解析中國的社會福利政策模式

1、.：.；解析中國的社會福利政策方式劉繼同福利政策方式及其價值根底是社會政策研討的經(jīng)典主題。本文從公民權(quán)實際的角度，將中國的福利政策方式概括為“單位福利國家方式，筆者以為，“單位福利國家方式的價值根底是方式公民權(quán)。本文運用公民權(quán)和社會排斥的概念，分析“單位福利國家方式及其方式公民權(quán)價值根底的根本成因、主要表現(xiàn)方式和負面社會影響，從而指出中國社會福利政策方式的轉(zhuǎn)型方向，以及這種轉(zhuǎn)型與重構(gòu)公民權(quán)身份的相互關(guān)系。 一、社會福利及其價值根底有關(guān)社會福利實際與社會政策討論的中心議題 社會福利與其價值根底的關(guān)系是歐美福利實際與社會政策爭論的中心議題。長期以來，人們主要關(guān)注福利制度的資源根底、政策設(shè)計、組織構(gòu)

2、造與政策影響，但關(guān)于福利制度、政策方式及其文化價值根底的討論卻不多。 這種情況在“福利國家日趨成熟和社會政策爭論日趨“政治化的背景下發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。隨著1970年代“福利國家財政危機的出現(xiàn)和新右派上臺執(zhí)政，認識形狀、價值理念和社會認知議題遭到各界前所未有的廣泛關(guān)注和高度注重，這些議題也成為福利實際、政策爭論的中心，成為政治學(xué)、社會學(xué)實際和知識社會學(xué)討論的主題。 1971年英國著名學(xué)者平克的一書初次從歷史角度分析了認識形狀和規(guī)范實際對社會政策的影響1。1972年，英國的權(quán)威性社會政策雜志設(shè)置了“社會政策中的價值專欄，揭開了社會價值與社會福利關(guān)系的大爭辯之序幕。英國的社會政策巨匠馬歇爾率先發(fā)表了“

3、福利資本主義的價值問題。他以為，資本主義社會的性質(zhì)已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，如今的資本主義社會實踐上變成了“民主福利資本主義，民主、福利曾經(jīng)成為資本主義體制的價值根底2。同年，兩位英國著名學(xué)者發(fā)表了“社會價值、社會階級與社會政策一文，從社會價值、階級沖突與社會次序的角度，明確地提出了階級利益沖突和統(tǒng)治階級價值觀念在福利政策構(gòu)成中所扮演的舉足輕重角色的觀念3。 這些文章和討論標(biāo)志著對歐美國家影響深遠的“福利的認識形狀大戰(zhàn)忽然迸發(fā)。權(quán)益、權(quán)威與合法性的價值根底及其工具性角色，認識形狀、價值沖突與社會福利研討的關(guān)系等熱點議題，成了社會政策、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、心思學(xué)和知識社會學(xué)討論的實際主題。認識形狀和社會價值

4、觀成了最時髦的概念。 社會價值與社會福利的相互關(guān)系這一議題的中心位置是由多種緣由決議的，由于它具有艱苦的現(xiàn)實意義、政策意義與實際意義。社會福利與社會政策研討涉及諸多本質(zhì)上充溢爭議的根本概念，如需求、權(quán)益、社區(qū)、民主、自在、平等和公正等4。這些概念既構(gòu)成福利政策的價值根底，又決議政策目的、資源分配原那么、效力對象和組織體系等關(guān)鍵性制度安排和政策方式。所以，認識形狀和社會價值研討已成為了解福利制度特征的思想根底，也是分析福利政策方式的最正確視角。更為重要的是，社會福利制度、實際與政策演化的脈絡(luò)，也就是認識形狀和社會價值變化的過程。 二、公民權(quán)實際與福利國家的價值根底 歐美福利國家的價值根底多種多樣

5、，公民權(quán)實際是其中的重要組成部份。1950年英國宣布世界首個“福利國家的誕生，其政府開場為一切公民提供由“搖籃到墓地的普及性效力，范圍復(fù)蓋義務(wù)教育、國民安康效力、收入維持、住房和社會救助等領(lǐng)域5。目前一切的興隆國家都是某種類型的福利國家，政府將其收入的三分之一到二分之一用于公共效力。 福利國家的價值根底豐富多彩，思想淵源深沉。自在放任的個人主義，譴責(zé)被犧牲者的人口過剩論，溫暖改良的費邊社會主義，主張階級斗爭的馬克思主義，倡導(dǎo)充分就業(yè)的凱恩斯主義思潮等，均曾深化地影響過福利制度及其政策方式。著名學(xué)者米什拉將福利的涵義演化總結(jié)為5種根本類型：首先是19世紀時作為社會改革的福利；其次是作為公民權(quán)的福

6、利，中心思想是從公民權(quán)益和社會公民權(quán)益角度對待福利；第三，趨同或技術(shù)決議實際，主要觀念是強調(diào)工業(yè)化在福利制度構(gòu)成中扮演的中心角色；第四，功能主義福利觀，中心思論假設(shè)是從整體社會觀和社會制度功能的角度分析福利；最后是馬克思主義福利觀，根本主張是從階級沖突角度解釋福利制度開展。6 綜觀歐美福利國家的演化軌跡，“貝弗里奇報告和馬歇爾的公民權(quán)實際是最重要的價值根底。假設(shè)說前者奠定了福利國家的制度框架，那么馬歇爾的公民權(quán)實際那么是福利國家制度最主要的價值根底。公民權(quán)實際為察看社會構(gòu)造與社會政策之間的關(guān)系，描畫福利制度的特征，分析福利制度的價值根底，解釋民族國家的社會開展等，提供了描畫性和普遍性的中心概念

7、框架。它既可以協(xié)助 人們從實際上來認識國家福利的開展，又可以為構(gòu)建社會變化和福利制度、經(jīng)濟政策和社會政策之間的關(guān)系提供實際根底。 1950年，英國著名的社會政策巨匠馬歇爾在劍橋大學(xué)發(fā)表了“公民權(quán)與社會階級的經(jīng)典演講。他從公民權(quán)的開展歷程及其對社會不平等影響的角度，初次系統(tǒng)地論述了公民權(quán)的體系、構(gòu)造、功能和歷史演化軌跡。他以為，公民權(quán)益主要由民事、政治和社會權(quán)益組成；民事權(quán)益泛指個人的經(jīng)濟自在和法律面前人人平等的權(quán)益；政治權(quán)益主要指政治投票權(quán)，包括選舉和被選舉權(quán)；社會權(quán)益主要是指經(jīng)濟保證、享用社會開展成果和維持社會認可的文明生活方式等福利權(quán)益；民事權(quán)益以法律制度為根底，政治權(quán)益以政治制度為根底，

8、社會權(quán)益以福利制度為根底；民事權(quán)益主要開展于18世紀，政治權(quán)益主要開展于19世紀，社會權(quán)益主要開展于20世紀7。 馬歇爾以為，公民權(quán)益在社會生活中扮演著多種角色，發(fā)揚著重要的作用。首先，公民權(quán)是確定人們的身份和社會位置的規(guī)范。人們通常根據(jù)公民權(quán)確定本人在社會關(guān)系與社會構(gòu)造中的位置。缺乏完全的公民權(quán)，抑或沒有乃至喪失公民權(quán)，這樣的人就處于社會底層，是蒙受剝削壓迫和遭到排斥的邊緣群體。其次，公民權(quán)反映了社會開展和制度安排的特征。公民權(quán)范圍是由上而下擴展的。如歷史上政治權(quán)益先由貴族擴展到中產(chǎn)階級，然后再擴展到工人階級，最后擴展到婦女。公民權(quán)可以成為國家和社會群體之間社會封鎖和社會排斥的重要工具8。再

9、次，公民身份與公共效力、社會效力消費親密相關(guān)，與人們的生活情況與生活質(zhì)量息息相關(guān)。公民權(quán)是運用福利效力的重要資歷規(guī)范，社會排斥常典型地反映在社會效力供應(yīng)中9。最后，公民權(quán)情況可以闡明民主與自在、個人與國家、參與和革命、市場經(jīng)濟與民主政治、市民社會與民族國家等艱苦的、關(guān)鍵性的社會議題10。簡言之，公民權(quán)實際是察看社會構(gòu)造、分析社會政策方式與社會排斥的戰(zhàn)略性概念工具。 三、“單位福利國家的價值根底 對中國的社會福利政策方式有多種了解，其實際框架和分析角度截然不同。 1970年代以前，歐美學(xué)者主要是從社會主義國家和“任務(wù)才干業(yè)績角度，來分析中國的社會福利政策。這種分析角度主要偏重社會主義認識形狀和國

10、家社會主義制度的詳細描畫11。英國社會政策的鼻祖蒂特馬斯歸納了剩余性、“任務(wù)才干業(yè)績和制度再分配這3種方式。他以為，社會主義國家的福利制度根本上屬于“任務(wù)才干業(yè)績方式12。 1980年代中期，對國家社會主義的研討中出現(xiàn)了“新傳統(tǒng)主義的概念，其研討者企圖用這種概念解釋經(jīng)濟改革過程中的國家與社會、任務(wù)與福利之間的關(guān)系13，這種分析角度關(guān)注反映中國社會構(gòu)造與組織特征的任務(wù)單位。 1995年，王思斌指出，中國是政府主導(dǎo)下的非專業(yè)化福利政策方式14。這種觀念主要是從社工專業(yè)開展的角度概括福利政策方式。 1996年有兩位香港學(xué)者以為，在經(jīng)濟改革過程中，中國的福利政策方式正趨同于東亞的福利方式，即儒家文化顏

11、色濃重的福利方式15。這種觀念主要關(guān)注傳統(tǒng)文化在福利開展中所扮演的角色及發(fā)揚的作用。香港學(xué)者黃黎假設(shè)蓮主要從民政福利任務(wù)的角度，將中國的福利政策歸類為剩余方式，以為國家在福利開展中扮演的是最后出場者的角色16。 毫無疑問，中外學(xué)者對中國的福利政策方式和福利制度根本特征的認識在不斷深化，他們的分析框架日益多樣化，實際上關(guān)注的焦點也隨社會的開展而不斷變化。但是，在這個領(lǐng)域內(nèi)從事研討的學(xué)者們普遍地不太關(guān)注福利制度的價值根底。 筆者以為，中國的社會福利制度特征與政策方式是“單位福利國家。假設(shè)從國家提供的普及性效力的角度來看，中國的福利制度并非福利國家；但是，假設(shè)從國家干涉社會生活和政府提供“從搖籃到墓

12、地效力的角度看，中國又似乎是個典型的福利國家。 所謂“單位福利國家是指福利安排、運作機制、效力提供主要以任務(wù)單位為根底的政策方式。任務(wù)單位既是國家福利運作的前提，又是影響國家福利制度的最重要變量。任務(wù)單位的性質(zhì)類型、行政級別、擁有資源、組織規(guī)模千差萬別，單位之間的差別決議了員工的福利待遇與生活情況。任務(wù)單位是國家構(gòu)造的詳細化，社會構(gòu)造與制度特征主要經(jīng)過任務(wù)單位的構(gòu)造和功能反映出來17。 長期以來，國家機關(guān)、企事業(yè)單位和人民團體為其任務(wù)人員提供全方位的福利，效力范圍由“搖籃到墓地，導(dǎo)致就業(yè)者對任務(wù)單位的全面依賴。改革開放以來，任務(wù)單位型福利制度并沒有根本性變化。在風(fēng)險認識、不確定要素和利益沖突增

13、多的處境下，任務(wù)單位制度甚至有所加強18。這意味著“單位福利國家的分析框架依然具有重要的現(xiàn)實意義、實際意義和政策意義。 “單位福利國家價值根底由5部份組成。首先是“父權(quán)主義維護情結(jié)。國家承當(dāng)著一種無限責(zé)任，國家與社會的邊境模糊不清。這意味著國家與國民的關(guān)系是不平等和非契約性的，公民缺乏獨立與自主性。其次是“國家社會主義的價值取向。這意味著社會福利與政治權(quán)益的關(guān)系不明顯，福利主體是國家福利，市場、家庭、社區(qū)和非政府組織的福利無足輕重。第三，集體主義文化和功利性家庭主義。這意味著個人的身份、位置只需在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中才有社會意義，個人不是獨立的主體。個人的需求與福利情況要依賴社會需求與集體福利情況。

14、第四，片面強調(diào)個人對社會的責(zé)任和義務(wù)。公民權(quán)益實際的精華是權(quán)益與義務(wù)應(yīng)高度一致。但中國的福利文化單純強調(diào)個人的責(zé)任和義務(wù)，極少涉及權(quán)益。這意味著中國人缺乏理直氣壯地要求政府提供效力的認識，只需在萬不得已的情況下才求助于人。第五，社會互助與社區(qū)互助。 “單位福利國家價值根底的關(guān)鍵問題是缺乏本質(zhì)的公民權(quán)。社會公民權(quán)實際的精華是：一切公民均有根據(jù)個人和社會需求從國家獲得免費效力的權(quán)益。以根本需求為根底，普及性原那么、去商品化效力和國家承當(dāng)福利責(zé)任，是公民權(quán)實際的中心。中國的規(guī)定，公民享有根本權(quán)益和義務(wù)19。但是，從總體上來看，中國公民的權(quán)益和義務(wù)根本上停留在方式公民權(quán)的層次，人們普遍缺乏本質(zhì)公民權(quán)。

15、更重要的是，長期以來，福利政策根本上處于次要和附屬的位置，福利的開展總是讓位于經(jīng)濟增長，福利政策是典型的“婢女方式20。這就無形中抑制和減弱了公民權(quán)認識的安康開展。 四、方式公民權(quán)益與制度性不公平 方式公民權(quán)是指外表上公民權(quán)益與義務(wù)完美無缺，實踐上公民權(quán)益與責(zé)任缺乏本質(zhì)社會意義，公民權(quán)停留在方式層次上。 首先，這種情況典型地反映在政治生活領(lǐng)域中，國家與公民的政治契約關(guān)系薄弱。公民對國家權(quán)益的構(gòu)造與運作機制了解不多。立法、行政和司法三種權(quán)益高度交融，權(quán)益制衡機制較弱。政治與行政高度整合，行政吸納政治的景象非常普遍。公民的政治參與認識和參與才干較低。 其次，市場經(jīng)濟缺乏歷史傳統(tǒng)和適宜的社會環(huán)境，市

16、民社會和民間力量薄弱。公民的自在流動和向上流動時機面臨諸多制度妨礙。消費與消費相互脫節(jié)的景象嚴重，消費常無法及時有效地回應(yīng)公民的需求。經(jīng)濟權(quán)益體系與權(quán)益關(guān)系構(gòu)造處于低級的靜態(tài)簡單形狀，公有制經(jīng)濟既導(dǎo)致以消費為根底權(quán)益的失敗，又導(dǎo)致交換權(quán)益的失敗，引發(fā)了貧困和剝奪問題21。 第三，二元社會構(gòu)造、二元福利構(gòu)造是方式公民權(quán)在社會領(lǐng)域最典型的反映。中國的社會特征是二元社會構(gòu)造，少數(shù)市民是“城市貴族，多數(shù)農(nóng)民是“二等公民。國家實行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策的制度，出身和戶籍成為確定公民身份位置的主要規(guī)范22。二元社會構(gòu)造主要反映在二元福利構(gòu)造中。二元福利構(gòu)造主要由不合理的戶籍、糧食供應(yīng)、副食品與燃料供應(yīng)、住宅

17、、消費資料供應(yīng)、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、勞動維護、人才、兵役、婚姻和生育制度等14種制度構(gòu)成23。 第四，中國的現(xiàn)存社會價值根本上是集體主義取向的文化價值觀，個體主義思想長期遭到批判而被壓制，公民權(quán)益認識與觀念薄弱。中國社會依然維持著倫理本位的社會特征24。更為重要的是，中國社會長期缺乏政治文化和公民文化的觀念，公民的政治參與文化、市場交換活動與哲學(xué)思辨活動普遍比較薄弱。 簡言之，方式公民權(quán)在中國的政治、經(jīng)濟、社會、文化諸領(lǐng)域均表現(xiàn)得非常典型。方式公民權(quán)與“單位福利國家的政策方式之成因錯綜復(fù)雜，它產(chǎn)生的社會排斥效應(yīng)十清楚顯。 中國社會缺乏公民權(quán)生存開展的歷史文化傳統(tǒng)，家族制度和倫理品德束縛

18、人們的手腳，追求個體價值與獨立自主認識的公民難以產(chǎn)生。一家一戶和自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟無需一切權(quán)與交換權(quán)益。與此同時，權(quán)威強大和至高無上的國家壓制和妨礙了社會的安康開展，民間社會力量薄弱，“國家與社會關(guān)系的框架失去了應(yīng)有的社會意義25。而且中國社會的轉(zhuǎn)型速度緩慢，構(gòu)成了“超穩(wěn)定態(tài)構(gòu)造，普通民眾在權(quán)益構(gòu)造中處于不利的優(yōu)勢位置，沒有平等公民權(quán)。家族主義、集體主義文化、社會主義認識形狀和狹義民族主義教育，強調(diào)國家與社會至高無上位置，經(jīng)常忽視和壓制個人需求，導(dǎo)致“單位人取代“社會人，“組織人取代“契約人，“城鄉(xiāng)居民取代“國家公民的情況，制約了公共福利的開展與公民權(quán)思想的分散。在中國，歷史傳統(tǒng)和政治社會環(huán)境

19、要素相互影響，政治、經(jīng)濟與社會、文化要素相互交錯，制度力量與構(gòu)造力量相互強化。 需求強調(diào)的是，方式公民權(quán)的負面影響深遠。它導(dǎo)致政治、經(jīng)濟、社會層面的排斥效應(yīng)和文化歧視，令社會四分五裂，產(chǎn)生了制度性不公平景象，致使社會團結(jié)與社會整合方面難題重重。 方式公民權(quán)的負面影響首先表如今公民政治文化與民主政治開展緩慢，政治排斥嚴重。例如，億萬農(nóng)民缺乏利益代表和政治代言人。其次，方式公民權(quán)在經(jīng)濟上也有嚴重的負面影響，公民缺乏私法和民事權(quán)益。例如，農(nóng)民工在市場競爭中處于次要勞動市場和邊緣經(jīng)濟位置26。再次，方式公民權(quán)在社會層面的負面影響是導(dǎo)致社會的四分五裂，二元社會構(gòu)造與“單位福利制度盛行，社會構(gòu)造分化程度低

20、，社會不平等景象日趨嚴重，構(gòu)成了“國家強盛、市場力量與民間組織弱小的不平衡形狀27。例如，億萬農(nóng)民無權(quán)享用城市的公共效力和社會福利，只能靠社區(qū)互助與家庭保證來滿足其根本生活的需求。最后，方式公民權(quán)在文化上的負面影響是，認識形狀在社會生活中扮演過份重要的角色，個體主義和個人價值觀薄弱，集體主義文化盛行一時，傳統(tǒng)的社會價值觀念主宰政策方式、公民的行為規(guī)范和社會選擇。 五、社會構(gòu)造轉(zhuǎn)型與重構(gòu)公民身份 本文從福利制度及其價值根底的角度，分析了“單位福利國家的政策方式及其社會排斥的負面影響，目的是重新認識中國的福利制度與政策方式，為福利制度創(chuàng)新與重構(gòu)價值根底提供實際解釋和政策建議。 目前，市場經(jīng)濟開展、

21、生活方式轉(zhuǎn)變、價值觀念更新、社會轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化進程，處處凸顯出方式公民權(quán)根底上的福利制度之落后性。方式公民權(quán)必然引發(fā)構(gòu)造緊張、利益沖突和價值碰撞。要思索政治體制改革、市場經(jīng)濟開展、社會轉(zhuǎn)型與價值觀念更新等戰(zhàn)略議題，為開展民主政治、完善市場競爭、建立現(xiàn)代社會和價值觀念而努力，將方式公民權(quán)改為本質(zhì)公民權(quán)是一個突破口與切入點。 當(dāng)前，中國社會環(huán)境的變化既為處理公民權(quán)問題營造了氣氛，提供了多方面的條件，又為方式公民權(quán)轉(zhuǎn)為本質(zhì)公民權(quán)和重構(gòu)公民身份提供了動力與推力。在全球化時代，民族國家和公民身份的時間、社會、政治和行為邊境日趨模糊不清，也迫使我們反思公民權(quán)制度與實際，以建構(gòu)與國際化相應(yīng)的公民權(quán)，從而謀求全

22、球開展28。 從中國歷史變化的脈絡(luò)來調(diào)查，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的歷史積淀，中央集權(quán)政治體制、方案經(jīng)濟體制、任務(wù)單位為根底的社會組織體系、準軍事化的社會控制方式與社會主義認識形狀，都是“單位福利國家與方式公民權(quán)的制度根底?！皢挝桓＠麌曳绞降膬r值根底是方式公民權(quán)和國家權(quán)威，而非本質(zhì)公民權(quán)和個人權(quán)益。方式公民權(quán)具有一系列負面效應(yīng)，會不可防止地呵斥政治、經(jīng)濟、社會排斥與文化沖突。其最大的負面影響是構(gòu)成構(gòu)造不平等與制度不公平，把社會中的多數(shù)人排斥到全面邊緣化的形狀，這種情況將成為影響社會穩(wěn)定與開展的制度根源。 改革開放以來，中國社會發(fā)生了一系列艱苦變化，政府任務(wù)重點由以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟建立為中心，社會資

23、源配置方式由國家一致調(diào)配轉(zhuǎn)向部份的市場交換，社會資源占有關(guān)系由集中轉(zhuǎn)向分散，社會功能構(gòu)造由高度綜合轉(zhuǎn)向高度分化，社會階級構(gòu)造由封鎖轉(zhuǎn)向開放，社會文化由大一統(tǒng)轉(zhuǎn)為多樣化，對外關(guān)系由封鎖到與世界接軌29。 這樣的構(gòu)造變化雖然未涵蓋公民權(quán)觀念的重構(gòu)，卻為構(gòu)成新的公民權(quán)制度提供了動力。只需重構(gòu)公民權(quán)觀念和相應(yīng)的公民權(quán)制度，中國才能夠深化政治體制改革，完善市場經(jīng)濟，促進社會和文化的可繼續(xù)開展，構(gòu)筑協(xié)調(diào)的國家與社會、城市與鄉(xiāng)村等艱苦關(guān)系，從根本上確保社會穩(wěn)定。 作者闡明： 本文系筆者承當(dāng)?shù)闹袊┦亢罂茖W(xué)基金資助工程“歐美國家社會福利實際的演化及其中心思論爭議階段性成果的一部份，特此闡明并向資助者致謝。 注

24、釋： 1Pinker,R.(1979),SocialTheory&SocialPolicy(London:HeinemannEducationalBooks),p.vii. 2Marshall,T.H.(1981),TheRighttoWelfareandOtherEssays(London:HeinemannEducationalBooks),p.104. 3George,V.&Wilding,P.(1972),SocialClass,SocialValuesandSocialPolicy,inSocialandEconomicAdministration,Vol.6(3):236-248.

25、 4Lee,P.&Raban,C.(1983),WelfareandIdeology,inLoney,M.,Boswell,D.&Clarke,J.eds., SocialPolicyandSocialWelfare(England:OpenUniversityPress),p.18. 5Sullivan,M.(1996),TheDevelopmentoftheBritishWelfareState (London:PrenticeHall),p.51. 6Mishra,R.(1982),SocietyandSocialPolicy:TheoriesandPracticeofWelfare(L

26、ondon:TheMacmillanPressLtd.),p.x. 7(英)馬歇爾，T.H.，“公民權(quán)與社會階級，劉繼同譯，載北京，2003年第1期，第4頁。 8Brubaker,R.(1992),CitizenshipandNationhoodinFranceandGermany (Harvard:HarvardUniversityPress),p.x. 9Twine,F.(1994),CitizenshipandSocialRights:TheInterdependence ofSelfandSociety(London:SagePublications),p.95. 10Bulmer,M.&Rees,A.M.eds.(1996),CitizenshipToday:Th