行政訴訟執(zhí)行問題研究

1、行政訴訟執(zhí)行問題研究作為行政訴訟制度組成部分的執(zhí)行制度，是人民法院審理、裁判行政爭議過程的 延續(xù)。行政裁判的執(zhí)行是解決行政爭議不可或缺的重要環(huán)節(jié)，它不僅是實現(xiàn)人民法院生效法律文書的重要途徑，同時也是法律實現(xiàn)的重要形式。正因為執(zhí)行制度 發(fā)揮著強制實現(xiàn)人民法院生效裁判的作用，才使國家的行政審判制度具有公信 力，進而樹立起人們對整個法律制度的信心。然而，由于各方面因素的影響，“執(zhí)行難”成為當前我國人民法院司法審判 工作面臨的一個嚴重問題。其中，由于行政案件的特殊性，行政訴訟的執(zhí)行問題 尤為突出。有鑒于此，修改行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，采取各種必要措施保障 行政裁判的執(zhí)行，是改變目前“執(zhí)行難”局面首先要考

2、慮的問題。我國現(xiàn)行行政訴訟法第八章“執(zhí)行”部分只有兩個條文，即第 65條和 第66條。這兩個條文分別是對“行政訴訟裁判”的執(zhí)行問題和“行政法律文 書”的申請執(zhí)行問題（即“非訴行政行為的執(zhí)行”）所作的規(guī)定。因此，本文分 別對行政訴訟法第65條和第66條的修改與完善問題進行研究。一、 行政訴訟裁判的執(zhí)行（一）“二次沖突”與行政爭議的解決習慣上，人們傾向于把法院對有關(guān)實體權(quán)益裁判的作出視為沖突（爭議）的解決。司法裁判的法律意義在于，它使沖突主體或主體間的不確定的實體權(quán)益或 者責任確定化。然而，“徒法不足以自行”，一般來說，由裁判所確定的實體權(quán) 益或者責任并不具備自動實現(xiàn)的功能，而需要通過沖突主體的具

3、體行為才能得以 實現(xiàn)。司法裁判與沖突解決之間實際上還存在著相當?shù)木嚯x，在很多情況下，裁判只具有某種宣示意義。社會沖突“解決”的實際內(nèi)涵是什么？有人認為，解決一項沖突即是作一種 權(quán)威的關(guān)于孰是孰非的具有約束力的決定，亦即關(guān)于誰的觀點在某種意義上能夠 成立、誰的觀點不能成立的一種判定（威廉。馬白克）。1這種見解即使能夠成 立，也僅僅揭示了沖突解決的內(nèi)涵之一，而沒有揭示沖突解決內(nèi)涵的全部內(nèi)容。 事實上，沖突的解決不僅僅限于對是非曲直的判定，化解和消除沖突，實現(xiàn)受沖突所侵害的合法權(quán)益或者保證沖突所規(guī)避的法定義務(wù)得到實際履行，才是沖突“解決”的實質(zhì)內(nèi)涵。如前所述，在很多情況下，司法裁判所確定的實體權(quán)益或

4、者責任需要通過沖 突主體的具體行為才能得以實現(xiàn)。 然而，由于裁判不可能全部是沖突主體認同的結(jié)果，因此，在裁判的實施過程中，不可避免地會出現(xiàn)因沖突主體主觀意志上的 對抗等原因而阻礙裁判實施的情況，由此又引發(fā)新的社會沖突。基于這種沖突同 先前沖突的繼起性，有理由將這種沖突稱之為“二次沖突”。2 “二次沖突”具有一般沖突的本質(zhì)，亦即它同樣體現(xiàn)著沖突主體對法律秩序和法律制度的不遵 守。然而，與先前的沖突所不同的是，沖突主體所對抗的不僅是由實體法律關(guān)系 所體現(xiàn)的一般性立法規(guī)定，而且還包括由訴訟裁判所體現(xiàn)的特定的司法要求。 也 就是說，“二次沖突”并不僅僅是先前沖突的延續(xù)， 它還內(nèi)含著對司法裁判權(quán)威 的蔑

5、視。因此，“二次沖突”具有更為強烈的反社會性。然而，“二次沖突”的解決并不需要發(fā)動新的訴訟程序， 這種沖突的解決是 通過訴訟強制得以實現(xiàn)的。當沖突主體不按照訴訟裁判的要求作出某種行為或者 不為某種行為時，法院就采取強制措施迫使其履行應(yīng)為的義務(wù)。法院的強制措施 不只是解決“二次沖突”，從而使先前的沖突得到最終解決，更重要的在于維護 司法裁判的權(quán)威。因為司法權(quán)威的確立和存在是法律秩序得以確立和存在的基本 要求與前提條件。在行政訴訟過程中，人民法院的生效裁判作出以后，如果當事人不按照行政 裁判的要求作出某種行為或者不為某種行為時，人民法院就有必要采取強制措施 迫使其履行法定的義務(wù)。人民法院的強制措施

6、不僅要解決行政訴訟引發(fā)的“二次 沖突”，從而使先前的行政爭議得到最終解決，另一方面也是為了維護人民法院 司法裁判的權(quán)威。（二）行政裁判執(zhí)行不力的消極后果在微觀層次上，行政裁判的執(zhí)行直接關(guān)系到行政爭議的最終解決；在宏觀層次上，行政裁判的執(zhí)行同法的實現(xiàn)與遵守進而同法律秩序的確立存在緊密關(guān)聯(lián)。行政訴訟裁判的執(zhí)行不力將影響到“依法行政”原則的貫徹。因為對法律強制感受的淡漠將影響到行政訴訟當事人一一不僅公民一方，特別是行政機關(guān)一一 的守法意識。行政裁判執(zhí)行的效果不僅僅止于把立法所規(guī)定的具體法律責任強加 于某一主體，更深層的價值在于弘揚立法的權(quán)威性、 嚴肅性和不可違反性。當行 政裁判流于空洞的宣言，其執(zhí)行

7、效果不能得到正常體現(xiàn)時，無疑會反過來大大弱 化行政機關(guān)“依法行政”的觀念。行政訴訟裁判的執(zhí)行不力將影響到行政訴訟制度的“社會安全閥”功能。如果行政裁判的權(quán)威性受到普遍的漠視，行政訴訟就很難成為行政爭議主體一一準 確地說，主要是公民一方一一的選擇，人民法院行政審判庭“門可羅雀”的尷尬 局面就會進一步惡化，從而導致行政訴訟制度作為一項政治制度的功能不能彰 顯，其作為“社會安全閥”宣泄機制的作用也無從發(fā)揮和體現(xiàn)。3進一步說，這將嚴重影響到整個社會秩序的穩(wěn)定。（三）行政裁判執(zhí)行難的原因分析行政訴訟裁判的作出，為行政爭議主體提供了對爭議事實及法律后果認同的 基礎(chǔ)，并為國家運用暴力手段強制消除爭議雙方可能

8、發(fā)生的“二次沖突”提供了 直接的依據(jù)。從應(yīng)然的角度講，行政裁判作出以后，如果當事人不自覺按照裁判 的要求作出某種行為或者不為某種行為時，人民法院完全可以根據(jù)行政訴訟法 的規(guī)定采取強制措施迫使其履行法定的義務(wù)。 但實際上，在很多情況下，人民法 院往往難以采取強制措施，即使勉強采取，也很難收到預(yù)期的效果，也就是說， 行政裁判執(zhí)行難的問題相當嚴重。事實上，行政裁判執(zhí)行難是一個具有明確針對性的問題。 進一步說，行政裁 判的執(zhí)行難并不是對當事人雙方具有同等的難度。 在絕大多數(shù)情況下，對作為原 告的公民一方敗訴時的執(zhí)行問題，并不存在什么困難。行政裁判執(zhí)行難主要指的 是對作為被告的行政機關(guān)一方敗訴時的執(zhí)行問

9、題。因此，行政裁判執(zhí)行難的關(guān)鍵 問題在于對行政機關(guān)的執(zhí)行。行政裁判執(zhí)行難的原因是多方面的，但歸納起來，主要是以下兩個方面：第一，司法依附于行政，法院的獨立性不夠，這是司法體制方面的原因。我 國當前司法實踐中存在的“執(zhí)行難”， 特別是行政裁判“執(zhí)行難”，很大程度上 是由一些非法律因素造成的。從法律上講，我國實行“一府兩院制”，人民法院 與同級人民政府的地位是平等的。我國憲法和人民法院組織法也都規(guī)定“人民法 院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，但 政治現(xiàn)實卻是，司法依附于行政，法院的獨立性不夠。現(xiàn)行法院與行政機關(guān)的依 附關(guān)系，實際上降低了人民法院獨立審判的能力和勇氣

10、。 人民法院即使勉為其難 地作出判決，在執(zhí)行時，行政機關(guān)憑借優(yōu)勢地位實施報復(fù)的可能， 也不能不使人 民法院更為慎重地考慮自己行為的選擇。 法院的獨立性不夠，造成的直接后果是 司法缺乏足夠的權(quán)威。當行政機關(guān)在行政訴訟中敗訴時， 常常無視、拒絕或者千 方百計阻撓人民法院判決的執(zhí)行?？梢哉f，行政裁判執(zhí)行難主要是司法體制方面 的原因造成的。司法的獨立性差，法院的人、財、物皆受制于行政機關(guān)，要求其對行政機關(guān) 嚴格執(zhí)法，顯然是不現(xiàn)實的。司法對行政的依附，有時甚至變成了 “阿附”。不 改變這種扭曲的司法體制，幻想我國行政訴訟走出目前這種舉步維艱的困境， 也 是不可能做得到的。第二，執(zhí)行措施不得力，這是行政訴

11、訟法本身的原因。現(xiàn)行行政訴訟法 第八章“執(zhí)行”部分僅有兩個條文， 而明確規(guī)定行政機關(guān)拒絕履行判決、 裁定時 如何處理，只有第65條第3款所規(guī)定的四項措施，而這四項措施的規(guī)定又過于 簡單化，特別是行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定的法律責任落實不到行政機關(guān)首長個人，結(jié)果行政機關(guān)對不利于自己的判決往往拒不執(zhí)行，法院也只能徒喚奈何。因此，要改變目前行政訴訟裁判執(zhí)行難的局面必須從兩個方面著手，既要改革現(xiàn)行的司法體制，又要完善行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定。（四）外國立法例關(guān)于行政訴訟裁判執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定法治國家之行政機關(guān)，亦如一般人民，應(yīng)遵守法院之判決。由于各先進法治 國家對法院判決之絕對尊重，行政機關(guān)不履行法院判決確定

12、的義務(wù)之問題似在其 立法者想象之外。4雖然如此，仍然有一些國家對行政機關(guān)不履行法院之判決 規(guī)定了相應(yīng)的制裁措施。法國1980年行政機關(guān)遲延罰款和判決執(zhí)行法規(guī)定：（1）行政機關(guān)被判 決賠償時，如果賠償金額已經(jīng)確定，行政機關(guān)必須在4個月內(nèi)簽發(fā)支付命令。逾 期不支付的，會計員有義務(wù)根據(jù)判決書正本付款。（2）行政機關(guān)不主動履行賠償 義務(wù)，當事人可以在6個月后向最高行政法院申訴；如果情況緊急可以不受時間 限制，立即向最高行政法院申訴。最高行政法院根據(jù)申訴，可以對行政機關(guān)宣布 遲延罰款，規(guī)定行政機關(guān)不執(zhí)行判決時，每天罰款若干。最高行政法院還可以在 當事人未申訴時，依職權(quán)宣布遲延罰款。遲延罰款通常是臨時性的

13、強制措施， 可 以暫不執(zhí)行。宣布遲延罰款以后，行政機關(guān)仍然不執(zhí)行判決時，遲延罰款成為確 定的措施。當事人由于行政機關(guān)不執(zhí)行判決而受到損害時，可以請求損害賠償。 遲延罰款并不代替損害賠償。（3）對于引起遲延罰款的行政機關(guān)負責人，行政法 院可以判處罰款。金額可以高達該公務(wù)員的全年薪俸。另外，法國 1976年調(diào) 解專員法規(guī)定，當事人在行政機關(guān)不執(zhí)行法院的判決時， 可以通過國會議員向 調(diào)解專員申訴。調(diào)解專員有權(quán)命令行政機關(guān)采取執(zhí)行措施。行政機關(guān)不遵守調(diào)解 專員的命令時，調(diào)解專員可以寫出一個特別報告， 公開發(fā)表在政府公報上，動員 輿論力量對行政機關(guān)施加壓力。5德國1960年行政法院法第172條規(guī)定，行政

14、機關(guān)不履行行政法院的判決或臨時保全命令所規(guī)定的義務(wù)時，行政法院可依申請以裁定對行政機關(guān)處以不超過 20XX馬克的強制罰款，命令其限期履行。逾 期仍不履行的，行政法院確定該強制罰款并依職權(quán)予以執(zhí)行。 強制罰款可予多次 警告、確定和執(zhí)行。6在英美法系國家，當事人包括行政機關(guān)不遵守法院的裁判或者命令時，構(gòu)成藐視法庭罪，可能受到監(jiān)禁或者罰金的處罰。7如美國聯(lián) 邦行政程序法第552條規(guī)定：“如果發(fā)生不服從法院命令的情況， 地區(qū)法院對 負責任的職員可以科處藐視法庭罪；如果是穿制服的機關(guān)，則處罰其負責的成 員?！钡F(xiàn)實中由于拒不履行法院判決而被判處藐視法庭罪的案例極為罕見，因為在英美法系國家，法院享有高度的

15、權(quán)威，遵守法院判決被認為是任何一個公民 都擔負的神圣天職，拒不履行法院判決被認為是不可思議的事情。（五）我國行政訴訟法關(guān)于執(zhí)行規(guī)定的完善如前所述，我國現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于執(zhí)行問題的規(guī)定過于簡單，明確規(guī) 定行政訴訟裁判執(zhí)行的只有第65條一個條文（第66條是關(guān)于“行政法律文書” 執(zhí)行的規(guī)定），執(zhí)行過程中涉及的許多問題或者規(guī)定得相當粗疏，或者根本沒有 規(guī)定，特別是對行政機關(guān)拒不履行人民法院生效判決、裁定時必須承擔的法律責 任規(guī)定得十分不力，這是造成人民法院行政訴訟裁判執(zhí)行難的一個重要原因。完善我國行政訴訟法關(guān)于執(zhí)行問題的規(guī)定必須注意以下幾個方面：.明確規(guī)定財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行。我國現(xiàn)行行政訴訟法除了在第

16、五章“證 據(jù)”部分對“證據(jù)保全”作出了規(guī)定以外， 對訴訟保全未作任何規(guī)定。在現(xiàn)實生 活中，經(jīng)常發(fā)生因當事人一方的行為或者其他原因使判決不能執(zhí)行或者難以執(zhí)行 的情況。因此，人民法院有必要在訴訟過程中根據(jù)對方當事人的申請，作出財產(chǎn)保全的裁定；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也應(yīng)當裁定采取財產(chǎn)保 全措施，以保證行政訴訟裁判將來的順利執(zhí)行。 另外，在控告行政機關(guān)沒有依法 發(fā)給撫恤金的案件和申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、 財產(chǎn)權(quán)的案件中，在判決確 定之前，確有必要預(yù)先給付當事人部分財物或者要求行政機關(guān)先為一定行為的， 以及在訴訟過程中，被告行政機關(guān)或者行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強制 執(zhí)行被訴行

17、政行為，不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造 成不可彌補的損失的，人民法院應(yīng)當裁定先予執(zhí)行。.明確執(zhí)行管轄?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，人民法院發(fā)生法律效力的判決、 裁定由第一審人民法院負責執(zhí)行。由于現(xiàn)實中存在法院和行政機關(guān)地位不平等的 情況，特別是被執(zhí)行機關(guān)級別較高時，更是存在較大執(zhí)行難度。當?shù)谝粚徣嗣穹?院認為情況特殊由其執(zhí)行存在較大困難時，應(yīng)當允許其報請第二審人民法院執(zhí) 行。提高執(zhí)行法院的級別，主要是為了解決行政機關(guān)方面的原因。另外，人民法 院發(fā)生法律效力的判決、裁定可能經(jīng)過一審，也可能經(jīng)過二審。案件只經(jīng)過一審 程序的，發(fā)生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負責執(zhí)行， 應(yīng)當說不

18、存在 什么問題；案件經(jīng)過二審，并且二審法院維持原判的，仍由一審人民法院負責執(zhí) 行，也是合適的；但如果二審法院撤銷或者改判了一審人民法院的判決、裁定， 仍然由第一審人民法院來執(zhí)行則未必合適，因為，面對二審法院的裁判，一審人 民法院可能會采取消極的態(tài)度不履行執(zhí)行的職責。因此，在這種情況下，由二審人民法院負責執(zhí)行可能更為恰當。 在確定執(zhí)行管轄時，既要考慮到行政機關(guān)方面 的問題，也要考慮到法院自身存在的問題。當然，提高執(zhí)行法院的級別，并不能從根本上解決“執(zhí)行難”的癥結(jié)， 從長 遠考慮，我國還是應(yīng)當設(shè)立獨立的行政法院體系負責行政案件的管轄為宜。.確定合適的申請執(zhí)行期限?，F(xiàn)行行政訴訟法對行政訴訟裁判的申請

19、執(zhí) 行期限未作明確規(guī)定。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋 第84條規(guī)定：“申請人是公民的，申請執(zhí)行生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書 和行政賠償調(diào)解書的期限為 1年，申請人是行政機關(guān)、法人或者其他組織的為 180日。”在起草該司法解釋，確定申請執(zhí)行行政裁判的期限時，最高人民法院 主要基于期限的確定應(yīng)該與民事訴訟法的規(guī)定相統(tǒng)一的考慮。8然而，該司法解釋沒有考慮到行政案件的特殊性。行政行為所形成的行政法律關(guān)系與民事行為 形成的民事法律關(guān)系有著本質(zhì)的不同， 民事行為僅僅形成社會秩序，而行政行為 在形成社會秩序的同時還負有穩(wěn)定社會秩序的功能。在行政訴訟中，訴訟當事人的權(quán)益能否及時、有效的實

20、現(xiàn)，義務(wù)能否及時、有效的履行，關(guān)系到國家行政管 理活動能否正常、有效、連續(xù)地進行。如果行政訴訟裁判申請執(zhí)行期限確定過長， 就會使行政行為難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。 因此，行政訴訟裁判申請執(zhí)行期限不應(yīng)當 長于或等長于民事訴訟裁判申請執(zhí)行期限， 而應(yīng)當短于民事訴訟裁判申請執(zhí)行期 限。另一方面，行政訴訟裁判申請執(zhí)行期限又不能太短，否則，當事人來不及中 請執(zhí)行，同樣也不能發(fā)揮行政行為的應(yīng)有功能。 因此，行政訴訟裁判申請執(zhí)行期 限的確定要考慮兩個方面的因素：一是為了維護法律關(guān)系的安定性，要盡可能縮 短申請執(zhí)行的期限；二是申請執(zhí)行期限的確定，又要充分照顧到當事人申請執(zhí)行 的可能性，這就要求必須給當事人留下足夠的

21、申請執(zhí)行的時間。筆者認為，我國正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，各種社會關(guān)系的變動非常頻繁， 社會關(guān)系缺乏穩(wěn)定性是當前社會發(fā)展的一個顯著特點。在這種時代背景下，法律在對各種期限加以規(guī)定時，在能夠有效保障當事人權(quán)利的前提下， 期限的確定以 從短為宜。因此，行政訴訟裁判申請執(zhí)行期限可以確定為“三個月”或者“六個 月”。.檢察機關(guān)申請執(zhí)行問題。在有些情況下，行政訴訟裁判的不執(zhí)行可能會損 害社會公共利益，在原、被告雙方都不申請執(zhí)行的情況下， 就應(yīng)當賦予某一主體 申請執(zhí)行權(quán)，以保護社會公共利益。在我國，人民檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，負有 維護法律尊嚴、保證法律得到實施的職責。如果行政訴訟裁判的不執(zhí)行會造成公 共利益的

22、損害，在當事人不申請執(zhí)行的情況下，就應(yīng)當賦予人民檢察院申請執(zhí)行 權(quán)，以使公共利益得到維護。.告誡程序。人民法院在接到執(zhí)行行政訴訟裁判的申請以后，應(yīng)當先為告誡， 確定適當期間通知義務(wù)人履行義務(wù)。逾期仍不履行者，強制執(zhí)行。.執(zhí)行標的有限原則。行政機關(guān)是國家的代表，負有維護公共利益的職責， 在對其采取強制執(zhí)行措施時當然不能完全等同于一般的自然人或者組織。針對行政機關(guān)的執(zhí)行，不得以維護公共利益不可缺少的物，或者其讓與有損公共利益的 物為標的。.督促執(zhí)行的手段。人民法院在執(zhí)行行政訴訟裁判時，一般的具體執(zhí)行措施 可以適用民事訴訟法（或者民事強制執(zhí)行法）的規(guī)定。9但對行政機關(guān) 的執(zhí)行有必要確定特殊的執(zhí)行手段

23、，以有效督促行政機關(guān)履行義務(wù)。如前所述， 法治國家之行政機關(guān)，亦如一般人民，應(yīng)遵守法院之判決。當行政機關(guān)拒不履行 人民法院的判決、裁定時，行政爭議演變?yōu)椤岸螞_突”。“二次沖突”具有強 烈的反社會性，它通常體現(xiàn)著沖突主體對現(xiàn)實法律秩序的深刻蔑視。這種行為所 侵害的是雙重客體：一是裁判內(nèi)容所反映出的實體權(quán)益或者責任關(guān)系， 再就是司 法審判秩序。因此，即便離開實體義務(wù)和責任不論， 對抗司法組織代表國家所作 的決定，這種行為亦構(gòu)成了制裁適用的條件。10從應(yīng)然的角度的講，行政機關(guān) 作為國家的代表，不可能對抗國家司法機關(guān)的決定。 行政機關(guān)對抗國家司法機關(guān) 的決定，實際上是出于公務(wù)員個人意志的原因。 因此

24、，在行政機關(guān)拒不履行人民 法院的生效判決、裁定時，有必要對行政機關(guān)的公務(wù)員采取制裁措施。特別是當 行政機關(guān)的首長故意對抗行政裁判時，依靠行政機關(guān)的內(nèi)部懲戒制度已不足以解 決問題。因此，當行政機關(guān)拒不履行人民法院的生效判決、裁定時， 行政訴訟 法應(yīng)當規(guī)定對行政機關(guān)負責人處以強制罰款（金額可高達該公務(wù)員的全年薪 俸），以督促行政機關(guān)履行義務(wù)；當行政機關(guān)拒不履行人民法院的生效判決、裁定，情節(jié)嚴重時，對有關(guān)責任人員處以藐視法庭罪，以追究其刑事責任。 11另 外，人民法院還可以在政府公報或者有關(guān)新聞媒體上發(fā)表公告， 利用輿論壓力督 促行政機關(guān)履行義務(wù)。二、行政法律文書的執(zhí)行（非訴行政行為的執(zhí)行）（一）什

25、么是非訴行政行為的執(zhí)行行政機關(guān)行使行政管理職權(quán)，對社會事務(wù)進行組織、管理，依法作出某一決 定時，相對人可能因此負擔作為或者不作為的義務(wù)。 在一般情況下，相對人都能 自動履行。在相對人不自動履行義務(wù)時，發(fā)生行政決定的強制執(zhí)行問題。執(zhí)行行政決定的手段種類很多，有直接的手段，也有間接的手段。間接的執(zhí) 行手段不立即實現(xiàn)行政決定的內(nèi)容， 往往也不是最終的執(zhí)行手段。直接的執(zhí)行手 段使用強制力量，立即實現(xiàn)行政決定的內(nèi)容。執(zhí)行行政決定的手段種類雖然很多， 然而執(zhí)行的方式卻只有兩種：或者由法 院通過司法程序執(zhí)行，或者由行政機關(guān)本身通過行政程序執(zhí)行。 行政機關(guān)本身通 過行政程序執(zhí)行的方式，是一種例外的執(zhí)行程序。在

26、這種程序中，行政機關(guān)迅速 采取行動，免除一般執(zhí)行程序受到的束縛。由于這種執(zhí)行方式對公民的自由和財 產(chǎn)存在潛在的極大的威脅，因此，法律只在極有限的范圍內(nèi)，并且出于公共利益 的迫切需要時，才允許這種執(zhí)行方式的存在。在大多數(shù)情況下，法律規(guī)定，行政 決定的執(zhí)行必須申請法院進行。法律規(guī)定司法程序作為執(zhí)行方式的理由，在于防 止行政機關(guān)專橫地行使執(zhí)行權(quán)力。12在我國，行政決定由人民法院執(zhí)行的方式66在司法實踐中通常被稱為“非訴行政行為的執(zhí)行”?，F(xiàn)行行政訴訟法第 條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不 履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”其中，行 政機

27、關(guān)“依法強制執(zhí)行”的，屬于行政強制執(zhí)行法研究的范疇，此處姑且不論； 行政機關(guān)“申請人民法院強制執(zhí)行”的，即是我們這里要討論的“非訴行政行為 的執(zhí)行”。非訴行政行為的執(zhí)行之所以被冠以“非訴”， 是因為這類行政案件未進入訴 訟程序而直接進入執(zhí)行程序。13也有人認為，非訴行政執(zhí)行是指所有未經(jīng)過行 政訴訟程序的行政執(zhí)行，包括行政機關(guān)自行的執(zhí)行、行政機關(guān)申請人民法院的強 制執(zhí)行和具體行政行為確定的權(quán)利人申請執(zhí)行三種形式。狹義的非訴行政執(zhí)行僅 指后兩種，即行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行和具體行政行為確定的權(quán)利人申請 執(zhí)行。其中，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，是非訴行政執(zhí)行的主要構(gòu)成部分。 14 （二）非訴行

28、政行為執(zhí)行程序要解決的問題隨著我國行政執(zhí)法力度的不斷加強和行政審判工作的深入開展，非訴行政行為的執(zhí)行已經(jīng)成為人民法院一件十分重要的工作。15然而，什么是非訴執(zhí)行案 件？人民法院要不要對行政機關(guān)申請執(zhí)行的行政行為進行審查？如何進行審 查？審查標準如何確定？審查程序如何設(shè)置？這些問題理論上至今沒有完全弄 清楚，實踐中各地人民法院也做法不一。這嚴重影響了非訴行政行為執(zhí)行工作的 正常開展。在行政訴訟法頒布初期，有人認為，對于非訴執(zhí)行案件，人民法院對行政行 為的合法性不需要進行審查。因為既然是“非訴訟”，就是不進行訴訟，據(jù)以執(zhí) 行的依據(jù)錯誤與否，是申請人自己的事；從被執(zhí)行人角度來說，不起訴，意味著 其對

29、行政行為合法性的默認。人民法院如果對行政行為進行審查，就是對行政權(quán) 的干涉。16這種認為在非訴執(zhí)行案件中人民法院不需要對行政行為的合法性進 行審查的觀點實際上是非常有害的。行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行行政行為， 人民法院當然要對行政行為的合法性進行審查。 否則，人民法院不經(jīng)審查就逕自 予以執(zhí)行，事實上就蛻變?yōu)樾姓C關(guān)的一個執(zhí)行機構(gòu)， 在有些情況下，甚至可能 成為為虎作假、助紂為虐的工具。這與法律將行政強制執(zhí)行權(quán)在行政機關(guān)和人民 法院之間進行分配的初衷是完全背道而馳的。因此，最高人民法院在1991年6月11日公布的關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見（試行）第88條規(guī)定了人民法 院要對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行

30、的具體行政行為進行審查。最高人民法院在20XX年3月10日發(fā)布的關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋第93條也明確規(guī)定了人民法院 要對申請執(zhí)行的具體行政行為的合法性進行審查。解決了要不要審查的前提問題，接下來的問題是審查什么？如何進行審查？人民法院對行政機關(guān)的執(zhí)行申請主要審查兩個問題： 首先是必須審查行政行 為是否合法，違法的行政行為不具有執(zhí)行力，人民法院不能支持行政機關(guān)的違法 行為；其次是必須審查被申請人是否負有法定義務(wù)而拒絕履行， 如果被申請人的 行為不構(gòu)成拒絕履行行政機關(guān)的行政決定，也不發(fā)生強制執(zhí)行的問題。至于如何進行審查，很難一概而論。每一行政行為的具體情況千差萬別， 審 查的標準也就不可能完全一樣

31、。因此，很難用一個的截然的標準加以概括。 17 雖然如此，我們?nèi)匀豢梢愿鶕?jù)行政行為所適用過的程序、行政行為的性質(zhì)以及“行政法律文書申請執(zhí)行”程序中人民法院對行政行為進行必要的合法性審查的要求，對人民法院的審查標準作一個大致的歸類。 筆者認為，人民法院對申請執(zhí)行的行政行 為進行合法性審查的標準可以概括為三個：書面（形式）審查標準、適度審查標 準和全面的合法性審查標準。與之相適應(yīng)，在審查程序的設(shè)置上也就可以分為三 種形式：簡易審查程序、聽證審查程序和執(zhí)行訴訟（普通行政訴訟程序）。審查標準的確定和審查程序的設(shè)置是“行政法律文書申請執(zhí)行”程序中兩 個最關(guān)鍵的問題。下面筆者對這三種審查標準與審查程序逐一

32、進行論證分析。.簡易審查程序與書面審查標準如前所述，隨著我國行政執(zhí)法力度的不斷加強和行政審判工作的深入開展， 非訴行政行為的執(zhí)行已經(jīng)成為人民法院一件十分重要的工作。近年來由人民法院強制執(zhí)行行政行為的案件，每年達四十萬件之多。18對這些大量的執(zhí)行申請，人民法院不可能采用現(xiàn)行行政訴訟法第 54條所規(guī)定的合法性審查標準進行全面 審查。否則，不僅將使這些行政法律文書所確定的內(nèi)容難以及時付諸實現(xiàn)，嚴重妨礙行政效率，而且也將使人民法院力不從心，窮于應(yīng)付。因此，人民法院對行 政法律文書的審查有必要引入簡易審查程序， 即只對申請執(zhí)行的行政行為的合法 性作書面（形式）審查。為了確保合法性審查的有效性，我們認為，

33、簡易審查程序只能適用于有限的 范圍。兩類行政行為可以只作書面的形式審查：（1）經(jīng)過聽證程序的行政行為。行政行為如果已經(jīng)過正式的聽證程序，法院重新審理事實問題浪費時間和金錢， 妨礙行政效率。因為行政程序法已經(jīng)規(guī)定了非常嚴密的程序， 不再發(fā)生額外的程 序保障問題。（2.）法律規(guī)定由行政機關(guān)作最終裁決的行政行為。法院在執(zhí)行程 序中對行政行為合法性的審查，要受到一定的限制。特別是法律規(guī)定由行政機關(guān) 作最終裁決的行政行為，實際上是法律明確排除了這類行政行為的司法審查。法院在對終局裁決行為進行審查時，只能就終局裁決是否存在明顯的形式錯誤進行審查，而不能對其進行實質(zhì)審查。人民法院適用簡易程序?qū)π姓袨檫M行審

34、查時， 應(yīng)當在受理執(zhí)行申請后十日 內(nèi)作出執(zhí)行或者不予執(zhí)行的裁定。既然是簡易審查程序，法律沒有必要規(guī)定太長 的審查期限。.聽證審查程序與適度審查標準如前所述，人民法院在行政法律文書的執(zhí)行程序中對申請執(zhí)行的行政行為不 可能采用現(xiàn)行行政訴訟法第54條所規(guī)定的合法性審查標準作全面審查，而另一 方面，除了可適用簡易審查程序的情形外，人民法院如果只對行政行為進行單純 的形式審查又不足以保證合法性審查的有效性，結(jié)果有可能出現(xiàn)人民法院強制執(zhí) 行違法行政行為的情況，從而導致被執(zhí)行人的合法權(quán)益受到損害。 因此，人民法 院在對行政行為進行形式審查的基礎(chǔ)上，有必要對行政行為進行一定程度的實質(zhì) 審查。當然，這種審查不同

35、于現(xiàn)行行政訴訟法第 54條所規(guī)定的全面的合法性審 查，筆者稱之為“適度審查”。人民法院采取適度審查標準對行政行為進行審查時，在程序上可以靈活地借 鑒行政訴訟程序的某些做法。如果認為有必要，人民法院可以指定日期舉行聽證， 就有爭議的事實或者法律問題，聽取當事人雙方的言詞辯論。當事人雙方可以各 自舉出自己的證據(jù)，證明行政行為合法或者違法。人民法院也可以依職權(quán)調(diào)查收 集證據(jù)。人民法院在聽取當事人雙方的意見， 并在對各種證據(jù)進行審查、判斷的基礎(chǔ) 上，應(yīng)當于受理執(zhí)行申請后三十日內(nèi)作出執(zhí)行或者不予執(zhí)行的裁定。聽證審查程序與適度審查標準應(yīng)當是行政法律文書的執(zhí)行程序中人民法院 采用的一般審查程序和一般審查標準

36、。這種程序?qū)嶋H上是一種簡易的、非正式的 訴訟程序。它具有行政訴訟程序的某些特點，但比行政訴訟程序簡便、靈活。.執(zhí)行訴訟如前所述，人民法院對行政機關(guān)的執(zhí)行申請主要審查兩個問題：一是審查行政行為是否合法，二是審查被申請人是否負有法定義務(wù)而拒絕履行。人民法院經(jīng)審查如果發(fā)現(xiàn)行政行為存在重大違法情形構(gòu)成無效行政行為時， 當然不能作出準予執(zhí)行的裁定。而人民法院對存在重大違法情形的無效行政行為 僅僅作出不予執(zhí)行的裁定，也不能使事情完全了結(jié)。如果被申請人請求撤銷該行 政行為或者請求確認該行政行為無效時，人民法院不能對被申請人的執(zhí)行異議置 之不理。從法理上說，對于無效行政行為，利害關(guān)系人隨時可以請求有權(quán)機關(guān)宣

37、告或者確認該行為無效，該無效行為也不因追認、轉(zhuǎn)換、補正或者訴訟時效的經(jīng) 過等原因而變?yōu)橛行А?9如果人民法院逕自作出不予執(zhí)行該行政行為的裁定， 而不理會被申請人請求撤銷該行政行為或者請求確認該行政行為無效的申請，實際上是扔下了一個未完成的“半截子工程”。 冉要求被申請人通過另行提起行政 訴訟請求人民法院撤銷該行政行為或者請求確認該行政行為無效，也不符合訴訟經(jīng)濟的原則，實際上是對有限司法資源的極大浪費。因此，當出現(xiàn)這種情況時， 人民法院有必要將案件轉(zhuǎn)入普通行政訴訟程序繼續(xù)進行審理。另一種情況是，人民法院受理執(zhí)行行政行為的申請后， 經(jīng)審查如果發(fā)現(xiàn)行政 行為尚未超過起訴期限，那么，被申請人并未構(gòu)成負

38、有法定義務(wù)而拒絕履行。在 這種情況下，如果當事人提出了請求撤銷該行政行為或者請求確認該行政行為無 效的申請時，人民法院也有必要將案件轉(zhuǎn)入普通行政訴訟程序繼續(xù)進行審理，而不能將當事人的申請一腳踢開。上述兩種情況屬于先適用簡易審查程序或者聽證審查程序經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)問題 而轉(zhuǎn)入普通行政訴訟程序的情況， 這種程序筆者稱之為執(zhí)行訴訟。執(zhí)行訴訟，實 際上是一種間接的司法審查（直接的司法審查是相對人提起訴訟，請求法院審查 行政行為的合法性并給予救濟），相對人對行政機關(guān)的行政行為不提起訴訟，而 在行政機關(guān)提起訴訟請求法院強制執(zhí)行行政行為的時候， 相對人主張行政行為違 法作為抗辯的理由，否認行政行為具有執(zhí)行力量。執(zhí)

39、行訴訟，可以說是一種“官告民”的訴訟。21執(zhí)行訴訟，本質(zhì)上也是一種行政訴訟，是一種首先以執(zhí)行程 序形式表現(xiàn)出來的或者說轉(zhuǎn)化而來的行政訴訟。執(zhí)行訴訟，并非筆者心血來潮之 設(shè)想，其他國家實際上早就有此類似的制度。 在美國，執(zhí)行訴訟是司法審查的一 種方式。有權(quán)申請法院執(zhí)行的人，根據(jù)法律的規(guī)定，可以是行政機關(guān)、檢察官或 者由于不執(zhí)行行政決定而受到損害的第三人。 在執(zhí)行訴訟中，被告方同時可以就 行政機關(guān)的強制執(zhí)行決定是否合法進行爭論，因而其本身又是一次救濟程序。 22在德國，行政訴訟分為多種類型，在一般履行之訴中包括一種特殊的類型， 即行政機關(guān)針對公民提起的一般履行之訴。 通過提起這種訴訟，行政機關(guān)向行

40、政 法院提出判決公民履行一定義務(wù)的訴訟請求。 在這種訴訟程序中，并不是公民為 了對抗公權(quán)力而尋求救濟，相反，是行政機關(guān)采取在行政法院進行訴訟的途徑以 實現(xiàn)其對公民的請求權(quán)。23確立執(zhí)行訴訟制度的意義在于，它有助于真正樹立官民平等的觀念。行政訴訟中的被告恒定論宣告打破， 公民與國家皆得為行政 訴訟的原告或被告。正如有學者所說，今日，人民與國家之公法關(guān)系，已由傳統(tǒng) 之權(quán)力服從關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利義務(wù)關(guān)系，因而，行政訴訟之意義，除保障人民權(quán) 益與確保行政權(quán)之合法行使外，已兼有解決國家或公共團體與人民相互間發(fā)生的 公法上爭議之作用。24無論何方不遵守法律確定的義務(wù)，皆得由另一方向法院 提起訴訟促其履行。這使得行政訴訟制度的政治功能，更加彰顯。（三）行政法律文書執(zhí)行程序的立法設(shè)計 25我國現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于行政法律文書執(zhí)行問題的規(guī)定過于簡單，明確 規(guī)定行政法律文書執(zhí)行問題的只有第 66條一個條文，執(zhí)行過程中涉及的許多問 題都沒有作出規(guī)定。這是造成司法實踐中行政法律文書的執(zhí)行比較混亂的一個重 要原因。因此，行政訴訟法第