)期限與任期制的不匹配等原因， 往往導(dǎo)致地方政府缺乏足夠的債務(wù)約束。表面上看，地方債券是由地方政府舉借，但實(shí)際上每一個(gè)政府成員都不以自身的財(cái)產(chǎn)或信譽(yù)承擔(dān)償債責(zé)任，即便出現(xiàn)賴債的現(xiàn)象， 債權(quán)人也無法將償債責(zé)任追究到政府成員身上，因此每位政府成員都沒有節(jié)制發(fā)債的動(dòng)機(jī)。在尚不允許地方政府舉債的情況下，地方政府就已經(jīng)憑借各種名義舉借和擔(dān)保了大量債務(wù)，一旦有了合法地位，地方政府是否會(huì)大量舉債從而帶來整個(gè)

12、國(guó)家債務(wù)失衡或失控仍是未知數(shù)。第三，從經(jīng)濟(jì)分析的角度，只有同時(shí)滿足以下幾個(gè)條件，發(fā)行地方債務(wù)才是必要的：存在著受益期長(zhǎng)（至少十年）的資本項(xiàng)目；這些資本項(xiàng)目在某種程度上具有公共產(chǎn)品的特征；這些項(xiàng)目確實(shí)能夠產(chǎn)生足以償付（至少是大部分）債務(wù)的未來貨幣收益。就目前而言，地方財(cái)政資金有重大缺口的往往是道路交通、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、廉租住宅等建設(shè)周期長(zhǎng)、見效慢且微利的基礎(chǔ)設(shè)施。由于地方公債的使用不具備完全可控性，加上基礎(chǔ)建設(shè)投資期較長(zhǎng)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目利益的風(fēng)險(xiǎn)增加，降低了資金的時(shí)間價(jià)值，而且公債償還的本金和利息與投資收益掛鉤，再加上市場(chǎng)利率的波動(dòng)，一旦公債使用效率不高，很可能造成地方資本性項(xiàng)目的收益無法償還巨額的公債

13、本息，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，容易形成“借新債還舊債”的局面，甚至是讓“借新還舊”永恒地循環(huán)下去，導(dǎo)致政府債務(wù)的過度積累，加重債務(wù)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重時(shí)甚至使政府陷入債務(wù)危機(jī)。允許地方政府發(fā)債，最大的難點(diǎn)在于地方政府是否具備償債能力，是否能夠防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(fngxin)。首先，如果允許地方政府發(fā)債，龐大的存量債務(wù)再加上增量債務(wù)，地方政府是否有能力償還。地方債需要財(cái)政收入擔(dān)保，沒有透明而可預(yù)期(yq)的財(cái)政收入，地方債的發(fā)行將成為無源之水。其次，如果地方政府無法償付大量的債務(wù)，在不允許地方政府破產(chǎn)的情況下，中央政府勢(shì)必要承擔(dān)最終的債務(wù)償付責(zé)任，而這就有可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，即地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)最終兜底而盲目借債

14、，造成債務(wù)規(guī)模膨脹。對(duì)于普遍擔(dān)心(dn xn)的地方政府自主發(fā)債后是否會(huì)加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以從以下幾個(gè)方面分析：其一，由于地方債主要用于資本性支出，即地方債的期限多為長(zhǎng)期債務(wù)。試想，以中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的勢(shì)頭，5、10 年后、甚至是更長(zhǎng)的時(shí)間后，地方經(jīng)濟(jì)的承債能力將會(huì)比現(xiàn)在高很多。所以，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好預(yù)期給了我們很大的信心，只要對(duì)地方政府債務(wù)加強(qiáng)管理，償債風(fēng)險(xiǎn)就不必過分擔(dān)心。其二，對(duì)于地方政府自主發(fā)行地方債有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)這一點(diǎn)不能成為不賦予地方政府發(fā)債權(quán)的阻力，因?yàn)闊o論是采用中央代發(fā)的形式，還是地方政府采用地方融資平臺(tái)從銀行借款，還是其他形式的地方政府債務(wù)，都有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于道德風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避應(yīng)該從硬化地方政府間的預(yù)算約束入手?？偠灾l(fā)行地方公債只是緩解地方債務(wù)，彌補(bǔ)財(cái)政赤字的一種可行方法，但并不是必要手段。在已有國(guó)債發(fā)行的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)控制地方發(fā)債的數(shù)量及規(guī)模。要真正解決地方政府的債務(wù)問題，首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府行為，從源頭上減少政府負(fù)債。其次轉(zhuǎn)變政府職能，從“吃飯財(cái)政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝?cái)政”。再次深化財(cái)政體制改革，從