全國(guó)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況分析

1、全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）實(shí)施情況分析摘要：全國(guó)土地利用總體規(guī)劃作為我國(guó)土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，自發(fā)布以來(lái)一直指導(dǎo)著各項(xiàng)土地管 理工作的開(kāi)展，也取得了相當(dāng)顯著的成績(jī)。但由于中央的總量控制原則、各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)自然條件的差異 性、地方政府的績(jī)效導(dǎo)向，以及土地利用總體規(guī)劃本身存在的可行性和約束力等方面的問(wèn)題，全國(guó)土地利 用總體規(guī)劃制定的目標(biāo)任務(wù)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中仍存在著部分問(wèn)題。關(guān)鍵詞：全國(guó)土地利用總體規(guī)劃；規(guī)劃目標(biāo)；土地資源利用與保護(hù)；土地管理全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）（以下簡(jiǎn)稱綱要）自2008年發(fā)布，作為 我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，落實(shí)土地宏觀調(diào)控

2、和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng) 建設(shè)和各項(xiàng)建設(shè)的重要依據(jù)，指導(dǎo)著各項(xiàng)土地管理工作的開(kāi)展。從規(guī)劃初期到現(xiàn)在已有近十 年的時(shí)間，各地是否嚴(yán)格按照規(guī)劃的指導(dǎo)原則進(jìn)行落實(shí)，規(guī)劃目標(biāo)的進(jìn)展情況如何，本文將 展開(kāi)分析。一、規(guī)劃目標(biāo)完成情況（一）守住18億畝耕地紅線根據(jù)綱要，全國(guó)耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬(wàn)公頃（18.18億 畝）和12033.33萬(wàn)公頃（18.05億畝），規(guī)劃期內(nèi)，確保10400萬(wàn)公頃（15.6億畝）基本農(nóng)田 數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)將不可避免地占用部分耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā) 展和生態(tài)建設(shè)也需要調(diào)整一些耕地，因而2020年的規(guī)劃耕地保有量略低于2010年

3、。2013年 國(guó)土資源公報(bào)顯示，截至2012年12月31日，全國(guó)耕地面積為13515.85萬(wàn)公頃（20.27億 畝）1，比規(guī)劃耕地面積多出約2億畝，當(dāng)然這并不意味著我國(guó)耕地總量絕對(duì)數(shù)值的增加，調(diào) 查標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法以及農(nóng)村政策等的變化都會(huì)對(duì)耕地面積的統(tǒng)計(jì)結(jié)果產(chǎn)生影響。2009-2012年耕地增減變化情況0505050504 3 3 2 2 11圖1 2009-2012年耕地增減變化情況由圖1可以看出，除了 2009年新增耕地面積多于減少的耕地面積，2010-2012年，每年 新增耕地面積都少于減少耕地面積，四年間，我國(guó)耕地面積的保有量減少了 14.2萬(wàn)公頃。此 外，還有一部分的耕地需要退耕還林、

4、還草、還濕和休耕，也有相當(dāng)數(shù)量的耕地因?yàn)槭芪?染、表土層破壞或者地下水超采等原因不宜耕種。因此，我國(guó)的耕地保護(hù)形勢(shì)依然不容樂(lè) 觀。（二）保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地隨著城市化的發(fā)展，大量人口涌入城市，勢(shì)必要增加大量的建設(shè)用地。根據(jù)綱要要 求，到2010年和2020年，全國(guó)建設(shè)用地總規(guī)模分別達(dá)到3374萬(wàn)公頃和3724萬(wàn)公頃。根據(jù) 2013年國(guó)土資源公報(bào)，截至2012年底，我國(guó)共有建設(shè)用地3690.7萬(wàn)公頃2，已十分接近 2020年的規(guī)劃總規(guī)模，說(shuō)明近幾年來(lái)我國(guó)建設(shè)用地增長(zhǎng)速度非?？?，如果不嚴(yán)格控制建設(shè)用 地規(guī)模，會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)和農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)的失衡，浪費(fèi)大量的土地資源，直接威脅我國(guó)的糧食安 全，最終也會(huì)成

5、為城鄉(xiāng)土地利用配置和統(tǒng)籌發(fā)展的障礙。大綱指出，擴(kuò)展建設(shè)用地空間，要充分利用閑置和低效建設(shè)用地，這體現(xiàn)了集約節(jié) 約用地的原則。然而，各地在具體操作過(guò)程中，并未嚴(yán)格遵照該原則。據(jù)報(bào)道，青島白沙灣 片區(qū)包含公共租賃房3797套，限價(jià)商品房6253套，然而其中的公開(kāi)銷售的限價(jià)房從2012年 底至今僅收到了不足200份申請(qǐng)，白沙灣片區(qū)幾乎成了一座空城。無(wú)獨(dú)有偶，河南省已建成 保障性住房有2.66萬(wàn)套空置超過(guò)一年。3保障房的空置說(shuō)明有很多待保障人群權(quán)利沒(méi)有得到 實(shí)現(xiàn)，更是對(duì)土地資源和建設(shè)資源的浪費(fèi)。地方政府行為不能僅以完成上級(jí)任務(wù)為導(dǎo)向，更 應(yīng)當(dāng)考慮到政策的實(shí)質(zhì)，便民惠民的同時(shí)提高資源的利用效率。（三）優(yōu)

6、化土地利用結(jié)構(gòu)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化具體體現(xiàn)在農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定，建設(shè)用地得到有效控制，未利用地 得到合理開(kāi)發(fā)；城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛 鉤。就城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤而言，國(guó)家規(guī)定掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)先借后還，即“先占后補(bǔ)”，該模 式的初衷是考慮到拆舊區(qū)人員的安置問(wèn)題，只有先建新使拆舊區(qū)的農(nóng)民有地方安置，才能夠 對(duì)拆舊區(qū)進(jìn)行拆舊復(fù)墾。然而“先占后補(bǔ)”往往伴隨著“只占不補(bǔ)”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“占多補(bǔ) 少”的現(xiàn)象，耕地補(bǔ)償?shù)臄?shù)量和質(zhì)量得不到保障，耕地質(zhì)量得不到提高，與掛鉤政策中的 “耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”的原則相違背，久而久之會(huì)危害我國(guó)的糧食安全。當(dāng)然可 喜的是，越來(lái)越

7、多的地區(qū)開(kāi)始采用“先造地后用地”的模式，最為典型的是重慶的地票模 式，將農(nóng)村建設(shè)用地先復(fù)墾為耕地，通過(guò)驗(yàn)收后才在城市新增建設(shè)用地，這樣的好處是對(duì)耕 地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好。（四）土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)全面推進(jìn)根據(jù)綱要要求，規(guī)劃期內(nèi)田水路林村綜合整治和建設(shè)用地整理取得明顯成效，新增 工礦廢棄地實(shí)現(xiàn)全面復(fù)墾，后背耕地資源得到適度開(kāi)發(fā)。到2010年和2020年，全國(guó)通過(guò)土 地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地不低于114萬(wàn)公頃（1710萬(wàn)畝）和367萬(wàn)公頃（5500萬(wàn)畝）。2數(shù)據(jù)來(lái)源：2013年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)。3 地產(chǎn)中國(guó)網(wǎng)： HYPERLINK /newscenter/view/772881-all.htm

8、 /newscenter/view/772881-all.htm45.002006-2010年農(nóng)村土地整治新增農(nóng)用地和新增耕地情況40.0035.0030.0025.0020.0015.0010.005.000.00新增農(nóng)用地面積新增耕地面積26.7527.4031.9326.9037.37圖2 2006-2010年農(nóng)村土地整治新增農(nóng)用地和新增耕地情況根據(jù)圖2, 2006-2010年期間，我國(guó)通過(guò)土地整理新增農(nóng)用地面積達(dá)160.03萬(wàn)公頃，其 中，新增耕地面積達(dá)150.35萬(wàn)公頃4，已經(jīng)遠(yuǎn)超2010年的規(guī)劃目標(biāo)，而且超過(guò)了同期建設(shè)占 用耕地的面積，保持了耕地面積基本穩(wěn)定。由此可見(jiàn)，在國(guó)家政策的

9、積極引導(dǎo)下，我國(guó)土地 整理工作取得了較大成效。當(dāng)然，數(shù)據(jù)只能反映新增耕地的數(shù)量，無(wú)法衡量新增耕地的質(zhì)量。羅文斌、吳次芳（2014）指出僅通過(guò)整理后新增耕地面積數(shù)量來(lái)衡量整理效果存在很大的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以過(guò)程 為導(dǎo)向來(lái)評(píng)價(jià)土地整理的績(jī)效水平。他們以單位面積投資額、耕地面積增加率、田間路網(wǎng)密 度、土地利用提高率、糧食產(chǎn)能提高量等15個(gè)指標(biāo)作為影響土地整理項(xiàng)目績(jī)效的因素測(cè)算了 浙江省12個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效水平。研究結(jié)果顯示，浙江省的土地整理績(jī)效水平參差不齊，其中僅 有1個(gè)項(xiàng)目績(jī)效良好，6個(gè)項(xiàng)目績(jī)效較差1。究其原因，在中央總量控制的政策約束之下，地 方片面追求新增耕地的數(shù)量，忽視了田水路林村的綜合整治，更沒(méi)有從

10、可持續(xù)發(fā)展的角度出 發(fā)，將生態(tài)因素納入考量。這種現(xiàn)象并非為浙江省所特有，數(shù)量結(jié)果導(dǎo)向使得各地的土地整 理復(fù)墾工作在不同程度上打了折扣。（五）土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效綱要要求進(jìn)一步鞏固退耕還林還草的成果，加強(qiáng)農(nóng)用地特別是耕地污染的防治工 作。目前，我國(guó)對(duì)土地的利用主要基于對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的考慮，而對(duì)土地生態(tài)效益的 考慮只停留在指導(dǎo)思想層面，并未在具體政策中得到實(shí)現(xiàn)，我國(guó)的土地生態(tài)問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻。 2005年4月至2013年12月，我國(guó)開(kāi)展了首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，調(diào)查范圍為我國(guó)境內(nèi) （未含香港、澳門和臺(tái)灣）的陸地國(guó)土，覆蓋全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建設(shè) 用地，實(shí)際調(diào)查面積約6

11、30萬(wàn)平方公里。調(diào)查結(jié)果顯示我國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%，其中 輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和 1.1%5。土地污染，特別 是農(nóng)用地的污染治理不當(dāng)會(huì)直接影響土地的生產(chǎn)力，進(jìn)而危及我國(guó)的糧食安全。中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心副主任歐陽(yáng)志云和加拿大不列顛哥倫比亞省環(huán)境土地與公 園部前副部長(zhǎng)Thompson（2014）指出要通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線來(lái)解決生態(tài)問(wèn)題，并且要在現(xiàn) 有土地利用規(guī)劃體系中增設(shè)生態(tài)用地類型，與農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用共同構(gòu)成新的土地4數(shù)據(jù)來(lái)源：2010年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)5 資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部： HYPERLINK /gkml

12、/hbb/qt201404/t20140417_270670.htm /gkml/hbb/qt201404/t20140417_270670.htm 利用規(guī)劃分類體系。各地在發(fā)布政策指導(dǎo)地區(qū)土地利用時(shí)若不將土地的生態(tài)保護(hù)放在重要 位置，僅僅將其作為土地利用的附屬品，土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)只能是一紙空談。（六）土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)該規(guī)劃目標(biāo)具體表現(xiàn)為土地法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制逐步健全，土地管理的法律、 經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)等手段不斷完善，土地管理效率和服務(wù)水平不斷提高。與前幾年相比， 2013年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)新增加了國(guó)土資源依法行政項(xiàng)目，執(zhí)法督察項(xiàng)目也進(jìn)一步細(xì)化為土 地督察和國(guó)土資源

13、執(zhí)法。根據(jù)2013年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)，2013年我國(guó)國(guó)土資源法律熱線咨 詢服務(wù)接待大廳共受理各類咨詢14265件，我國(guó)法制宣傳教育的形式和內(nèi)容不斷豐富，法制 氛圍日益濃厚，土地管理正逐漸由國(guó)家責(zé)任走向全民參與。回顧2006-2013年違法用地案件 情況（圖3），不管是違法的件數(shù)還是違法案件涉及的土地面積都大致呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，說(shuō)明我 國(guó)用地情況總體上越來(lái)越規(guī)范。當(dāng)然從絕對(duì)數(shù)值看，2013年，違法案件數(shù)83450件，涉及 41051公頃，依然不可小覷，土地管理法制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。違法件數(shù)違法案件涉及土地面積圖3 2006-2013年違法用地案件情況就土地管理手段而言，土地管理的各種手段正不斷完善，尤

14、其是技術(shù)手段的應(yīng)用能夠進(jìn) 一步提高土地管理的科學(xué)性，便于對(duì)土地利用的監(jiān)督和控制。根據(jù)2013年中國(guó)國(guó)土資源公 報(bào)，截至2013年底，綜合監(jiān)管平臺(tái)在全國(guó)部署了 18各網(wǎng)絡(luò)化信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和12各綜合統(tǒng)計(jì) 網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)，信息采集覆蓋17大類421子類8000余項(xiàng)指標(biāo)，25個(gè)（自治區(qū)、直轄市）建 立了覆蓋本轄區(qū)的綜合監(jiān)管平臺(tái)6。通過(guò)綜合監(jiān)管平臺(tái)的運(yùn)用，相關(guān)部門能夠監(jiān)測(cè)到各類資源 的變化趨勢(shì)，了解各類用地的供給情況并對(duì)供地結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的政策 調(diào)整。二、規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題淺析（一）綱要的總體性全國(guó)收土地利用總體規(guī)劃綱要作為我國(guó)土地管理制度綱領(lǐng)性文件的性質(zhì)地位決定了 其規(guī)劃內(nèi)容不可能全面考慮到

15、各地的具體情況，而只能從宏觀角度加以把握。因而各地在具 體實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，這一方面體現(xiàn)了規(guī)劃實(shí)施的靈活性，但同時(shí)也給了地方政府尋租的借口和機(jī)會(huì)。（二）綱要規(guī)劃目標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)綱要列舉了規(guī)劃期內(nèi)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地、園地、林地、牧 草地等的指標(biāo)，而對(duì)于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺乏嚴(yán)格的界定，而質(zhì)量指標(biāo)往往比數(shù)量指標(biāo)更重要。例如 補(bǔ)充耕地，綱要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度，也對(duì)通過(guò)土地整理補(bǔ)充耕地的數(shù)量 做了規(guī)劃，然而對(duì)于補(bǔ)充耕地的質(zhì)量卻沒(méi)有制定具體標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法保證補(bǔ)充耕地的質(zhì)量3】。（三）地方政府的偏好對(duì)地方政府而言，GDP似乎是衡量績(jī)效的唯一標(biāo)準(zhǔn)，因而在政策制定執(zhí)行的過(guò)

16、程中，經(jīng) 濟(jì)效益一直最重要的考慮因素。在此偏好之下，各地都會(huì)最大限度的開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，不同地 區(qū)之間也會(huì)形成建設(shè)用地指標(biāo)的買賣市場(chǎng)。追求經(jīng)濟(jì)效益無(wú)可非議，地方官員的績(jī)效觀也是 人之常情，然而無(wú)論如何都必須守住耕地紅線和生態(tài)底線，以人類的可持續(xù)發(fā)展作為首要準(zhǔn) 則，“建設(shè)、吃飯”雙軌并行。當(dāng)然，地方政府行為的偏差也是由于大綱本身缺乏足夠的 約束力。三、總結(jié)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃大綱（2006-2020）的重要性不言而喻，作為指導(dǎo)全國(guó)土地利 用、管理的大綱性文件存在局限也情有可原，更應(yīng)該關(guān)注的是大綱中體現(xiàn)的理念，例如 因地制宜、集約節(jié)約利用等。規(guī)劃不是政策，更不是法條，規(guī)劃的完成情況不絕對(duì)反映全國(guó) 及各地區(qū)土地利用和管理的水平。規(guī)劃是對(duì)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排，必然要根據(jù) 發(fā)展的軌跡適時(shí)調(diào)整，各地應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃的體系之下，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況