07-運輸經(jīng)濟學(xué) 第7章 運輸政策

1、第七章 運輸政策第一節(jié) 運輸政策概述 第二節(jié) 競爭與監(jiān)管第三節(jié) “網(wǎng)運分離”與鐵路改革第四節(jié)中國鐵路改革8/11/20221 本章首先提出運輸政策的定義、作用和內(nèi)容，其次以美國為例探討運輸政策的演變過程，最后通過介紹我國交通運輸有關(guān)的行業(yè)政策等,探討我國交通運輸政策。8/11/20222第一節(jié) 運輸政策概述一、定義：一國政府為實現(xiàn)一定時期的目標(biāo)而制定的協(xié)調(diào)參與運輸活動的各個經(jīng)濟主體利益關(guān)系的準(zhǔn)則。二、作用：彌補“運輸市場失效”合理配置資源及產(chǎn)業(yè)布局促進運輸合理化保護環(huán)境8/11/20223三、運輸政策的主要內(nèi)容政策目標(biāo)：解決的主要問題政策的背景政策手段實行政策的區(qū)域范圍保證政策實施的法規(guī)運輸建

2、設(shè)規(guī)劃政策的執(zhí)行機構(gòu)8/11/20224第二節(jié) 競爭與監(jiān)管一、美國的運輸政策： “自由監(jiān)管放松管制”二、運輸監(jiān)管（regulation）：是政府對運輸業(yè)實施的特殊管理形式，主要包括，對運輸線路（進/出市場）的監(jiān)管、對運價的監(jiān)管和對運輸服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。分類：經(jīng)濟監(jiān)管、社會監(jiān)管、安全監(jiān)管等。8/11/20225三、放松管制的原因可競爭市場理論：可競爭市場是一種由于存在潛在進入者的壓力，市場在位者不能獲得超額利潤，其定價和生產(chǎn)資源配置都是有效率的市場。政府失靈：由于個人的私利、信息不對稱等原因，政府監(jiān)管也存在難以克服的缺陷。技術(shù)經(jīng)濟條件的變化：當(dāng)市場需求擴大，生產(chǎn)技術(shù)變化后，自然壟斷的特點就會變得模

3、糊。8/11/20226四、交通運輸競爭的分類交通運輸?shù)奶娲愤\輸方式之間的競爭運輸方式內(nèi)部的競爭8/11/20227第三節(jié) “網(wǎng)運分離”與鐵路改革一、什么是“網(wǎng)運分離”網(wǎng)：路網(wǎng)：線路、橋涵、信號設(shè)置等運：移動設(shè)置：機車、車輛網(wǎng)運分離：把具有自然壟斷特征的路網(wǎng)與具有競爭特性的列車運行分離開來，分別管理，這樣的產(chǎn)業(yè)組織形式叫“網(wǎng)運分離”。8/11/20228資產(chǎn)專用性使用壽命管理跨度規(guī)模經(jīng)濟公益性路網(wǎng)強長大強強列車運行弱中等小較強較強8/11/20229二、歐盟“網(wǎng)運分離”的背景瑞典：1988年開始網(wǎng)運分離政策，1992年基本完成運營公司從線路基礎(chǔ)設(shè)施投資債務(wù)中解脫出來，成為市場主體（企業(yè)）線路

4、基礎(chǔ)設(shè)施公司：線路使用費、財政補貼歐盟91/440:以指令的方式推進網(wǎng)運分離減少鐵路的補貼使運營企業(yè)更好地面向市場促進歐共體經(jīng)濟一體化實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求8/11/202210三、主要國家的模式1）英國：1993年底開始，1995年基本完成分解為120家新的公司，1個全國性的路網(wǎng)公司，25個客運特許公司，6個貨運公司，3個機車車輛租賃公司，若干線路、機車車輛維修公司私有化8/11/2022112）德國：1993年立法“鐵路重組議案”，1994年1月1日生效實施東西德鐵路財產(chǎn)合并企業(yè)領(lǐng)域和公共領(lǐng)域分開分成四個部分，長途客運、地方客運、貨運、基礎(chǔ)設(shè)施（線路、車站和服務(wù)）成立控股公司：長途客運、地方

5、客運、貨運、線路、車站8/11/2022123）法國：小路網(wǎng)公司模式。1997年2月13日頒布改革鐵路運輸業(yè)，成立“法國鐵路網(wǎng)公司”公共機構(gòu)的政令。把國鐵分為：路網(wǎng)公司RFF具有工商性質(zhì)的國家公共機構(gòu)：代表政府、擁有路網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)國有鐵路公司SNCF國有大型企業(yè)8/11/202213資本市場RFF地方政府政府SNCF注資償還投資/補貼線路使用費投資/補貼委托費8/11/202214RFF制定投資程序、網(wǎng)絡(luò)管理、維修計劃RFF將路網(wǎng)使用權(quán)授予運營者SNCF路網(wǎng)運用管理委托給SNCFSNCF的成本更加透明SNCF商業(yè)化運行RFF：政府與企業(yè)層面的分工8/11/202215四、效果與問題效果：運輸市場活

6、力提高，運量增加。提高生產(chǎn)率。成本清晰、補貼清晰、管理有序。政府補貼減少。問題：網(wǎng)運協(xié)調(diào)問題安全事故問題能夠引入競爭私有化的前景定價系統(tǒng)十分困難8/11/202216第四節(jié) 中國鐵路改革一、中國鐵路的基本特點：大規(guī)模、高密度、高速增長發(fā)展不能滿足運輸需求（滯后）：大陸型國家，東西跨度5400km，南北5200km；大部分是重質(zhì)貨流；路網(wǎng)薄弱；特征：總量不足、質(zhì)量不高、分布不均、干線瓶頸。投資渠道單一高度集中統(tǒng)一指揮8/11/202217二、鐵路改革的約束條件改革與建設(shè)發(fā)展并重鐵路的規(guī)模特征資產(chǎn)專用性一體化特征網(wǎng)絡(luò)特征8/11/202218三、理論界提出的基于“網(wǎng)運分離”模式的中國鐵路運輸業(yè)重組

7、方案方案一：“上下分離”方案。 歐洲及其他一些發(fā)達國家近年來鐵路改革的經(jīng)驗是在上部運輸公司間引入競爭，實行政企分開。 “上下分離”具體來說就是將國家鐵路總公司“上下分離”成鐵路運輸總公司和鐵路線路總公司，分別作為上部運輸集團公司的投資主體和下部線路集團公司的投資主體。8/11/202219 具體到中國的情況，就是以現(xiàn)有的14個鐵路局為基礎(chǔ)組建全國性的鐵路運輸總公司，擁有現(xiàn)有的機車車輛等運輸設(shè)備和貨場等國有資產(chǎn)；按專業(yè)性經(jīng)營原則并考慮經(jīng)濟區(qū)域等地理因素組建為各鐵路運輸上部公司。 實行上下分離后，上部各運輸公司直接面對市場，向市場爭取和承攬運輸業(yè)務(wù)，下部各線路公司以收取上部公司線路使用費和其他服務(wù)

8、費為本企業(yè)的主要收入，兼營其他多元化業(yè)務(wù)。8/11/202220 這種方案最顯著的特點是有利于促進行業(yè)內(nèi)部形成一定程度的競爭，有利于鐵路建設(shè)與鐵路運營職能的分開，各運輸企業(yè)之間可以自主運輸結(jié)算。 然而，這個方案將一個全路性控股公司改為“上下分離”的兩個全路性控股公司。“上下分離”后的控股公司仍然是“全行業(yè)性質(zhì)的，因此仍然不可能形成充分而公平的競爭性市場。8/11/202221方案二：“上下合一”方案。 “上下合一”方案是依據(jù)美國加拿大式的鐵路運營和管理體制，以大型縱向和橫向同時一體化以及經(jīng)理制度為特征的改革模式。 8/11/202222 以此為基礎(chǔ)的方案設(shè)計為由鐵道部相關(guān)部門分離合并組建的國家

9、鐵路總公司，它將進一步接受國家終極所有權(quán)管理部門的授權(quán)，代表國家行使鐵路國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的授權(quán)主體職能。在國家鐵路總公司之下，以產(chǎn)權(quán)為紐帶組建鐵路運輸集團公司、鐵路建設(shè)投資公司及各專業(yè)性總公司，以下再建立母子公司結(jié)構(gòu)，從事各系統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。8/11/202223 “上下合一”方案被認(rèn)為是對鐵道部震動較小、鐵道部的改革成本也較小的比較現(xiàn)實的方案，因而取得了包括不少業(yè)內(nèi)人士的贊同，然而這種“上下合一”的方案以組建全行業(yè)控股公司為改革的目標(biāo)模式，在短期內(nèi)盡管可以解決政資分開和政企分開的問題，卻并不符合實現(xiàn)充分而公平的競爭性市場的原則。8/11/202224 上述兩種方案反映了不同研究者對中國鐵路

10、壟斷競爭性質(zhì)以及技術(shù)經(jīng)濟特點的認(rèn)識差異。而實際上重構(gòu)中國鐵路運輸業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，其核心類似于中國電力、電信等自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中的“橫切”與“豎切”的取舍組合問題。8/11/202225 所謂“橫切”，是將物理網(wǎng)絡(luò)按區(qū)域劃分為功能相同的幾大塊，彼此間展開競爭；“豎切”則是按不同的業(yè)務(wù)特點，縱向劃分成幾家獨立的公司。具體對鐵路運輸業(yè)而言，“橫切”是按區(qū)域或線路組建若干鐵路公司或干線公司；“豎切”則根據(jù)路網(wǎng)、貨運、客運的不同業(yè)務(wù)種類組建獨立的路網(wǎng)公司和運輸公司。8/11/202226四、可能的方案(1)中國鐵路運輸總公司，下設(shè)14個區(qū)域性子公司，若干客運、貨運專業(yè)公司。(2)組建三個客貨網(wǎng)合一的區(qū)

11、域性鐵路公司，組建國家鐵路控股公司。(3)一個路網(wǎng)公司，若干客運公司和貨運公司。(4)混合模式8/11/202227 2000年后的三年間，鐵路改革陸續(xù)出臺了多個方案，其中最引人注目的就是2001年由原鐵道部部長傅志寰力推的“ 網(wǎng)運分離”。網(wǎng)運分離參考的主要是英國的鐵路運營和管理體制， 將路網(wǎng)與運輸分離， 分別組建公司， 成為投資主體，通過在運輸公司間引入競爭提高效率。 五、 網(wǎng)運分離模式改革未進一步實施的原因分析8/11/202228 當(dāng)時方案的基本設(shè)想是以現(xiàn)有的14 個鐵路局為基礎(chǔ)組建幾家大的鐵路客運和貨運公司，擁有現(xiàn)有的機車車輛等運輸設(shè)備和貨場等國有資產(chǎn)，直接面向市場承攬運輸業(yè)務(wù)。同時鐵路路網(wǎng)剝離出來成立一家全國性的路網(wǎng)公司，負(fù)責(zé)路網(wǎng)的建設(shè)、保養(yǎng)和鐵路調(diào)度。8/11/202229 但第一步客運公司成立后，很快和車站、調(diào)度產(chǎn)生各種矛盾。分開結(jié)算打破了原有的利益格局， 最簡單的一個表現(xiàn)是， 客運公司希望乘客上車補票，而車站則嚴(yán)防死守，無票堅決不準(zhǔn)上車。 不僅如此，客運公司同鐵路局的沖突也逐步升級。 8/11/202230 對于鐵路原本就不足的運力來說， 這些不同經(jīng)濟部門之間的扯皮無異于雪上加霜。 盡管“ 網(wǎng)運分離”方案被各界認(rèn)為是有創(chuàng)新的可行方案， 但從2002年下半年開始，全國的客運公司陸續(xù)完成撤銷工作。代表世界主流的改革方向，但是在要確保正常運營的前提下，最終被決策層擱置