五章社會保障管理剖析課件

1、五章社會保障管理剖析課件第五章 社會保障管理主要內(nèi)容：第一節(jié) 社會保障管理概述 第二節(jié)社會保障管理體制第三節(jié) 政府間社會保障管理權(quán)責(zé)劃分的歷史經(jīng)驗和發(fā)展趨勢第四節(jié)中國社會保障管理體制改革第一節(jié) 社會保障管理概述一、 社會保障管理的含義二、 社會保障管理的內(nèi)容一、 社會保障管理的含義 社會保障管理是指為了實現(xiàn)社會保障目標(biāo)，由國家和政府成立專門的社會保障機(jī)構(gòu)，組織社會保障的專業(yè)人員，對各項社會保障事務(wù)進(jìn)行計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的過程。我們可以從以下幾個方面理解社會保障管理的內(nèi)涵： (1)社會保障管理是政府的一項基本社會管理職責(zé)，是政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的一種社會事務(wù)和社會政策管理； (2

2、)社會保障管理是國家上層建筑的重要組成部分，必須要由國家和政府成立專門的社會保障機(jī)構(gòu)，由社會保障專業(yè)人員進(jìn)行管理； (3)社會保障管理包括計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督等過程，在具體手段上則包括制度、法律和行政三大手段。特性： 1政治性 一國當(dāng)前的政治體制決定社會保障管理體制。如新加坡集權(quán)體制下的公積金管理、德國自治體制下的政府勞工社團(tuán)混合管理、瑞典民主體制下的社會管理等。2社會性 社會保障管理涉及政府行政和社會服務(wù)的方方面面，現(xiàn)代社會保障管理體制必須建立在政府多部門和民問機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。如社會保障待遇的發(fā)放與銀行、郵局的分布和服務(wù)質(zhì)量有密切關(guān)系，養(yǎng)老和醫(yī)療保障的社會化服務(wù)與城市社區(qū)規(guī)劃

3、與發(fā)展有密切關(guān)系等。很多歐盟國家有60的公共部門工作人員從事社會保障服務(wù)工作。3經(jīng)濟(jì)性 社會保障正常運行的基本要求是收支平衡。社會保障管理工作涉及資金籌集、保障費征繳、基金管理與運營、待遇發(fā)放等，與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和各經(jīng)濟(jì)部門的實際操作密切關(guān)聯(lián)，涉及很多財政部門和金融機(jī)構(gòu)。4規(guī)范性社會保障管理的性質(zhì)要求其規(guī)范管理和全程監(jiān)督。5層次性 社會保障基金的統(tǒng)籌程度必須與一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)前行政結(jié)構(gòu)(中央、地方和基層)相適應(yīng)，并根據(jù)統(tǒng)籌基金的水平建立管理體系和信息平臺。6服務(wù)性 社會保障管理的核心問題是保護(hù)參與人(繳費人和受益人)的合法權(quán)益，如數(shù)據(jù)管理與信息交流，待遇及時足額發(fā)放等。二、 社會保障管理

4、的內(nèi)容1、社會保障政策法規(guī)管理 社會保障政策法規(guī)管理是指政府制定社會保障的政策法規(guī)和運用政策法規(guī)實行管理和監(jiān)督的過程，這是社會保障管理的第一個環(huán)節(jié)。這些法律、法規(guī)和政策對社會保障的實施范圍與對象、享受保障的基本條件、資金來源、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)與方式以及國家、單位、個人的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等方面作出規(guī)定，規(guī)范社會保障活動，保證社會保障事業(yè)的順利開展。社會保障的法律、法規(guī)和政策屬于行政立法和制定政策的工作過程。其中，基本法律由國家直接頒布，具體法規(guī)和政策由政府主管部門頒布。在立法過程中，一般的做法是由國家或中央政府統(tǒng)一立法，但是由于一個國家內(nèi)各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，國家或中央政府的立法行為逐漸集中于

5、一些基本法律、法規(guī)的制定，具體法規(guī)和政策細(xì)則、辦法則更多地由地方政權(quán)或政府行政機(jī)構(gòu)來制定。2、社會保障資金管理 社會保障資金管理的內(nèi)容包括：籌集社會保障資金。資金來源一般為國家、單位、個人按一定比例繳納以及私人和社會團(tuán)體捐助等。支付社會保障待遇，即對享受者支付養(yǎng)老保險金、醫(yī)療補(bǔ)助、工傷保險金、失業(yè)期間社會保險補(bǔ)助、各種救濟(jì)金和困難補(bǔ)助金等。管理、運用社會保障資金，即妥善地保管社會保障基金，安全可靠地運用這筆資金，使其保值并增值。社會保障資金一般由專門的社會保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。社會保障資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由國家、單位、享受者的代表組成，保障資金一般由政府、單位、享受者承擔(dān)，管理作為資金所有權(quán)的自然延

6、伸，三方均具有當(dāng)然的管理權(quán)。理由如下：社會保障作為現(xiàn)代文明國家的一項社會制度，政府具有不可推卸的管理責(zé)任和義務(wù)；享受者所在單位是社會保障管理過程中的重要環(huán)節(jié)，承擔(dān)主要的資金來源和上繳資金的任務(wù)；享受者不僅擁有享受社會保障的權(quán)利，而且具有繳納社會保障基金的義務(wù)和管理監(jiān)督資金的責(zé)任，保障對象參與社會保障管理工作，有利于公民樹立社會保障意識，也有利于社會保障資金的安全運行。因此，應(yīng)該將社會保障資金管理組織區(qū)別于政府行政機(jī)構(gòu)和以贏利為目的的企業(yè)或商業(yè)組織，將其建設(shè)成為一個由三方代表組成的具有法律效力的事業(yè)性公共機(jī)構(gòu)。3、社會保障對象管理 社會保障對象的管理也就是對社會保障的享受對象進(jìn)行一系列日常性的服

7、務(wù)。 在職的社會保障對象，一般由所在單位提供一系列日常服務(wù)，對他們的管理多由各單位進(jìn)行。對于已經(jīng)離開工作崗位或者未曾參加工作的社會保障對象，則須要進(jìn)行社會化的管理。這些特殊社會保障對象包括退休、退職的老年人，照寡孤獨者，失業(yè)者和殘疾人等。對于這些社會保險對象，須要在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過社會組織開展管理和服務(wù)工作。對于這些社會保障對象的各種要求，須要按照不同情況采取不同辦法，包括組織殘疾人參加福利企業(yè)、事業(yè)工作，組織貧困戶發(fā)展生產(chǎn)使其脫貧致富，對失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，組織他們積極進(jìn)行生產(chǎn)自救，為離退休人員發(fā)放離退休金，報銷醫(yī)療費等。對于這些特殊對象的日常生活要求，如對喪失勞動能力又無親屬者提供衣食

8、住行的幫助；對老年人的生活困難問題，由社會組織包括社區(qū)組織給予細(xì)致的安排，提供必要的照顧。 社會保障對象的管理工作，從總體上說。屬于社會性服務(wù)工作。一方面，由于這項工作涉及社會的各個方面，所以須要由政府制定政策和出面協(xié)調(diào)各方面關(guān)系；另一方面，由于社會保障涉及的工作煩瑣復(fù)雜，其具體問題須要發(fā)動社會力量來解決，應(yīng)特別注意發(fā)揮工會、社會組織等方面的作用，使專職人員和普通公民相結(jié)合。從社會各界聘請義務(wù)工作者參與社會保障事業(yè)，是很多國家的一條成功經(jīng)驗。這些義務(wù)工作者也包括身體健康、有一定工作能力的社會保障對象。社會保障對象直接參與社會保障工作，有利于改進(jìn)社會保障管理，加強(qiáng)社會保障工作的針對性，提高工作效

9、率。4、社會保障機(jī)構(gòu)管理 社會保障的機(jī)構(gòu)管理包括建立、完善和改進(jìn)社會保障的工作機(jī)構(gòu)，確定工作機(jī)構(gòu)的體制、職責(zé)、權(quán)限、分工，實行對機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督、評價等?，F(xiàn)代各國的社會保障機(jī)構(gòu)一般都是根據(jù)各自的國情和行政體制，按照現(xiàn)代國家行政管理的基本原則建立起來的，其要求是分工明確、職責(zé)清楚和效率優(yōu)先。在機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)和制度執(zhí)行過程中，特別是在經(jīng)歷了社會經(jīng)濟(jì)的變動之后，當(dāng)社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了較大的改變，社會保障制度的改革也就包括了管理機(jī)構(gòu)的改變。 在實行社會保障的各個國家中，社會保障系統(tǒng)一般由中央和地方機(jī)構(gòu)組成，但在不同制度體系的國家，中央和地方權(quán)限的分配有所不同。在實行市場經(jīng)濟(jì)的國家，社會保障的基本法規(guī)和政策

10、由國家和中央政府確定，更多的實施方式和細(xì)則一般由地方政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在中央集權(quán)制的國家，社會保障權(quán)限更多地集中在中央一級。 現(xiàn)代社會保障管理的四個方面社會保障政策法規(guī)管理、社會保障資金管理、社會保障對象管理和社會保障機(jī)構(gòu)管理是緊密相連和不可分割的。國家和政府部門履行立法和制定政策的職能，開展行政執(zhí)法工作，并對業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督；社會保障資金管理是社會保障管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點；社會保障對象管理是社會保障管理不可分割的服務(wù)系統(tǒng)；社會保障機(jī)構(gòu)管理是社會保障管理的實體運行和組織保證。這幾個方面有機(jī)結(jié)合，形成完備的社會保障管理體系。第二節(jié) 社會保障管理體制與管理方式社會保障管理體制是社會保障管理工作

11、的一個重要組成部分，它通過明確不同社會保障機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，使社會保障制度得以順利實施。一國社會保障管理體制往往受到該國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)制度以及政治制度的影響，管理方式也要隨著特定的社會保障制度發(fā)生變化。 社會保障管理體制的概念有廣義與狹義之分。廣義的社會保障管理體制是指國家為了管理社會保障事業(yè)而規(guī)定的各類社會保障管理機(jī)構(gòu)、管理內(nèi)容以及管理方法的總稱，包括社會保障立法、社會保障的各項規(guī)章制度和方法、社會保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及職能權(quán)限的劃分、社會保障基金的管理監(jiān)督和社會保障業(yè)務(wù)的經(jīng)辦等。狹義的社會保障管理體制主要指社會保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能權(quán)限的劃分。本節(jié)社會保障管理體制是狹義概念，考察社會保

12、障管理機(jī)構(gòu)的類型和設(shè)置模式。一、社會保障管理體制基本原則二、社會保障管理機(jī)構(gòu)的類型三、社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式四、社會保障管理方式一、社會保障管理體制基本原則 建立一個完善的社會保障體制，使社會保障的管理運營始終通暢和規(guī)范，必須遵循一些重要的基本原則。 (一)社會化管理原則 現(xiàn)代社會保障是一種高度社會化的再分配形式。它不是任何個人意志的產(chǎn)物，而是生產(chǎn)社會化的客觀要求。作為社會化分配形式的社會保障必然要求社會保障基金在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌使用，實行集中統(tǒng)一的社會化管理。 這種社會化管理就是由中央政府的社會保障職能部門統(tǒng)一制定社會保障基本制度，并由各級政府的社會保障主管和專管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理社會保

13、障對象和社會保障基金。實行社會化管理的原因如下： 第一，現(xiàn)代社會保障是面向全體社會成員的，廣泛涉及社會各集團(tuán)、各階層的經(jīng)濟(jì)利益，只有國家直接出面進(jìn)行管理，通過政府的收入分配政策，調(diào)節(jié)各方面的利益關(guān)系，才能實現(xiàn)社會公平目標(biāo)。 第二，國家社會保障政策的制定，受到諸如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃目標(biāo)、財政經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)管理體制以及勞動、工資制度等諸多因素的制約，必須通盤籌劃，才能保證社會保障政策綜合體現(xiàn)各制約因素的要求。 第三，現(xiàn)代社會保障的核心是社會保險，它遵循的“大數(shù)法則”，要求在盡可能大的社會范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集和調(diào)劑保險基金，統(tǒng)籌和調(diào)劑的范圍越大，就越能分散風(fēng)險損失，社會承受風(fēng)險的能力也就越強(qiáng)。 第四，

14、生產(chǎn)專業(yè)化程度的提高，市場競爭的加劇，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動趨向單一化，要求社會保障工作從企業(yè)管理中分離出來，由社會承擔(dān)，使企業(yè)集中精力于生產(chǎn)經(jīng)營，提高市場競爭力。建立起由政府統(tǒng)一組織和統(tǒng)一管理的社會化管理體制，已成為世界各國社會保障發(fā)展的必然趨勢。(二)統(tǒng)一管理原則 統(tǒng)一管理原則就是對社會保障體系中的社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、社會優(yōu)撫、社會互助和個人儲蓄積累等六個子系統(tǒng)，實行相對集中而又統(tǒng)一的管理，防止“多頭管理，各自為政”的局面出現(xiàn)。同時，根據(jù)社會保障體系的總體要求，使政策制定、資金運營和監(jiān)督管理三位一體。 由政府的職能機(jī)構(gòu)對社會保障實行統(tǒng)一管理，是由社會保障作為社會化分配形式的性質(zhì)決定的，

15、是社會保障管理發(fā)展的必然趨勢。只有實行集中統(tǒng)一管理，才能從全局上正確處理社會保障與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各種關(guān)系，才能確保社會保障制度的有效運行，發(fā)揮其“安全網(wǎng)”和“減振器”作用。只有實行集中統(tǒng)一管理，才能有利于統(tǒng)籌包括城鄉(xiāng)居民、企業(yè)職工和公務(wù)人員在內(nèi)的全體社會成員的社會保障事務(wù)，促進(jìn)勞動力的合理流動，為建立統(tǒng)一的勞動力市場創(chuàng)造條件。 (三)法制化管理原則 法制化管理原則是指社會保障的管理工作必須受到法律法規(guī)的約束和調(diào)適，以法律為依據(jù)，以法規(guī)規(guī)范管理行為，并且以法規(guī)作為處理各種關(guān)系的難繩。在立法上，強(qiáng)調(diào)中央立法與地方立法相結(jié)合，社會保障總體立法和分項立法并舉；在執(zhí)法上，強(qiáng)調(diào)在相互依托和彼此促進(jìn)的

16、法制網(wǎng)絡(luò)下，認(rèn)真按照法律程序和法律要求辦事，對違法違規(guī)的行為決不姑息，依法處置。 (四)科學(xué)化管理原則 科學(xué)化管理原則是指社會保障管理部門的職責(zé)和權(quán)限必須科學(xué)劃分，層次分明，特別是對以下四個方面應(yīng)分開管理：執(zhí)資分開，即管理部門不直接介入資金運作；執(zhí)政分開，即管理部門只執(zhí)行政策而不制定政策；執(zhí)法分開，即管理部門不能以政代法，分清執(zhí)法和立法的界限；執(zhí)監(jiān)分開，即管理部門要接受獨立的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和社會監(jiān)督，而不僅僅是自我監(jiān)督。 二、社會保障管理機(jī)構(gòu)的類型 社會保障管理機(jī)構(gòu)指社會保障事業(yè)的組織者、實施者和管理者，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分出不同的類型。 (一)按照權(quán)限劃分 1高層管理機(jī)構(gòu) 這是中央一級管理

17、層次，主要負(fù)責(zé)參與社會保障的全面立法，對社會保障各項活動進(jìn)行規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)，保障社會保障基金的全國性統(tǒng)籌和調(diào)劑使用，并對實施效果進(jìn)行監(jiān)督控制。在我國，勞動和社會保障部是社會保障管理的高層管理機(jī)構(gòu)。 2中層管理機(jī)構(gòu) 是省級政府的社會保障管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)貫徹社會保障立法政策，制定地方性實施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定，對地區(qū)范圍內(nèi)的社會保障基金進(jìn)行調(diào)劑，并將社會保障法令實施中存在的問題向高層管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行反饋。 3基層管理機(jī)構(gòu) 是地(市)、縣(市)級地方社會保障管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)社會保障基金的籌集、給付，提供社會保障事務(wù)的信息咨詢，接受高層、中層管理機(jī)構(gòu)下達(dá)的任務(wù)，實施日常社會保障工作，是社會保障制度的具體實施機(jī)構(gòu)

18、。(二)按照職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍劃分 1決策機(jī)構(gòu) 這一層次的機(jī)構(gòu)主要是由政府機(jī)關(guān)充當(dāng)。主要任務(wù)是為立法機(jī)關(guān)提供必要的依據(jù)，幫助立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)的法律，并可依法制定相應(yīng)的法規(guī)、政策和規(guī)劃，在對社會保障事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)中擁有決策權(quán)。在我國，勞動和社會保障部是社會保障的最高決策機(jī)構(gòu)，各省、市、自治區(qū)的社會保障部門是各省、市、自治區(qū)社會保障管理體系中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定本地區(qū)社會保障發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行重大事項的決策，審議社會保障收支的預(yù)決算，向同級人大提交有關(guān)的決策，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運作實施監(jiān)督，并對社會保障工作中的重大事項予以協(xié)調(diào)處理。 2執(zhí)行機(jī)構(gòu) 這一層次的機(jī)構(gòu)主要由政府職能部門或社會組織擔(dān)任，其主要任務(wù)在

19、于執(zhí)行國家社會保障的方針政策，落實方案規(guī)劃，通常要受到上級主管部門和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。我國在各省、市、自治區(qū)社會保障部門下設(shè)社會保險基金管理中心，接受中央主管部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)經(jīng)辦各社會保險項目的征集、核算、發(fā)放和轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)。 3社會保障基金運營機(jī)構(gòu) 這一層次機(jī)構(gòu)由社會保障基金會獨立運作，也可由專門的基金公司運作。我國各省、市、自治區(qū)設(shè)立了社會保險基金管理中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和經(jīng)營各項社會保險資金，它接受社會保障委員會的監(jiān)督，但與社會保險執(zhí)行機(jī)構(gòu)是平行關(guān)系，具有相對獨立性，對基金的運作有嚴(yán)格的限制。隨著社會保險基金管理水平的提高以及金融市場的完善和發(fā)展，我國將開展多種完全的基金投資

20、和運營方式。 4監(jiān)督機(jī)構(gòu) 這一層次機(jī)構(gòu)由社會保障監(jiān)督委員會擔(dān)任，其主要職責(zé)是監(jiān)督檢查社會保障法規(guī)、政策的實施情況以及社會保障基金的投資、運營和管理睛況。監(jiān)察機(jī)構(gòu)由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和社會團(tuán)體等人士組成。 三、社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式 由于各國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和歷史背景等因素的不同，各國在社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上有較大的差異。一般來說，社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置大致可以分為以下幾種類型： (一)政府直接管理的社會保障 這種模式是由政府設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中管理全國的社會保障事務(wù)。在這種模式下，政府的職能是：一是負(fù)責(zé)制定社會保障的政策和法令，對社會保障實施的范圍與對象、享受保障的基本條件、基金

21、來源、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)與支付的方式、管理辦法等等做出具體規(guī)定，并負(fù)責(zé)檢查和監(jiān)督這些政策和法令的實施情況；二是負(fù)責(zé)受理有關(guān)社會保障的申訴、調(diào)解和裁決發(fā)生的糾紛；三是負(fù)責(zé)社會保障的業(yè)務(wù)管理，包括受保人的登記與審查，保障基金的籌集、計算和支付，保障基金的使用、調(diào)劑和運營等。 政府直接管理的社會保障又可分為三類： 1僅設(shè)置中央政府主管部門。塞舌爾(人力和社會服務(wù)部)、泰國(內(nèi)務(wù)部)、津巴布韋(勞工、人力計劃和社會福利部)、蘇里南(社會和住房部)、太平洋群島托管地(社會保障局)5個國家采用這種模式。中央政府主管部門的高度集中管理，往往是與這些國家集權(quán)的政治體制相適應(yīng)。 2政府內(nèi)設(shè)立一個專門的部或委員會，下設(shè)

22、各分支機(jī)構(gòu)，實行自上而下的統(tǒng)一管理。如英國社會保障部是全國社會保障的最高行政主管部門，各地設(shè)立社會保障局，縣市設(shè)立社會保障處，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國的社會保障事務(wù)。 3由政府的幾個部門多頭管理。這種模式由中央政府授權(quán)有關(guān)的部門，對社會保障制度的實施進(jìn)行一般監(jiān)督和總的協(xié)調(diào)籌劃，具體事務(wù)則由有關(guān)部門的下屬機(jī)構(gòu)分項目多頭管理。如在日本，中央設(shè)立厚生省管理全國養(yǎng)老、遺屬、殘疾、醫(yī)療等保障項目，職業(yè)保障局管理失業(yè)、工傷等保障項目。 (二)政府和公法機(jī)構(gòu)共同管理的社會保障 這是一種半官方自治管理的模式，是由政府成立一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國社會保障事務(wù)，并指定一個或若干個中央政府部門實施統(tǒng)一監(jiān)督，具體的管理工

23、作則由半官方、半獨立的行業(yè)或地區(qū)社會保障管理公法機(jī)構(gòu)予以實施。這里的公法機(jī)構(gòu)是區(qū)別于政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)的具有自治性的公共團(tuán)體，一般由勞資雙方代表組成各種社會保障委員會或基金會，有時政府也派代表參加。公法機(jī)構(gòu)下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，開展多項業(yè)務(wù)活動。政府主管部門雖無權(quán)干涉其正常業(yè)務(wù)，但是有權(quán)對它進(jìn)行檢查和監(jiān)督。 實行這種機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理模式的國家最多，在全球?qū)嵭猩鐣Ｕ现贫鹊膰液偷貐^(qū)中占近70。由于這種模式遵循德國社會保障制度管理原則，即社會保險主要由受保人及其雇主的代表進(jìn)行自主管理，政府部門只對社會保障進(jìn)行一般的管理，因而又被稱為“歐陸型”或“俾斯麥?zhǔn)健薄＿@種模式又可按政府參與的

24、程度分為五類： 1由政府多個部門連同非自治機(jī)構(gòu)或自治機(jī)構(gòu)實行多頭管理。如意大利政府設(shè)立勞動與社會福利部、財政部，連同全國社會保險協(xié)會、國民社會保險協(xié)會、全國事故保險協(xié)會、全國家屬津貼基金會等半自治或自治機(jī)構(gòu)，對養(yǎng)老、疾病、生育、工傷、失業(yè)、家屬津貼實行共同管理。 2政府部門全面監(jiān)督，各協(xié)會(理事會)管理各項保險業(yè)務(wù)。這種模式政府并不直接參與社會保障事務(wù)的具體管理，而是成立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān) 督，具體管理則由各有關(guān)協(xié)會(理事會)完成。如法國的社會保障制度由社會和 國家全面監(jiān)督和頒布法規(guī)，全國養(yǎng)老保險基金會管理養(yǎng)老金，全國疾病保險基金會管理傷殘撫恤金，并協(xié)調(diào)地區(qū)基金會工作，其理事會由勞資雙方

25、組成，就業(yè)組 織基金會協(xié)助基金會做好家屬津貼工作。 3以企業(yè)主及勞動者為主體，由政府派代表參與組成管理委員會進(jìn)行管理。如德國的社會保險主要由受保人及其雇主的代表進(jìn)行自主管理，政府部門只對社會保障進(jìn)行一般的社會監(jiān)督，具體實施和管理則由受保人與雇主的代表進(jìn)行。 4社會保障由中央政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的工會組織進(jìn)行管理。采用這種機(jī) 構(gòu)設(shè)置方法的主要是前蘇聯(lián)及東歐國家。如前捷克斯洛伐克，由中央工會理事會和地方工會理事會下設(shè)社會保險管理委員會，在國家社會保障局的領(lǐng)導(dǎo)下，制定具體的規(guī)章制度，管理各種社會保險業(yè)務(wù)。5政府不介入，社會保障完全由半自治或非官方組織管理。采用這種模式 的只有約旦、巴拉圭等少數(shù)國家。(

26、三)商業(yè)保險管理的社會保障 這種模式是在政府社會保障主管部門的監(jiān)督下，實施的一種強(qiáng)制性儲蓄保險，按照固定繳費率征繳保險基金，基金的管理、投資和運營則由獨立的具有半官方性質(zhì)的基金會負(fù)責(zé)。如新加坡，在國家勞工局的監(jiān)督下，實行社會保障中央公積金制度，由半官方性質(zhì)的中央公積金局負(fù)責(zé)管理和組織實施養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等社會保障項目。又如智利，1980年后，社會保險制度改革為完全個人繳費、強(qiáng)制個人儲蓄、以個人賬戶為中心，并且由私營機(jī)構(gòu)管理經(jīng)營。 各國在設(shè)立社會保障管理機(jī)構(gòu)之初，往往受到社會經(jīng)濟(jì)和社會保障事業(yè)發(fā)展的影響，同時還要受到政治體制的影響。對于社會保障是統(tǒng)一管理還是分散管理，各國都表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎。國際勞

27、工局展望二十一世紀(jì)：社會保障的發(fā)展報告中指出：合適的方式應(yīng)該是對社會保障實行統(tǒng)一的管理體制，并在各個地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)以處理各種具體的社會保險問題。但這種傾向往往受到政治因素的阻礙，主要是職業(yè)或產(chǎn)業(yè)組織總想擁有和控制本系統(tǒng)內(nèi)的社會保障基金組織，抵制把各種保險項目集中起來的做法。這種做法也有其一定的理由，主要是以行業(yè)為基礎(chǔ)，比以國家為基礎(chǔ)更有吸引力，更容易收繳保險費，并且人們會認(rèn)為社會保障工作更具有公平性、簡潔性和透明性，但是這種行業(yè)性保險在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國家或地區(qū)，往往難以實現(xiàn)社會互濟(jì)。因此，目前一些國家的做法是，在行業(yè)性保險以外，輔之以最低限度的國家社會保險計劃。 四、社會保障管理方式 (一

28、)集權(quán)制管理 集權(quán)制管理亦稱集中管理，就是在建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，把各個社會保障項目全部統(tǒng)一在一個管理體系中，集中對社會保障各項目基金的籌集、待遇給付以及運營監(jiān)管等實施統(tǒng)一的管理。在集權(quán)制管理方式的國家里，一般從中央到地方都設(shè)立了專門的社會保障行政管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，配備了專職的工作人員。其特點表現(xiàn)為：一是中央集中統(tǒng)一社會保障決策權(quán)；二是集中統(tǒng)一社會保障預(yù)算權(quán)，即編制和執(zhí)行全國范圍內(nèi)的社會保障預(yù)算；三是政府間的社會保障聯(lián)系是直接的雙重聯(lián)系，即地方各級政府不僅要在橫向上對同級政府負(fù)責(zé)，還要在縱向上服從中央政府的指令；四是地方社會保障收支規(guī)模與基本結(jié)構(gòu)要由中央政府決定。 集權(quán)制管理的

29、優(yōu)點在于：第一，有利于進(jìn)行統(tǒng)一的社會保障管理規(guī)劃與實施，有利于統(tǒng)一監(jiān)督與日常管理，避免由于多頭管理帶來的諸多矛盾與沖突；第二，有利于社會保障基金的集中管理；第三，有利于社會保障各項目和環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)；第四，有利于降低管理成本，提高管理效率。但是，集權(quán)制管理也有一些缺陷，這種管理往往以國家行政管理為主，受行政干預(yù)較多，并且集權(quán)制使中央與地方之間信息傳遞層次多，影響做出正確決策，也易滋生官僚主義和腐敗。 集權(quán)制管理的代表有新加坡和英國。新加坡的中央公積金制度最初僅僅提供職工退休后的基本生活需求保障，以后逐步發(fā)展為提供養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等綜合性的保障制度。英國的社會保障事業(yè)有一個機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理

30、，在內(nèi)閣設(shè)有社會保障部，負(fù)責(zé)全國性的社會保障項目的管理工作。 (二)分權(quán)制管理 分權(quán)制管理亦稱分散管理，就是不同的社會保障項目由不同的政府主管部門負(fù)責(zé)管理，各自建立起一套執(zhí)行機(jī)構(gòu)、資金運營機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且各機(jī)構(gòu)問相互獨立，資金不能相互融通。其特點表現(xiàn)為：一是各級政府及社會保障部門事權(quán)獨立；二是各級政府社會保障部門預(yù)算獨立；三是政府間的社會保障聯(lián)系是間接的關(guān)系，政府只對社會保障進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)各類保險項目的財務(wù)狀況進(jìn)行必要的平衡，但社會保障事務(wù)則委托給社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。 分權(quán)制管理的優(yōu)點在于：第一，管理機(jī)構(gòu)擁有較大的自主權(quán)，可以根據(jù)發(fā)展需要靈活地制訂詳細(xì)的規(guī)劃與計劃；第二，可以在規(guī)定

31、的權(quán)限范圍內(nèi)自主決策和行使職能以及調(diào)整社會保障項目。但是，分權(quán)制管理也有缺陷，表現(xiàn)在：管理機(jī)構(gòu)重復(fù)，人員臃腫，工作重復(fù)，管理成本居高不下；各部門的利益難以協(xié)調(diào)，難以對社會保障進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。 分權(quán)制管理最典型的是德國的社會保障管理體制，其社會保險機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實行以行業(yè)組織管理與地區(qū)管理相結(jié)合，社會保險機(jī)構(gòu)由勞資雙方共同參與，自治管理。除個別特殊行業(yè)外，養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)是按地區(qū)設(shè)置的。法定醫(yī)療機(jī)構(gòu)既有地區(qū)性的，也有行業(yè)性的。養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險機(jī)構(gòu)作為獨立的法人，實行自治管理，不隸屬于政府機(jī)構(gòu)，政府不對社會保險進(jìn)行直接管理，只是設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對不同情況進(jìn)行必要的財政平衡。 (三)統(tǒng)

32、分結(jié)合的管理 統(tǒng)分結(jié)合的管理亦稱集散結(jié)合管理，就是將相關(guān)性較強(qiáng)的社會保障項目集中起來，實行統(tǒng)一管理，而將特殊性較強(qiáng)的項目單列出來，由專門的部門進(jìn)行分散管理。這種管理方式最普遍的形式就是把養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和遺屬補(bǔ)助等集中起來，而把失業(yè)保險、工傷保險交與勞動部門進(jìn)行管理。統(tǒng)分結(jié)合的管理兼具上面兩種方式的優(yōu)點，也在一定程度上避免了兩者的缺點，其優(yōu)勢在于：第一，既可體現(xiàn)社會保障社會化、規(guī)?；陌l(fā)展要求，又可兼顧個別項目的特殊要求；第二，有利于降低管理成本，提高管理效率。 美國和日本都采取了統(tǒng)分結(jié)合的管理方式。如美國的失業(yè)保險由勞動部門管理，老年和遺屬保險、殘疾保險、住院保險則由聯(lián)邦政府衛(wèi)生與人類服務(wù)

33、部門下的社會保險署實行統(tǒng)一管理，并在全國各地設(shè)置了1 400多個社會保障辦事機(jī)構(gòu)。日本的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險由厚生省負(fù)責(zé)，失業(yè)保險由勞動省負(fù)責(zé)，各個政府部門對社會保險實行分別管理、相互獨立的原則。第三節(jié) 政府間社會保障管理權(quán)責(zé)劃分的歷史 經(jīng)驗和發(fā)展趨勢所謂管理責(zé)權(quán)是指各級政府從事經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理的責(zé)任和權(quán)利，規(guī)定了各級政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的性質(zhì)和具體范圍。合理劃分各級政府間的社會保障管理責(zé)權(quán)是社會保障制度順利實施的重要保障，有利于保障廣大群眾的社會保障權(quán)益，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。長期以來，發(fā)達(dá)國家不但建立了完善的社會保障體系，而又根據(jù)具體國情明確了各級政府的社會保障管理責(zé)權(quán)。一、發(fā)達(dá)國家政

34、府間社會保障管理權(quán)責(zé)劃分實踐 二、發(fā)達(dá)國家政府間社會保障管理權(quán)責(zé)劃分初探 三、對我國合理劃分政府間社會保障管理權(quán)責(zé)的啟示一、發(fā)達(dá)國家政府間社會保障管理權(quán)責(zé)劃分實踐 (一)美國 美國是聯(lián)邦制國家，實行聯(lián)邦、州和地方三級相對獨立的財政體制，各級政府間的管理責(zé)權(quán)劃分在聯(lián)邦憲法中有明確規(guī)定。 老年、遺屬和傷殘保險由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，對享受條件和標(biāo)準(zhǔn)都有詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定。失業(yè)保險由聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)責(zé)，以州政府為主，聯(lián)邦政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。醫(yī)療保險以私人保險為核心，以政府舉辦的醫(yī)療照顧計劃和醫(yī)療救助計劃為補(bǔ)充。為老年人和部分殘疾人提供健康保險的醫(yī)療照顧計劃由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。為貧困人群提供衛(wèi)生保健服務(wù)的醫(yī)療救

35、助計劃由聯(lián)邦政府制訂總體原則，州政府具體舉辦，聯(lián)邦政府根據(jù)各州與全國人均收入水平的差異對各州進(jìn)行補(bǔ)助。 社會救濟(jì)由聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府對一些社會救濟(jì)項目作全國性規(guī)定，大部分項目由州政府負(fù)責(zé)具體管理，資金主要由地方政府負(fù)責(zé)解決，全國統(tǒng)一的項目，聯(lián)邦政府給予一定補(bǔ)助。公共衛(wèi)生以州和地方政府為主進(jìn)行管理，資金也主要由地方政府負(fù)責(zé)解決，聯(lián)邦政府給予一定補(bǔ)助。 (二)加拿大 加拿大是聯(lián)邦制國家，政府分為聯(lián)邦、省和地方三級。雖然加拿大在政治上實行高度分權(quán)和自治，但其社會保障制度的一個重要特點是全國實行統(tǒng)一政策。 除了財政上自成體系的魁北克省外，全國其他地區(qū)的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險均由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)

36、管理，各項政策全國統(tǒng)一。醫(yī)療保險屬于省政府管理的保險項目，由各省自行制定法規(guī)。聯(lián)邦政府雖不直接經(jīng)辦醫(yī)療保險，但通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來保證各省實行全國標(biāo)準(zhǔn)大體一致的醫(yī)療保險福利政策。社會救濟(jì)計劃的制定和實施由各省負(fù)責(zé)，在經(jīng)費方面聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)50的費用，其余50由省、地方兩級政府分擔(dān)。省和地方政府負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生，聯(lián)邦政府給予地方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，以平衡各地的福利水平。 (三)德國 德國是聯(lián)邦制國家，政府分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級。社會保障管理體制表現(xiàn)為國家立法和社會自治管理相結(jié)合，各項社會保障政策由聯(lián)邦政府制定，全國高度統(tǒng)一，但社會自治管理則表現(xiàn)出分散性和多樣化。 養(yǎng)老保險由聯(lián)邦政府立法并制定政策，由社會自治

37、管理。統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險要保證地區(qū)間的平衡，全國養(yǎng)老保險協(xié)會統(tǒng)一調(diào)劑結(jié)余基金，不足部分由聯(lián)邦財政兜底。失業(yè)保險由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，聯(lián)邦勞動部是具體承辦機(jī)構(gòu)。就醫(yī)療保險來說，聯(lián)邦衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定政策和監(jiān)督檢查，但具體事務(wù)則由分布于全國各地的600個醫(yī)療保險公司負(fù)責(zé)管理。 社會救濟(jì)由州和市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，主動向被救濟(jì)者提供救濟(jì)。社會救濟(jì)的資金來源于國家稅收，由政府財政提供，75來自市、縣，25來自州政府。德國的公共衛(wèi)生由州和市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，經(jīng)費主要由聯(lián)邦和州政府在稅收中按比例支付。（四）澳大利亞 澳大利亞是聯(lián)邦制國家，政府分為聯(lián)邦、州和地方三級。澳大利亞的社會保障制度屬社會救助模式，社會保障管理責(zé)權(quán)主要集中在

38、聯(lián)邦政府，各主要社會保障項目所需經(jīng)費基本都由聯(lián)邦政府預(yù)算列支。 養(yǎng)老保障和失業(yè)保障的管理責(zé)權(quán)集中在中央，由社會保障部通過20個區(qū)域性和216個地區(qū)性機(jī)構(gòu)執(zhí)行具體項目。就業(yè)、教育與培訓(xùn)部地方分支機(jī)構(gòu)及其代理機(jī)構(gòu)接受失業(yè)救助申請。醫(yī)療保障由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)資金的籌集和支付，州政府負(fù)責(zé)組織衛(wèi)生服務(wù)提供，并從聯(lián)邦政府得到醫(yī)院經(jīng)費。 州及州以下政府主要提供聯(lián)邦政府無法提供的社區(qū)服務(wù)，如殘疾人事務(wù)、老年人照顧和兒童護(hù)理等。雖然公共衛(wèi)生的具體管理工作由地方政府負(fù)責(zé)，但大部分資金還是來自于聯(lián)邦政府財政。(五)英國 英國是中央集權(quán)的單一制國家，實行高度集權(quán)的社會保障管理體制。中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定重大的全國性社會保障政策

39、，具體事務(wù)絕大部分由中央政府在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，地方政府只是根據(jù)自身財力大小提供一些補(bǔ)充性的、地方性的社會服務(wù)，中央政府對其中許多項目提供資全支持。 就養(yǎng)老保障來說，社會保障部待遇機(jī)構(gòu)通過其中央、地區(qū)和地方辦事機(jī)構(gòu)，管理年金和收入調(diào)查津貼的支付。社會保障部征費機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收和記錄國民保險費。失業(yè)保障由中央政府集中統(tǒng)一管理，社會保障部征費機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收費用，就業(yè)部就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理待遇。與其他發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家有著很大的不同，英國醫(yī)療保障的管理責(zé)權(quán)高度集中。在具體管理時，社會保障部通過其區(qū)域或地方辦事處管理保險費和現(xiàn)金補(bǔ)助；衛(wèi)生部通過國民健康服務(wù)機(jī)構(gòu)管理醫(yī)療服務(wù)。 英國社會救濟(jì)制度是以1948年國民救

40、濟(jì)法為基礎(chǔ)建立起來的，由專門成立的國民救濟(jì)署負(fù)責(zé)執(zhí)行。英國實行的是國家衛(wèi)生服務(wù)保障制度模式，中央政府高度集權(quán)，其公共衛(wèi)生事宜也由中央政府統(tǒng)一管理。(六)法國 法國是單一制國家，政府分為中央、省和地方三級，是集權(quán)程度較高的國家。自1967年以來，法國創(chuàng)立了四個國家級社會保險管理機(jī)構(gòu)及其地區(qū)分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基本社會保險資金的籌集、支付和管理。 養(yǎng)老保險由中央負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一政策，具體事務(wù)由四個國家級的獨立管理機(jī)構(gòu)及其地區(qū)分支機(jī)構(gòu)經(jīng)辦。法國政府把“反失業(yè)”列為經(jīng)濟(jì)政策的首要任務(wù)，其失業(yè)保險相應(yīng)由中央直接管理。醫(yī)療保險的管理類似于養(yǎng)老保險，一方面中央負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一政策，另一方面具體業(yè)務(wù)也是由國家級獨立管理機(jī)構(gòu)

41、及其地區(qū)分支機(jī)構(gòu)經(jīng)辦。 中央確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行管理，省級政府負(fù)責(zé)非現(xiàn)金救助等社會救濟(jì)。市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)管理各地醫(yī)院，提供公共衛(wèi)生服務(wù)。 (七)日本 日本屬于單一制中央集權(quán)國家，政府分為中央、都道府縣和市盯村三級。在社會保障方面，中央負(fù)責(zé)全面規(guī)劃和政策制定，管理各種保險基金并進(jìn)行補(bǔ)貼。都道府縣側(cè)重經(jīng)濟(jì)服務(wù)，負(fù)責(zé)生活保障、傷殘保險等事務(wù)，而基層的市盯村側(cè)重居民生活服務(wù)，負(fù)責(zé)醫(yī)療保險、國民養(yǎng)老金征收。 養(yǎng)老保險由中央政府負(fù)責(zé)管理，地方政府進(jìn)行養(yǎng)老金的具體征收工作。失業(yè)保險由中央政府負(fù)責(zé)管理，各都道府勞動部門的就業(yè)保險處和公共職業(yè)安定所負(fù)責(zé)征收費用。醫(yī)療保險由中央政府負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督，通過地方政府的

42、相應(yīng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行保險項目。 社會救濟(jì)和公共衛(wèi)生由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。社會救濟(jì)的資金全部由財政承擔(dān)，公共衛(wèi)生和醫(yī)療經(jīng)費的51也由財政負(fù)擔(dān)。另外，從國家財政支出情況來看，中央政府社會保障支出占中央支出約11(1996年)，其中大部分是轉(zhuǎn)移給地方直接支出的。地方支出民生費、勞動費、衛(wèi)生費等，占地方支出近19(1993年)。二、發(fā)達(dá)國家政府間社會保障管理權(quán)責(zé)劃分初探 盡管各發(fā)達(dá)國家政府間社會保障管理責(zé)權(quán)劃分差異明顯，但總的來說，各國都充分調(diào)動了中央政府與地方政府的積極性和主動性，養(yǎng)老保險多為中央統(tǒng)一集中管理；失業(yè)保險、醫(yī)療保險多由中央制定政策，地方進(jìn)行具體管理，且省級政府通常發(fā)揮重要作用；社會救濟(jì)和公

43、共衛(wèi)生等帶有明顯地域性的事務(wù)，多數(shù)國家均從效率的角度考慮主要讓地方政府分散管理。 (一)充分發(fā)揮集中優(yōu)勢，中央政府負(fù)責(zé)實施基本養(yǎng)老保險 隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，人員在各地之間的流動將日趨頻繁，如果讓地方政府自行決定收入再分配，就社會保障來說，容易導(dǎo)致人們流向社會保障負(fù)擔(dān)較輕，而待遇又較好的地區(qū)，致力于實現(xiàn)縱向公平的分配政策可能會因此而失效。所以，在收入再分配政策上，中央政府的統(tǒng)一決策才是最適宜的。一般來說，各國的基本養(yǎng)老保險具有較強(qiáng)的收入再分配效應(yīng)，除了在職職工與退休職工之間發(fā)生收入再分配外，高收入職工與低收入職工之間也會發(fā)生收入再分配，需要中央政府進(jìn)行統(tǒng)一決策。而且，由于養(yǎng)老保險

44、中的養(yǎng)老金待遇給付是以嚴(yán)格的規(guī)定，特別是準(zhǔn)予領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為基礎(chǔ)，有一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)可循，因此，相對來說養(yǎng)老保險比較容易實施，為中央政府進(jìn)行集中管理創(chuàng)造了條件。 從社會保障各組成項目來看，各國養(yǎng)老保險收支規(guī)模在社會保障收支總規(guī)模中占比最高。由表1可知，在上述發(fā)達(dá)國家政府社會保障和福利支出中，中央政府所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方政府，這在一定程度上是因為養(yǎng)老保險項目由中央政府負(fù)責(zé)造成的。另外，上述再分配效應(yīng)受制于養(yǎng)老保險的籌資模式，基金積累式的養(yǎng)老保險計劃對收入再分配的影響通常不及現(xiàn)收現(xiàn)付式。目前，多數(shù)發(fā)達(dá)國家實行現(xiàn)收現(xiàn)付式的養(yǎng)老保險計劃，并由中央政府進(jìn)行集中管理，發(fā)揮了較強(qiáng)的公平收入分配功能。近年

45、來，發(fā)達(dá)國家掀起了由現(xiàn)收現(xiàn)付式向基金積累式轉(zhuǎn)軌的趨勢，對原先養(yǎng)老保險計劃的收人再分配功能可能起到了弱化作用。于是，是否隨著上述轉(zhuǎn)軌的發(fā)生而削弱中央政府在養(yǎng)老保險上的管理責(zé)權(quán)也就成為一個問題。由于從工作到養(yǎng)老要經(jīng)歷一段較長時期，基金積累式的養(yǎng)老保險計劃勢必將積累起一筆規(guī)模龐大的基金，對資本市場發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定都有重要影響，中央政府必然要以多種方式管理調(diào)控養(yǎng)老保險基金。（二）集中和分散相結(jié)合，積極推進(jìn)失業(yè)保險和醫(yī)療保險 失業(yè)反映了宏觀經(jīng)濟(jì)運行狀況，屬于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的范疇。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，當(dāng)發(fā)生周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)時，政府可以實施自動穩(wěn)定或相機(jī)抉擇的財政政策，失業(yè)保險是政府自動穩(wěn)定財政政策發(fā)揮作用的重要

46、制度基礎(chǔ)。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是中央政府的重要職能。由于存在著地區(qū)間的“政策性外溢”，地方政府層次上的穩(wěn)定政策可能根本就是無效的。關(guān)于這一點，哈維S羅森認(rèn)為，“實際上，人們普遍同意，旨在影響就業(yè)水平和通貨膨脹率的收支政策，應(yīng)由聯(lián)邦政府進(jìn)行。沒有一個州或地方政府大到可以影響整個經(jīng)濟(jì)活動的程度?！?然而，由于一方面就業(yè)形式多樣化導(dǎo)致失業(yè)狀態(tài)的認(rèn)定十分復(fù)雜，另一方面各國逐步傾向于實施積極的就業(yè)政策，把促進(jìn)就業(yè)的積極措施融合在失業(yè)保險制度里，加大了失業(yè)保險管理的實際困難，信息不完全挑戰(zhàn)各級政府的行政管理能力，也給地方政府發(fā)揮積極作用留下了空間。嚴(yán)格地講，失業(yè)保險在我國首先體現(xiàn)在下崗職工基本生活保障上，從制度建

47、立之日起，中央政府就肩負(fù)起了重要職責(zé)，不但制定頒布了相關(guān)制度法規(guī)，還從財力上給予大力支持，2005年中央財政用于下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的補(bǔ)助資金達(dá)209億元。但在具體管理過程中，省級和縣市級政府卻又往往發(fā)揮著十分重要的作用。 當(dāng)面臨疾病風(fēng)險時，窮人富人同樣需要醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療保險面臨的一個主要挑戰(zhàn)是保證最低收入群體獲得醫(yī)療服務(wù)。風(fēng)險分組和互濟(jì)的水平取決于所覆蓋的人群規(guī)模大小。全國統(tǒng)一的保險計劃通常擁有有效的風(fēng)險分散和互濟(jì)機(jī)制。收入公平分配和更為有效的風(fēng)險分擔(dān)均需要集中予以保障。然而，實施醫(yī)療保險計劃所涉及的復(fù)雜性和信息不完全性、不對稱性，既限制了集中的潛在功能的發(fā)揮，也使得單憑集中難以保障

48、廣大群眾醫(yī)療衛(wèi)生需求的滿足及社會公平的實現(xiàn)。許多國家醫(yī)療籌資的主要部分被下放到地方政府，以期促進(jìn)其責(zé)任性、積極參與和適應(yīng)地方需要及優(yōu)先目標(biāo)的靈活性。(三)充分發(fā)揮分散優(yōu)勢，確保群眾的社會救助和公共衛(wèi)生需求 一般來說，社會救濟(jì)和公共衛(wèi)生的受益范圍僅限于某個特定地方，屬于較為典型的地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品是指受益范圍僅僅局限于某一特定區(qū)域的公共產(chǎn)品，如由地方政府提供的高速公路、消防設(shè)施、地方治安力量等。從理論上講，地方性公共產(chǎn)品既可以由地方政府提供，也可以由中央政府提供，但兩種提供方式的效率是有差別的。社會救濟(jì)直接為低收入者提供現(xiàn)金或?qū)嵨飵椭?，在促進(jìn)公平收入分配上發(fā)揮著重要作用。社會救濟(jì)主要

49、由財政籌資，地方政府在安排財政支出時在各項目之間難免有優(yōu)先次序考慮，而就是與醫(yī)療、教育等其他社會事業(yè)相比，社會救濟(jì)通常也不被優(yōu)先安排。從國家確保每個公民的基本人權(quán)生存權(quán)和實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的角度來看，中央政府應(yīng)在社會救濟(jì)籌資上發(fā)揮兜底作用。20世紀(jì)90年代中后期以來，我國中央財政對發(fā)展城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的有力支持就較為典型?？偟膩碚f，多數(shù)公共衛(wèi)生項目具有很強(qiáng)的地域性，與當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展休戚相關(guān)。除了英國等少數(shù)國家之外，多數(shù)國家的公共衛(wèi)生均由地方政府負(fù)責(zé)。當(dāng)然，作為地方性公共產(chǎn)品，公共衛(wèi)生本身也具有層次性，有些傳染病防治并不局限于某一特定地區(qū)。比如2003年我國的“非典”疫情就具有很強(qiáng)的跨

50、地區(qū)性，需要中央政府的廣泛介入及財力支持。(四)完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化 通過政府問轉(zhuǎn)移支付制度的有效實施，不但有利于解決由于“收入集權(quán)、支出分權(quán)”而引起的管理責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的矛盾，而且也有利于實現(xiàn)各地公共產(chǎn)品供給的均等化。 縱觀世界各國，不論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，中央政府均集中了國家財政收入的絕大部分，這反映了中央的集權(quán)需要，有利于保障整個國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。但為了發(fā)揮地方政府的信息和效率優(yōu)勢，通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，地方政府實際安排的支出一般占財政總支出的一半以上，實現(xiàn)了地方政府管理責(zé)權(quán)的統(tǒng)一。 如果從公共產(chǎn)品供給的角度來思考，則會對政府間轉(zhuǎn)移支付有不同的認(rèn)

51、識。就中央政府提供的全國性公共產(chǎn)品來說，全國居民都可以無差別地享受，地區(qū)間公共產(chǎn)品均等化自然是轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)有之意。就中央政府對地方性公共產(chǎn)品或跨地區(qū)的地方性公共產(chǎn)品的供給給予地方財力支持來說，其主要目的恐怕是為了讓財政能力有限的地區(qū)的居民也可以無差別或盡可能大體一致地享受應(yīng)該由地方政府提供的公共產(chǎn)品，這實際上就是地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化問題。 因此，從公共財政的角度來看，中央政府集中財政收入的絕大部分的關(guān)鍵目的在于實現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化，完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度則在其間發(fā)揮了關(guān)鍵作用。發(fā)達(dá)國家社會保障管理實踐也表明了這一點，比如在加拿大，省和地方政府負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生，聯(lián)邦政府給予地方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)

52、助，以平衡各地的福利水平。再如，美國的醫(yī)療救助計劃在實施過程中，聯(lián)邦政府將根據(jù)各州與全國人均收入水平的差異對各州進(jìn)行補(bǔ)助。三、對我國合理劃分政府間社會保障管理權(quán)責(zé)的啟示 (一)進(jìn)一步明確各級政府的管理表權(quán)，確保社會保障制度有效實施 隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和對外開放的進(jìn)一步發(fā)展，各種社會風(fēng)險會不斷積累，給社會和諧發(fā)展造成一定的負(fù)面影響。完善的社會保障體系能夠較為有效地化解上述社會風(fēng)險，而社會保障管理責(zé)權(quán)在各級政府之間的合理劃分既是社會保障體系的重要內(nèi)容，也是社會保障制度有效實施的重要保證。 為了促進(jìn)和諧社會的發(fā)展，借鑒發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗，結(jié)合上述分析，進(jìn)一步明確我國各級政府的社會保障管理責(zé)權(quán)應(yīng)遵循如下

53、原則：中央政府加強(qiáng)對養(yǎng)老保險的集中管理，在逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌；失業(yè)保險和醫(yī)療保險要讓省級政府發(fā)揮更為積極的作用；社會救濟(jì)和公共衛(wèi)生則應(yīng)更加突出地方政府的責(zé)任，并將其視為地方社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要體現(xiàn)。（二）集中與分散相結(jié)合，保證群眾的基本社會保障權(quán)利 目前全國已有12個省份實現(xiàn)或基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，但總的來看，我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍仍主要限于市縣一級，層次明顯偏低。失業(yè)保險和醫(yī)療保險的統(tǒng)籌范圍主要也限于市縣一級，和發(fā)達(dá)國家相比，統(tǒng)籌層次也不高。偏低的統(tǒng)籌層次不利于發(fā)揮集中管理的優(yōu)勢，當(dāng)前社會保障管理上存在的種種問題或多或少都與此有關(guān)，比如社會保障待遇地區(qū)間

54、差別較大，對公平收入分配帶來消極影響等。因此，今后我國在調(diào)整各級政府社會保障管理權(quán)責(zé)時，應(yīng)側(cè)重于逐步提高統(tǒng)籌層次，使集中的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。 改革以來，我國把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核地方政府的關(guān)鍵指標(biāo)，導(dǎo)致了多數(shù)地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會發(fā)展的現(xiàn)象。另一方面，我國社會保障制度的現(xiàn)代化主要是從20世紀(jì)90年代中后期開始，地方政府對如何定位自己在社會保障管理體系中的責(zé)任，也存在一定的認(rèn)識模糊。上述現(xiàn)象的存在，影響了地方政府參與社會保障管理的主動性和積極性，不利于群眾基本社會保障權(quán)利的實現(xiàn)，不利于社會和諧發(fā)展。所以，要讓地方政府充分負(fù)起責(zé)任，發(fā)揮分散的優(yōu)勢，特別是在對信息要求較高的社會救濟(jì)和公共衛(wèi)生領(lǐng)域。從發(fā)展趨

55、勢看，基層社區(qū)服務(wù)在提供服務(wù)和加強(qiáng)社會保障管理方面將發(fā)揮越來越重要的作用，而公共衛(wèi)生和社會救濟(jì)與社區(qū)服務(wù)又有著天然的聯(lián)系，因此，今后我國應(yīng)重視發(fā)揮社區(qū)服務(wù)的積極作用。 (三)進(jìn)一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化 作為中央集權(quán)的單一制國家，我國財政收人傾向于向中央集中，而財政支出則地方占較大比重。2005年，中央財政收入占全國財政總收入的比重為5454，地方財政支出占財政總支出的比重則為7608。中央和地方收支矛盾的存在，主要通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度予以解決。另外，我國公共產(chǎn)品供給的地區(qū)差別較大，比如2002年底，人均司法費用與行政費用之比，東部地區(qū)為0.89，而西部地區(qū)只有

56、0.55。就城市居民最低生活保障來說，2004年，北京市低保標(biāo)準(zhǔn)是月人均290元，石家莊市低保標(biāo)準(zhǔn)是月人均220元。根據(jù)民政部的資料，2004年11月，北京市人均補(bǔ)差水平達(dá)到231元，石家莊市人均補(bǔ)差水平卻僅為71元。北京市和石家莊市的低保標(biāo)準(zhǔn)只相差70元，可人均補(bǔ)差水平卻相差了160元，兩者的不對稱性充分表明，我國各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力的不同，公共產(chǎn)品供給的水平也相應(yīng)隨之不均等。因此，我國需要通過進(jìn)一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化。 需要強(qiáng)調(diào)指出的是，我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度對既有利益格局突破的力度不大，很難從地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化的角度發(fā)揮作用。表現(xiàn)在中央對各

57、地社會保障事業(yè)的支持上，一方面是力度非常有限，另一方面并沒有統(tǒng)一客觀的標(biāo)準(zhǔn)來確定應(yīng)得到中央支持的地方及其支持程度。今后，我國應(yīng)在完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度和明確各級政府社會保障管理責(zé)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過有效的轉(zhuǎn)移支付逐步實現(xiàn)各地居民相對公平地享有社會保障權(quán)利。第四節(jié) 中國社會保障管理體制改革一、中國社會保障管理體制的歷史沿革二、中國社會保障管理體制的問題三、中國社會保障管理體制的改革一、中國社會保障管理體制的歷史沿革 (一)中國社會保障管理體制的四個階段及其基本格局 119511966年的創(chuàng)新發(fā)展階段 這一時期的基本結(jié)構(gòu)是：中央設(shè)政務(wù)院，下設(shè)內(nèi)務(wù)部、勞動部，內(nèi)務(wù)部主管民政工作，包括社會救濟(jì)、社會福利、

58、社會優(yōu)撫，而勞動部是全國企業(yè)勞動保險業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能包括法律的實施、檢查執(zhí)行、審批、監(jiān)督以及處理申訴等。另外，還設(shè)有中華全國總工會，它是全國企業(yè)勞保事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，全面負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國的勞保事業(yè)方面的工作，并由各級工會管理企業(yè)勞動保險業(yè)務(wù)。 1951年，政務(wù)院發(fā)布的中華人民共和國勞動保險條例規(guī)定，中華全國總工會為全國企業(yè)勞動保險事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌管理全國勞動保險工作；各地工會組織為執(zhí)行勞動保險業(yè)務(wù)的基層單位。勞動部為全國企業(yè)勞動保險業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查全國勞動保險制度的執(zhí)行情況，并處理有關(guān)勞動保險爭議。由此形成了在企業(yè)職工勞動保險方面由政府和工會分工合作、各司其職的

59、管理體制。219661976年的停滯階段 在“文化大革命”期間，社會保障管理體制遭到嚴(yán)重沖擊和破壞，表現(xiàn)為：內(nèi)務(wù)部被撤銷，許多民政機(jī)構(gòu)、社會福利事iLk都被相繼撤銷和移交，民政工作被分配到財政、衛(wèi)生等部門分別管理，許多事務(wù)無人間津，工會各級組織陷于癱瘓狀態(tài)，一切活動被迫停止，勞動保險業(yè)務(wù)處于無政府狀態(tài)。 首先是各級工會組織陷于癱瘓狀態(tài)，：會組織從此不再擔(dān)當(dāng)社會保障業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。1968年，國家計委勞動局發(fā)出通知，要求各地勞動部門把勞動保險工作統(tǒng)管起來，各地勞動部門逐步建立起了勞動保險業(yè)務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。這種做法對于扭轉(zhuǎn)勞動保險工作的癱瘓局面起到了一定作用，但也由此確定了出政府部門獨攬勞動保險

60、事務(wù)，勞動部門集政策制定、業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督檢查多種職能于一身的管理格局。 其次是社會保障的社會化調(diào)節(jié)功能受到削弱。1969年2月，財政部頒發(fā)的關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見(草案)規(guī)定：國有企業(yè)一律停止提取勞動保險金，企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支在營業(yè)外列支。這一決定改變了過去企業(yè)職：勞動保險金按職工工資總額一定比例提取后，由各級工會統(tǒng)籌調(diào)節(jié)使用的做法，職工的勞保福利改由各自企業(yè)自行負(fù)責(zé)，社會保障實質(zhì)上變成了“單位保障”。同年，各地勞動部門才在中央的示意下逐漸建立管理勞動保險業(yè)務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，開展勞動保險業(yè)務(wù)。從1969年起，內(nèi)務(wù)部撤銷，原內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)的社會保障管理職責(zé)，分別