近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)與國(guó)家財(cái)政條塊分割體制

1、近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)與國(guó)家財(cái)政條塊分割體制摘要：近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)日益加重的趨勢(shì)，而這與近代國(guó)家中央、省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村的財(cái)政條塊分割體制關(guān)系專(zhuān)門(mén)大。從清代的起運(yùn)、存留和耗羨歸公制度到近代的畝捐、雜稅以及攤派制度，無(wú)不體現(xiàn)了近代中國(guó)中央和地點(diǎn)財(cái)政制度的演變。近代中國(guó)國(guó)家始終實(shí)行損下益上的條塊分割財(cái)政制度，一方面，盡量把地點(diǎn)財(cái)政處分權(quán)收歸中央；另一方面，又盡量把行政、教育、保衛(wèi)事務(wù)推給地點(diǎn)自籌。然而，這種財(cái)政制度產(chǎn)生了悲劇性的后果。由于原有的地點(diǎn)財(cái)政收入像割韭菜一樣一茬茬被中央政府割取，以致中央政府就不管從法理上依舊在實(shí)際上無(wú)法禁止地點(diǎn)政府另辟財(cái)源。誅求無(wú)度，造成了地點(diǎn)財(cái)政的失控。國(guó)家有限的財(cái)力無(wú)法支撐龐

2、大的國(guó)家行政組織，最終國(guó)家的崩潰成為必定。 關(guān)鍵詞：近代 農(nóng)民負(fù)擔(dān) 國(guó)家財(cái)政 條塊分割 體制 近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重是不爭(zhēng)的歷史事實(shí)，但以往的研究多著眼于農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的現(xiàn)象，而對(duì)其緣故、內(nèi)容、形式和過(guò)程都研究不夠，以此難以揭示農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的制度緣故。國(guó)家對(duì)農(nóng)民的征派無(wú)非來(lái)自兩個(gè)方面，即中央和地點(diǎn)政府。因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)必定折射中央和地點(diǎn)的財(cái)政關(guān)系。本文擬對(duì)此進(jìn)行一番梳理，以探討農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重與國(guó)家財(cái)政制度演變的關(guān)系。 一、近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)的定義和構(gòu)成 關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以往的論著界定都比較寬泛，有的將地租、高利債息、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換都包括在內(nèi)。筆者認(rèn)為，如此做混淆了經(jīng)濟(jì)行為和非經(jīng)濟(jì)行為的界限。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一

3、種超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，因此，不應(yīng)把經(jīng)濟(jì)行為形成的地租、高利債息和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品差價(jià)包括在內(nèi)（盡管地租中可能存在超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，而高利債息經(jīng)常和暴力與黑社會(huì)相聯(lián)系，但它們要緊是經(jīng)濟(jì)行為）。而對(duì)縣以下的行政單位，如區(qū)、鄉(xiāng)、村一級(jí)加給農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，以往研究較少，甚至不將其納入農(nóng)民負(fù)擔(dān)之列。而正是這些行政層級(jí)對(duì)農(nóng)民的壓榨，構(gòu)成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要成分。由于對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的定義和構(gòu)成存在著眾多的歧義，因此，需要厘清農(nóng)民負(fù)擔(dān)的概念。首先，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是國(guó)家對(duì)農(nóng)民征派的形式。農(nóng)民負(fù)擔(dān)征收的主體是國(guó)家，因而那些由社會(huì)組織如賽會(huì)、香會(huì)收取的捐助不在其列。然而諸如村費(fèi)，因其為國(guó)家所承認(rèn)，甚至操縱，應(yīng)歸入農(nóng)民負(fù)擔(dān)之中。其次，農(nóng)民負(fù)擔(dān)征收的方式是

4、強(qiáng)制性的。有些農(nóng)民負(fù)擔(dān)，如捐稅，是依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和政府規(guī)定強(qiáng)加給農(nóng)民的。有些農(nóng)民負(fù)擔(dān)，如浮收和攤派，盡管并無(wú)法律依據(jù)，甚至是不合法的。然而，大多為國(guó)家所默認(rèn)，而且為國(guó)家行政組織所征收，因而也是一種國(guó)家行為，屬于國(guó)家的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制。第三，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的征派是無(wú)償?shù)?。盡管農(nóng)民在無(wú)償?shù)靥峁┝四承┍匾M(fèi)用和勞務(wù)之后，可能因浚河、修堤等活動(dòng)受益，但受益與否是無(wú)保證的，并非一種市場(chǎng)交換。綜上所述，我們能夠得出農(nóng)民負(fù)擔(dān)的概念。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是國(guó)家依據(jù)法律、法規(guī)和政策對(duì)農(nóng)民強(qiáng)制性的無(wú)償征派。依據(jù)以上概念，近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)要緊由田賦、田賦附加稅、差徭、雜稅、雜捐和村費(fèi)構(gòu)成。（一）田賦乾隆初年以來(lái)，田賦便出現(xiàn)了增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

5、乾隆三年（1738），“定制永禁額外私征，每?jī)杉雍你y一鈔票四分，除存留支給外，其余隨地丁銀起解”。這次統(tǒng)一規(guī)定使耗羨從正賦的10%增至14%，況且此后各地并不完全遵行。直隸省薊縣“咸豐四年（1854），火耗加至正賦百分之三十”1。山東省長(zhǎng)清縣“每地丁銀一兩征銀一兩三鈔票零八厘”2，甚至超過(guò)30%。然而，近代，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民征派的方法要緊依舊通過(guò)銀鈔票折價(jià)進(jìn)行浮收。江西省在這方面較為典型。咸豐十一年（1861），江西各縣“地丁每?jī)烧縻y一兩七八鈔票，征鈔票三千數(shù)百文；漕米每石折收鈔票七八千或七八兩不等。蓋以州縣辦公之費(fèi)無(wú)出，捐攤之案過(guò)多，不得不藉資于民力”3。按照江西省的鈔票糧舊例，地丁征銀一兩隨

6、征耗銀一鈔票，漕米征銀一兩隨征耗銀三鈔票。顯然，至此，地丁已加賦36%，漕米已加賦46%。但此后，清政府仍然利用銀鈔票折價(jià)的方法進(jìn)行浮收，其具體作法是銀貴則征銀，鈔票貴則征鈔票。同治十二年（1873）九月戶部覆奏時(shí)稱(chēng)：“民間乃增于銀價(jià)之大，州縣仍取于額定之中”4。這確實(shí)是講，在銀賤鈔票貴的時(shí)候，州縣官能夠通過(guò)高抬銀鈔票折價(jià)的作法浮收。而在銀貴鈔票賤時(shí)，卻能夠按額征銀，坐享銀貴鈔票賤之利。光緒三十二年（1879），鈔票價(jià)大漲，江西丁漕改征銀為征鈔票。民國(guó)初期，田賦改征銀元，公然把浮收列入正稅。直隸省改征銀元細(xì)則規(guī)定，凡各縣地丁鈔票糧每正銀一兩折征銀元二元三角，租課每正銀一兩折征銀元二元。改折銀元

7、，無(wú)形中地丁每?jī)啥嗾髁n票余，租課多征四鈔票余（按銀元一元合銀七鈔票二分計(jì)，二元三角，合銀一兩六鈔票五分六，二元合銀一兩四鈔票四）。南方各省，折價(jià)更高。福建省“重訂糧價(jià)一兩納銀二元六角，米一石，納銀八元”5。國(guó)民政府時(shí)期，浮收依舊屢禁不止。河北趙縣，“到交納時(shí)，必將銀數(shù)合作鈔票數(shù)，再合銀元?，F(xiàn)在銀一元，市價(jià)合大鈔票四千文，彼則至多合作一千五百文”6。河南省銀鈔票浮收也專(zhuān)門(mén)普遍。河南民權(quán)縣征收處“里折外扣，每元暗吃六百文，每?jī)砂党远恰?。（二）田賦附加清代，盡管有田賦附加之實(shí)，卻沒(méi)有田賦附加之名。至道光二十四年（1844），清廷將鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)賠款攤?cè)霃V東各縣正糧內(nèi)每年兩季帶征8，是為田賦附加之始。

8、光緒中葉，籌措賠款，舉辦新政，款無(wú)所出，以田賦為人民所適應(yīng)，抵抗少而征收易，因此各省紛紛正式設(shè)立田賦附加稅。為不違“永不加賦”的祖制，故多采納征收差徭、加收耗羨和附加畝捐的形式。光緒末年，憲政編查館奏準(zhǔn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地點(diǎn)自治章程，明白規(guī)定，各地點(diǎn)在不超過(guò)原征捐稅十分之一的范圍內(nèi)，得設(shè)立公益附捐，附加之名，始正式見(jiàn)之于法令。在此期間，田賦附加稅名目許多，征收方式各異，有隨糧帶征的，有按畝攤派的，但從數(shù)量上看，為數(shù)尚微。清末，新附加增長(zhǎng)有限的緣故在于，地點(diǎn)政府除新附加之外，還有舊附加及陋規(guī)等收入，能夠用來(lái)作為地點(diǎn)上的財(cái)政開(kāi)支。1912年以后，直隸、山東、河南三省都將清末的雜款附加及地點(diǎn)官吏的各種陋規(guī)一律并

9、入正賦征收，人民的負(fù)擔(dān)盡管實(shí)際加重，但在征收稅目中已無(wú)附加稅之名。然而舊日的雜款、附加、陋規(guī)是地點(diǎn)開(kāi)支的唯一財(cái)源，今既并入正賦征解，地點(diǎn)經(jīng)費(fèi)勢(shì)不能不另行籌措。1912年10月，參議院制定了國(guó)家稅與地點(diǎn)稅法，規(guī)定地點(diǎn)政府有征收田賦附加稅之權(quán)，但不得超過(guò)正稅的30%。1913年，財(cái)政部訂立的國(guó)家稅與地點(diǎn)稅法草案，重申了這一規(guī)定。1914年，濮陽(yáng)黃河決口，山東、直隸兩省呈請(qǐng)中央，隨田賦正稅征收10%的田賦附加稅，作為河工的費(fèi)用，得到批準(zhǔn)，這是北洋政府正式設(shè)立田賦附加稅之始。1915年，北洋政府因財(cái)政收支出現(xiàn)赤字，電令各省仿照山東和直隸先例，一律增征田賦附加稅。當(dāng)時(shí)因?yàn)榈攸c(diǎn)政府尚有厘金收入，因此田賦附

10、加尚未急劇增加。直到直皖戰(zhàn)爭(zhēng)、直奉戰(zhàn)爭(zhēng)和北伐戰(zhàn)爭(zhēng)期間，為支應(yīng)戰(zhàn)費(fèi)，田賦附加稅開(kāi)始激增。30年代初期，因裁撤厘金，各省頓失重要收入，同時(shí)，因擴(kuò)張行政機(jī)關(guān)，推進(jìn)建設(shè)事業(yè)，各省縣難為無(wú)米之炊，紛紛開(kāi)征或增收田賦附加稅。1928年，國(guó)民政府財(cái)政部規(guī)定，田賦附加稅總額不得超過(guò)原有正稅；1930年再次規(guī)定，自本年起，不得以任何急需，任何名義再加田賦附加。但這兩項(xiàng)規(guī)定均未能實(shí)行，濫加田賦附加稅的趨勢(shì)未能扭轉(zhuǎn)。這種情況一直連續(xù)至1934年，國(guó)民政府召開(kāi)第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，決定減輕田賦附加，廢除苛捐雜稅才有所改變。此后，田賦附加稅雖受到一定的限制，但因地點(diǎn)財(cái)政問(wèn)題沒(méi)有從全然上解決，隨著行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，軍費(fèi)支出的

11、增加，田賦附加稅又演化成攤派的形式。（三）差徭攤丁入畝，把作為徭役的丁銀攤?cè)肓颂镔x。雍正四年（1726），又定耗羨歸公之例。耗羨成為正供，地點(diǎn)官不敢擅自動(dòng)用。地點(diǎn)興工有事，則或向士紳勸捐，或向百姓攤派。因此“丁銀攤于地糧而力役之征不免，匠銀攤于地糧而丁匠之征如故”。從用途上看，差徭分為常年應(yīng)征的雜差和臨時(shí)攤派的兵差。常年應(yīng)征的雜差要緊是縣衙門(mén)的陋規(guī)。有的縣，從油煤柴炭到雞鴨魚(yú)肉，凡衙署內(nèi)外員役日用無(wú)一不取給于民，“而又有用一分，出票多至四五分”1。差徭還以另一種面目出現(xiàn)，即官價(jià)。所謂官價(jià)，即由官出價(jià)購(gòu)買(mǎi)當(dāng)?shù)匚锂a(chǎn)。市價(jià)浮于官價(jià)，費(fèi)無(wú)所出，派之里甲，常以五倍十?dāng)?，又以十加三，把賠累轉(zhuǎn)嫁民間。此種秕

12、政一直連續(xù)至清末。當(dāng)時(shí)給城鄉(xiāng)居民、各行各業(yè)造成專(zhuān)門(mén)大騷擾的是陋規(guī)、官價(jià)等差徭，而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)峻破壞的則是車(chē)馬差和兵差。車(chē)馬差分為常年差和臨時(shí)差。常年車(chē)馬差如地糧車(chē)、人犯車(chē)和河工銀兩車(chē)等，“往往每年征收多有定數(shù)”。而臨時(shí)車(chē)馬差則“一仕官之過(guò)境，一官親之旋里，征車(chē)動(dòng)至數(shù)十輛”，“胥役乘機(jī)勒索，括財(cái)無(wú)算”2。咸同年間，清政府為了圍剿太平軍和捻軍，在華北地區(qū)沿村勒派民夫車(chē)馬，急如星火，“富者納資求免，貧者則拘禁城中如罪囚，或枵腹多日，不得一食，其家老少往往失養(yǎng)致斃”3。除了車(chē)馬差和兵差而外，給農(nóng)民帶來(lái)難以承受的負(fù)擔(dān)的還有河工。準(zhǔn)情酌理，河工是為了防止洪災(zāi)，有利灌溉，本是于農(nóng)民有益的事，然而由于清政

13、府轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，再加官吏貪污中飽，敲詐勒索，濫役民力，有時(shí)，甚至給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成專(zhuān)門(mén)大破壞。光緒十年（1884），永定河工需土七萬(wàn)四千余方。早春二月，竟役使村民十八萬(wàn)數(shù)千人上堤交土，“老幼廢疾，肩挑戶販，無(wú)一獲免”4。（四）雜稅雜捐對(duì)農(nóng)民阻礙較大的雜稅要緊有牙稅、契稅和屠宰稅。牙稅的弊病要緊在于浮收?！靶屑o(jì)受最重之剝朘，因此逾額浮收，集市因之不安或誤指良懦為漏稅，一經(jīng)稟控，地點(diǎn)官又借端勒罰，此等惡弊，比比皆是”5。民國(guó)時(shí)期，實(shí)行包稅制，由包商在縣署投標(biāo)包繳牙稅。標(biāo)的不斷增加的結(jié)果促使包商把稅收更多地轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。如牲畜牙稅應(yīng)征稅率為3%，而實(shí)際征收則為9%，浮收達(dá)6%6。牙稅的浮收極大地阻礙商品流

14、通，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給農(nóng)民買(mǎi)賣(mài)牲畜增加了專(zhuān)門(mén)大負(fù)擔(dān)。農(nóng)民換一頭耕牛，價(jià)格為30元，而一賣(mài)一買(mǎi)的牙稅即為5.40元,致使農(nóng)民無(wú)法更新耕畜。契稅的弊端也在折價(jià)浮收。清末，征收契稅繞算之弊，各省皆然。胥吏反復(fù)折合，緣以為奸，民間受累難堪。原規(guī)定買(mǎi)九典六，實(shí)際上，買(mǎi)契稅率遠(yuǎn)超過(guò)九分，典契稅率遠(yuǎn)超過(guò)六分。直隸“銀鈔票轉(zhuǎn)折征收之時(shí)，按契價(jià)制鈔票一千折銀一兩，又按征收地丁銀價(jià)每銀一兩折制鈔票二千，輾轉(zhuǎn)折合，稅已加倍”7。而河南則“各屬征收契稅向有征銀征鈔票之不”，“征銀州縣除正稅三分，捐輸三分，益之以所征附加諸費(fèi)”；“征鈔票州縣既有循一直之適應(yīng)按銀以折鈔票”，“復(fù)按鈔票以折銀，有征至九分者，有不及九分者，有過(guò)

15、于九分者”8。長(zhǎng)葛縣則“知縣到任后，橫征暴斂，稅契原系八分，加至十二分六厘”9。屠宰稅是清末開(kāi)發(fā)的新稅種。四川省南溪縣光緒六年“創(chuàng)設(shè)三費(fèi)局，按民屠一豬征鈔票二百文為局經(jīng)費(fèi)”10。民國(guó)4年（1915），財(cái)政部通令正稅改征銀圓，易為每豬四角，后加征為五角，“逐年遞加”。國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，屠宰稅的征收進(jìn)一步加重。廣西省三江縣，1942年，原規(guī)定屠宰稅“按屠宰之牲畜時(shí)值價(jià)格征收百分之八”；1944年和1945年，即重新規(guī)定“每頭從價(jià)征收百分之十”11。還有的縣，使屠宰稅變成了攤派?！巴涝锥愂遣还苣沭B(yǎng)豬沒(méi)有養(yǎng)豬，按戶繳納，平均每戶一年負(fù)擔(dān)一至二頭豬的屠宰稅”12。（五）村費(fèi)村費(fèi)古已有之，其名不一。奉天省

16、安東縣“稱(chēng)為會(huì)費(fèi)。前清之時(shí)，縣境區(qū)分四十八牌，各置鄉(xiāng)約保正一名，司地點(diǎn)小區(qū)域之行政。牌設(shè)會(huì)房一所，地點(diǎn)有事，或官府令行諸事，皆由鄉(xiāng)保齊會(huì)，召集管事諸人或各住戶定期開(kāi)議。每次必費(fèi)款若干，年終總計(jì)，一歲之所費(fèi)皆由地畝攤派”13。村費(fèi)是一種強(qiáng)制性收取的行政費(fèi)用。如山西省汾陽(yáng)縣“自光緒十二年起照定章通年水田每畝一百二十文，旱田每畝七十文，不得稍有逾越”14。村費(fèi)中盡管可能包括戲鈔票和看青費(fèi)，但與戲鈔票、看青費(fèi)又有區(qū)不。其區(qū)不即在于戲鈔票和看青費(fèi)帶有自愿性，而村費(fèi)完全是強(qiáng)制性的?！皣?guó)家丁賦且有蠲緩之日，村莊社費(fèi)反無(wú)延緩之時(shí)”15。有的學(xué)者認(rèn)為，在近代賦稅費(fèi)征收中存在著黑洞。這無(wú)疑是正確的。這一黑洞確實(shí)是

17、村費(fèi)。以往對(duì)縣級(jí)以下的財(cái)政（即區(qū)、鄉(xiāng)、村財(cái)政）研究不夠，因此對(duì)近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平眾講紛紜。而實(shí)際上，村費(fèi)在近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)中占有重要成分。有的縣，甚至達(dá)到田賦的幾倍。清末，山西省汾陽(yáng)府“每畝斂鈔票至三四百文，較之正供鈔票糧其多兩三倍”。而河北省通縣垡頭村在國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期每畝地收會(huì)糧合老法幣三毛鈔票16。我們應(yīng)當(dāng)看到近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)在性質(zhì)上和數(shù)量上與近代前期的差不。首先，近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)是隨著國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的。近代往常，農(nóng)民負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期變化不大?！暗拦饽觊g，法守猶存，額外需索尚微，且承平日久，無(wú)軍事以為橫征之借口”17。太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，清政府“各省入款有減無(wú)增，出款有增無(wú)減”，雜捐、攤派層出不窮，農(nóng)民

18、負(fù)擔(dān)顯著加重。其次，近代農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重是帝國(guó)主義侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)果。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、中法戰(zhàn)爭(zhēng)、甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)、義和團(tuán)賠款最終都被清政府?dāng)偱稍谥袊?guó)農(nóng)民頭上。廣東三臺(tái)縣“自乾隆五十八年至道光二十三年征正稅外并無(wú)加增。道光二十四年廣東鴉片煙案賠款奉文增加二千兩，名為津貼攤?cè)胝Z內(nèi)每年兩季帶征”18。江蘇省“光緒二十二年俄法德英四國(guó)賠款派寧藩司庫(kù)認(rèn)銀拾萬(wàn)兩”，“由是國(guó)家賠款悉取之于民矣”19。第三，農(nóng)民負(fù)擔(dān)中有一部分被用于新政和建設(shè)，具有合理性和進(jìn)步性，不能全歸之于剝削和壓榨。宣統(tǒng)元年（1909），全國(guó)有初等小學(xué)51678所，小學(xué)學(xué)生1532746人20。這些小學(xué)大差不多上以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為經(jīng)費(fèi)開(kāi)辦的。1927年，中央和

19、地點(diǎn)劃分稅目，田賦劃為省地點(diǎn)稅，田賦附加則成為縣地點(diǎn)政府財(cái)政收入的要緊來(lái)源。由于地點(diǎn)政府掌握了征收全權(quán)，因而田賦附加稅激增。一方面，人民的賦役負(fù)擔(dān)有所增加，另一方面，地點(diǎn)建設(shè)事業(yè)也有一定的開(kāi)展。尤其在國(guó)民政府統(tǒng)一全國(guó)后，對(duì)地點(diǎn)行政組織進(jìn)行了改革，在省政府添設(shè)了建設(shè)局、教育局等。“就事業(yè)而言，地點(diǎn)公路之修建，較民國(guó)十六年往常增加百倍。他如敷設(shè)電話、軍事建設(shè)、鐵路建設(shè)、辦理自治、保衛(wèi)、航空、教育等均較前此為積極，事業(yè)范圍擴(kuò)大，所需經(jīng)費(fèi)亦多”，“經(jīng)費(fèi)唯一之來(lái)源，即以田賦附加是賴”21。河北省“年來(lái)各縣舉辦新政，如完成自治，積存?zhèn)}谷，修建道路，建設(shè)電話，編練團(tuán)丁，振興教育，鑿井開(kāi)渠諸大端，無(wú)一不須籌款

20、”?！盎I款方法，各縣雖有不同，而大致出之于田賦附加或按畝攤派”22。山東省歷城縣“本縣附加稅皆用于本縣之公共事業(yè)，其以教育經(jīng)費(fèi)為最多”?！氨究h之諸縣立初高小學(xué)及職業(yè)學(xué)校，其費(fèi)用甚巨，皆為官款。且各村之私立小學(xué)，亦皆有官款之補(bǔ)助”23。東平縣“民十七以后，政府重視建設(shè)，全神凝注，局面大為擴(kuò)張，職務(wù)既各有專(zhuān)長(zhǎng)，費(fèi)用又確定專(zhuān)款，故打算工作積極猛進(jìn)，七八年間，成效斐然可觀”24。二、國(guó)家財(cái)政條塊分割制度的形成與進(jìn)展 清代國(guó)家財(cái)政制度一經(jīng)形成，就埋下了條塊分割的種子，那確實(shí)是它的起運(yùn)、存留制度。當(dāng)時(shí)地點(diǎn)全然沒(méi)有獨(dú)立的稅收，田賦分為起運(yùn)、存留兩項(xiàng)，絕大部分田賦上繳中央政府，省、縣只留專(zhuān)門(mén)少部分，甚至不夠地

21、點(diǎn)官吏的俸祿和薪給。如山東，乾隆十八年（1753），在總額為340多萬(wàn)兩的地丁中，起運(yùn)京師的達(dá)278萬(wàn)余兩，留省備用的只有62萬(wàn)余兩，僅為總數(shù)的18.4%；同年，河南的存留數(shù)尚不及山東，僅為總數(shù)17.5%。而且，清政府實(shí)行的是損下益上的財(cái)政政策，從清代前期，至中期、后期，起運(yùn)的比例不斷加大，存留的比例不斷減少，使各省的財(cái)政更加拮據(jù)，只能加大對(duì)農(nóng)民的征派。如河南省嘉慶年間存留尚占總數(shù)11.23%，至光緒年間即降為8.26%1。 用于縣政的則更少，如河南省光山縣，地丁“含正耗銀四萬(wàn)余兩，除存支銀一千四百余兩，耗資扣支銀一千四百余兩留作地點(diǎn)支用外，余則概被國(guó)家席卷而去”2。 攤丁入畝和耗羨歸公進(jìn)一步

22、加強(qiáng)了條塊分割。雍正四年（1726），攤丁入畝，同年，定耗羨提解歸公之制。以此作為通省公費(fèi)和養(yǎng)廉銀之用。并令按年造冊(cè)，隨同正項(xiàng)鈔票糧送部核銷(xiāo)，凡有動(dòng)支，必先報(bào)部。自此，耗羨與正供并重。此后，對(duì)耗羨的使用操縱更為嚴(yán)格。嘉慶五年（1800）規(guī)定各省動(dòng)用耗羨數(shù)在三百兩以下，須咨報(bào)戶部查明；五百兩以上，則非經(jīng)奏明皇帝批準(zhǔn)不得擅用。攤丁入畝和耗羨歸公的結(jié)果，無(wú)形中給了州縣官額外的財(cái)政權(quán)?！按罂h廉銀才得千余，中縣七八百兩，小縣止四五百兩，幕客之修脯，家人之食指，事上接下之酬應(yīng)，道府節(jié)壽之饋遺，此中取給，多屬不敷”，“因此復(fù)設(shè)平余之名，耗外加耗，羨外加羨，上不得而止，下不得而免”3。由此可見(jiàn)，耗羨歸公實(shí)際上

23、是中央和地點(diǎn)財(cái)政權(quán)力的再分配，地點(diǎn)官吏以承認(rèn)中央（即條條）對(duì)耗羨的操縱為條件而獲得了地點(diǎn)（即塊塊）的征稅權(quán)。即使是上級(jí)官署也要依靠州縣官的孝敬。山西巡撫張之洞于光緒八年（1882）曾指出：“外省臬司道府直隸州等官辦公每患不足，廉俸扣減，益形支絀，不得不仰給屬吏。其歲時(shí)饋問(wèn)有三節(jié)兩壽季規(guī)到任禮程儀諸目，各省大同”4。州縣官既要應(yīng)付上司，又要解決本署的各項(xiàng)開(kāi)支，勢(shì)必不能恪守國(guó)家頒定的各項(xiàng)稅收制度，而要想方設(shè)法通過(guò)各種途徑攫取法外收入。而各種方法，羅掘俱窮之后，就只有出以虧空一法?！胺蛑菘h之虧空，幾遍天下，無(wú)一州一縣，而無(wú)虧空者。每屆數(shù)十年，未有不清查，一經(jīng)清查，動(dòng)輒千萬(wàn)或數(shù)千萬(wàn)。雖云設(shè)法彌補(bǔ)，徒有

24、其名，實(shí)則半飽州縣私囊，半盈督撫兩司道府行橐”5。清政府彌補(bǔ)虧空的方法是令后任攤賠。如嘉慶八年（1803），山東省清查無(wú)著虧空，系按缺分大小派提節(jié)約彌補(bǔ)，“計(jì)自嘉慶八年起至十九年止共提解司庫(kù)銀一百十余萬(wàn)兩，迨后舊虧尚未補(bǔ)清而十九年盤(pán)查及專(zhuān)參新虧又積至六百余萬(wàn)兩之多”。此后又實(shí)行攤賠，但至道光二十九年（1849）辦理清查，只短短十年時(shí)刻，又查出州縣虧空一百三十余萬(wàn)兩。這講明，在清末，已形成了地點(diǎn)州縣虧空攤賠虧空再攤賠的惡性循環(huán)。攤賠虧空給晚清的吏治民生帶來(lái)了極其嚴(yán)峻的危害。因?yàn)樽罱K仍然是農(nóng)民埋單?！爸菘h無(wú)從取辦，亦惟有私征勒派，受賄鞫獄，以取償于百姓”6。由此可見(jiàn)，在晚清的財(cái)政上存在著巨大的黑洞

25、虧空。虧空的形成在于存在著和中央財(cái)政兩不相能的地點(diǎn)財(cái)政。由于那個(gè)地點(diǎn)財(cái)政是隱形的，它運(yùn)作的后果只能以黑洞的面目出現(xiàn)。晚清雖無(wú)地點(diǎn)財(cái)政之名，而有地點(diǎn)財(cái)政之實(shí)。那個(gè)地點(diǎn)財(cái)政雖以縣為基礎(chǔ)，卻是以省為單位的?！爸菘h之虧空，上至督撫兩司，下至道府，無(wú)不俱知”7。事實(shí)上，不僅是運(yùn)作的結(jié)果，即使是運(yùn)作的過(guò)程，省級(jí)官員也是心知肚明的。對(duì)此，江西巡撫劉秉璋講得更明確：“若明使州縣征鈔票易銀僅敷一正耗之銷(xiāo)數(shù)，則前督臣曾國(guó)藩曾經(jīng)厘定必不可省之捐款公費(fèi)一無(wú)所出。州縣廉俸無(wú)多，用費(fèi)本繁，何堪賠累，勢(shì)不得不藉丁漕浮收以應(yīng)支銷(xiāo)”8。太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始，為鎮(zhèn)壓太平軍，地點(diǎn)官員獲得了就地籌餉權(quán)，以后，各次對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)賠款被分配各省，

26、各省又獲得了就地籌款權(quán)。至此，各省獨(dú)立地點(diǎn)財(cái)政系統(tǒng)業(yè)已形成。光緒三十四年（1908），度支部（戶部于光緒三十二年改稱(chēng)度支部筆者）奏陳統(tǒng)一財(cái)政方法，提出：“臣部有考核外省庶政議準(zhǔn)議駁之權(quán)，此不管舊制新章，同一事理。乃近年各省關(guān)涉財(cái)政之件，例如新籌一款，往往事前既不咨商，用后亦不關(guān)白；常有巨款出納，日久竟不報(bào)部，莫可究詰。且有款已挪用，無(wú)從彌補(bǔ)，明知正項(xiàng)必不能撥，并不咨商，逕行具奏，以冀仰邀俞允。迨閱邸抄，而臣部始知有其事”9?？梢?jiàn)，各省督撫不獨(dú)巨額財(cái)政收支，不愿通知戶部，甚至一直必須通過(guò)戶部抵撥的款項(xiàng)，也直接向皇帝奏請(qǐng)，而置戶部于不顧。各省督撫如此專(zhuān)擅一省財(cái)政開(kāi)支，講明與中央財(cái)政對(duì)立的省財(cái)政已形

27、成。民國(guó)成立，實(shí)行中央專(zhuān)制集權(quán)的袁世凱企圖實(shí)行中央統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)稅體制，但袁政權(quán)倒臺(tái)后，各省差不多上軍閥當(dāng)政，“中央財(cái)權(quán)日輕，地點(diǎn)財(cái)權(quán)日重”。北洋時(shí)期財(cái)政由中央向地點(diǎn)的過(guò)度傾斜，不僅表現(xiàn)為地點(diǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)稅的任意截留和額外追加、預(yù)征，而且表現(xiàn)為有權(quán)決定對(duì)農(nóng)村任意征稅、攤款、抓差，從而加強(qiáng)地點(diǎn)軍閥割據(jù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。如此，則來(lái)自農(nóng)村的收入脫離了國(guó)家的財(cái)政，中央不但對(duì)地點(diǎn)財(cái)政漸失操縱，甚至在財(cái)政上反而仰賴地點(diǎn)的鼻息。國(guó)民政府時(shí)期，實(shí)行國(guó)地分稅制，1928年國(guó)地稅法草案實(shí)施后，地點(diǎn)以省為主體，縣級(jí)財(cái)政不免落空。從地點(diǎn)財(cái)源看，固定的重要稅收，如田賦、營(yíng)業(yè)稅（包括牙稅）以及田房契稅等均劃歸省有，縣地點(diǎn)事業(yè)之支出，只

28、得仰賴于稅源已涸之省稅附加及其他零星雜捐，致使縣級(jí)財(cái)政虛懸的問(wèn)題十分突出。例如在江蘇省，“縣財(cái)政問(wèn)題之嚴(yán)峻，并不亞于省財(cái)政，而其嚴(yán)峻之因，則遠(yuǎn)已種于國(guó)地兩稅劃分之時(shí)。良以國(guó)地兩稅劃分之時(shí)，僅為中央與地點(diǎn)之劃分，于省縣二重地點(diǎn)，無(wú)明確規(guī)定，省方得利用其優(yōu)勢(shì)地位，舉一切所謂地點(diǎn)財(cái)源，屬之于省?？h地點(diǎn)一切供億，遂端賴田賦附加”10。地點(diǎn)財(cái)政以省級(jí)為主體，造成了省對(duì)縣級(jí)財(cái)政的失控，進(jìn)一步造成了省、縣財(cái)政的割裂。湖南省“二十五年度（1936），各縣新興事務(wù)，奉部院明令，必須舉辦者，如義務(wù)教育之推廣、保甲制度之充實(shí)、保甲長(zhǎng)津貼之籌措、度政與合作之推行、電話網(wǎng)之增設(shè)、國(guó)選之舉辦等，無(wú)慮千端，而經(jīng)費(fèi)則須臨時(shí)添

29、籌。其不良捐稅猶可設(shè)法之縣，自惟有增加不良捐稅之一法，故湖南田賦附加，在廢除苛捐雜稅口號(hào)之下，仍呈接著增長(zhǎng)之勢(shì)”11。而四川省則是“以一紙空文，責(zé)令縣長(zhǎng)舉辦某事某事。據(jù)各縣縣長(zhǎng)言，省府令文末尾，恒有不準(zhǔn)另行籌款一語(yǔ)，縣長(zhǎng)只好不加考慮，以之轉(zhuǎn)行區(qū)署，區(qū)署以之轉(zhuǎn)行聯(lián)保，聯(lián)保奉令后，召集保長(zhǎng)會(huì)議，第一問(wèn)題，便是籌款，往往責(zé)成各保平均分?jǐn)?，保長(zhǎng)更多從中漁利，加倍按戶攤派”12。地點(diǎn)以省為主體，造成省權(quán)坐大，“地點(diǎn)財(cái)政日益退步，頗有回到軍閥時(shí)代之情形者”13。針對(duì)這種情況，國(guó)民政府力謀加強(qiáng)中央集權(quán)，削弱省權(quán)。其采納的方法要緊是“虛省實(shí)縣”，即“凡省內(nèi)之國(guó)家行政悉受中央指揮，凡地點(diǎn)自治與建設(shè)悉歸各縣辦理，

30、省只為自治之監(jiān)督，立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效”14?？箲?zhàn)后期中央和地點(diǎn)財(cái)政關(guān)系的調(diào)整是通過(guò)田賦征實(shí)實(shí)現(xiàn)的。財(cái)政上田賦征實(shí)約為其他稅收的三倍多，完全操縱在國(guó)民政府中央手中。省財(cái)政收歸中央以后，“省需要一文鈔票亦需伸手向中央乞討了”15。但財(cái)政調(diào)整以后，縣、市獨(dú)立稅課增加，縣財(cái)政收入增多?！敖y(tǒng)計(jì)二十年全國(guó)各縣收支僅為一億元，至三十年已增加至十六億元，十年之中增加十六倍”16。而且，“虛省實(shí)縣”的財(cái)政體制只能在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期實(shí)行，即使是在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期也暴露出了它的眾多弊端，要緊是省政府無(wú)財(cái)政自主權(quán)，施政方面難有作為，而縣地點(diǎn)財(cái)政實(shí)際上成了一種平調(diào)、攤派財(cái)政。抗戰(zhàn)勝利以后，1946年國(guó)民政府恢復(fù)了省級(jí)財(cái)政，

31、實(shí)行界限較為明確的中央、省、縣三級(jí)制財(cái)政。但在收支嚴(yán)峻不平衡的情況下，地點(diǎn)財(cái)政不能真正做到自治，“恒須仰賴中央撥補(bǔ)”17。事實(shí)上，“中央撥補(bǔ)”也是一句空話，各縣仍然要緊靠捐攤來(lái)解決。如河南省臨汝縣1946年“財(cái)政預(yù)算收不抵支，全年超支專(zhuān)門(mén)大，差額八個(gè)億，而上級(jí)的規(guī)定是自負(fù)盈虧，超支不補(bǔ)”18。湖北省隨縣1947年財(cái)政預(yù)算收入已增到202521萬(wàn)元，而其中，列于捐攤的預(yù)算數(shù)字即為76880萬(wàn)元，占總預(yù)算37.96%19。事實(shí)證明，這種國(guó)家財(cái)政條塊分割體制再也不能維持下去了。按講國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)有條條塊塊是必定的，中央財(cái)政體現(xiàn)了中央集權(quán)，而中央集權(quán)是國(guó)家存在的全然，“集權(quán)是國(guó)家的本質(zhì)，國(guó)家的生命基礎(chǔ)”

32、20。然而中央集權(quán)總是相對(duì)的，在中央集權(quán)的同時(shí)，必定存在著地點(diǎn)分權(quán)，中央集權(quán)和地點(diǎn)分權(quán)應(yīng)該是互相融合，互相制約，互相補(bǔ)充的，而不應(yīng)當(dāng)是互相排斥，互相對(duì)立，互相割裂的。然而，從主觀上講，由于近代國(guó)家的統(tǒng)治者家天下的思想和損下益上的私心，以及實(shí)行“量入為出”的保守的財(cái)政政策，不同意地點(diǎn)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，以防外重內(nèi)輕之漸。同時(shí)，從客觀上講，由于我國(guó)長(zhǎng)期處于一種封閉、松散的自然經(jīng)濟(jì)條件之下，各地區(qū)往往相互割裂，整個(gè)社會(huì)處于不完備的組織結(jié)構(gòu)或失序狀態(tài)，中央和地點(diǎn)關(guān)系隔膜，缺乏溝通，導(dǎo)致了國(guó)家財(cái)政條塊分割體制的形成。在這種體制中，中央和地點(diǎn)的關(guān)系是割裂的，利益是對(duì)立的。中央的財(cái)政原則是損下益上，盡力壓榨地點(diǎn)，

33、而地點(diǎn)的財(cái)政原則是就地籌款，盡力隱瞞地點(diǎn)財(cái)政實(shí)情。因此，在這種情況下，中央專(zhuān)門(mén)難了解地點(diǎn)財(cái)政的情況，而在緊急時(shí)，地點(diǎn)專(zhuān)門(mén)難得到中央的財(cái)政支援。這種體制的進(jìn)展，導(dǎo)致征稅成本日益加大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，官吏腐敗日益加深，財(cái)政混亂日益加劇。這種體制的出現(xiàn)不是偶然的，它是近代中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸因素長(zhǎng)期合力作用的結(jié)果。直至今日，在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制中，仍然能夠看到條塊分割的影子。三、國(guó)家財(cái)政條塊分割體制對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的負(fù)面作用 近代國(guó)家財(cái)政條塊分割體制籌款的方式確實(shí)是中央壓榨地點(diǎn)，地點(diǎn)就地籌款以應(yīng)中央，而地點(diǎn)行政、建設(shè)諸費(fèi)用則由地點(diǎn)自行解決。這一籌款方式使中央和地點(diǎn)存在著極大的貪污和白費(fèi)。如清廷責(zé)令各省大

34、吏體諒時(shí)艱，連篇累牘，然而中央政府花鈔票毫無(wú)克制，同治、光緒大婚費(fèi)銀各達(dá)數(shù)千萬(wàn)兩，除慈禧太后借此揮霍外，其余大多填滿了內(nèi)監(jiān)和內(nèi)務(wù)府諸人的腰包。當(dāng)時(shí)御史諸臣也曾多次上奏苦諫，但何嘗有半分作用。北洋時(shí)期，中央政府財(cái)政依舊困窘，袁世凱責(zé)令各省向中央繳納稅收的指令也異常嚴(yán)厲，而究其本意，竟是為其當(dāng)皇帝預(yù)做物質(zhì)預(yù)備。其登基大典耗費(fèi)七千萬(wàn)元，約等于當(dāng)時(shí)全國(guó)一年的田賦收入。國(guó)民政府時(shí)期，損下益上的作法又有新的特點(diǎn)。晚清和北洋時(shí)期，地點(diǎn)官吏辦理兵差、大差，盡管其中有大量不肖官吏渾水摸魚(yú)，但多少帶有被迫性質(zhì)，且收入的要緊部分多被國(guó)家拿走。而在田賦征實(shí)時(shí)期，田賦除被國(guó)家拿走的部格外，又分省級(jí)公糧、縣級(jí)公糧，各省各

35、縣自征自用，自然是多多益善。因此當(dāng)時(shí)竟有“做官不如從良（糧），從良不如做娼（倉(cāng)）”之謠，以致在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，國(guó)家明令停止征收田賦一年時(shí)，各省各縣多不遵功令，反而加緊征收。而且，國(guó)民政府還制訂了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共造產(chǎn)”的政策，推動(dòng)地點(diǎn)政府“創(chuàng)收”。這就更直接地把財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，使國(guó)家財(cái)政條塊分割體制損下益上的特點(diǎn)達(dá)到了高峰。國(guó)家財(cái)政條塊分割體制對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的負(fù)面作用要緊表現(xiàn)在三個(gè)方面：（一）由于這一體制的特點(diǎn)是損下益上的，因此中央政府不但不能為地點(diǎn)政府開(kāi)發(fā)財(cái)源，反而千方百計(jì)把地點(diǎn)的財(cái)源攫走，甚至通過(guò)減少地點(diǎn)行政經(jīng)費(fèi)的方法迫使地點(diǎn)政府另辟財(cái)源，驅(qū)使地點(diǎn)政府加重對(duì)農(nóng)民的征派。清代種種財(cái)政措施典型地反映

36、了這一特點(diǎn)。道光年間，直隸差徭的加派是一個(gè)著例。當(dāng)時(shí)，直隸“每歲春秋兩差，輪令州縣承辦”，“而沖途驛站所需夫役、車(chē)馬、公館食用，則不能一日無(wú)備。即僻路州縣，解犯、解餉、考柵、謄錄、監(jiān)獄、倉(cāng)廒、一切應(yīng)辦公事，需費(fèi)之處，亦難悉數(shù)。例價(jià)既屬不敷，養(yǎng)廉又被攤捐扣去，無(wú)米為炊，勢(shì)不能不派之于百姓”1。北方官吏彌補(bǔ)公費(fèi)不足的方法是征收差徭，南方則是逾限加價(jià)。逾限加價(jià)是浮收的一種形式。同治初年，浙江省“民間完耗米自一二斗至八九斗不等，最多者不及兩石。至于完折之戶初收每石已在五六千文，遲則加多，愈遲則愈多。當(dāng)米價(jià)平常，以鈔票計(jì)之，有完至二三石者”2。這種作法一直連續(xù)到光緒時(shí)期。光緒十年（1884），翰林院侍讀

37、學(xué)士王邦璽曾揭露州縣官利用逾限加價(jià)浮收的情況，“更有永久不遵定章之州縣，每年只開(kāi)倉(cāng)三日或繼日為止，花戶之強(qiáng)而有力者爭(zhēng)先交米，往往擁擠踐踏傷人。過(guò)此，即行封倉(cāng)，概收折色，每石定價(jià)七八千有多至十余千者”3。王邦璽此疏并非虛語(yǔ)，實(shí)際上還有較此開(kāi)倉(cāng)時(shí)刻更短的。如浙江省富陽(yáng)縣，“每米一石折收鈔票六千五百文，但開(kāi)柜征收只限一日，過(guò)此即為欠戶。逐卯增加，甚有加至九千九百文者”4。顯見(jiàn)，逾限加價(jià)對(duì)貧苦農(nóng)民十分不利，但關(guān)于這種虐民之政，清政府難道采取了支持的態(tài)度。光緒十一年（1885），江西巡撫在回奏時(shí)，把積欠的緣故歸結(jié)為“在于漕糧之無(wú)三限”，“地丁亦因而短收”5 ，進(jìn)而上奏要求接著設(shè)立三限，并得到清廷的允準(zhǔn)。

38、然而，清政府也不是毫無(wú)原則，聽(tīng)任地點(diǎn)官吏任意浮收。它的原則確實(shí)是要分享浮收的利益，同時(shí)要拿大頭。而且，那個(gè)比例是逐年增加的。如光緒二十三年（1897），它在江西浮收的地丁每?jī)芍刑徙y七分，約占地丁每?jī)筛∈疹~的17.95%6；在漕米每石中提銀一鈔票，約占漕米每石浮收額的16.67%7。光緒二十四年（1898），清政府續(xù)在江西丁漕中各提銀四分，地丁浮收的提取率已 達(dá)28.21%8，漕米浮收的提取率已達(dá)23.33%9；光緒三十年（1904），清政府又在江西的地丁浮收中每?jī)杉犹徙y一鈔票二分，加上舊章提補(bǔ)捐款銀一鈔票，至此，地丁浮收提取率已達(dá)84.62%10。同時(shí)，清政府在漕米每石的浮收中續(xù)提一鈔票三分，

39、加上舊章提補(bǔ)捐款銀二鈔票，漕米浮收的提取率已達(dá)78.33%11，留在地點(diǎn)官手中的只是20%。關(guān)于清政府這種暗加明不加的作法，當(dāng)時(shí)即有人評(píng)論講：“朝廷不居加賦之名，隱收加賦之利”，“乃轉(zhuǎn)以銀貴為利，惟知朘民以充庫(kù)”12。清代，地點(diǎn)官吏另辟財(cái)源的方式是差徭和浮收。民國(guó)時(shí)期，則是田賦附加和苛捐雜稅。1928年，國(guó)民政府召開(kāi)第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，確定中央收入與地點(diǎn)收入標(biāo)準(zhǔn)，將田賦劃歸地點(diǎn)。中央和省地稅劃分既有正面作用，也有負(fù)面作用。其正面作用是田賦歸省，田賦附加稅歸縣，省、縣有了獨(dú)立財(cái)政，假如運(yùn)用得當(dāng)，能夠促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的進(jìn)展。但在實(shí)踐中，其負(fù)面作用看來(lái)更大。首先，田賦及其附加稅劃歸為省、縣稅，中央失去

40、了對(duì)田賦及其附加稅的操縱，導(dǎo)致田賦及其附加稅大量增加；各縣行政經(jīng)費(fèi)失控，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重?！案蕉愲S著新政一天一天地加多，例如，辦黨要鈔票，辦自治要鈔票，修路修衙門(mén)要鈔票，這些鈔票只好盡先向農(nóng)民要”13。廣西武宣縣“近年新政繁興，田賦加至四五倍之多”14。其次，劃分中央和地點(diǎn)稅收后，征稅權(quán)專(zhuān)門(mén)容易被土豪劣紳所篡奪，甚至保衛(wèi)團(tuán)團(tuán)總和村長(zhǎng)也要私收畝捐。如河南寶豐縣“三區(qū)三團(tuán)團(tuán)總龐公敏接事僅四十日，每畝地派七十五文”15。浙江紹興縣秋湖村村副陳大華“竟敢私收畝捐，自耕每畝五角，佃耕每畝二角五分”16。 鑒于“征賦之權(quán)，操諸地點(diǎn)，附加攤派，漫無(wú)限制”。國(guó)民政府財(cái)政部于1933年5月重訂整理田賦附加方法，呈行

41、政院核準(zhǔn)，通令全國(guó)遵行，規(guī)定：“一、附加總額連同正稅一并計(jì)算，不得超過(guò)地價(jià)百分之一，至地價(jià)未經(jīng)查報(bào)各地點(diǎn)，附加總額暫以不超過(guò)正稅為限；二、超過(guò)前項(xiàng)限度之地點(diǎn)，應(yīng)將原有附加，分不裁減，其裁減程序，有關(guān)行政費(fèi)者為先，事業(yè)費(fèi)次之”17。 方法頒布后，各省紛紛采取了陽(yáng)奉陰違，甚至變本加厲的態(tài)度。如浙江省“接奉中央命令以后”，“規(guī)定六項(xiàng)核減方法：第一是另籌其他收入抵補(bǔ)，再行減免田賦附捐；第二是不隨田賦附加，另行改征。凡各縣現(xiàn)征之教育畝谷捐，擬令改辦學(xué)谷捐，以免與田賦附加相混；第三是本非田賦附加，應(yīng)行揚(yáng)除計(jì)算。如測(cè)繪經(jīng)費(fèi)、海塘捐等，均非附稅性質(zhì)；第四是停征期滿附稅；第五是核減過(guò)重捐率；第六是免除已呈準(zhǔn)尚未開(kāi)始征收之若干附捐”。時(shí)人評(píng)論講：“前面三項(xiàng)僅僅換了一個(gè)名目，揚(yáng)出于田賦范圍以外，所謂減輕，能夠講是有名無(wú)實(shí)”，“因此盡管省府會(huì)議通過(guò)減免全省田賦一百六十萬(wàn)元，但是究竟能使農(nóng)民獲得多少利益，終于依舊一個(gè)疑問(wèn)”18。還有的省，難道乘機(jī)利用田賦及其附加稅不得超過(guò)地價(jià)百分之一的規(guī)定大肆加稅。如廣東省“財(cái)廳指派評(píng)價(jià)委員分赴各縣評(píng)定地價(jià)，改征地稅，按照地價(jià)值百抽一計(jì)算，全省各縣一律開(kāi)征地稅后，每年可得地稅一千七百萬(wàn)元左右，比之前征鈔票糧收入，約增一倍有余”19。