《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念與模式以大陸與臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境基本法的比較為分析進(jìn)路

1、 環(huán)境保護(hù)法的立法理念與模式以大陸與臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境基本法的比較為分析進(jìn)路-法律環(huán)境保護(hù)法的立法理念與模式以大陸與臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境基本法的比較為分析進(jìn)路柯堅(jiān)摘要：環(huán)境保護(hù)法在大陸環(huán)境法體系中處于核心地位，其修訂是推進(jìn)大陸環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要立法舉措。借助于大陸與臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境基本法的比較視角，通過分析與借鑒臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法的立法及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及在大陸與臺(tái)灣地區(qū)不同的立法語境中，區(qū)分環(huán)境管制立法與環(huán)境政策立法的不同意義，提出環(huán)境保護(hù)法的修訂應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)立法理念與模式從環(huán)境管制立法向環(huán)境政策立法的轉(zhuǎn)變，使環(huán)境基本政策內(nèi)嵌于修訂后的環(huán)境保護(hù)法之中，為大陸的環(huán)境法制建設(shè)提供政策法律基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法

2、；環(huán)境基本法；大陸地區(qū)；臺(tái)灣地區(qū)；比較中圖分類號(hào)：D922.68;文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-8557(2014)02-0042-06伴隨著人口的增長以及工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人類社會(huì)所面臨的環(huán)境問題日益突出。在全球、區(qū)域、國家、地區(qū)和地方等不同層面，水資源短缺與污染、空氣污染、廢物污染、森林與草場破壞、生物物種消失、生物多樣性喪失、土地沙漠化、海洋污染和破壞、生態(tài)環(huán)境退化、氣候變化等一些環(huán)境問題，已經(jīng)成為各個(gè)國家和地區(qū)所需要關(guān)注和面對的共同挑戰(zhàn),以及所需要應(yīng)對和解決的一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)問題。各國、各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明，環(huán)境法在應(yīng)百度文庫-讓每個(gè)人平等地提升自我! 對和解

3、決環(huán)境問題時(shí)具有不可替代的作用。全國人大常委會(huì)經(jīng)過四次審議，于2014年4月24日通過了具有環(huán)境基本法地位的環(huán)境保護(hù)法環(huán)境保護(hù)法的修訂是推進(jìn)大陸環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要立法舉措，本文試圖以大陸與臺(tái)灣的環(huán)境基本法的比較為視角通過分析與借鑒臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討環(huán)境保護(hù)法的立法理念及其模式選擇。一、“環(huán)境時(shí)刻”的立法抉擇：環(huán)境議題的社會(huì)生成與法律理念臺(tái)灣地區(qū)在2002年制定了“環(huán)境基本法”，從立法構(gòu)想的開始到實(shí)際的法案出臺(tái)，歷時(shí)30余年。按照邱聰智教授的觀點(diǎn)，在其發(fā)展歷程上，歷經(jīng)了“公害防治基本法”、“環(huán)境保護(hù)基本法，乃至最終的“環(huán)境基本法”等不同的版本。葉俊榮教授進(jìn)一步認(rèn)為

4、，臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在今天具有政策性立法的格局，是隨著時(shí)間與社會(huì)發(fā)展脈絡(luò)不斷演變而來的，其立法歷程反映了四個(gè)重要的轉(zhuǎn)折：從總則性法律到政策性法律，從狹義的公害到環(huán)境永續(xù)、國際影響，以及社會(huì)轉(zhuǎn)型。在2002年制定“環(huán)境基本法”前后，臺(tái)灣地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)沖突日益突出的社會(huì)背景下，經(jīng)歷了社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的勃興以及環(huán)境保護(hù)民主運(yùn)動(dòng)的發(fā)展,這種社會(huì)政治變遷直接推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)問題成為臺(tái)灣社會(huì)一項(xiàng)重要的社會(huì)政治議題，并為“環(huán)境基本法”的制定奠定了較為堅(jiān)實(shí)的社會(huì)政治基礎(chǔ)和立法前提。自20世紀(jì)70年代末實(shí)施改革與開放政策以來，大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長取得了舉世矚目的成就。一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的迅猛

5、發(fā)展極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長并大幅度地提高了國民的物質(zhì)生活水平；另一方面，伴隨著高消耗、高浪費(fèi)、高污染的粗放性的經(jīng)濟(jì)增長方式，環(huán)境污染問題、生態(tài)破壞問題和資源枯竭百度文庫-讓每個(gè)人平等地提升自我! 問題已經(jīng)在大陸全方位、多樣態(tài)地呈現(xiàn)出來。在環(huán)境污染方面，主要大氣、水、土壤等污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴(yán)重，酸雨污染加重，持久性有機(jī)污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴(kuò)大，近岸海域污染加劇，核與輻射環(huán)境安全存在隱患；在自然生態(tài)破壞方面，生態(tài)破壞嚴(yán)重，水土流失量大面廣，沙漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化；在自然資源開發(fā)、利用方面，相對于

6、巨大的人口基數(shù)，環(huán)境的承載能力相當(dāng)有限，能源短缺、水資源不足、土地資源匱乏等資源短缺問題日益突出。根據(jù)有關(guān)政府部門的預(yù)測，到2020年大陸人口將繼續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續(xù)增長，環(huán)境保護(hù)面臨的壓力將會(huì)越來越大。環(huán)境危機(jī)已經(jīng)構(gòu)成了大陸當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中所面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。事實(shí)上，社會(huì)公共媒體不斷披露的霧霾污染、流域水污染等各種環(huán)境污染與破壞的公共事件，折射出當(dāng)今中國無法忽視的環(huán)境危機(jī)的基本社會(huì)事實(shí)，而頻繁發(fā)生的環(huán)境公共事件則不斷地挑戰(zhàn)社會(huì)公眾的承受底線。環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源枯竭等方面所存在的問題，不僅給大陸造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且直接地危害到人民的生命健康安

7、全，還影響到社會(huì)的穩(wěn)定和秩序?？梢哉f，大陸已經(jīng)并正在為環(huán)境污染和生態(tài)破壞付出沉重的代價(jià)，未來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也面臨著日趨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，在區(qū)域性、全球性的環(huán)境問題的整體圖景中，大陸也不可否認(rèn)地處于一個(gè)令國際社會(huì)所矚目的中心位置。與臺(tái)灣地區(qū)自下而上的環(huán)境民主運(yùn)動(dòng)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)問題成為社會(huì)政治議題并加速了環(huán)境基本法的頒行的立法過程不同，大陸地區(qū)環(huán)境法制建設(shè)主要是自上而下的政治推動(dòng)和法制演進(jìn)過程。繼中國共產(chǎn)黨十七大提出建設(shè)生態(tài)文明的政百度文庫-讓每個(gè)人平等地提升自我! 策主張后，十八大進(jìn)一步闡釋了生態(tài)文明建設(shè)的政治主張，并把生態(tài)文明建設(shè)放在國家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局的高度來論述。十

8、八大報(bào)告首次用專篇較為全面地提出了生態(tài)文明的基本政策內(nèi)涵，提出“面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！辫b于現(xiàn)階段環(huán)境問題的嚴(yán)峻形勢，建設(shè)生態(tài)文明的政治主張和政策方略有其內(nèi)在的必然性。中國共產(chǎn)黨提出的建設(shè)生態(tài)文明的執(zhí)政理念，表明環(huán)境問題已經(jīng)進(jìn)入最高層次的政治議程。顯然，執(zhí)政黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的政治主張和政策方略，為環(huán)境法制建設(shè)奠定一個(gè)良好的社會(huì)政治前提。近些年來，環(huán)境保護(hù)立法已經(jīng)成為大陸地區(qū)各個(gè)法律部

9、門中最為活躍、立法最多的領(lǐng)域之一。與此同時(shí)，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及環(huán)境問題的日益突出，環(huán)境法體系的連貫性不足、環(huán)境法律制度滯后、環(huán)境法律規(guī)范互相沖突的矛盾也日益突出，甚至出現(xiàn)單項(xiàng)環(huán)境污染防治立法、自然資源立法彼此之間、相互之間各自為政、相互重復(fù)、相互抵觸的現(xiàn)象。無疑，在大陸地區(qū)的環(huán)境法體系中，頒行于1989年的環(huán)境保護(hù)法處于領(lǐng)頭法、綱領(lǐng)法的地位，并發(fā)揮著準(zhǔn)基本法的龍頭作用。然而，環(huán)境保護(hù)法誕生于大陸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特定歷史時(shí)期，其歷史局限性和制度局促性越來越多地顯現(xiàn)出來。由于其自身存在的一些內(nèi)在缺陷，環(huán)境保護(hù)法本身已經(jīng)難以適應(yīng)環(huán)境法制建設(shè)的需要。葉俊榮教授借用憲法變遷討論中有關(guān)

10、“憲法時(shí)刻”(constitutionalmoment)的用語，提出環(huán)境基本法立法及其社會(huì)政治討論的“環(huán)境時(shí)刻”百度文庫-讓每個(gè)人平等地提升自我! (environmentalmoment),意指在全球、國家和地區(qū)等不同層面環(huán)境保護(hù)的社會(huì)政治生成的氛圍下，環(huán)境基本法立法或者環(huán)境政策法立法及其廣泛的社會(huì)討論對于環(huán)境法治的特殊意義與重要性。葉俊榮教授認(rèn)為，不論是大陸地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法還是臺(tái)灣地區(qū)的“環(huán)境基本法”，其立法的模式都不同于以單項(xiàng)污染介質(zhì)或自然生態(tài)環(huán)境對象為保護(hù)目的的管制性法律,其性質(zhì)上已經(jīng)超越單純的環(huán)境管制，不論其名稱是基本法還是政策法，都具有高度的政策導(dǎo)引性，因而可以將其稱為環(huán)境基本法的

11、政策立法。在環(huán)境問題已經(jīng)進(jìn)入政治視野的中心地帶，并催生政府與社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)的“環(huán)境時(shí)刻，環(huán)境基本法的制定勢在必行。對于環(huán)境基本法而言，它不能僅定位于環(huán)境保護(hù)的法律管制，而是必須發(fā)揮解決環(huán)境公共問題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的政策法的作用和功能。大陸地區(qū)環(huán)境法制建設(shè)，特別是圍繞著環(huán)境保護(hù)法修訂的討論，也正在經(jīng)歷著環(huán)境保護(hù)政治變遷與環(huán)境法制建設(shè)的“環(huán)境時(shí)刻”。事實(shí)上，伴隨著環(huán)境保護(hù)法修訂草案的討論，如何修訂環(huán)境保護(hù)法的立法問題已經(jīng)成為政府和社會(huì)各界所關(guān)注的一個(gè)熱門話題。此時(shí)，如何順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的政治目標(biāo)和整體戰(zhàn)略，通過合理地修訂環(huán)境保護(hù)法為環(huán)境法制建設(shè)奠定政策與法律基礎(chǔ)，已經(jīng)成為立法部門、學(xué)界和實(shí)務(wù)

12、部門面臨的一個(gè)不可回避的問題。二、管制立法與政策立法：環(huán)境基本法的立法模式由于環(huán)境問題主要產(chǎn)生于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的環(huán)境負(fù)外部性，環(huán)境管制因而成為政府基于環(huán)境保護(hù)目的干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的理由，以及解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境問題的基本手段。從各個(gè)國家和地區(qū)的環(huán)境立法發(fā)展來看，早期具有百度文庫-讓每個(gè)人平等地提升自我! 綜合性立法特征的環(huán)境綜合法往往偏重于環(huán)境行政管制法律制度的創(chuàng)設(shè)。典型環(huán)境管制立法如1967年日本在其公害泛濫時(shí)期通過的公害對策基本法，該法較為系統(tǒng)地規(guī)定了應(yīng)對水污染、大氣污染、固體廢物、噪聲等的環(huán)境管制制度、方法和措施。在20世紀(jì)中后期，在大陸和臺(tái)灣地區(qū)，為了應(yīng)對環(huán)境污染問題，也都

13、分別制定和頒布了針對不同環(huán)境污染的以環(huán)境管制為特色的眾多環(huán)境污染防治的單項(xiàng)立法。在考察臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法理念及其社會(huì)脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，葉俊榮教授對于環(huán)境管制立法與環(huán)境政策立法進(jìn)行了區(qū)分。他認(rèn)為，管制性立法是環(huán)境立法的原型，包括針對污染所進(jìn)行的管制或自然保育，其特色是針對不同的管制項(xiàng)目或介質(zhì)，訂定一定的目標(biāo)，透過不同的手段，以維護(hù)或改善環(huán)境的品質(zhì)。臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在一定程度上規(guī)定了一些基礎(chǔ)性的環(huán)境管制制度,主要包括環(huán)境資源規(guī)劃與總量管制制度，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，核能計(jì)劃與管制制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，許可、查核與稽查制度，環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警制度，環(huán)境污染及破壞者付費(fèi)制度，

14、環(huán)境糾紛處理以及環(huán)境緊急應(yīng)變、損害賠償、補(bǔ)償及救濟(jì)制度，等等?？疾炫_(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的形成和發(fā)展歷程，它從過去著重于有人受到損害的“公害”概念，發(fā)展到后來將自然資源作為保護(hù)對象的“環(huán)境保護(hù)”觀念，并同時(shí)將“環(huán)境”理解為自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的總稱。如今，保護(hù)環(huán)境的概念也隨著人們與環(huán)境相處邏輯的改變而發(fā)生變革,其立法重心已經(jīng)由保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的永續(xù)發(fā)展?？傮w上，臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在法律性質(zhì)上屬于政策性的環(huán)境立法，即其立法側(cè)重點(diǎn)不是在于具體的環(huán)境管制事項(xiàng)、管制工百度文庫-讓每個(gè)人平等地提升自我! 具和執(zhí)行手段的法律規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”除了規(guī)定了環(huán)境基本管制制度之外，還確立了

15、整體性的環(huán)境政策目標(biāo)、導(dǎo)向與原則，永續(xù)發(fā)展指標(biāo)，相關(guān)職能部門和組織，公民訴訟，環(huán)境信息公開，環(huán)境司法、基金制度等基礎(chǔ)性、總體性的環(huán)境政策與法律的思路和方法。相較于以特定的管制事項(xiàng)為其范疇的管制性立法，政策性立法則非鎖定于單一的管制領(lǐng)域或管制事項(xiàng)，而是規(guī)范整體的環(huán)境政策方向、原則與環(huán)境基礎(chǔ)制度?？梢哉f，“環(huán)境基本法”的形成與發(fā)展顯現(xiàn)了臺(tái)灣地區(qū)政府與社會(huì)對于環(huán)境議題范疇內(nèi)政策與法律的社會(huì)理解與政治認(rèn)知，并為環(huán)境法治社會(huì)的形成奠定了法律基礎(chǔ)。臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境政策性立法主要的功能是形成環(huán)境立法的基本框架與走向，而國家或地區(qū)基本環(huán)境政策的法律化，既有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的

16、平衡，又有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的不同利益訴求之間的復(fù)雜關(guān)系。三、從管制立法到政策立法：環(huán)境保護(hù)法的立法模式選擇基于人口、資源與環(huán)境的基本國情，大陸地區(qū)早在1983年就提出環(huán)境保護(hù)的基本國策，并將其作為具有全局性、長期性和戰(zhàn)略性的立國之策、治國之策。如果說在20世紀(jì)80年代初期政府和社會(huì)公眾對環(huán)境保護(hù)基本國策的含義缺乏真正了解的話，環(huán)境問題全方位、深層次、多樣態(tài)的呈現(xiàn)，則使我們能夠?qū)Νh(huán)境保護(hù)基本國策的政策與法律維度的展開有了更加完整、清晰的認(rèn)識(shí)。環(huán)境政策法屬于環(huán)境法體系的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性立法。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)立足于構(gòu)筑生態(tài)文明的政治目標(biāo)和整體戰(zhàn)略，利用修改環(huán)境保護(hù)法的契機(jī)，制定一部能夠高屋建瓴地全

17、局性協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境、資源保護(hù)的環(huán)境政策法。1989年環(huán)境保護(hù)法頒布于大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始向市場經(jīng)濟(jì)百度文庫-讓每個(gè)人平等地提升自我! 轉(zhuǎn)變的特定時(shí)期。環(huán)境保護(hù)法實(shí)際上是政策法與管制法相結(jié)合的產(chǎn)物。一方面，它希望昭示環(huán)境保護(hù)的目的、方針、政策；另一方面，它又試圖通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、排污收費(fèi)、三同時(shí)等管制性法律制度的規(guī)定，為環(huán)境法的行政法律實(shí)施提供法律上的依據(jù)。在特定的立法背景下環(huán)境保護(hù)法依然具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)，環(huán)境保護(hù)法注重環(huán)境污染管制制度的建立及其管制工具和手段的運(yùn)用,具體表現(xiàn)為環(huán)境行政監(jiān)督管理體制僵化、環(huán)境行政權(quán)力交疊、環(huán)境管制

18、制度繁瑣且手段單一、行政相對人和社會(huì)公眾的環(huán)境法律救濟(jì)缺乏等弊端。相比而言，環(huán)境保護(hù)法基本上沒有涉及經(jīng)濟(jì)刺激手段和市場機(jī)制運(yùn)用，當(dāng)然，更談不上對于其他環(huán)境政策維度和面向的關(guān)注。在大陸社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，需要以環(huán)境保護(hù)法為環(huán)境保護(hù)的基本政策與法律依據(jù)，在國家與社會(huì)、政府管制與市場調(diào)節(jié)之間不斷地形成一種互動(dòng)的理性關(guān)系。一方面，大陸的經(jīng)濟(jì)體制改革重新確定了政府的職能和市場的作用，即在政府與企業(yè)、政府與市場之間進(jìn)行權(quán)力的再分配。經(jīng)濟(jì)主體考察臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的形成和發(fā)展歷程，它從過去著重于有人受到損害的“公害”概念，發(fā)展到后來將自然資源作為保護(hù)對象的“環(huán)境保護(hù)”觀念，并同時(shí)將“環(huán)境”理解為自然環(huán)境

19、與社會(huì)環(huán)境的總稱。如今，保護(hù)環(huán)境的概念也隨著人們與環(huán)境相處邏輯的改變而發(fā)生變革，其立法重心已經(jīng)由保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的永續(xù)發(fā)展。總體上，臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在法律性質(zhì)上屬于政策性的環(huán)境立法，即其立法側(cè)重點(diǎn)不是在于具體的環(huán)境管制事項(xiàng)、管制工具和執(zhí)行手段的法律規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”除了規(guī)定了環(huán)境基本管制制度之外，還確立了整體百度文庫-讓每個(gè)人平等地提升自我! 性的環(huán)境政策目標(biāo)、導(dǎo)向與原則，永續(xù)發(fā)展指標(biāo)，相關(guān)職能部門和組織，公民訴訟，環(huán)境信息公開，環(huán)境司法、基金制度等基礎(chǔ)性、總體性的環(huán)境政策與法律的思路和方法。相較于以特定的管制事項(xiàng)為其范疇的管制性立法，政策性立法則非鎖定于單一的管制

20、領(lǐng)域或管制事項(xiàng)，而是規(guī)范整體的環(huán)境政策方向、原則與環(huán)境基礎(chǔ)制度?？梢哉f，“環(huán)境基本法”的形成與發(fā)展顯現(xiàn)了臺(tái)灣地區(qū)政府與社會(huì)對于環(huán)境議題范疇內(nèi)政策與法律的社會(huì)理解與政治認(rèn)知,并為環(huán)境法治社會(huì)的形成奠定了法律基礎(chǔ)。臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境政策性立法主要的功能是形成環(huán)境立法的基本框架與走向，而國家或地區(qū)基本環(huán)境政策的法律化，既有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡，又有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的不同利益訴求之間的復(fù)雜關(guān)系。三、從管制立法到政策立法：環(huán)境保護(hù)法的立法模式選擇基于人口、資源與環(huán)境的基本國情，大陸地區(qū)早在1983年就提出環(huán)境保護(hù)的基本國策，并將其作為具有全局性、長期性和戰(zhàn)略

21、性的立國之策、治國之策。如果說在20世紀(jì)80年代初期政府和社會(huì)公眾對環(huán)境保護(hù)基本國策的含義缺乏真正了解的話，環(huán)境問題全方位、深層次、多樣態(tài)的呈現(xiàn)，則使我們能夠?qū)Νh(huán)境保護(hù)基本國策的政策與法律維度的展開有了更加完整、清晰的認(rèn)識(shí)。環(huán)境政策法屬于環(huán)境法體系的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性立法。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)立足于構(gòu)筑生態(tài)文明的政治目標(biāo)和整體戰(zhàn)略，利用修改環(huán)境保護(hù)法的契機(jī)，制定一部能夠高屋建瓴地全局性協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境、資源保護(hù)的環(huán)境政策法。1989年環(huán)境保護(hù)法頒布于大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的特定時(shí)期。環(huán)境保護(hù)法實(shí)際上是政策法與管制法相結(jié)合的產(chǎn)物。一方百度文庫一讓每個(gè)人平等地提升自我! 面，它希望

22、昭示環(huán)境保護(hù)的目的、方針、政策；另一方面，它又試圖通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、排污收費(fèi)、三同時(shí)等管制性法律制度的規(guī)定，為環(huán)境法的行政法律實(shí)施提供法律上的依據(jù)。在特定的立法背景下環(huán)境保護(hù)法依然具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)，環(huán)境保護(hù)法注重環(huán)境污染管制制度的建立及其管制工具和手段的運(yùn)用,具體表現(xiàn)為環(huán)境行政監(jiān)督管理體制僵化、環(huán)境行政權(quán)力交疊、環(huán)境管制制度繁瑣且手段單一、行政相對人和社會(huì)公眾的環(huán)境法律救濟(jì)缺乏等弊端。相比而言，環(huán)境保護(hù)法基本上沒有涉及經(jīng)濟(jì)刺激手段和市場機(jī)制運(yùn)用，當(dāng)然，更談不上對于其他環(huán)境政策維度和面向的關(guān)注。在大陸社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，需要以環(huán)境保護(hù)法為環(huán)境保護(hù)的基本政策與法律依據(jù)，在國家與社會(huì)、政府管制與市場調(diào)節(jié)之間不斷地形成一種互動(dòng)的理性關(guān)系。一方面，