紹興市區(qū)公共交通價格形成機制研究

1、- 19 -紹興市區(qū)公共交通價格形成機制研究公交票價直接關(guān)系到民生，受到社會關(guān)注。近年來，隨著運營成本的持續(xù)增加，紹興在城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度的加大，長期低票價政策的實施，致使政府財政壓力不斷增大，公交企業(yè)資源配置能力弱，服務(wù)水平提升困難，阻礙了公共交通事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。因此，對公交票價進行合理定價，理清有關(guān)價格構(gòu)成和利益相關(guān)人管理職責，處理好政府投入、企業(yè)管理和居民合理承擔三者的關(guān)系，有著重要意義。2015年4月份以來，市發(fā)改委專門成立課題組，通過座談走訪、實地考察和專家咨詢等多種形式，對越城區(qū)行政范圍（簡稱市區(qū)）的公交行業(yè)深入調(diào)研，開展市區(qū)公交定價機制研究，同時兼顧出租車，為下

2、一步我市公共交通票價調(diào)整提供參考。一、公共交通運營和價格管理現(xiàn)狀（一）公共交通運營現(xiàn)狀1公交車按照城鄉(xiāng)客運公交化、公交公營化、經(jīng)營規(guī)模化的要求，越城區(qū)于2013年底全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交公營化，原有的2家公交企業(yè)整合為國有獨資的市公交集團（簡稱公交公司），全面負責越城區(qū)范圍內(nèi)公交服務(wù)保障工作。目前，公交公司正在營運的公交線路116條，其中88條為無人售票車，運行線網(wǎng)覆蓋面不斷擴大。紹興市公交集團公司下設(shè)四家營運公司、一家修理廠、一家汽配采購中心，另有城市公交一卡通有限責任公司、城鄉(xiāng)公交站場經(jīng)營管理有限公司、公交巴士有限公司和越風汽車修理有限責任公司等四家參股（控股）企業(yè)。近年來，公交公司運營一直處于

3、虧損狀態(tài)，其原因主要在于運營成本連年上升。據(jù)市公交公司報告，2014年運營成本比2013年高出2419萬元、增長9%，其中人工成本增長1856萬元、提高了14%。而運行效率未能有效提高，20122014年公交年度客運量連續(xù)三年沒有上升，分別是9909.8萬人次、9611.22萬人次和9616.49萬人次。2出租車目前，紹興市越城區(qū)共有出租汽車公司9家，出租車971輛。其經(jīng)營模式主要有三種：一種是租賃經(jīng)營，車輛經(jīng)營權(quán)名義上屬企業(yè)所有，但車輛費、經(jīng)營權(quán)費等由租賃人承擔，企業(yè)收取400元/車.月的管理費，營運車輛約占總數(shù)的61%左右；一種是企業(yè)公營，車輛購置費及經(jīng)營權(quán)費等由企業(yè)出資，企業(yè)與駕駛員簽訂

4、承包經(jīng)營合同，收取55006000元/車.月的承包金，營運車輛約占總數(shù)的34%左右；還有一種是個體車輛組成股份制公司，即原紹興縣陽光出租汽車公司，收取不超過150元/車.月的管理費，約占5%。根據(jù)20122014年度出租車營運成本監(jiān)審報告,出租車每車每年凈利潤為6656.32元。其中，單車年度平均人工成本2013年為131908元比2012年的108716元增長了21.3%，2014年為147629 元比2013年增長11.9%。人工成本增長過快導致車輛營運收益連續(xù)下降，20122014年車輛營運成本收益率分別為16.6%、5.3%和4.6%。20122014年度客運出租車營運單位載客公里定價

5、成本分別為每公里2.78元、3.03元、3.03元。（二）公共交通定價現(xiàn)狀1公交車市區(qū)公交車票價一直奉行的是低票價政策，其定價方式是基于規(guī)制成本定價，票價收益只覆蓋部分運營成本，由財政補貼對票價損失進行補償。目前，公交票價采取兩種票制：一種是無人售票車的一票制；另一種是有人售票車的計程票制。自2003年以來，實行公交城鄉(xiāng)一體化和公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，市區(qū)公交車票價共經(jīng)歷三次全面調(diào)整。距離最近的一次調(diào)整時間為2007年，為深入貫徹建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部、勞動和社會保障部等聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干政策的意見，加快推進城鄉(xiāng)公交一體化步伐，市政府明確城市公交必須實行低票價政策，頒發(fā)了關(guān)于

6、降低紹興市區(qū)及紹興縣城市公共交通客運票價的通知(紹市發(fā)改價20073 號)文件，使紹興市成為全國繼北京市之后第二個率先提出低票價政策的城市。具體票價執(zhí)行辦法為：有人售票線路，中高檔（空調(diào)）車的上車起步價由原1.5元下調(diào)至1元，普通車的上車起步價仍為1元，全程票價保持不變；無人售票線路，中高檔（空調(diào)）車的上車起步價由2元下調(diào)至1元，普通車全程票價仍為1元，保持不變。與2005年的票價政策相比較，2007年的低票價政策主要是去除了2005年提出的按車型差異定價方法，其降價方法是把中高檔（空調(diào)）車的高票價降為普通車票價水平。2007年后，市區(qū)公交車票價一直未作全面調(diào)整，只是個別新增線路采取了單獨定價

7、。2出租車有別于公交車票價定價方式，出租車運價一般采取市場定價，具體為按里程計費的固定費率制，運價方案中包括起步價,以及相應(yīng)的起步公里數(shù)、超起公里單價、侯時費、返空費、夜間附加費等。目前，市區(qū)出租車采取的是2009年的運價調(diào)整方案，即按“起步價7元、起步里程2.5公里和超起步里程車公里價格2元”的方案運營，每年只是根據(jù)燃油動力費用的變化進行局部調(diào)整。2011年，紹興市又出臺了關(guān)于紹興市區(qū)客運出租車加收回空行駛費和夜間行駛費的批復(fù)(紹市發(fā)改價2011101號)文件，要求在載客8公里以上部分的里程運價，按每公里運價2元基礎(chǔ)上加收40%的回空行駛費；載客時間在23時至次日6時，則每公里運價2元基礎(chǔ)上

8、加收20%的夜間行駛費。（三）當前公共交通價格形成機制存在的問題回顧公共交通運營和定價現(xiàn)狀，當前公共交通的定價機制已無法適應(yīng)其可持續(xù)發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)為：1. 政府財政負擔了較高部分的公交票價支付公交票價公平性原則強調(diào)成本合理分攤，即人們使用公共交通服務(wù)，應(yīng)該通過票價分攤提供服務(wù)的部分成本。根據(jù)20072014年紹興市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年紹興全體居民人均可支配收入35335元，比2007年的15850元增長了122.9%。而公交票價自2007年以來未作全面調(diào)整，政府財政負擔了較高部分的票價損失，據(jù)公交公司上報數(shù)據(jù)，20122014年三年平均來看，票價收入僅占公交定價成本的4

9、0.0%，政府財政補虧卻占54.1%。2. 公交票價未能同步反映運營成本變化比較嘉興、湖州和金華等城市公交的無人售票車票價都是2元/人次、計程票制大多是2元起價，當前紹興市區(qū)公交票價遠低于同等規(guī)模城市。而據(jù)紹興市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)，20072014年間（除了2009年），居民消費價格指數(shù)連續(xù)上漲，七年間累計上漲了17.7%；而原材料、燃料、動力購進價格年均上漲幅度保持在5%-12%之間。因此，市區(qū)公交票價一直未能與物價、勞動力成本同步變動，致使隨著運營成本的持續(xù)上漲，公交運營虧損不斷增大。3. 公交運行效率低下弱化了公交票價吸引力公交相對其他交通方式的價格優(yōu)勢，可以發(fā)揮價格杠桿吸引公交

10、客流的作用。然而，比較最近三年公交客流量數(shù)據(jù)，市區(qū)公交長期的低票價未能有效起到吸引客流的作用。據(jù)調(diào)查，采用公交出行的主要群體集中在出行距離較長的學生群體和收入較低的老年人群體，而對上班族的吸引力較弱。究其原因主要在于公交車線路長、速度慢、不準時等問題，給乘客帶來較高的時間成本，而公交車費用（票價）對公交方式選擇的影響最小。公交運行效率低下，極度弱化了低票價的吸引力。4. 出租車運價調(diào)整滯后且未能全面反映成本變動當前，湖州出租車起步價為8元，嘉興市區(qū)的出租車起步價也從8元調(diào)整到了9元，金華出租車取消燃油費且起步價上調(diào)到10元，比較湖州、嘉興和金華，紹興市區(qū)出租車運價調(diào)整相對滯后，仍為7元起步價。

11、并且，運價調(diào)整僅僅反映燃油動力費用的變化，未能考慮運營成本的另一主要構(gòu)成因素人工成本的變化。人工成本的連續(xù)快速上漲，導致出租車行業(yè)營運收益迅速下滑，不利于全行業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。因此，科學合理的制定公共交通票價（運價）主要面臨著以下挑戰(zhàn)：如何理清政府財政投入和公交企業(yè)的成本核算之間的職責關(guān)系?如何保證公交企業(yè)運營成本的準確性、公交票價和財政補貼隨運營成本和消費能力變化而動態(tài)調(diào)整？出租車運價調(diào)整如何及時反映各主要價格因素的變化？二、公共交通定價與調(diào)整科學合理的制定公共交通票價（運價）應(yīng)遵循如下指導思想：堅持公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌平衡社會可承受能力、行業(yè)發(fā)展和政府財力，探索公共交通定價機制，做

12、好公共交通科學定價理論基礎(chǔ)準備，促進公共交通資源合理配置，努力提高公共交通運行效率和服務(wù)水平，增強公共交通可持續(xù)發(fā)展能力，全面提升紹興城市綜合競爭力。（一）公交車1.原則按照上述指導思想，公交票價制定要遵循以下基本原則：社會效益最大化原則。票價的制定，應(yīng)在符合公共交通企業(yè)自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，滿足廣大居民的日常出行需求，為出行者提供優(yōu)質(zhì)、便捷的客運服務(wù)，最大化公交出行者的社會福利。企業(yè)可持續(xù)發(fā)展原則。公共交通企業(yè)作為公交客運服務(wù)的供給方，在其經(jīng)營過程中必然產(chǎn)生相應(yīng)的成本，公共交通的公益性決定了運營企業(yè)不能以利潤最大化為經(jīng)營目的。但是，收入覆蓋成本是企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的必然要求。居民經(jīng)濟可承受原則。公

13、共交通價格一定要符合大眾的承受能力，居民承受能力主要受其收入、消費水平及消費結(jié)構(gòu)的影響，經(jīng)濟承受能力不同，他們對交通方式的選擇、服務(wù)質(zhì)量的和出行條件的要求也各不相同，其中公交的票價尤其要符合工薪階層和低收入階層的利益。財政補貼合理化原則。公交的準公共物品屬性，客觀上要求政府必須承擔部分公交發(fā)展責任。財政補貼公交企業(yè)運營是政府應(yīng)該承擔的義務(wù)，但持續(xù)過高的財政補貼不但導致政府財政不堪重負，而且容易導致公交企業(yè)缺乏主動控制運營成本和提高運營效率的動力。因此，應(yīng)按照成本合理分攤要求，堅持財政補貼合理化。2.模型基于公交定價的指導思想和原則，科學合理的公交定價應(yīng)符合乘客、企業(yè)和政府的利益目標。公交票價形

14、成機制中，政府、企業(yè)和乘客三方關(guān)系見下圖：（1）最優(yōu)定價模型根據(jù)上圖，在既定政府財政補貼條件下，按照公交公司追求利潤最大化、政府以社會總福利最大化為目標，可以建立公交最優(yōu)定價模型。該模型中，公交票價的主要影響因素有：公交客運量、公交公司運營成本、公交服務(wù)質(zhì)量、政府公共財政資金的凈機會成本和公交所產(chǎn)生的外部成本（如擁堵、事故和環(huán)境成本等）。公交票價及其影響因素均可以表達為公交客運量的函數(shù)，經(jīng)數(shù)學推導，公交最優(yōu)定價模型可表示為：其中：公交最優(yōu)定價 公交客運量 公交運營成本 公交所產(chǎn)生的外部成本 公共財政資金使用成本專欄1：基于最優(yōu)定價模型的公交最優(yōu)定價根據(jù)市公交公司上報的20122014年運營財務(wù)

15、數(shù)據(jù)，公交公司的邊際成本為2.64元/人次；按照市計生委預(yù)測，越城區(qū)2015年常住人口規(guī)模102萬人左右，根據(jù)人口規(guī)模與公交票價需求彈性之間的關(guān)系，越城區(qū)公交票價平均需求彈性可取值為-0.36；同時，假設(shè)公交的外部性成本為常量，公共財政資金的使用成本取0.3。將上述條件和結(jié)果代入模型，可計算出市區(qū)公交最優(yōu)定價為2.72元/人次。 （2）居民可承受能力定價模型公交最優(yōu)定價提供了公交定價基礎(chǔ)，公交政府定價還需考慮城鄉(xiāng)居民的票價承受能力。所謂公交票價承受能力，是指居民能夠負擔必要的工作、上學等社會服務(wù)、拜訪親友以及處理其他緊急事務(wù)的公交出行費用的能力。該模型使用每人每月公交出行60次每次10公里路程

16、的公交費用，在城市人均月收入或城市中人均收入在最低的20%群體中的人均月收入的占比，作為公交票價承受能力指數(shù)，以表示為：式中：家庭成員每月的公交乘坐次數(shù)（一般設(shè)定為每月60次）；每人次乘坐公交的平均費用，即居民公交出行可承受的票價；家庭人均月收入專欄2：基于居民可承受能力模型的公交定價假設(shè)每人每月公交出行60次，公交票價承受能力指數(shù)（Aff）模型可表示為：根據(jù)越城區(qū)2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別為40927元和23989元，因此，越城區(qū)城鄉(xiāng)居民人均月可支配收入約為2705元。據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，公交票價承受能力指數(shù)一般在5%10%之間。將上述條件代入模型，可計算出當前市區(qū)城

17、鄉(xiāng)居民可承受票價應(yīng)在每人次2.25元4.50元之間。3.政府定價與調(diào)整辦法公交票價制定應(yīng)采取在基期票價基礎(chǔ)上，定期進行調(diào)節(jié)原則，形成動態(tài)定價機制，其中，基期票價就是最新的政府定價。下面分別就公交政府定價、票價動態(tài)調(diào)整辦法和財政補貼核算辦法給出建議。（1）公交政府定價根據(jù)公交定價基本原則，公交政府定價應(yīng)選取公交最優(yōu)定價與居民可承受票價之間較低者。如此定價，既能在政府公交補貼激勵下，滿足公交公司實現(xiàn)自身利潤最大化目標，同時符合社會總福利最大化目標，也兼顧了居民公交消費的可承受能力。因此，根據(jù)專欄1和專欄2的計算結(jié)果，市區(qū)公交政府定價應(yīng)優(yōu)先選擇平均每人次2.25元，該定價對應(yīng)的居民每月公交出行費用占

18、城鄉(xiāng)居民可支配收入的比例為5%，該票價也是未來公交調(diào)價的新的基期票價（注：該票價是公交卡乘車優(yōu)惠前的平均單位人次票價）。（2）票價動態(tài)調(diào)整辦法為保障公交服務(wù)質(zhì)量和居民可承受度，保持公交公司的長期經(jīng)濟利益和政府財政補貼政策的可持續(xù)，形成公交票價與物價、工資水平和政府財政承受能力的聯(lián)動機制，可根據(jù)居民消費價格指數(shù)、動力費用和人工費用建立票價調(diào)節(jié)系數(shù)，形成公交票價動態(tài)調(diào)整機制（該辦法參考了北京市2014年公共交通價格動態(tài)調(diào)整辦法）。具體市區(qū)公交票價動態(tài)調(diào)整公式為：以公交政府定價為基期票價，下一期（年）新的公交平均票價為參數(shù)含義第t年公交實際平均票價（基期票價，即平均每人次2.25元的政府定價）第t+

19、1年公交調(diào)整后的平均票價第t年居民消費價格指數(shù)a扣除人工費用、動力費用以外的其他費用在公交公司運營成本構(gòu)成中所占的比例第t年0號柴油年均價格與第t-1年0號柴油年均價格之比（%），若為燃氣動力車，則為第t年年均天然氣價格與第t-1年年均天然氣價格之比（%），若為新能源汽車，則改為第t年年均電價與第t-1年年均電價之比（%）。b動力費用在公交公司運營成本構(gòu)成中所占的比例第t年統(tǒng)計局公布的交通運輸、倉儲和郵政業(yè)在崗職工平均工資與第t-1年的之比（%）c人工費用在公交公司運營成本構(gòu)成中所占的比例 該調(diào)整辦法要求以35年作為一個調(diào)價周期，調(diào)價需滿足以下啟動條件：當平均票價調(diào)整幅度大于等于0.1元時，啟

20、動年度調(diào)價；未達到上述啟動條件時，當年不做調(diào)價，納入下一周期累計。專欄3：20122014年公交平均票價的調(diào)價模擬（1）根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可知20112013年歷年CPI、0號柴油年均價格、以及交通運輸、倉儲和郵政業(yè)在崗職工平均工資。然后，可計算出調(diào)價公式中的參數(shù)（見下表）。（2）因缺少2013和2014年的公交公司成本監(jiān)審數(shù)據(jù)，因此，假設(shè)2013和2014年的成本結(jié)構(gòu)同2012年基本一致，即調(diào)價公式中參數(shù)a、b、c保持不變，分別為30%、25%和45%。（3）代入調(diào)價公式中各參數(shù)值，可分別求得2012年、2013年和2014年的公交平均票價分別為1.87元/人次、2.05元/人次和2.25元/人

21、次。比較三個價格，價差都大于0.1元，說明都具備年度調(diào)價啟動條件。年 份CPIt（%）0號柴油年均價格（元/升）Et交通運輸、倉儲和郵政業(yè)在崗職工年平均工資（元）Lt公交平均票價（元/人次）20142.2520131027.0690.979 581351.216 2.0520121027.2210.999 477961.200 1.872011105.47.22539815（3）財政補貼核算辦法遵循公交財政補貼合理化原則，合理分擔公交服務(wù)費用，應(yīng)建立公交成本、票價和財政補貼的聯(lián)動機制（見下圖）。該機制首先要求政府對公交公司進行年度成本監(jiān)審，以公交服務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ)確定成本標準，核算公交公司規(guī)制成本

22、，并確定合理的成本利潤率水平；其次，采取公交質(zhì)量評價制度，根據(jù)公交服務(wù)質(zhì)量考核制定補貼調(diào)節(jié)數(shù)，對未能達到服務(wù)質(zhì)量要求進行補貼扣減；最后，基于實際的公交票價和公交客運量，對公交財政補貼進行核算。其核算公式為：其中，公交財政補貼； 公交公司規(guī)制成本，可以監(jiān)審成本替代；公交規(guī)制成本利潤率，；政府公交定價按公交卡優(yōu)惠幅度換算后的票價；公交客運量公交公司服務(wù)質(zhì)量公交服務(wù)質(zhì)量考核后的補貼調(diào)節(jié)數(shù)專欄4：公交財政補貼核算及其成本分擔比例根據(jù)2014年公交公司運營數(shù)據(jù)：公交客運量為9616.49萬人次，公交公司定價成本為29370.3萬元。參照專欄3中2014年公交政府模擬定價2.25元/人次，按公交卡8折優(yōu)惠

23、和公交卡使用率50%計算，優(yōu)惠后公交政府定價為2.00元/人次。假設(shè)公交規(guī)制成本利潤率按5%計，公交服務(wù)質(zhì)量考核后的補貼調(diào)節(jié)數(shù)為0。將上述參數(shù)代入公交補貼計算公式，2014年政府財政補貼應(yīng)為11605.8萬元，占公交公司定價成本的39.5%，比實際補貼占比約低14.5%；票價收入占公交定價成本的65.5%。（二）出租車出租車是滿足具有一定消費能力群體的個性化出行需求的交通方式，其定價主要遵循社會效益最大化、企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和居民經(jīng)濟可承受三大原則。1.單位載客運價出租車定價主要是在確定單位載客運價的基礎(chǔ)上，形成具體的運價方案。因此，這里主要是制定出租車單位載客運價，它是出租車司機為乘客提供運輸服

24、務(wù)時的單位運輸里程價格，是一項平均費用標準，是定價的核心，其核算辦法為出租車單位載客公里定價成本（1+合理報酬率）。出租車單位載客運價制定及其與運價方案的關(guān)系見下圖。專欄5：出租車單位載客運價核算根據(jù)20122014年出租車成本監(jiān)審數(shù)據(jù)，2014年市區(qū)出租車單位載客公里定價成本平均為3.03元；而20122014年出租車平均成本利潤率為8%，將其作為出租車合理報酬率。那么，當前市區(qū)出租車單位載客運價為3.27元/公里。2.運價調(diào)整辦法出租車運營成本構(gòu)成中，除了動力費用成本，人工成本占比較大。出租車運價調(diào)整不能僅僅考慮燃油動力價格變化，還需要考慮人工成本的變化和居民支付能力等因素。因此，出租車運

25、價也可根據(jù)居民消費價格指數(shù)、動力費用和人工費用建立運價調(diào)節(jié)系數(shù)，形成出租車運價動態(tài)調(diào)整辦法。不同于公交車票價調(diào)整辦法，出租車運價調(diào)整公式中的人工成本變化應(yīng)以出租車司機平均工資水平為依據(jù)。具體動態(tài)調(diào)整公式為：參數(shù)含義第t年出租車單位載客運價（基期運價）第t+1年出租車單位載客運價第t年居民消費價格指數(shù)a扣除人工費用、動力費用以外的其他費用在出租車公司運營成本構(gòu)成中所占的比例第t年0號柴油年均價格與第t-1年0號柴油年均價格之比（%），若為燃氣動力車，則為第t年年均天然氣價格與第t-1年年均天然氣價格之比（%），若為新能源汽車，則改為第t年年均電價與第t-1年年均電價之比（%）。b動力費用在出租車公司運營成本構(gòu)成中所占的比例不