試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對(duì)策

1、PAGE =謝玉靜=女=（共11位）=（不填）=（不填）=2009年9月1日=中共北京市委黨校=管理學(xué)=行政管理=D035=（填導(dǎo)師姓名，不填職稱）=論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對(duì)策=2012年5月論鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及對(duì)策 論文提要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國(guó)政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的今天，切實(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義和迫切的社會(huì)需要。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)依法行政，必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念，必須進(jìn)一步完善行政法律體系，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，必

2、須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn) 依法行政 現(xiàn)狀 對(duì)策一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政現(xiàn)狀及分析（一）在思想意識(shí)方面，有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與依法行政的要求不相適應(yīng)（二）執(zhí)法條件落后、執(zhí)法人員素質(zhì)不高（三）地方風(fēng)俗習(xí)慣影響依法行政（四）鎮(zhèn)政府“紅頭文件”對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的違背（五）現(xiàn)行法律法規(guī)的“依法打架”（六）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政問題、難點(diǎn)分析（一）依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對(duì)接；對(duì)依法行政與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠清晰，甚至認(rèn)為依法行政妨礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。（二）對(duì)行政決策的合法性、

3、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究機(jī)制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。（三）行政立法和行政規(guī)范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。（四）執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，執(zhí)法牟利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制。（五）政府解決糾紛機(jī)制不夠完善，信訪、調(diào)解、裁決、復(fù)議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發(fā)揮。（六）違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范相沖突，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了法治的權(quán)威。（七）對(duì)行政權(quán)制約、監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致

4、行政權(quán)力在運(yùn)行過程中相當(dāng)程度地被濫用，侵犯了人民群眾的權(quán)益和影響了政府形象。（八）公務(wù)員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政的觀念、能力和水平亟待進(jìn)一步提高。三、切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的對(duì)策分析（一）注重“以人為本”，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)；提高行政管理相對(duì)人的法律意識(shí)。（二）堅(jiān)持“以法為綱”，嚴(yán)格做到有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。關(guān)于依法行政的“法”，在法律界有不同的定義范疇。（三）強(qiáng)化“執(zhí)法監(jiān)督”。沒有監(jiān)督的政府，最后只能是專制政府，沒有監(jiān)督的執(zhí)法，最終也只會(huì)淪落為“無法無天”的境地。（四）突出“程序優(yōu)先”原則。在我國(guó)的法律傳統(tǒng)中，重實(shí)體輕程序的影響是

5、根深蒂固的，行政主體在執(zhí)法過程中也往往重結(jié)果輕過程。依法治國(guó)已經(jīng)成為我們的基本國(guó)策，要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，就要做到立法、執(zhí)法、司法和守法四個(gè)方面齊頭并進(jìn)，缺一不可。就目前我國(guó)的法治現(xiàn)狀而言，已經(jīng)基本具備了有法可依，但有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾卻不盡如人意。有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾的現(xiàn)象在一些地區(qū)、一些部門還相當(dāng)嚴(yán)重，這種現(xiàn)象的存在將嚴(yán)重影響依法治國(guó)方略的實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國(guó)政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的今天，切實(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義和迫切的社會(huì)需要。依法行政

6、就是指各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。在基層工作這么多年，根據(jù)自己的實(shí)踐和親身體驗(yàn)，認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政的難點(diǎn)原因是多方面的，既有歷史的原因，也有客觀現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)然更不能排除人為的原因。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政現(xiàn)狀及分析（一）在思想意識(shí)方面，有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與依法行政的要求不相適應(yīng)鄧小平同志指出：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評(píng)和打擊，有

7、時(shí)又重新滋長(zhǎng)。”由于我國(guó)缺乏依法治國(guó)、依法行政的傳統(tǒng)，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴(yán)重阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。它們是：第一，人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法行政重要性的認(rèn)識(shí)還不到位，有的是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實(shí)到行動(dòng)上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習(xí)慣地認(rèn)為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。第三，法律工具主義

8、觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標(biāo)價(jià)值觀念。甚至認(rèn)為，當(dāng)對(duì)自己有利時(shí)就拿來適用，對(duì)自己不利時(shí)就不執(zhí)行。這些都嚴(yán)重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。因此，實(shí)行依法行政必須要大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，重點(diǎn)是抓好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是行政領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法治觀念建設(shè)，切實(shí)地進(jìn)行為依法行政所要求的觀念更新。1.樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實(shí)質(zhì)是憲治，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國(guó)法治建設(shè)的靈魂。第二，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個(gè)人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。第三，法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以

9、權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。第四，法律面前人人平等。2.樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會(huì)被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。3.樹立人權(quán)觀念。作為社會(huì)主義國(guó)家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。4.矯正法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標(biāo)主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時(shí)，結(jié)合法律目的，把依法行政、依法治國(guó)的重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)利的保障及正義的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是我國(guó)實(shí)行依法行政、依法治國(guó)的策略選擇。（二）執(zhí)法條件落后、執(zhí)法人員

10、素質(zhì)不高公務(wù)員作為行政機(jī)關(guān)的組成要素，本身不是行政機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立法律人格，但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是通過公務(wù)員實(shí)施的。因此，公務(wù)員依法行政能力的強(qiáng)弱直接決定行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中，極少有從全日制大專院校畢業(yè)的人員，而大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部第一學(xué)歷都是高中或中專以下學(xué)歷，他們?cè)趥€(gè)人素質(zhì)鍛煉方面相對(duì)要欠缺些，對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)也僅限于短期的培訓(xùn)班，而法律是成系統(tǒng)、成體系的博大精深的知識(shí)。僅僅依靠短期的突擊培訓(xùn)是難以吸收、消化和具體操作的。這樣，自身素質(zhì)的不足，加上客觀上學(xué)習(xí)深度的不夠，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體法律意識(shí)淡薄和個(gè)人素質(zhì)低下。同樣，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大擺“官老爺”架子，認(rèn)為自己是一方“土諸侯

11、”，遇事不分青紅皂白，惟我獨(dú)尊，我行我素，奉行“順我者榮耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了個(gè)人素質(zhì)的欠缺。導(dǎo)致違法行政、土法行政實(shí)踐屢見報(bào)端。以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法機(jī)關(guān)不是嚴(yán)格依法辦事，而是濫用法律賦予的權(quán)力，超越法定職權(quán)范圍，亂處罰、亂罰款、亂收費(fèi)，擅自越權(quán)執(zhí)法。執(zhí)法不到位，定性不準(zhǔn)確。部分執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法，程序混亂，工作不認(rèn)真履行職責(zé)，敷衍草率，使違法者有可乘之機(jī)，鉆法律空子，進(jìn)行不合法行為，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。如一些無證經(jīng)營(yíng)者，受執(zhí)法單位個(gè)別人的庇護(hù)，有持無恐，不繳稅費(fèi)，獲取暴利，破壞了經(jīng)濟(jì)秩序。（三）地方風(fēng)俗習(xí)慣影響依法行政基層農(nóng)村，存在很

12、多的風(fēng)俗習(xí)慣，有些風(fēng)俗習(xí)慣是和我們現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而行的。例如，在當(dāng)前的農(nóng)村，在遺產(chǎn)繼承問題上，往往存在這樣一種沿襲的習(xí)慣：夫妻一方去世，去世一方的財(cái)產(chǎn)往往是由其配偶“繼承”，其子均無權(quán)繼承，而其出嫁的女兒，即使是父母均亡，也無繼承權(quán)。這樣，當(dāng)父母與兒子、兄弟與姐妹之間發(fā)生遺產(chǎn)糾紛時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解時(shí)，往往要尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，結(jié)果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農(nóng)村遇到重重障礙，無法“依法辦事”。否則，面對(duì)的是群眾的反對(duì)、“公憤”。類似的情況在農(nóng)村比比皆是，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的困難。（四）鎮(zhèn)政府“紅頭文件”對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的違背鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，有很大一部分在內(nèi)容上是與老百姓

13、的日常生活和切身利益息息相關(guān)的，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了解決某一時(shí)期的突出問題或急于推進(jìn)某一個(gè)方面的工作而盲目出臺(tái)政策，最后往往是“文件出臺(tái)之日，也是廢止之時(shí)”。（五）現(xiàn)行法律法規(guī)的“依法打架”我國(guó)的立法體制應(yīng)該是“一元制”的，從法理上講，不會(huì)存在法律之間的打架現(xiàn)象，但是由于我國(guó)規(guī)定了不同層級(jí)的立法制度，加上立法者本身法律素質(zhì)的欠缺，在現(xiàn)實(shí)中還是經(jīng)常會(huì)發(fā)生現(xiàn)行有效法律體系中同層級(jí)或上下層級(jí)之間法律法規(guī)的“打架現(xiàn)象”。（六）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境當(dāng)前，我國(guó)正處于政治體制改革時(shí)期，法律的“立、改、廢”，在客觀上造成法律的空白。例如新婚姻法規(guī)定，個(gè)人婚前財(cái)產(chǎn)在婚后仍是個(gè)人財(cái)產(chǎn)。這樣

14、，夫妻雙方在離婚時(shí)，一方就可能處于無房的境地，造成了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。同時(shí)，有些立法的模糊，也造成行政執(zhí)法人員對(duì)有關(guān)法律概念的界定的不清楚，如什么叫“賣淫”，以前恐怕連男女之間的同居也是納入這個(gè)概念的，導(dǎo)致了群眾的不滿，行政權(quán)的濫用，才出現(xiàn)了全國(guó)不下十幾起的“處女賣淫案”。再次，違法者得不到應(yīng)有的制裁，喪失了法律的權(quán)威。目前由于執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法環(huán)境較差，使得違法者得不到應(yīng)有的制裁。案件久拖不決，致使民事糾紛案件激化為刑事案件。一些執(zhí)法部門，對(duì)自已有利的事情爭(zhēng)著管，特別是涉及罰款處理的案件。而對(duì)自已沒有利的事情則嫌麻煩，互相推諉不愿意管。最后，判決的執(zhí)行工作阻力重重。有的判決涉及“三角債”問題

15、而難以執(zhí)行；有的當(dāng)事人自持靠山強(qiáng)硬，拒不執(zhí)行；還有的無理取鬧，抗拒執(zhí)行，甚至毆打執(zhí)行法警。在群眾中造成不良影響。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政問題、難點(diǎn)分析（一）依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變尚未形成全方位的對(duì)接；對(duì)依法行政與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠清晰，甚至認(rèn)為依法行政妨礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展；依法行政工作講起來重要，但在行政管理實(shí)踐中卻往往不容易落實(shí)到位。（二）對(duì)行政決策的合法性、民主性和科學(xué)性重視不夠，決策程序不完善，決策責(zé)任追究機(jī)制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民權(quán)益造成重大損失。（三）行政立法和行政規(guī)范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠

16、，缺乏充分的專家論證。（四）執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，執(zhí)法牟利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制。（五）政府解決糾紛機(jī)制不夠完善，信訪、調(diào)解、裁決、復(fù)議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發(fā)揮。（六）違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范相沖突，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了法治的權(quán)威。（七）對(duì)行政權(quán)制約、監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致行政權(quán)力在運(yùn)行過程中相當(dāng)程度地被濫用，侵犯了人民群眾的權(quán)益和影響了政府形象。（八）公務(wù)員的法律素質(zhì)參差不齊，依法行政的觀念、能力和水平亟待進(jìn)一步提高。三、切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的對(duì)策分析（一）注重“以

17、人為本”，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)；提高行政管理相對(duì)人的法律意識(shí)。1要牢固樹立行政“為民”的思想理念。要十分明確依法行政的關(guān)鍵是依法治官而非治民，是依法治權(quán)而非治事。由于受封建社會(huì)“刑不上大夫，禮不施庶民”觀念的影響，我們的一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至是廣大群眾一提到法治，就自覺不自覺地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治權(quán)。2要建立領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法制度。中國(guó)現(xiàn)行體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”樹立牢固的法律意識(shí)極其重要。江澤民同志就特別強(qiáng)調(diào)“廣大干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部一定要帶頭學(xué)好法律知識(shí)”、“學(xué)習(xí)法律知識(shí)要形成制度”。3要加大群眾普法力度。我國(guó)的普法已進(jìn)入了第四個(gè)

18、五年普法階段，但作為依法行政中處于行政相對(duì)人的廣大人民群眾的法律意識(shí)仍十分局限。因此，必須加大普法力度，大力推行“送法下鄉(xiāng)”等活動(dòng)。切實(shí)增強(qiáng)群眾的法律意識(shí)，提高法律知識(shí)。（二）堅(jiān)持“以法為綱”，嚴(yán)格做到有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。關(guān)于依法行政的“法”，在法律界有不同的定義范疇。有的人指出依法行政的“法”指的是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章；也有的主張依據(jù)憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，還有執(zhí)政黨的政策行政。因?yàn)橐婪ㄐ姓坏韧谝婪▓?zhí)政。共產(chǎn)黨是依法執(zhí)政的主體，而政府只能是依法行政的主體。黨的政策，只有通過法定的程序形成法律文件后，才具有強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，黨的政策不是依

19、法行政的“法”的范疇，自然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也不能按黨的政策執(zhí)法、行政。其次是必須建立健全行政法律體系，但是不應(yīng)該草率立法，草率立法的結(jié)果是人們對(duì)法律信心的喪失，其結(jié)果是比沒有法律造成的負(fù)面影響更大。其三是執(zhí)法必須平等，不畏權(quán)、不畏情，嚴(yán)格“法律面前人人平等”。（三）強(qiáng)化“執(zhí)法監(jiān)督”。沒有監(jiān)督的政府，最后只能是專制政府，沒有監(jiān)督的執(zhí)法，最終也只會(huì)淪落為“無法無天”的境地。我們的國(guó)家是人民當(dāng)家作主的社會(huì)，我們的行政權(quán)力，只能來自與人民，終極目的也只能是為人民服務(wù)。因此，必須強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，使權(quán)力為民所用，利民所需。在法律規(guī)定上并不缺乏各類監(jiān)督。我國(guó)法律規(guī)定，有人大的監(jiān)督、政協(xié)及民主黨派的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督。但是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，缺乏的是這些監(jiān)督的真正落實(shí)到位。因此，強(qiáng)化監(jiān)督，關(guān)鍵是要強(qiáng)化監(jiān)督主體的法律意識(shí)、賦予他們法律上的保障權(quán)利，使他們能夠監(jiān)督、敢于監(jiān)督。（四）突出“程序優(yōu)先”原則。在我國(guó)的法律傳統(tǒng)中，重實(shí)體輕程序的影響是根深蒂固的，行政主體在執(zhí)法過程中也往往重結(jié)果輕過程。其實(shí)，程序是執(zhí)法公正的基本保障，著名的“蛋糕法則”