中國鐵路的規(guī)制改革與競爭

1、中國鐵路的規(guī)制改革與競爭鐵路是一個重要的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，它對促進中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要作用。改革開放以來，中國鐵路的基本建設(shè)、運輸生產(chǎn)、技術(shù)裝備和 HYPERLINK /search.asp?keyword=管理&Types=News&Condition=title t _blank 管理水平都得到了很大的發(fā)展。1999年，全國鐵路營業(yè)里程已達到66400公里（含地方鐵路、合資鐵路），居亞洲第一位，世界第四位；中國鐵路的客運量（以人公里計算）位居世界前兩位，貨運量僅次于美國（以噸公里計算）。目前，全國除西藏自治區(qū)外，各省、市、自治區(qū)都通了鐵路，全國鐵路網(wǎng)已基本形成。中國鐵路作為國家現(xiàn)代化

2、 HYPERLINK /search.asp?keyword=交通&Types=News&Condition=title t _blank 交通運輸方式之一，在國家綜合交通運輸體系中起骨干作用，特別在中長距離的旅客運輸、大宗貨物運輸中，占有十分重要的地位。在過去，鐵路以其能力大、速度快、 HYPERLINK /search.asp?keyword=安全&Types=News&Condition=title t _blank 安全好、污染少的相對優(yōu)勢適應(yīng)了社會對交通運輸?shù)男枨?。近年來，鐵路面臨著需求不旺和市場競爭所帶來的困難。為了迎接新的挑戰(zhàn)，中國政府和鐵路部門正在不斷深化改革，努力開拓市場，提

3、高服務(wù)質(zhì)量。中國鐵路是國民經(jīng)濟的支撐行業(yè)，它作為聯(lián)結(jié)全國城鄉(xiāng)的紐帶，對于改變中國資源分布、工業(yè)布局以及地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性發(fā)揮了巨大的作用，為拉動經(jīng)濟、擴大內(nèi)需、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻。由于鐵路具有節(jié)約資源、污染少、適應(yīng)中國能源結(jié)構(gòu)的特點，鐵路運輸具有大運量、高密度、連續(xù)性強、規(guī)模集約、安全可靠的技術(shù)經(jīng)濟優(yōu)勢，鐵路對中國經(jīng)濟來講，將會有非常廣闊的發(fā)展前景。一、中國鐵路的規(guī)制與競爭1.政府對鐵路的管理中國鐵路是典型的具有自然壟斷特征的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，也是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施部門。在改革開放以前，鐵路部門一直實行政企合一和高度集中的管理體制，政府對鐵路的干預(yù)方式主要是行政管理，鐵路由政

4、府直接經(jīng)營和管理，政府對鐵路的經(jīng)營權(quán)和 HYPERLINK /search.asp?keyword=控制&Types=News&Condition=title t _blank 控制權(quán)是合二為一的。80年代初鐵路開始實行一系列以放權(quán)讓利為主要特征的改革，包括隨后推行的“大包干”，這些改革在一定程度上改變了國家對鐵路實行單純行政管理的狀況，以經(jīng)濟責(zé)任制的形式確定了國家與鐵路的關(guān)系，從而使鐵路開始走上自主經(jīng)營，自負盈虧，自我發(fā)展，自我約束的 HYPERLINK /search.asp?keyword=道路&Types=News&Condition=title t _blank 道路，但是，這些改革

5、并未從根本上改變鐵路政企合一的管理體制。1991年5月頒布的中國鐵路法從法律上明確了鐵路的管理體制，具體來講，就是由國務(wù)院主管部門（鐵道部）主管全國鐵路工作，對國家鐵路實行高度集中、統(tǒng)一指揮的運輸管理體制，對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和幫助1.除鐵道部之外，鐵路部門還受到國務(wù)院其他幾個部門的控制：國家計委：作為綜合職能部門，計委的主要職責(zé)是制定整個中國經(jīng)濟的長期發(fā)展 HYPERLINK /search.asp?keyword=規(guī)劃&Types=News&Condition=title t _blank 規(guī)劃，在總體規(guī)劃框架之內(nèi)確定鐵路部門的發(fā)展計劃；除了審批鐵路投資以外

6、，由于鐵路運價與鐵路的收入乃至鐵路的發(fā)展息息相關(guān)，計委還與國家物價局一起共同確定和監(jiān)督鐵路運價。財政部：作為政府的預(yù)算部門，財政部確定鐵路部門每年的預(yù)算，同時制定成本核算規(guī)則，包括成本分攤（costing ）和折舊規(guī)則等。物價局：作為綜合物價部門，審核鐵道部的運價調(diào)整方案并進行監(jiān)督。根據(jù)鐵路法，國家鐵路運輸企業(yè)行使法律和行政法規(guī)授予的行政管理職能。由此可以看出，目前中國鐵路的管理體制具有以下幾個主要特征：第一，作為中國鐵路主體的國家鐵路是由國家壟斷的，鐵路企業(yè)具有二級法人制，即鐵路局和鐵路分局2.第二，鐵路的規(guī)制結(jié)構(gòu)具有典型的多重委托人特征。對鐵路具有不同控制權(quán)的政府部門包括鐵道部、計委、財政

7、部和物價局，其中計委和財政部的控制顯然與鐵路的國家所有密切相關(guān)3.第三，鐵道部是政企合一的，它既是全國鐵路的行業(yè)主管部門，同時又直接經(jīng)營管理國家鐵路運輸企業(yè)，并對國家鐵路工業(yè)、建筑 HYPERLINK /search.asp?keyword=施工&Types=News&Condition=title t _blank 施工和物資供銷等鐵路非運輸企業(yè)實行統(tǒng)一計劃管理；既代表國家負責(zé)鐵路國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，又對全路運輸生產(chǎn)經(jīng)營活動負有全責(zé)，同時負責(zé)全路運輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度指揮，并對全路貨車實施統(tǒng)一管理和運用。1998年進行的政府機構(gòu)改革，使鐵路向政企分開的目標(biāo)邁進了一步，但鐵道部這次機構(gòu)改革仍然只是一

8、個過渡性調(diào)整，鐵道部還需要按照國家對政府部門改革的總體要求，對職能設(shè)置和 HYPERLINK /search.asp?keyword=組織&Types=News&Condition=title t _blank 組織機構(gòu)作進一步的調(diào)整，實現(xiàn)徹底的政企分開。2.政府對鐵路運價的管制由于鐵路具有一定的自然壟斷性，國家賦予了鐵道部門獨家經(jīng)營的權(quán)利；同時，對鐵路的運價也采取了直接規(guī)制的辦法。長期以來，全國鐵路一直實行統(tǒng)一運價，運價水平偏低，運價結(jié)構(gòu)單一。改革開放后，隨著全國范圍內(nèi)的價格改革的步伐不斷加快，政府對鐵路運價的規(guī)制制也發(fā)生了一些變化。（1）運價調(diào)整為了回收鐵路建設(shè)和運輸服務(wù)的成本，促進鐵路的

9、發(fā)展，從1983年起，國家對鐵路運價進行了多次調(diào)整，使鐵路運價總水平有所提高，運價結(jié)構(gòu)有所改善。如：1983年，貨運運價每噸公里上調(diào)3厘；1985年，對客貨短途運輸增收附加費；1989年，客運運價上調(diào)112；1990年，貨運運價每噸公里上調(diào)5厘等。（2）改革運價形成機制進入90年代后，鐵路運價改革的重點是探索建立具有一定靈活性的多元化運價體系，以便更好地反映市場供求關(guān)系。如：1993年，對鄭武電氣化鐵路和大秦鐵路分別實行了新路新價；1992年，全路全列新型空調(diào)客車票價上漲50，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價；1993年春運期間，對部分熱線實行季節(jié)浮動價；對合資鐵路則普遍實行特殊運價4.又如：1984年，廣深公司

10、成立后，國家批準其客貨運價可在統(tǒng)一運價基礎(chǔ)上上下浮動50，1996年廣深公司改制為股份有限公司后，國家又批準其普通客貨運價可以在原基礎(chǔ)上再上下浮動50；準高速列車客運運價由公司根據(jù)市場情況自主定價，報國務(wù)院物價管理部門備案等。通過這些運價改革，鐵路運價水平開始向投資成本和運營成本靠攏，鐵路運輸?shù)墓┙o能力和需求關(guān)系在運價上得到了一定程度的反映，初步建立了與市場供求相一致的多元化運價體系，為鐵路企業(yè)的市場化經(jīng)營創(chuàng)造了條件。3.國家與鐵路間的分配關(guān)系在國家與鐵路的分配關(guān)系上也進行了一系列改革，這些改革的目的在于建立鐵路部門的約束機制，并且為鐵路企業(yè)提供改善經(jīng)營績效的激勵。第一，建國后，中國鐵路長期實

11、行由國家直接管理、直接經(jīng)營、統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)負盈虧的管理體制。鐵路完全按照國家的指令性計劃辦事，自身沒有經(jīng)營自主權(quán)，投資由國家撥給，運價由國家規(guī)制，基本建設(shè)、技術(shù)改造項目由國家審批，職工人數(shù)、工資計劃由國家下達，財務(wù)上實行收支兩條線5，鐵路收益的85上繳國家（中央財政）。鐵路與國家之間的關(guān)系，不是經(jīng)濟關(guān)系，而是行政關(guān)系。第二，在以“放權(quán)讓利”為主要內(nèi)容的改革階段（1978到1985年），國家與鐵路間分配關(guān)系進行了一些局部改革，先后實行了企業(yè)基金制、全額利潤留成制、稅后利潤遞增包干制等。這些措施雖然在增加企業(yè)留利，從而增強企業(yè)激勵和擴大企業(yè)自主權(quán)方面有較大突破，但從本質(zhì)上并沒有改變鐵路收支兩條線的財

12、務(wù)制度，鐵路仍然是把積累的絕大部分以利稅的形式上繳國家，所需的建設(shè)資金由國家下?lián)?，也就是說，鐵路部門沒有自己獨立的預(yù)算約束，鐵路的經(jīng)營狀況與鐵路的發(fā)展建設(shè)仍然沒有直接的聯(lián)系。第三，“七五”期間，鐵路實行“大包干”，鐵路與國家的關(guān)系發(fā)生了根本的變化6.按照“大包干”方案，鐵路應(yīng)交的所得稅和稅后利潤不再上繳國家，全部留給鐵路作為建設(shè)資金，鐵路只向國家交納營業(yè)稅、城建稅和教育費附加3種稅費，稅率總和為3。與此同時，國家計劃安排的鐵路基本建設(shè)投資所需要的資金，全部依靠鐵路自身的積累解決，不足部分向銀行貸款。這樣的安排打破了國家對鐵路規(guī)定的收支兩條線的財務(wù)體制，使鐵路財務(wù)從國家財政中分離出來，形成鐵路系

13、統(tǒng)獨立的預(yù)算約束，解決了鐵路的經(jīng)營狀況與鐵路自身的發(fā)展不掛鉤、鐵路缺乏自我改造、自我發(fā)展活力的問題?！按蟀伞焙?，國家不再對鐵路實行統(tǒng)收統(tǒng)支，而是由鐵路以收抵支，這樣做大大增強了鐵路企業(yè)的激勵和約束機制。第四，“八五”期間，國家與鐵路的分配關(guān)系基本維持了“七五”承包制的基本框架。在此期間，國家出臺了一些政策，對鐵路的外部環(huán)境進行了一定的改善。其中，批準征收鐵路建設(shè)基金是一項比較重要的政策7.鐵路建設(shè)基金納入國家財政預(yù)算內(nèi)管理，專門用于鐵路基本建設(shè)。通過建立鐵路建設(shè)基金，鐵路建設(shè)有了比較穩(wěn)定的資金來源，使鐵路得以在“八五”、“九五”期間取得大發(fā)展，但由于鐵路建設(shè)基金是附加在鐵路貨運價格上的，占據(jù)

14、了鐵路貨運價格的空間，從而使鐵路參與市場競爭面臨一定的困難8.4.鐵路的競爭鐵路的競爭包括兩個方面：一是與其他交通運輸方式的競爭；二是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生的競爭。（1）與其他交通運輸方式的替代性競爭中國的交通運輸業(yè)經(jīng)過50年的發(fā)展，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)初步形成了由鐵路、公路、水運、民航、管道五種運輸方式組成的綜合運輸網(wǎng)絡(luò)。到1998年底，各種交通運輸線路的總長度已達到298.35萬公里，其中鐵路營業(yè)里程6.64萬公里，民用航空線里程150.6萬公里，公路通車里程127.8萬公里，內(nèi)河航道里程11萬公里，輸油（氣）管道2.31萬公里。1998年，全社會完成旅客運輸總量達137.7億人次，旅客周轉(zhuǎn)量105

15、59億人公里，其中鐵路分別占6.8和35，公路占91.3和56.3，民航占0.4和7.6，水運占1.5和1.1；完成貨物運輸量126.4億噸，貨物周轉(zhuǎn)量37840.7億噸公里，其中鐵路分別占12.7和32.5，公路占77.2和14.5，水運占8.7和51.3，管道占1.4和1.6。鐵路雖然具有一定的自然壟斷性，但近年來隨著公路、航空、水運的迅速發(fā)展，各種運輸方式之間的競爭越來越激烈，鐵路已面臨十分嚴峻的替代性競爭，在某些運輸市場鐵路客貨運輸已經(jīng)不再具有優(yōu)勢。近10年來，雖然鐵路客貨運輸總量一直在穩(wěn)步上升，但運輸市場份額卻在逐年下降，尤其是客運表現(xiàn)得更加明顯。1998年，鐵路客、貨運量占全社會運

16、量的比重分別從1988年的15.1和14.8降至6.8和12.7，鐵路客、貨周轉(zhuǎn)量占全社會周轉(zhuǎn)量的比重分別從1988年的52.5和41.5降至35和32.5。（2）鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的競爭在積極參加與其他交通運輸方式競爭的同時，近年來，中國政府采取一些改革措施，在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部引入了一定程度的競爭。合資鐵路的發(fā)展，實際上是向地方政府和其他經(jīng)濟實體有限度地開放了鐵路建設(shè)和經(jīng)營權(quán)，打破了鐵路“獨家建設(shè)，一家經(jīng)營”的舊格局。合資鐵路、地方鐵路與國家鐵路開辦直通運輸，實際上是向其他運輸經(jīng)營者開放了通路權(quán)，在同一徑路上產(chǎn)生了不同經(jīng)營者之間面對面的競爭。允許私人企業(yè)租用國家鐵路的機車車輛和線路開行行包專列。以上競

17、爭機制的引入，雖然對促進中國鐵路建設(shè)和經(jīng)營效率起到了一定的促進作用。但是總的來講，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部還沒有建立起一種有效的（市場內(nèi)）競爭機制，國家鐵路仍然占據(jù)鐵路運輸?shù)闹鲗?dǎo)地位。5.鐵路運輸產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的收入分配改革開放以前，鐵路是政企合一的組織，由于采取收支兩條線的財務(wù)制度，鐵路運輸企業(yè)的收入及其分配問題并不是很重要。但是改革開放以后，由于引入了激勵機制，企業(yè)有了盈利動機，所以鐵路運輸收入及其分配不僅成為與政企關(guān)系密切相關(guān)的一個問題，而且成為一個涉及到改革過程中各個利益集團的分配格局的重要問題。1978-1999年，鐵路運輸業(yè)內(nèi)部在政企關(guān)系和分配制度方面進行了多次不同程度的調(diào)整，但由于鐵路運輸業(yè)自身的

18、網(wǎng)絡(luò)性以及鐵路運輸供給能力的嚴重短缺，政企關(guān)系的調(diào)整基本上都是在“放權(quán)讓利”的層次上展開的，一直沒能突破鐵路運輸產(chǎn)業(yè)政企合一的模式，在這種背景下，鐵路運輸企業(yè)的收入分配制度只能在原有體制中不斷變化，因而變得越來越復(fù)雜。（1）“清算單價”收入分配階段（1978-1986）1979年，在全國相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)開始了企業(yè)實行利潤留成、盈虧包干、以稅代利等多種形式的經(jīng)濟責(zé)任制的試點，鐵路為爭取盡快走上經(jīng)濟責(zé)任制的道路，開始試行利潤留成制。但是要使各鐵路局能實行利潤留成制度，首先要有能夠體現(xiàn)其經(jīng)營成果的利潤，然后才能計算利潤留成。而利潤是由運輸收入減去營業(yè)支出算出來的，所以要想實行利潤留成，必須先核算出各

19、個鐵路局的運輸收入，于是運輸收入分配制度的改革便被提上議事日程9.自1980年1月1日起，鐵路開始實施收入分配的“清算單價”辦法。簡單地講，“清算單價”法是一種以鐵路局的實際成本為基礎(chǔ)，并考慮一定的利潤（按每萬換算噸公里全路平均利潤額進行計算），從而確定各鐵路局不同的清算單價來分配運輸收入的辦法10.分配運輸收入的具體做法是：客貨運輸清算收入，鐵路局按實際完成的換算噸公里和鐵道部規(guī)定的每萬換算噸公里的“清算單價”取得運輸收入。裝、卸、排作業(yè)收入，按鐵路局實際完成的裝、卸、排車數(shù)計算。運輸收入進款中“其他收入”部分，不參加全路統(tǒng)一分配，而直接作為收款局的運輸收入。鐵道部在總收入中保留3%的款額，

20、主要用于增加超額完成運輸進款的鐵路局的收入，以及新線接管和自然災(zāi)害等臨時性特殊用途。這部分保留款，年終如有結(jié)余，按各局全年實際運輸進款比例分配，作為各鐵路局運輸收入列帳。鐵路局超額完成運輸收入進款時，按累計超額數(shù)的10%增撥運輸收入。1983年實行“利改稅”及1986年實行“大包干”期間，又曾兩次修訂清算單價?！扒逅銌蝺r”法在本質(zhì)上是一種成本補償法，但是對每個路局的成本補償主要根據(jù)過去幾年的實際經(jīng)營成本判斷，具有一定的局限性，不利于激勵鐵路局降低成本，無法滿足效率原則。（2）“清算單價雙掛鉤”與“現(xiàn)收抵現(xiàn)支”收入分配階段（1987-1993）1986年，鐵路實行“大包干”，鐵道部與國家的分配關(guān)

21、系進一步發(fā)生變化。為了適應(yīng)經(jīng)濟承包責(zé)任制的要求，進一步調(diào)動各鐵路局增收節(jié)支的積極性，在鐵路內(nèi)部對運輸收入的分配辦法再次進行了改革，從1987年1月1日起，實行“清算單價、超產(chǎn)加價、超收提成”的“雙掛鉤”內(nèi)部清算辦法。各鐵路局的清算收入既與完成的換算周轉(zhuǎn)量掛鉤，使得運輸成本得到合理補償，并有一定利潤，以鼓勵超產(chǎn)；又與運輸收入進款直接掛鉤，以促進增收。實行“雙掛鉤”方案，鐵路局的清算收入由以下各項組成：各鐵路局按實際完成的換算周轉(zhuǎn)量和核定的清算單價向鐵道部清算的收入。各鐵路局實際完成的運輸收入進款按核定的掛鉤率向鐵道部清算的收入。各鐵路局實際完成的裝、卸、排車數(shù)按核定的單價向鐵道部清算的收入。各鐵

22、路局按規(guī)定支付給離休干部的費用向鐵道部清算收入。各鐵路局運輸收入進款中的其他收入。實行“清算單價雙掛鉤”，調(diào)動了各企業(yè)增運超收的積極性，對搞好鐵路“大包干”，起到了積極的推動作用。但是這種辦法也有其局限性，比如基于歷史成本（如“大包干”以1985年為基數(shù)），以成本加成的方式調(diào)整“清算單價”，因此各運輸企業(yè)缺乏降低成本的激勵；雖然對整個鐵路來講，“大包干”強化了企業(yè)的預(yù)算約束，但是對每個局來講，收支仍然是分開的，企業(yè)仍然缺乏獨立的預(yù)算約束；更重要的是，各個路局之間的接入服務(wù)未予清算，從而每個路局都缺乏為其他路局提供接入服務(wù)的激勵。1987年，在全路普遍實行“雙掛鉤”運輸收入分配制度的同時，廣州局

23、開始實行“現(xiàn)收抵現(xiàn)支”的運輸收入分配辦法。隨后，柳州局、烏魯木齊局也相繼實行這一辦法?！艾F(xiàn)收抵現(xiàn)支”是指各鐵路局以運輸進款作為運輸清算收入，以補償運輸支出11，同時將經(jīng)濟承包的內(nèi)容擴大到承包基建投資。這樣，在全路便形成了“雙掛鉤”與“現(xiàn)收抵現(xiàn)支”兩種不同的運輸收入分配辦法。實行“現(xiàn)收抵現(xiàn)支”，調(diào)動了各局增加客貨收入和控制成本兩個方面的積極性。直接從收入中定額上繳，有利于資金的聚集和積累，財務(wù)清算也較簡便。缺點主要是：由于鐵路的網(wǎng)絡(luò)性，采用這種分配辦法使得鐵路局的收支與自己的付出不相適應(yīng)，收入全靠客貨發(fā)運，對于接卸、通過、排空、中轉(zhuǎn)、機車跨局牽引等主要的接入服務(wù)，都因得不到相應(yīng)的直接收入而缺乏積

24、極性。由于收入與付出脫節(jié)，不便于準確地進行盈虧考核。（3）“管內(nèi)歸己、直通分配”收入分配階段（1994-1999）1994年，為適應(yīng)全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和轉(zhuǎn)變政府職能的需要，全路實行了“管內(nèi)歸己、直通清算”收入分配制度。該方案規(guī)定參加清算的運輸收入范圍是指除去“保價收入”和“鐵路建設(shè)基金”收入以外，并扣除按單項法核算的收入（包括春運浮動價和加價收入、集裝箱使用費收入、大秦線收入、海南收入）之后的運輸收入。“管內(nèi)”收入包括：發(fā)到站屬于同一路局且運行不經(jīng)過其他局的客貨運輸收入、行包收入、郵政收入及全部雜項收入和其他收入：“直通”收入包括：發(fā)到站不屬于同一路局，或發(fā)到站屬于同

25、一路局但運行要通過其他局的客貨運收入、行包和郵政收入。按照“管直”方案，各鐵路局清算收入包括以下3個部分：“管內(nèi)”收入（按實際的發(fā)生額計算）；“直通”收入（各局按實際完成的客運、貨運、行包的直通周轉(zhuǎn)量乘以全路“統(tǒng)一”的分類直通清算單價計算直通收入）；不參加“管直”分配的其他應(yīng)得收入（包括電氣化附加費、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價列車定額補貼、定額補貼收入、宏觀調(diào)控獎罰的清算收入、按單項規(guī)定分配的春運浮動價和加價收入等）。1995年，對“管直”方案進行了一些改動，總的來講，是按照“管直清算、一次到位”的思路 HYPERLINK /search.asp?keyword=設(shè)計&Types=News&Condition=

26、title t _blank 設(shè)計，采取“管內(nèi)部分調(diào)節(jié)，直通不同單價”的辦法?？紤]到各局間的不平衡性，且管內(nèi)收入也存在收支不匹配的問題，所以在管內(nèi)收入中拿出一部分進行全路調(diào)節(jié)；全路的直通平均單價根據(jù)全路的直通收入加上管內(nèi)收入的調(diào)節(jié)上繳部分以及全路的直通周轉(zhuǎn)量確定，各局的直通清算單價或者接入定價以不同的清算系數(shù)12乘以全路的平均直通單價后得出。1995年實行的“管內(nèi)部分調(diào)節(jié)，直通不同單價”辦法，其基本特點是以（調(diào)解后的）收入為基礎(chǔ)，以勞動量為依據(jù)，實行完全的成本補償方法。由本局獨立完成的管內(nèi)運輸，收入全歸本局；提供接入服務(wù)的部分，通過內(nèi)部清算單價進行結(jié)算，相互間提供的接入服務(wù)相互補償?？v觀改革開

27、放以來鐵路運輸業(yè)內(nèi)部收入分配關(guān)系的變遷過程，是一個清算辦法越來越細、越來越復(fù)雜的發(fā)展過程，這個過程的產(chǎn)生是由于鐵路運輸業(yè)迄今為止的改革探索，仍然沒有擺脫政企不分的約束，依然是“收支兩條線”，因而只能以放權(quán)讓利為主。鐵道部無論是過去實行的“清算單價”、“清算單價雙掛鉤”，還是現(xiàn)在實行的“管內(nèi)歸己、直通清算”，都沒有擺脫“收支兩條線”的財務(wù)管理模式束縛。鐵道部仍然向每個路局既下達運輸收入計劃，又下達運輸清算收入計劃、運輸總支出計劃以及運輸盈虧計劃。進一步加快鐵路運輸產(chǎn)業(yè)政企分開，打破“收支兩條線”的財務(wù)管理管理模式，打破運輸收入由鐵道部“統(tǒng)收、統(tǒng)支、統(tǒng)分”的清算模式，實行運輸收入由各局之間相互清算

28、，實現(xiàn)“收支一條線”的體制，為各運輸企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，將是推進改革的必要條件。二、中國鐵路現(xiàn)行體制存在的主要問題及今后的改革設(shè)想1.現(xiàn)行體制存在的主要問題改革開放20年來，鐵路的改革取得了很大成就，為鐵路行業(yè)的快速發(fā)展提供了強大的推動力。但由于鐵路企業(yè)長期以來受計劃經(jīng)濟體制的影響很深，加之自身有一些特殊的行業(yè)特點，與電信等其他網(wǎng)絡(luò)部門相比，改革仍顯滯后，特別在體制改革方面尚未取得重大突破，從政企不分的意義上講，鐵路部門是所有基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)中體制改革進行得最慢的領(lǐng)域之一。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，鐵路現(xiàn)行體制已經(jīng)越來越難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。（1）鐵道部政企合一，在處理與鐵路運

29、輸企業(yè)之間的關(guān)系時，產(chǎn)生職能錯位這個問題在鐵路經(jīng)營領(lǐng)域表現(xiàn)得比較突出。鐵道部政企合一，既是國務(wù)院鐵路主管部門，又對國家鐵路運輸企業(yè)實行統(tǒng)一管理，負有國家鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營盈虧的責(zé)任，這一方面使得鐵道部不能有效地行使行政管理和規(guī)制職能，另一方面也使鐵路運輸企業(yè)難以真正做到自主經(jīng)營，自負盈虧。在國家考慮鐵路的經(jīng)營性時，往往將鐵道部作為鐵路企業(yè)群體的代表，要求其承擔(dān)起鐵路全行業(yè)扭虧增盈的責(zé)任。在本質(zhì)上，鐵道部本身是一個巨型企業(yè)，全路實行統(tǒng)一核算的財務(wù)體制，運輸企業(yè)實行收支兩條線的財務(wù)清算制度，鐵路局和鐵路分局作為鐵路運輸企業(yè)，不能直接從市場取得收入，缺乏經(jīng)營自主權(quán)，因此很難稱為真正的法人實體和市場競爭

30、主體。從這個意義上講，雖然從法律上賦予了鐵路局和鐵路分局法人地位，但它們都不是真正意義上的企業(yè)。（2）鐵路部門的盈利性與公益性之間的矛盾鐵路是國家的基礎(chǔ)設(shè)施，客觀上要求鐵路具備基礎(chǔ)性和公益性，注重社會效益，但同時作為企業(yè)來講，又必然追求盈利的目標(biāo)。鐵路的公益性與盈利性之間的矛盾是鐵路建設(shè)面臨的一個根本性難題，隨著運輸市場競爭程度的加劇，這個問題變得更加突出。目前，中國鐵路仍然采用交叉補貼的方法，用盈利性運輸服務(wù)的收入補貼公益性服務(wù)，而沒有對公益性和經(jīng)營性項目加以區(qū)分，鐵路建設(shè)基本上由鐵路以鐵路建設(shè)基金（在運價上征收）或貸款為主要資金來源進行建設(shè)。這一方面使鐵路經(jīng)營缺乏透明度，企業(yè)因而缺乏改善經(jīng)

31、營績效的激勵；另一方面，也使競爭機制難以引入，產(chǎn)生典型的“撇奶油”現(xiàn)象，影響鐵路的長期發(fā)展。公益性鐵路建設(shè)項目，投資大、投資回收期長、投資資本的沉淀性強，有明顯的社會效益性，不能依靠自身的盈利收回投資。比如：最近召開的九屆人大三次會議提出要加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，實施西部地區(qū)大開發(fā)戰(zhàn)略。西部開發(fā)，鐵路要先行，正在編制的鐵路“十五”計劃對西部鐵路做出了一個總體的建設(shè)規(guī)劃，這些鐵路大部分屬于公益性鐵路，不僅在建設(shè)期間需要巨額資金投入，并且在經(jīng)營的初期將產(chǎn)生大量的政策性虧損，這樣的鐵路如果僅僅由鐵路部門承擔(dān)投資建設(shè)責(zé)任和政策性經(jīng)營虧損的補貼，鐵路企業(yè)將不堪重負。（3）現(xiàn)行的“重手規(guī)制”政策使鐵路企

32、業(yè)缺乏改進績效的激勵中國鐵路長期處于政府的高度管制下，突出表現(xiàn)在對運價的直接規(guī)制方面。首先，定價權(quán)高度集中，中央政府始終將鐵路運價作為國家直接管理的價格之一，定價權(quán)在國務(wù)院價格主管部門，鐵道部作為行業(yè)主管部門在定價方面的權(quán)限僅限于雜費；其次，運價的確定主要是依據(jù)成本，沒有考慮需求特性，不能反映運輸市場的需求關(guān)系，從而失去了調(diào)節(jié)市場供求的功能，不能實現(xiàn)資源的合理配置；最后，現(xiàn)有的規(guī)制政策基本上是成本加成，缺乏價格變動的靈活性，企業(yè)缺少降低成本的動機。（4）鐵路系統(tǒng)內(nèi)部沒有形成有效的競爭機制，企業(yè)缺乏提高內(nèi)部效率、改善服務(wù)質(zhì)量的積極性由于鐵路是具有一定自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，國家賦予鐵道部門特有的

33、經(jīng)營權(quán)，除其他運輸方式替代競爭的威脅外，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部并沒有競爭的威脅。同時，由于中國鐵路是處于政府高度保護下的，鐵路運輸企業(yè)與許多國有大中型企業(yè)一樣，事實上免受破產(chǎn)、兼并的威脅，沒有危機感。中國鐵路在內(nèi)缺動力，外乏壓力的情況下，企業(yè)缺乏提高內(nèi)部效率、改善服務(wù)質(zhì)量的積極性，經(jīng)營活動還不很規(guī)范。（5）鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部組織機構(gòu)不合理首先，在運輸企業(yè)內(nèi)部，鐵路局、鐵路分局兩級法人重疊，管理重復(fù)，權(quán)責(zé)不清，相互之間協(xié)調(diào)很困難，都不能成為完全意義上的市場主體和法人實體；其次，現(xiàn)行鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部組織機構(gòu)基本上是面向生產(chǎn)、面向計劃設(shè)置的，而不是面向市場、面向產(chǎn)品設(shè)置，不適應(yīng)市場競爭的需要。2.鐵路下一階段改

34、革的總體設(shè)想（1）實現(xiàn)政企分開，明確政府管理、調(diào)控鐵路的職能，確立鐵路運輸企業(yè)的法人實體和市場競爭主體地位，加快走向市場第一，要深化投資體制改革，實行鐵路分類建設(shè)，建立權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的投資機制。鐵路是國家的基礎(chǔ)設(shè)施，有明顯的社會效益性，在開發(fā)國土資源，促進經(jīng)濟發(fā)展方面具有十分重要的作用，但鐵路建設(shè)投資大、投資回收期長，投資資本的沉淀性強，對社會資金的吸引力有限，因此，在鐵路建設(shè)中，應(yīng)根據(jù)鐵路建設(shè)項目的性質(zhì)，由政府和企業(yè)分別承擔(dān)建設(shè)投資責(zé)任。所謂分類建設(shè)，是將鐵路建設(shè)項目依據(jù)其修建的目的、在路網(wǎng)中所起的作用以及運量水平劃分為公益性和經(jīng)營性兩大類，以公益性為主要特征的鐵路建設(shè)項目，由政府財政投資

35、為主進行建設(shè)，其中跨地區(qū)、關(guān)系國民經(jīng)濟全局的國家重點建設(shè)項目，由中央財政投資為主，地區(qū)性項目以地方財政投資為主；以經(jīng)營性為主要特征的鐵路建設(shè)項目，以企業(yè)籌資為主進行建設(shè)；介于兩者之間的鐵路建設(shè)項目，視具體情況由政府給予一定的資金和政策支持。第二，要明確劃分政府主管部門和鐵路運輸企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任，實現(xiàn)兩者職能分開，按照適應(yīng)客、貨運輸市場的要求，重構(gòu)鐵路運輸企業(yè)，確立鐵路運輸企業(yè)的市場主體地位。第三，要按照中國政府機構(gòu)改革的方向，對鐵道部現(xiàn)有職能和機構(gòu)進行調(diào)整，實現(xiàn)政企分開，使鐵道部從政府的行政主管部門向適應(yīng)市場經(jīng)濟的專業(yè)規(guī)制機構(gòu)過渡。今后國務(wù)院鐵路主管部門保留的職能包括：鐵路基本運價的規(guī)制；制定

36、鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)；檢查監(jiān)督運輸安全與服務(wù)質(zhì)量；制定運輸市場準入原則及有關(guān)市場規(guī)則。國務(wù)院鐵路主管部門不再承擔(dān)管理國鐵運輸企業(yè)的職能，將鐵路運輸經(jīng)營盈虧責(zé)任明確交由企業(yè)承擔(dān)，實現(xiàn)運輸企業(yè)與政府主管部門“脫鉤”。（2）打破壟斷，引入競爭，促進鐵路改進服務(wù)質(zhì)量，提高經(jīng)濟效益從其他國家的改革經(jīng)驗來看，隨著技術(shù)的發(fā)展和規(guī)制制度的創(chuàng)新，一些過去被認為是自然壟斷的行業(yè)，已經(jīng)變成不再是或不完全是自然壟斷性的行業(yè)，即使是具有自然壟斷性的行業(yè)，也不一定在所有部門或領(lǐng)域都是壟斷的，在某些不具有壟斷特征的部門或領(lǐng)域，同意可以展開競爭。如電信業(yè)，過去一直被認為是典型的自然壟斷性行業(yè)，但是現(xiàn)在正在迅速向競爭結(jié)構(gòu)

37、轉(zhuǎn)化；又如電力行業(yè)，在輸電、配電領(lǐng)域可能是壟斷的，但在發(fā)電領(lǐng)域是可以引入競爭的。伴隨著全球自由化的浪潮，中國國內(nèi)其他一些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，如電力、電信、民航等相繼打破壟斷，引入競爭機制，并收到了較好的效果，鐵路也必須改變壟斷經(jīng)營的狀況，在盡可能大的范圍和領(lǐng)域引入競爭，以達到改進服務(wù)質(zhì)量，提高經(jīng)濟效益的目標(biāo)。隨著改革的不斷深化，引入競爭將成為中國鐵路改革中的主旋律之一。從國外鐵路改革的實踐和經(jīng)驗看，在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部引入競爭的途徑主要有兩種：一是在客貨運輸領(lǐng)域引入競爭，如歐洲鐵路，即一國鐵路路網(wǎng)由一個公司統(tǒng)一經(jīng)營，但向不同的客貨運輸公司開放，在同一徑路形成不同經(jīng)營者之間的競爭。二是既有不同鐵路公司的之間

38、平行徑路的競爭，也有在同一鐵路公司的同一徑路上，以開放通路權(quán)方式而形成的不同鐵路公司之間的競爭，如北美鐵路。國外鐵路改革的經(jīng)驗還表明，基礎(chǔ)設(shè)施管理與客貨運輸經(jīng)營分離（即“網(wǎng)運分離”）、開放通路權(quán)、組建區(qū)域性或干線公司、特許權(quán)經(jīng)營、部門制等模式是鐵路改革在不同階段所采取的引入競爭的主要手段?；驹瓌t是，在可以引入競爭的部分，要盡量實現(xiàn)充分的競爭。中國鐵路應(yīng)該根據(jù)中國的國情、路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和客貨流特點在不同的階段以不同的方式引入競爭。（3）按照市場需求進行企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進鐵路運輸企業(yè)重組由于鐵路運輸業(yè)具有設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，生產(chǎn)聯(lián)動，部門聯(lián)勞的特點，對規(guī)模經(jīng)營和整體效益的要求高，存在全路統(tǒng)一運價和企業(yè)不同

39、成本，以及運輸集中統(tǒng)一指揮和企業(yè)自主經(jīng)營的矛盾，因此，在進行運輸企業(yè)重組時，要以市場經(jīng)濟理論為指導(dǎo)，從鐵路實際出發(fā)，尋求市場經(jīng)濟的一般原則在鐵路行業(yè)的具體實現(xiàn)形式。從世界范圍看，如果從“網(wǎng)”與“運”的關(guān)系劃分，鐵路運輸企業(yè)重組不外乎以下三種模式：一是歐洲的“網(wǎng)運分離”模式，二是北美的以“網(wǎng)運一體化”為主，輔之以開放通路權(quán)的模式，三是日本的“網(wǎng)運一體化”的區(qū)域性公司的模式。三種模式顯然各有利弊，至于中國鐵路運輸企業(yè)重組要選擇哪一種模式，要從中國國情出發(fā)，經(jīng)過充分的比選論證后確定。中國鐵路運輸企業(yè)的重組應(yīng)遵循以下基本原則：一是減少管理層次。目前鐵路局、鐵路分局兩級法人重疊，職責(zé)交叉，管理重復(fù)，利益

40、沖突嚴重，因此必須進行調(diào)整。二是合理確定管理跨度，減少路網(wǎng)分割，順暢車流，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮整體優(yōu)勢。三是鐵路局內(nèi)部機構(gòu)重組，必須以市場為導(dǎo)向，以落實經(jīng)營責(zé)任、主要是利潤責(zé)任為原則，客運、貨運、基礎(chǔ)設(shè)施都要實行獨立核算，都要承擔(dān)利潤責(zé)任。四是適應(yīng)運輸能力、管理技術(shù)手段的實際，中國鐵路客貨并重，線路混用，運輸能力總體不足，同時技術(shù)裝備較差，安全保證手段比較落后，信息技術(shù)的應(yīng)用遠不如發(fā)達國家鐵路，在鐵路運輸企業(yè)重組中要充分考慮這些因素。（4）深化企業(yè)體制改革，強化企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變，建立面向市場的客貨營銷機制，不斷開拓市場隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，各種運輸方式之間的競爭越來越激烈，鐵路要在激烈的市

41、場競爭中立于不敗之地，就必須堅持市場取向，強化客貨營銷，大力開拓市場。第一，要進行市場細分，確立鐵路的目標(biāo)市場。市場可以按運輸距離、運輸品類、運輸徑路性質(zhì)等進行細分，根據(jù)細分市場特征，結(jié)合鐵路的技術(shù)經(jīng)濟優(yōu)勢，鐵路運輸?shù)哪繕?biāo)市場應(yīng)確定為：大宗貨物運輸，中長距離貨物運輸，中長途旅客運輸，大強度的城間短途旅客運輸， HYPERLINK /search.asp?keyword=城市&Types=News&Condition=title t _blank 城市及市郊旅客運輸。第二，根據(jù)目標(biāo)市場，制定鐵路營銷戰(zhàn)略，組建營銷機構(gòu)，確立營銷主體。根據(jù)現(xiàn)階段運輸市場競爭發(fā)展態(tài)勢，全路客貨營銷戰(zhàn)略的重點是：鞏固發(fā)

42、展中長途客運市場，爭取需求量大的短途客運市場，擴大行包市場；保持大宗貨物運量的持續(xù)增長，提高集裝箱和高運價率貨物的市場份額。由于長期受計劃經(jīng)濟體制的束縛，鐵路企業(yè)現(xiàn)有組織機構(gòu)和內(nèi)部的管理體制及運行機制與市場經(jīng)濟很難對接，不利于開展客貨營銷活動。因此，有必要根據(jù)運輸市場的供需特點和鐵路營銷的重點，調(diào)整鐵路現(xiàn)有組織機構(gòu)，確立營銷主體。第三，根據(jù)市場需求，不斷開發(fā)新的運輸產(chǎn)品，提高服務(wù)質(zhì)量。對于任何企業(yè)而言，其產(chǎn)品的質(zhì)量都是維系其生存發(fā)展的關(guān)鍵所在。隨著國內(nèi)運輸市場的建立和完善，旅客和貨主對運輸?shù)囊笠巡辉偈菃我坏臄?shù)量要求，而轉(zhuǎn)為全方位和多層次的質(zhì)量要求。鐵路要在激烈競爭的運輸市場不斷增強競爭力，就

43、要面向市場，采取有效措施，提高運輸產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。根據(jù)客流和貨源的情況，設(shè)計適應(yīng)市場需求的客貨運輸新產(chǎn)品，提高列車速度，優(yōu)化開行方案，提供多品種、多檔次、多元化的服務(wù)。（5）建立新的鐵路規(guī)制框架第一，改革鐵路現(xiàn)行運價管理體制。建立能夠體現(xiàn)運輸價值、反映供求關(guān)系的運價形成機制，以及能夠適應(yīng)市場需求的鐵路運價管理體制，使現(xiàn)行規(guī)制向“輕手規(guī)制”方向轉(zhuǎn)變。為此，可以考慮引入上限規(guī)制，賦予鐵路企業(yè)一定范圍內(nèi)的客貨運價上下浮動權(quán)。這樣做不但會使運價結(jié)構(gòu)更加趨于合理13，而且有助于有效競爭的形成。第二，加強法規(guī)建設(shè)，依法對鐵路行業(yè)進行調(diào)控。在一個法治健全的國家，政府對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預(yù)、實施各種規(guī)制、推行重大的改革措施等都必須依法進行，法律對自然壟斷行業(yè)的調(diào)控起著至關(guān)重要的作用。國外鐵路改革的經(jīng)驗表明，政府對鐵路的規(guī)制和鐵路管理體制的改革都必須要有法律做后盾。為此，首先要建立和健全有關(guān)的法律法規(guī)，依法對鐵路行業(yè)進行調(diào)控，同時要把鐵路改革納入法治的軌道；其次要適時修改鐵路法?，F(xiàn)有鐵路法