農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度及征收機制治理重構(gòu)

1、遇到物權(quán)糾紛問題？贏了網(wǎng)律師為你免費解惑！訪問 HYPERLINK http:/s.yingl http:/s.yingl農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度及征收機制治理重構(gòu)勿需諱言，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)和所有制問題是中國當(dāng)代民事立法中最為敏感，波極面最廣的，一項前無古人的極為艱辛的探索。新中國成立以來農(nóng)村土地制度所經(jīng)歷的三次巨大變革，都喚起億萬農(nóng)民對土地的熱情，迸發(fā)出生產(chǎn)力新的生機。而走到今天，探討當(dāng)前的集體土地所有制是農(nóng)民私人土地所有制的基礎(chǔ)上形成，是否需要并可能再進(jìn)行一次更高層次的否定之否定，并完善對農(nóng)村土地行政征收機制的治理。在利益主體多元化市場法治化的條件下，需要進(jìn)行審慎的求證，和大膽的設(shè)想。

2、一、制度的缺陷和隱含的沖突，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度現(xiàn)狀分析(一) 集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊“集體所有”究竟是何種性質(zhì)的所有權(quán)?我國立法對此并未作出明確規(guī)定，理論界對此說法不一。我國法學(xué)界主要有三種不同觀點：其一認(rèn)為，集體所有權(quán)是一種由“集體組織”或“集體組織法人”享有的單獨所有權(quán);其二認(rèn)為，集體所有權(quán)的實質(zhì)是一種類似傳統(tǒng)總有但又有所更新的新型總有。其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體財產(chǎn)(土地)應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)、成員權(quán)。中華人民共和國民法通則(以下簡稱民法通則)第74條規(guī)定：“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有?！彼^勞動群

3、眾集體所有權(quán)，其特點在于，它的主體是由勞動群眾組成的集體組織，這種組織具有：獨立的法律人格，它代表全體成員享有和行使對集體財產(chǎn)的所有權(quán);該組織成員不以個人的身份享有和行使集體所有權(quán)，并且不在集體財產(chǎn)中享受任何特定份額。因此，集體所有即不是個人所有權(quán)基礎(chǔ)上的共有，也不是股份制基礎(chǔ)上的法人所有;勞動群眾集體組織既不同于傳統(tǒng)民法上的合伙，也不同于現(xiàn)代商法上的公司。由于所有權(quán)性質(zhì)不明確，農(nóng)民集體與其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也呈模糊狀態(tài)。表面上似乎人人都有，但實際上集體成員既不清楚自己在集體土地中所擁有的份額，也不能通過完善的組織機構(gòu)行使權(quán)利。實踐中，所有權(quán)利益主要通過平均發(fā)放農(nóng)地承包權(quán)來實現(xiàn)，在分配農(nóng)地

4、使用權(quán)的同時，還暗含部分隱形地租的分配，這導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)無償使用、難規(guī)?；?jīng)營等一系列問題。(二)集體土地所有權(quán)的權(quán)屬含混中華人民共和國土地管理法(以下簡稱土地管理法)第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”該條文是法律上對農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度作出的規(guī)定，但理論上對該條文理解不盡一致，產(chǎn)生以下種種觀點：1、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)村集體組織所有;2、認(rèn)為集體土地

5、歸農(nóng)民集體所有;3、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)民集體所有，即集體經(jīng)濟組織所有(這里把集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民集體視為同一主體);4、認(rèn)為“在存在集體經(jīng)濟組織的情況下，以該組織為農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體，在不存在集體經(jīng)濟組織的情況下，以村民委員會或者村民小組為集體土地所有權(quán)主體”;5、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組所有;6、認(rèn)為集體土地所有權(quán)主體不清。中國農(nóng)村土地歸集體所有，“集體”到底指誰?是指農(nóng)民集體，或指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，或指村民委員會和村民小組?理論和實踐中未達(dá)成共識?，F(xiàn)行的土地集體所有制，是由原人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”演變過來的。憲法、民法通則、土地管理法都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于

6、集體所有，但對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰，立法和實踐中都不甚明確。很明顯，上述立法規(guī)定了三種主體，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。這些規(guī)定，表面上確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但實際上，只有少數(shù)地方存在具有法人資格的經(jīng)濟合作組織，絕大部分農(nóng)村土地是由村民委員會控制，造成土地所有權(quán)的主體缺位現(xiàn)象。結(jié)果導(dǎo)致對土地的低效利用和對所有者的侵犯。在人民公社的情況下，集體所有即為社、大隊、小隊所有是符合邏輯的。人民公社解體后，基本按以社范圍內(nèi)形成的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府，并不是農(nóng)民集體經(jīng)濟實體，無論是在法律規(guī)定中還是事實上都不存在所謂的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)

7、農(nóng)民集體的組織或機構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，這樣，法律規(guī)定的農(nóng)民集體所有，實際上是無人所有?；景丛箨?、小隊范圍形成的村、村民小組是村民的自治組織，既不是政府也不是農(nóng)民集體經(jīng)濟實體，法律中所說的村、村民小組集體經(jīng)濟組織，實際上各地基本也都沒有這個組織，即使成立這個組織，也不可能再是全體農(nóng)民參加的集體經(jīng)濟實體。其次，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村民委員會、村民小組不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府作為一級國家行政機關(guān)，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對土地的管理職能與所有權(quán)合二為一，集體土地事實上成了國有土地。根據(jù)中華人民共和國村民委員會組織法(以下簡稱

8、村民委員會組織法)第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！贝迕裎瘑T會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。因而，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。因為在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村民小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表。(三)集體土地所有權(quán)主體權(quán)能殘缺從理論上講，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但在客觀事實上，我國的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終處

9、分權(quán)屬于國家。最典型的例子就是國家建設(shè)需要使用集體所有的土地時，國家只要通過征用就可以了。雖然合理的限制權(quán)利是現(xiàn)代法律的重要特征，但我國對集體土地的征用范圍和世界各國的通行做法不同。擴大到國家的一切經(jīng)濟活動范圍。土地管理法第23條第2款規(guī)定，“國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)服從國家需要，不得阻撓”即不得因擁有土地所有權(quán)而拒絕征用。二集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益得不到保障。這表現(xiàn)在：國家通過行政權(quán)力，侵占農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收益。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有的土地，只有經(jīng)國家征用轉(zhuǎn)為國家土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國家壟斷土地一級市場，政府對農(nóng)村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國家而不是用地單位。征用后

10、的土地所有權(quán)屬于國家，用地單位只享有使用權(quán)。國家征用土地，雖然也給土地所有者一定的價款補償，但補償價款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場交易價格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán)，同時也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入國庫，這實際上是國家通過隱形方式從農(nóng)村土地中抽取巨額地租。三農(nóng)村集體土地的權(quán)利缺乏物權(quán)上的確立和保護(hù)。這表現(xiàn)在：農(nóng)民的土地經(jīng)營承包權(quán)、農(nóng)村宅基地和房屋不能進(jìn)入市場，進(jìn)行交易。商業(yè)銀行對集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭房屋和宅基地使用權(quán)不能抵押，不予貸款。國家在制度上放棄對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，農(nóng)民房屋的所有權(quán)，宅基地的使用權(quán)的物權(quán)登記和保護(hù)。這種所有權(quán)權(quán)能的限制，導(dǎo)致的是農(nóng)民財產(chǎn)的貶值和農(nóng)村市場

11、需求的呆滯。上述對現(xiàn)狀的表述及分析，對其中所包含的隱性沖突，從根本上凸現(xiàn)起來，可表述為：農(nóng)村集體所有制在理論上的蒼白，和實踐中劣化或惡化，已經(jīng)到了眾多矛盾無法克服，沖突劇烈的程度，已嚴(yán)重阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。二、寬泛的公共利益目的，無序、混沌，農(nóng)村集體土地征收機制的現(xiàn)狀分析土地問題是聯(lián)結(jié)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三個環(huán)節(jié)的焦點問題。近年來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，征地中暴露出來的矛盾和問題越來越多。比較突出的，一是混淆了社會公共利益和商業(yè)目的，導(dǎo)致征收制度被濫用于商業(yè)開發(fā)且征地范圍過寬，征地規(guī)模過大。各種各樣的開發(fā)區(qū)、大學(xué)城遍地開花，圈地風(fēng)屢禁不止。二是農(nóng)民權(quán)

12、益得不到保障，沒有給予公正的補償，安置不落實，造成很多農(nóng)民失地又失業(yè)。一些地方把農(nóng)民的土地作為生財之道，違法違規(guī)征地屢屢發(fā)生，名為經(jīng)營城市，實際上是經(jīng)營農(nóng)民的土地。農(nóng)民的命根子甚至變成了開發(fā)商的錢袋子，導(dǎo)致了最嚴(yán)重的社會不公，直接影響社會穩(wěn)定。三是極低的補償價與市場價之間的巨大差額利益的存在，成為催生腐敗和犯罪的強烈誘因，土地征收、出讓而致下馬倒臺為因的高級干部占極大的比例，征收變成滋生腐敗的溫床。因征地引發(fā)的信訪居高不下，群體性事件時有發(fā)生，成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。這些問題暴露出我國征地上制度性的缺陷。從現(xiàn)狀上看，農(nóng)村集體土地征收中存在的主要問題有：(一)征收程序不符合規(guī)范要求，嚴(yán)重

13、剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)。目前雖已有建設(shè)用地審查報批管理辦法征用土地公告辦法土地聽證辦法等行政法律、規(guī)章。但對于強勢的政府而言，面對巨大的利益空間，卻難以限制其為追求利益最大化的違規(guī)操作。(二)征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定不規(guī)范，使得農(nóng)村集體和農(nóng)民利益在行政確定標(biāo)準(zhǔn)的恣意自由裁量權(quán)面前，難獲救濟。例如征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用三年平均產(chǎn)值的七至十倍，在中國統(tǒng)計數(shù)字的精確性雖向良性轉(zhuǎn)化，但是由于當(dāng)權(quán)者掌握產(chǎn)值數(shù)字的幅度之可塑性是不容置疑。乃至某省的國土資源廳的專門下文確定本省耕地每公頃平均產(chǎn)值不少于22500元。以警示政府官員不要過度的壓榨農(nóng)村土地的價值。有如不能以一只母雞下多少蛋

14、來評價母雞價值一樣。當(dāng)前東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)已注意這樣的評價體系的缺陷不能再繼續(xù)下去。要求普遍采用片區(qū)綜合價，舉行定價聽證，給征用補償標(biāo)準(zhǔn)的制定帶來一縷春風(fēng)，使農(nóng)民感到起碼的安全感和認(rèn)同感。(三)征收的主體不合法律規(guī)范，征收土地是國家的行政強制權(quán)，可是在實踐中的作法各地各有千秋，有的是政府公告業(yè)主實施與農(nóng)村簽約，國土資源部門許可;有的是連公告也省略，直接由業(yè)主與農(nóng)村簽約，極為無序的征用權(quán)主體的變態(tài)，使得農(nóng)民對政府失去起碼的信任。同時，被征用土地的主體也發(fā)生著法律規(guī)范適用上的沖突，以林地征用可分：林地為集體所有，林木為農(nóng)民所有，農(nóng)民對林地有著承包經(jīng)營權(quán)。這種情況如果集體與個人是同一的，即無恙，如不同

15、一之下，集體簽約并不等同與農(nóng)民個人簽訂。農(nóng)民以林木所有權(quán)為依據(jù)，抗衡虛位的集體土地所有權(quán)對其權(quán)利的侵害，則成為法律的兩難選擇。(四)安置補償適度原則已不合時宜，目前對安置補償?shù)脑瓌t標(biāo)準(zhǔn)以不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)為下限。這種標(biāo)準(zhǔn)難以讓被征者感到認(rèn)同。土地的永久性失落，失去的還有生活保障。在失地即失業(yè)的情形下，單靠原有發(fā)放安置補償費的辦法，已難以使失地農(nóng)民的安置就業(yè)和養(yǎng)老等基本生活得以基本保障。(五)征收及利益分配機制缺乏應(yīng)有的司法救濟程序，一般說來征收過程最為關(guān)健的合理補償可以用來考量征收的成敗。是否合理補償?征收補償?shù)膬r格標(biāo)準(zhǔn)的制定是關(guān)健之關(guān)健。目前，對此標(biāo)準(zhǔn)的異議只能用行政復(fù)議解決，而行政復(fù)議的局限

16、性決定在這一問題上，上級與下級是利益共同體，僅在個別極為惡劣的事例，其才會有一定的救濟功效。因為價格的制定被認(rèn)為屬抽象的行政行為，司法程序囿于法律的規(guī)定，不管情勢如何，均無權(quán)受理和管轄。這已經(jīng)成為行政權(quán)力抗拒司法權(quán)威的典型事例。如果在改革開放之初 ，此舉可以諒解為積累期的騷動。那么在今日公權(quán)應(yīng)受限制，公權(quán)與私權(quán)一體保護(hù)的背景下，依照憲法也應(yīng)該到了進(jìn)行一次全面揚棄的時候了，這是其一。其二是，集體所有權(quán)性質(zhì)從法律制度上的無淵源以及法律適用和司法認(rèn)知上對此的困惑，征收過程中的糾紛問題的解決成為行政權(quán)力和司法機關(guān)都欲繞過去的一道難題。這主要表現(xiàn)在：在征收土地三項補償中的土地補償費的分配發(fā)生糾紛時，農(nóng)民

17、對此的茫然和無助，農(nóng)村集體的成員與農(nóng)村集體組織之間被限定為不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決。而行政機關(guān)對此則是限制于法律對此的無作為或無規(guī)定，合理的不合法，合法的不合情。難以做出甚為明顯的界定決斷，當(dāng)協(xié)調(diào)難以奏效時，爭議發(fā)生為沖突，進(jìn)而影響一方的穩(wěn)定。(六)征收補償費的分配比例、分配對象極為隨意，由此而產(chǎn)生的矛盾反映出的農(nóng)村普遍存在信任潰缺和利益均衡與平均之間的沖突，人為的激化社會沖突。由于農(nóng)村基層組織監(jiān)督機制的缺陷，農(nóng)民普遍對集體留用的征地補償費能否合法合理的使用心存疑慮。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補償費的法律責(zé)任及農(nóng)民的舉報機制，但并未規(guī)定土地補償費的處分規(guī)則?，F(xiàn)實

18、中，土地補償費往往被少數(shù)管理者所控制，個別地區(qū)甚至將其作為集體收入用于發(fā)放村干部工資、獎金和支付其他行政開支，即使沒有占為已有，也極少用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè) 。鑒于此，有的村索性將土地補償費平均分配到人或分配到戶，這雖然避免了以上問題，但由于這種做法忽視了集體土地的社會保障功能，有些人把到個人手中的土地補償費用光之后生計就成為問題。因此，從長遠(yuǎn)看，會影響社會的穩(wěn)定。我國的農(nóng)村集體所有制類似于大陸法上的“總有”，公民一旦取得了該集體成員身份，應(yīng)當(dāng)然的享有作為集體財產(chǎn)一部分的土地補償費的利益;如果因征地等原因而喪失了該集體成員身份，也就自然失去了作為集體一員對作為集體財產(chǎn)一部分的土地補償費進(jìn)行分享

19、的權(quán)利。農(nóng)民與土地利益的這種不確定性極易產(chǎn)生糾紛。如城市郊區(qū)農(nóng)村的女青年出嫁后，往往戶口不遷走，土地被征收后要求發(fā)放土地補償費，從而引發(fā)了大量的糾紛和信訪。三、突破現(xiàn)狀，循序前行，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度目前，中國農(nóng)村土地形成的制度框架的構(gòu)造和核心為：土地集體所有，農(nóng)民使用的雙層結(jié)構(gòu)。所有權(quán)權(quán)能分離。正是由于這種產(chǎn)權(quán)形態(tài)上的構(gòu)造的兩級分層，在制度空間上，為各級政府以經(jīng)營者的名義侵犯土地使用權(quán)及分享收益權(quán)，留下了足以借口的依據(jù)。因此，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)是建立和完善農(nóng)村土地征收機制的理論基礎(chǔ)。(一)在立法上對農(nóng)村土地所有制作全面性根本性的突破，徹底物化土地承包權(quán)，淡化集體所有權(quán)。憲法修

20、正案第二十二條規(guī)定的“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”原則，從財產(chǎn)權(quán)一體保護(hù)的原則觀念上看，農(nóng)村土地承包權(quán)已經(jīng)尋找到了物權(quán)化的途徑。雖然對此的性質(zhì)有債權(quán)說、物權(quán)說、和債權(quán)兼物權(quán)說三種觀點。雖然司法解釋也確認(rèn)此權(quán)利為債權(quán)。但是從農(nóng)村土地承包法使農(nóng)村土地承包權(quán)具有一些物權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容上看，從當(dāng)前政策導(dǎo)向上看，建立起使農(nóng)民對土地投入的激勵機制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，并由此形成農(nóng)村土地進(jìn)入市場的有效機制的選擇，就必然為農(nóng)民提供更加充分的人權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保障，就必然要賦予農(nóng)戶更加完整、充分、穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)的全面物權(quán)化，滿足了產(chǎn)權(quán)清晰界定的市場主體最基本的要求。把農(nóng)村土地從“集體所有、人人所有

21、、又人人沒有”的混沌無序中解放出來。因此立法上把集體的虛位落實到個人的實置上來，是刻不容緩的當(dāng)務(wù)之急。較之理論界的眾說紛紜，對農(nóng)村土地制度的改革至少有三種以上的不同思路。一、實行農(nóng)村土地國有化。二、取消集體土地所有制，實行農(nóng)村土地私有化。三、保留土地集體所有權(quán)，實行農(nóng)村土地使用制度的改革和完善。四、實行農(nóng)村土地有條件的私有化?？芍^仁者見仁，智者見智，拳拳之心仍不乏許多真知灼見。但是本文認(rèn)為，土地的變革不得不使我們從成本上去考量。這個成本是應(yīng)當(dāng)以生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系,上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)的適應(yīng)性這個層面來考量的。稍有不當(dāng)，則危矣。所以用完全物權(quán)化來實現(xiàn)農(nóng)民對土地所有權(quán)的需求，走的雖然是私有化之路，卻是

22、一種漸進(jìn)的，對現(xiàn)狀和未來均可以交代的必由之路。第一，賦予農(nóng)村土地承包權(quán)以新的內(nèi)涵，舊瓶裝新酒，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容由物權(quán)法做出明確的規(guī)定。在物權(quán)法中，確定土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是十分重要的，按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定，而不能由當(dāng)事人通過合同任意設(shè)定。物權(quán)是一種對物直接支配的權(quán)利，具有強烈的排他性，直接關(guān)系到第三人的利益和交易安全。因此不能允許當(dāng)事人通過合同方法自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)。如果物權(quán)法要確認(rèn)農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)，首先要在物權(quán)法中具體列舉土地承包經(jīng)營權(quán)人所享有的各項權(quán)利的內(nèi)容，包括承包人享有的繼承權(quán)、贈與權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、設(shè)定抵押的權(quán)利等，并嚴(yán)格禁止

23、發(fā)包方通過土地承包經(jīng)營合同加以剝奪。當(dāng)然這并不是說土地承包經(jīng)營權(quán)實行法定化以后就不能對土地進(jìn)調(diào)整，但調(diào)整的事由必須由法律加以規(guī)定。通過承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的法定化，才有利于切實穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)實行物權(quán)化，必然要求對承包經(jīng)營權(quán)的期限實行法定化，例如由法律規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期限或最短期限。從而有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系，使承包經(jīng)營權(quán)確實成為長期穩(wěn)定的權(quán)利。關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的期限，我們立法雖有明確規(guī)定，但太短，耕地只有三十年。既然是物權(quán)化的形式確認(rèn)期限的應(yīng)該予以延長。第三，承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化能夠使土地承包經(jīng)營權(quán)具有對抗第三人的效力，并獲得物權(quán)法的保護(hù)。一方面，從法律上來看，采用物

24、權(quán)的方法比債權(quán)的方法更有利于充分保護(hù)承包經(jīng)營人的利益。例如，在發(fā)包方任意撕毀合同，隨意調(diào)整承包土地的情況下，如果承包人享有物權(quán)，則能夠有效地對抗發(fā)包人。尤其是在第三人嚴(yán)重侵害承包方利益的情況下，承包人如果僅僅享有債權(quán)，則不能對抗第三人。還要看到在發(fā)包人擅自撕毀合同、調(diào)整土地時，如果承包經(jīng)營權(quán)不是物權(quán)，盡管承包人也可以根據(jù)合同起訴，請求履行合同，但其基于合同要求恢復(fù)對先前的承包土地的占有是很困難的。如果承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，而發(fā)包人非法收回其承包的土地的，承包經(jīng)營權(quán)人可以行使物上請求權(quán)，請求返還承包的土地。第四，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化有利于農(nóng)村土地的管理，防止耕地的大量流失。目前，耕地流失的一個重要

25、原因就是集體虛位后，村委干部對于土地的轉(zhuǎn)讓享有事實上的決定權(quán)，而廣大農(nóng)民對土地的轉(zhuǎn)讓沒有決定性質(zhì)的發(fā)言權(quán)。在耕地的流失之中，農(nóng)民完全出于一種被動的無可奈何的狀態(tài)，農(nóng)戶實際上被排斥在農(nóng)地保護(hù)之外，這在很大程度上是由于農(nóng)民沒有對承包經(jīng)營權(quán)享有一種穩(wěn)定性的權(quán)利所決定的。在承包經(jīng)營權(quán)真正成為農(nóng)民的長期穩(wěn)定的物權(quán)以后，農(nóng)民就會切實的從維護(hù)自身的物權(quán)出發(fā)對抗非法的占地、轉(zhuǎn)讓等行為，使農(nóng)民也能夠積極的參與對耕地的保護(hù)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組的負(fù)責(zé)人擅自非法轉(zhuǎn)讓土地，承包經(jīng)營權(quán)人也能以承包經(jīng)營權(quán)受到侵害為由，基于物權(quán)法的規(guī)定請求法院宣告非法轉(zhuǎn)讓行為無效。(二)在農(nóng)村集體土地承包權(quán)物化的前提下，農(nóng)村集體土地所有

26、權(quán)不會完全的消失，其僅是在具體權(quán)能處分權(quán)上的弱化和淡化而已。第一，土地經(jīng)營承包權(quán)上升為物權(quán)后，其與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表形成了合法的限約和抗衡，農(nóng)戶物權(quán)的昂揚，必然使原虛位的集體低調(diào)，在這種博弈中，憲法精神在農(nóng)村土地中得以貫徹。第二，土地承包權(quán)的物權(quán)化，促使農(nóng)村集體所有權(quán)的重新定位。在這一新 的構(gòu)局中，農(nóng)戶有如公司的董事會享有實際上的所有權(quán)權(quán)能。而農(nóng)村集體所有權(quán)的代表，只能像監(jiān)事會起到監(jiān)督的作用。第三，土地承包權(quán)的物權(quán)化，還應(yīng)在當(dāng)前的農(nóng)村中尋求一個可以或有資格充當(dāng)集體土地所有權(quán)人的代表，誰來充當(dāng)這個已經(jīng)權(quán)能弱化的主體呢，在村民委員會組織法按公權(quán)與私權(quán)劃分權(quán)界做適當(dāng)修整后，村民委員會可以充當(dāng)這

27、個主體。理由有：一、從歷史的承繼性上看，農(nóng)民是聚村而居，村莊是一種居住方式，也是一種生產(chǎn)方式。在三次土地巨變中，基本上保持著其社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。二、從經(jīng)營性上看，在農(nóng)村客觀存在著雙層經(jīng)營經(jīng)濟模式，農(nóng)戶是基層，村是上層。以戶為實體單位，以村為虛列單位，能解決客觀上存在管理層面上的各種矛盾。四、重構(gòu)農(nóng)村土地征收機制的法理學(xué)基礎(chǔ)分析重構(gòu)土地征收的機制，由于農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)物權(quán)化的變革，是有了市場化、法制化的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地征收的法理學(xué)分析，農(nóng)村土地征收的理論基礎(chǔ)農(nóng)村土地所有權(quán)的局部性、分散性與國家為了公共利益的全局性、公共性之間的矛盾?，F(xiàn)代民主國家的法律都承認(rèn)為了公共目的而強制地并且通常是有償?shù)?/p>

28、取得領(lǐng)土范圍內(nèi)原其他民事主體的所有的財產(chǎn)的做法。所以征收權(quán)不是私法意義上的私權(quán)，而是公法意義上的權(quán)力。征收不同于購買，在于它的強制性;征收不同于沒收，在于它的有償性;征收不同于侵犯，在于它的合法性。德國民法對國家承擔(dān)補償責(zé)任做了深入細(xì)致的研究，對我國土地征收補償制度的重構(gòu)不乏借鑒意義。其中最為理論界和德國法院所推崇是特別犧牲理論：特別犧牲理論從財產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的憲政原則出發(fā)，認(rèn)為：第一，財產(chǎn)權(quán)雖負(fù)有社會性義務(wù)，但也應(yīng)適用平等保護(hù)原則。因為對于一般公法上的限制行為，財產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因承擔(dān)公法義務(wù)所遭受損失，但財產(chǎn)征收則不然，財產(chǎn)被征收時，須等到具體的征收行為公告后，權(quán)利人才會得知自己的權(quán)利將遭受

29、征收的損害。因此，此種少數(shù)人為公共利益而受犧牲，已違反了“個案法律之禁止原則”，被征收人所受即為特別之犧牲，如不予補償，有失公平和平等。第二，征收的意義在于，容許國家運用公權(quán)力以合法的形式對具有財產(chǎn)價值的權(quán)利造成損害，目的是社會公共利益的增加。而對財產(chǎn)權(quán)利人而言，該損害意味著一個特別的犧牲，國家作為公眾利益的合法代表，理應(yīng)承擔(dān)補償責(zé)任。概而言之，其一，按照自然法的理念，每一個人應(yīng)在平等范圍內(nèi)擔(dān)負(fù)普遍的社會義務(wù)，當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時，只有補償才能使個別主體犧牲的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?其二，由于征收是建立在立法者為促進(jìn)較高利益而為原來利益重新分配的基礎(chǔ)上，所以補償?shù)哪繕?biāo)就是平衡

30、兩種利益的失衡。這意味著，社會公眾獲得了特別利益，作為公眾代表的國家自應(yīng)負(fù)擔(dān)由補償產(chǎn)生的不利益，如此，法律的公平原則才能得以體現(xiàn)。德國法上的特別犧牲理論對于重構(gòu)我國土地征收補償制度的理論價值在于：其一，集體土地征收是為了實現(xiàn)公共和社會利益的最大化而發(fā)生的必要犧牲，因此，征收才不同于侵權(quán)而具有合法性;其二，集體土地征收行為的實際受益人是社會，國家作為社會的代表由此產(chǎn)生了補償責(zé)任;其三，國家對土地權(quán)利人的補償應(yīng)最大限度的平衡土地權(quán)利人因征收而遭受的特殊犧牲。五、重構(gòu)農(nóng)村土地征收機制的憲法依據(jù)分析憲法修正案第二十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用，并給予補償?！闭魇?/p>

31、是國家強行取得公民和法人的財產(chǎn)權(quán)的制度。屬于一種例外規(guī)則，是物權(quán)絕對性原則的例外，德國基本法第14條第3款：剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許。就是關(guān)于征收制度的規(guī)定。由此可見我國修憲確定公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯的同時規(guī)定的征收制度是符合現(xiàn)代法治精神的。鑒于征收是國家強制取得公民和法人財產(chǎn)的行為，稍有不慎即可造成對公民和法人合法財產(chǎn)的嚴(yán)重侵害，因此必須由法律嚴(yán)格規(guī)定征收的法定條件。各國法律所規(guī)定的征收的法定條件有三項：一是為了公共利益的目的;二是必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序;三是必須予以公正補償。如果被征收的公民和法人對征收的合法性有異議，或者對征收的補償是否合理有異議，當(dāng)然有權(quán)向法院

32、提起訴訟，請求法院對該征收行為是否合法及補償是否合理作出裁判。這種情形，征收的三項法定條件，就成為法院審理案件的裁判基準(zhǔn)。第一項法定條件，嚴(yán)格限定征收用于社會公共利益的目的，以確保具體的征收行為在目的上的合法性。社會公共利益以外的目的，例如商業(yè)目的，絕對不適用國家征收。因商業(yè)目的需要取得公民和法人的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)與土地使用權(quán)人平等協(xié)商，按照合同法的規(guī)定簽訂合同。所謂“社會公共利益”，是指全體社會成員的直接的利益。例如公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，均屬于社會公共利益。在判斷是

33、否屬于社會公共利益時，特別要注意：只有全體社會成員都能“直接”享受的利益，才屬于社會公共利益。例如建設(shè)“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”“科技園區(qū)”“中小型的水電項目”雖可使社會成員“間接”得到利益，仍屬于商業(yè)目的，而不屬于社會公共利益。在憲法明確規(guī)定征收的“社會公共利益”要件之后，應(yīng)當(dāng)由民法典或物權(quán)法進(jìn)一步明確規(guī)定社會公共利益的范圍。第二項法定條件，要求征收應(yīng)符合法律規(guī)定程序，以確保具體的征收行為在程序上的合法性。憲法僅規(guī)定這一法定條件，征收的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)由特別法規(guī)定。建議仿照發(fā)達(dá)國家的作法，制定一部國家征收法。第三項法定條件，要求對被征收的公民和法人給予公正補償，以確保具體征收行為的合理性。征收雖然具有強行性

34、特征，但在市場經(jīng)濟條件之下，仍然屬于一種商品交換關(guān)系，應(yīng)當(dāng)符合市場經(jīng)濟的等價交換的基本規(guī)律。因此，征收屬于一種特殊的民法制度，與稅法上的稅收制度和行政法上的罰款制度有本質(zhì)的區(qū)別。具體的征收行為，雖然符合第一項和第二項法定條件，如果對被征收的公民和法人未予補償或者未予公正補償，就變成了對人民合法財產(chǎn)的無償剝奪，不僅違反憲法保護(hù)人民合法財產(chǎn)的基本原則，也違背了政府保障人民合法財產(chǎn)的神圣職責(zé)。六、重構(gòu)征用農(nóng)村土地機制對程序公正性的要求現(xiàn)代法治要求，非經(jīng)正當(dāng)程序，不得剝奪公民的生命、自由、私有財產(chǎn)。基于公共利益的征收必須依照法律規(guī)定。因此，法定程序是“依照法律規(guī)定”的題中應(yīng)有之義。(一)公共利益的需要

35、的認(rèn)定程序，包括申報程序、調(diào)查程序、確認(rèn)程序、征收公告程序。(二)征收操作程序包括財產(chǎn)評估程序、補償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、協(xié)商程序、強制程序。(三)聽證程序，強調(diào)并注重被征收人的參與權(quán)、知情權(quán)。(四)救濟程序，如行政復(fù)議、仲裁程序、訴訟程序。上述程序的意義和目的在于：一、最大限度的減少或消除政府的自由裁量權(quán)，防止行政權(quán)力的濫用，保障公民的財產(chǎn)權(quán)和人權(quán)。保證結(jié)果的合法性和合理性。二、釋緩政府與被征收農(nóng)民之間的矛盾，增加被征用者對征收的服從感和認(rèn)同感。七、重構(gòu)征收農(nóng)村土地機制的治理實體上的具體要求征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力和農(nóng)民權(quán)益程序和結(jié)果，均達(dá)成基本均衡的博弈過程，更應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分

36、享城市化和工業(yè)化成果的過程。農(nóng)村土地承包權(quán)物權(quán)化使得農(nóng)民對于自身利益的關(guān)注，將會在市場配置資源的動力源上帶來了一次有效的促進(jìn)和巨大的推動。進(jìn)而給農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來重新煥發(fā)生機活力的歷史性機遇。建國以后，農(nóng)民做為城鄉(xiāng)區(qū)別、城鄉(xiāng)分治二元化社會結(jié)構(gòu)之下的犧牲品，在第三次土地改革的取得成果之后，進(jìn)入了經(jīng)濟發(fā)展平臺期。在此以后二十年內(nèi)并未實際取得全社會成員均可分享的改革開放成果。因此，用土地這一財富之母換得三十年或五十年乃至于更長的一個歷史時期的農(nóng)村社會穩(wěn)定和繁榮，理應(yīng)成為全社會各階層的共識。(一)重構(gòu)農(nóng)村土地征收制度的同時，建立對經(jīng)營性用地實行土地利用經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃制度。在嚴(yán)格按總體

37、規(guī)劃和土地用途管制原則的前提下，引入市場調(diào)節(jié)機制，賦予農(nóng)村土地的出讓權(quán)，通過土地評估，實現(xiàn)按市場價格制定出讓金標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行協(xié)議確定出讓價，并嚴(yán)格按土地開發(fā)公共投入之成本計算出政府依法應(yīng)得的，公開透明的地價地差，消除黑洞。使農(nóng)民明明白白、心甘情愿;政府堂堂正正、心安理得。(二)制定農(nóng)村土地片區(qū)綜合價，實現(xiàn)征收補償費用標(biāo)準(zhǔn)法定化。在重構(gòu)農(nóng)村土地征收過程中，應(yīng)堅決摒棄按土地年產(chǎn)值計算補償安置的，極不科學(xué)和易于作偽的補償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而以經(jīng)營性出讓成本價為基礎(chǔ)，測算出征地補償標(biāo)準(zhǔn)，制定出符合程序要求，反映客觀價值的片區(qū)綜合價，進(jìn)行補償。這一片區(qū)綜合價包括：一、被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳途徑，根

38、據(jù)當(dāng)時的市場價格補償。二、有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補償。三、干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。四、重新安置的困難補償。并且根據(jù)市場變化每年經(jīng)聽證，進(jìn)行調(diào)整，確保征地補償安置不低于人口的實際社會成本。(三)以市場為導(dǎo)向，多途徑的探索和建立社會化人口安置方式。在征地人員的安置上貫徹效率與公正并重機理。立足于長遠(yuǎn)，著眼于現(xiàn)實。逐步實現(xiàn)農(nóng)民以經(jīng)營土地作為就業(yè)保障轉(zhuǎn)化為社會保障，導(dǎo)入自愿為主，強制為輔的社會養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障制度，維護(hù)

39、社會的長久穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力持續(xù)的發(fā)展.有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。毀壞了信譽的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，必然導(dǎo)致市場秩序混亂。中國古人將財產(chǎn)視為幫助人們以理性方式追求幸福的一個基本的要素，也是幫助人們過上健全而非墮落的生活的一個不可或缺的工具。私有財產(chǎn)和私有財產(chǎn)權(quán)的存在，具體到農(nóng)村，農(nóng)村集體土地承包權(quán)的物權(quán)化及征收機制的治理保障，能夠促使農(nóng)民家庭、個人為自己的現(xiàn)在和未來努力，生活在理性和自尊的環(huán)境之中，從而實現(xiàn)社會生活、政治生活的穩(wěn)定，有利于建立一個現(xiàn)代文明的法治社會。物權(quán)法 HYPERLINK http:/s.yingl/y/ 法律常識希望對您有所幫助， HYPERLINK http:/s.ying

40、l/ 贏了網(wǎng)建議大家遇到問題根據(jù)實際情況進(jìn)行判斷，必要時可尋求 HYPERLINK http:/s.yingl/ 法律在線咨詢的幫助。來源：（農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度及征收機制治理重構(gòu)http:/s.yingl/l/wq/321715.html）精彩推薦：買賣合同中所有權(quán)保留條款問題研究http:/s.yingl/l/wq/367195.html美當(dāng)局加大按揭貸款調(diào)整力度http:/s.yingl/l/wq/367193.html離婚時忘分公積金之后還能再申請嗎http:/s.yingl/l/wq/367185.html房貸利率變化匯總http:/s.yingl/l/wq/367183.html

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