新公共服務(wù)理論評述新版

1、公共組織學(xué)課程作業(yè)（2009-2010學(xué)年第2學(xué)期）論文成績：案例分析學(xué)生姓名：李沛欣所在院系：公共管理學(xué)院行政管理學(xué)系年級專業(yè)：08級公共事業(yè)管理學(xué)號：00831040完成日期：2009年4月18日【摘要】新公共管理理論是由登哈特夫婦在新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵中提出的關(guān)于公共管理的新型理論，新公共服務(wù)理論有著深厚的理論背景，它的七條要點突破了之前蓋布勒和奧斯本的企業(yè)家政府理論，獨樹一幟，是公共管理理論的一個里程碑。它與傳統(tǒng)的公共行政理論和新公共管理理論的區(qū)別，也是它備受推崇的原因，“服務(wù)型政府”逐漸成為公共管理的新潮流，對我們政府具有很強(qiáng)的借鑒意義。【關(guān)鍵字】新公共服務(wù)登哈特新公共管理比較

2、一、新公共服務(wù)理論簡介新公共服務(wù)理論是由美國著名學(xué)者珍妮特登哈特和羅伯特登哈特夫婦于20世紀(jì)末在新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵共同提出的。新公共管理理論是“管理主義”運用于公共部門的結(jié)晶，它表明了傳統(tǒng)形態(tài)的公共行政理論正在普遍化為一般管理哲學(xué)的理論傾向。管理主義包括一些核心的觀念：社會進(jìn)步需要持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要管理，管理是一項重要功能，管理者應(yīng)當(dāng)擁有管理權(quán)限。P2NPM理論對管理持有兩個理念：管理自由化和市場化。新公共服務(wù)理論是基于對新公共管理的反思，特別是針對作為新公共管理理論精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新公共行政理論。新公共服務(wù)指的是，關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)

3、中所扮演的角色的一套理念。公共行政官員在其管理公共組織的工作重點既不是為政府這艘航船掌舵，也就應(yīng)該是為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。其基本要點是：1、政府的職責(zé)是服務(wù)，而不是“掌舵”。2、公共利益是目標(biāo)，而不是副產(chǎn)品。3、在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性。4、為公共服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。5、責(zé)任并不簡單。6、重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。7、公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。二、關(guān)于登哈特在新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵這本書的封面，珍妮特登哈特的名字赫然印在她的丈夫羅伯特登哈特之前，可見這本書的主要觀點還是在于她。但是我們更多的還是關(guān)注羅伯特登哈特，因

4、為他不僅和他的妻子共同提出了“新公共服務(wù)”的觀點，還提出了其他的很有見地的理論，以下是關(guān)于他的一些介紹。羅伯特登哈特：美國亞利桑那州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院院長，博士，大學(xué)教授，政治顧問。代表性著作：新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵，公共組織理論，公共行政：一種行動取向，意義之尋求，公共組織與非營利組織中人的行為管理，公共服務(wù)的新生，公共服務(wù)中的行政領(lǐng)導(dǎo)由此可見，羅伯特登哈特的成就絕不只是在新公共服務(wù)方面，還在公共組織等方面取得了很大的學(xué)術(shù)成就。三、新公共服務(wù)理論的理論背景新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生是質(zhì)疑和超越新公共管理理論（NPM）的一種嘗試。NPM的特征（倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長胡德教授的歸納）：專業(yè)化管理；明確目

5、標(biāo)，測量績效；產(chǎn)出控制，強(qiáng)調(diào)實際成果；部門拆分與重組以打破部門本位主義；引入競爭機(jī)制，提高質(zhì)量降低成本；吸收和運用私營部門的管理風(fēng)格和方法；強(qiáng)調(diào)有效利用和開發(fā)資源NPM的核心理念管理的自由化：管理者必須從政府的繁文縟節(jié)的枷鎖中解放出來，政治家和其他人必須讓“管理者”來管理，要解除規(guī)制與分權(quán)，使管理過程（如預(yù)算、人事、采購）等合理化。管理的市場化取向競爭；私營部門管理的普遍化（私營部門的管理實踐和技術(shù)優(yōu)于公共部門）；四、新公共服務(wù)理論的思想來源與概念基礎(chǔ)民主公民權(quán)理論（1）公民權(quán)的概念：一般的理解：公民權(quán)即一種合法的身份，具體包括由法律體系規(guī)定的公民的權(quán)利與義務(wù)。寬泛的理解:公民權(quán)涉及的是一些與

6、一個人在某一政治共同體中成員資格特性有關(guān)的更加一般的問題，如公民的權(quán)利與責(zé)任，而不問其合法身份；（2）利已主義的公民權(quán)觀：政府的首要目的就是增進(jìn)社區(qū)以及社區(qū)內(nèi)部個人的經(jīng)濟(jì)利益，國家以及公民與國家的關(guān)系應(yīng)該只是建立在自利觀念的基礎(chǔ)上。政府的作用就是確保個人自身利益能夠自由、公正的相互影響。（3）政治利他主義的公民權(quán)觀（積極的公民權(quán)）：超越個人利益，關(guān)注更大的公共利益，對公民有著更高的要求。公共精神或政治利他主義包含著：愛與責(zé)任只有愛與責(zé)任才可使個人利益與集體利益、國家利益協(xié)調(diào)一致；公共精神需要培育和維護(hù)，而對正義原則、公共參與和公共審議的不斷關(guān)注則能夠有助于公共精神的培育與維護(hù)。（4）越來越多的

7、人們要求恢復(fù)一種基于公民利益而自身利益的公民權(quán)以公民為中心的政府，把公民視為公民而非顧客、委托人、不僅追求效率，而且追求回應(yīng)度的提高和公民信任度的增加。社區(qū)與公民社會的理論（1）、健康的社區(qū)生活對于現(xiàn)代人的重要性：是個人與社會之間的有益中介，是現(xiàn)代人生活的主題；（2）、公民社會對于現(xiàn)代的個人生活與民主治參與都至關(guān)重要公民社會：一種公民能夠相互進(jìn)行個人對話與評議的地方；這種個人對話與評議是社區(qū)建設(shè)與民主的本質(zhì)所在；公民社會：由充當(dāng)個人與更大社會之間聯(lián)系舞臺的各種社會團(tuán)體所構(gòu)成。是公民在草根層次積極參與舞臺；（3）、政府在建立、促進(jìn)和支持公民與其社區(qū)之間關(guān)系上能夠發(fā)揮關(guān)鍵性的積極作用：政府幫助建立

8、強(qiáng)大的公民互動網(wǎng)絡(luò)，開辟新的對話與爭論渠道，就民主治理問題進(jìn)行公民教育；公共行政官員能夠為社區(qū)和社會資本建設(shè)作貢獻(xiàn):鼓勵公民參與決策而增進(jìn)社會資本；組織人本主義與新公共行政（1）阿吉利斯的人本觀：認(rèn)為組織研究應(yīng)該更關(guān)注個人的發(fā)展，在組織的發(fā)展中促進(jìn)個人的成長與發(fā)展；（2）羅伯特戈利姆比沃斯基的人本主義組織觀批評傳統(tǒng)組織理論所主張的自上而上的權(quán)威、等級控制及標(biāo)準(zhǔn)的工作程序等個人自由個人道德不敏感；主張一種組織發(fā)展觀：即通過組織創(chuàng)造解決問題的開放氛圍以使組織成員正視問題而非爭斗與逃避；在組織中的個人與群體之間建立信任，用知識和能力的權(quán)威來彌補(bǔ)甚至取代角色或地位的權(quán)威。決策權(quán)責(zé)應(yīng)盡可能接近信息源；使

9、競爭有助于滿足目標(biāo)。-即最大限度地增進(jìn)個人與其工作單位之間的相互合作；-以及建立一些既承認(rèn)組織使命的實現(xiàn)，也承認(rèn)組織成員的成長與發(fā)展的報酬體制-為組織內(nèi)部的人們增加自我控制自我管理的空間；-努力創(chuàng)造沖突得以積極、恰當(dāng)浮現(xiàn)和管理的條件；-努力增強(qiáng)對團(tuán)體過程及其績效后果的認(rèn)識；（3）新公共行政學(xué)：強(qiáng)調(diào)價值在公共行政中的作用后現(xiàn)代公共行政（1）批評主流的行政學(xué)思想：實證主義的知識獲得方法；理性主義的假設(shè)（基于市場的理性選擇理論）；技術(shù)（專家）統(tǒng)治觀。（2）信奉“會話”理念：公共問題通過“會話”要比通過“客觀”地測量或理性分析更有可能得到解決；“會話”理念把行政官員與公民視為彼此充分參與的，他們不僅僅

10、是召集到一起談話的理性個體，而且是在一種他們作為人而相互接洽的關(guān)系中的參與者，這種協(xié)商與達(dá)到共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有方面，他們不僅有理性，還有經(jīng)驗直覺和情感。五、新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵（一）“新公共服務(wù)”理論的概念指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。是在對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共行政理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來替代當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟(jì)自我利益的主導(dǎo)行政模式；是對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共行政理論的一種揚棄而非全盤否定。（

11、二）新公共服務(wù)理論的主要觀點服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客新公共服務(wù)反對新公共管理認(rèn)為的“公共利益代表著個人利益的聚集”，認(rèn)為公共利益是就共同利益進(jìn)行對話的結(jié)果，它強(qiáng)調(diào)公民權(quán)和公民參與。認(rèn)為公務(wù)員或行政官員應(yīng)該被理解為將公民責(zé)任延伸到其一生工作中的人，他們是一種職業(yè)公民，他們所委以從事的工作是我們在一個復(fù)雜的政治共同體中不能親自干的工作，行政官員應(yīng)該是那些“特別負(fù)責(zé)人”的公民，他們是全體公民的受托人。所以，行政官員除了學(xué)會管理方法外，還要富于民主精神。行政角色源于公民角色，因此，幫助公民參與政治工作應(yīng)該是行政官員角色中必不可少的要素。這里涉及的就是上文所提到的關(guān)于政府和公民的定位問題，老公共行政

12、認(rèn)為公民是需要幫助的依賴者，所以導(dǎo)致了政府在現(xiàn)實中往往無法提供公民滿意的服務(wù)；新公共管理認(rèn)為公民是顧客，雖然培養(yǎng)顧客意識較之老公共行政已有很大進(jìn)步，但新公共服務(wù)提出了激烈的反對，認(rèn)為，如果把公民當(dāng)顧客，會使公共精神淪陷。一方面，顧客的實力和影響力不同，這會直接導(dǎo)致所獲得服務(wù)的差異，弱勢的顧客將無法滿足合理的要求，事實上，近代政府角色的作用和地位本就是圍繞市場的關(guān)系發(fā)展來的，正是由于市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭無法保證公平，所以才需要政府作用的發(fā)揮，如果政府也市場化了，那這種不公將不斷加劇。另一方面，顧客和顧客之間的需求會產(chǎn)生沖突，顧客的需求和公共利益也會產(chǎn)生沖突，例如“公用地問題”，對于這些問題，都是顧

13、客意識在公共領(lǐng)域中應(yīng)用的弊端。就像登哈特所說，利用“顧客服務(wù)”的言詞和方法既具有實際困難也具有理論困難。在政府中，公民不只是顧客，他們應(yīng)該是“所有者和主人”，顧客的利益和主人的利益并不總是一致的。政府必須對更大的公共利益負(fù)責(zé)，而不僅僅是對個別消費者和利益負(fù)責(zé)，個人利益的聚集并不等于公共利益。追求公共利益新公共服務(wù)的核心原則就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位。對于什么是公共利益，學(xué)術(shù)界有四種觀點。一是規(guī)范模式，認(rèn)為公共利益是評估公共行為的道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，是政治秩序應(yīng)該追求的一個目標(biāo)；二是政治過程論，認(rèn)為公共利益的內(nèi)容沒有我們實現(xiàn)公共利益的方式重要，為了實現(xiàn)和維護(hù)公共利益，應(yīng)該更加關(guān)注過程

14、；三是公共利益廢止論，認(rèn)為公共利益無法衡量和界定，是沒有意義的概念，公共利益可以通過其他方式考察；四是共同利益，認(rèn)為公共利益所依據(jù)的是對集體價值觀的積極且有意義的追求，基于共同價值觀的公共利益表明一個不僅包含利益集團(tuán)的相互作用而且還包括共同的民主和憲政價值的過程。例如維護(hù)清潔的空氣，即使這樣會妨礙公民焚燒垃圾的權(quán)利。在老公共行政中，公共利益是理性決策的副產(chǎn)品，公務(wù)員服務(wù)于公共利益的最佳途徑就是著重關(guān)注中立、效率以及政治與行政的分離。新公共管理中，公共利益被界定為廢止論，認(rèn)為沒有必要討論公共利益，因為個人利益的實現(xiàn)和聚集就是公共利益。在新公共服務(wù)中，公共利益不是個人利益的聚集，而是公民對話和參與

15、的過程。行政官員不是公共利益的單獨主宰者，而是在一個由公民、團(tuán)體、民選代表和其他機(jī)構(gòu)組成的治理系統(tǒng)中的一個關(guān)鍵角色。它強(qiáng)調(diào)政府的角色在于確保公共利益居于支配地位，確保公共問題解決方案本身及其產(chǎn)生過程都符合正義、公正和公平的民主規(guī)范。重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神新公共服務(wù)認(rèn)為致力于為社會做出有益貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益，因為后一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產(chǎn)。隨著時代的變化，政府的角色也在不斷的變化。在老公共行政的理論中，因為政治與行政相分離，所以行政官員只對民選政治家負(fù)責(zé)，而民選政治家對全體選民負(fù)責(zé)，全體選民可以通過投票選掉不滿意的政

16、治家，進(jìn)而建立了一條公民對政治官員進(jìn)行民主控制的鏈條。但這種體制，無法使公民獲知公共決策是否真的服務(wù)于公共利益且政策的正確性也無法保證。新公共管理提出，應(yīng)該給行政官員更大的裁量權(quán)和自由，激發(fā)他們的創(chuàng)造性和活力擺脫官僚制的束縛。要鼓勵這種具有企業(yè)家精神的公共管理者在必要的時候為了得到解決公共問題更具創(chuàng)新性的方案而承擔(dān)風(fēng)險。這種觀點受到不少學(xué)者質(zhì)疑，把公共管理者描述成一個追求利益和效率的冒險家令人擔(dān)憂，而其能否真正負(fù)起責(zé)任也是值得懷疑的。新公共管理還提出要在目前存在有政治選擇的地方創(chuàng)造一些激勵，如教育和醫(yī)療。但恰恰是這些領(lǐng)域，雖然存在政治選擇，卻關(guān)乎更大的公共利益。在新公共服務(wù)看來，政府其實是一個

17、博弈參與者，而不再是“主管”。政府從控制者的角色轉(zhuǎn)變成議程創(chuàng)立者的角色，他們要把適當(dāng)?shù)牟┺膮⑴c者帶到一起并且促成公共問題的解決方案，并且就其進(jìn)行磋商或充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人。在一個具有積極公民權(quán)的世界里，公共行政官員將會日益扮演的不僅僅是一個提供服務(wù)的角色而是一個調(diào)解、中介或裁判的角色。思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性這里討論了三種理論對于政策執(zhí)行問題的不同觀點，在老公共行政中，政策執(zhí)行和政策制定是完全分離的，政策執(zhí)行的過程是自上而下的、層級制的、單向的。由于科學(xué)管理的影響和對正式組織的強(qiáng)調(diào)，人們關(guān)心的重點放在為符合這些科學(xué)原則而控制行為上。新公共管理從側(cè)面尋求有效的執(zhí)行，即把私人部門引入公共領(lǐng)域，并從

18、底部顧客那里尋求有效的執(zhí)行。按照新公共服務(wù)的觀點，執(zhí)行的主要焦點是公民參與和社區(qū)建設(shè)，公民不被視為可能會妨礙正確執(zhí)行的角色，也不被當(dāng)作減低成本的工具。相反，公民參與被視為民主政體中恰當(dāng)且必要的組成部分。承認(rèn)責(zé)任并不簡單這里討論了關(guān)于行政責(zé)任的問題。對于公共行政官員來說，負(fù)責(zé)不僅僅是一個禮貌和習(xí)慣問題，還是一個法律問題。負(fù)責(zé)既包括法律責(zé)任，還包括道德責(zé)任。老公共行政認(rèn)為，公共行政官員只是對政治官員負(fù)責(zé)，是一種“對上不對下”的體制。這種體制直接導(dǎo)致了公共服務(wù)的偏離。而新公共管理中按照企業(yè)家的角色，公共管理者應(yīng)該主要以效率、成本-收益和對市場力量的回應(yīng)來表現(xiàn)其負(fù)責(zé)任，而這很明顯忽視了公共精神的重要性

19、。新公共服務(wù)中的責(zé)任表明要將公務(wù)員的角色重新界定為公共利益的引導(dǎo)者、服務(wù)員和使者，而不是企業(yè)家。這種負(fù)責(zé)不是有如官僚層級制中的“終端負(fù)責(zé)”，而是從一開始的政策制定階段就對公民負(fù)責(zé)，始終貫徹法律、民主、憲政、公共利益等原則。正如沙姆蘇爾?哈奎所言：“公共官僚機(jī)構(gòu)的標(biāo)志就是它為了其政策和行動而對公眾負(fù)有的責(zé)任。如果不實現(xiàn)這樣的責(zé)任，那么公共官僚機(jī)構(gòu)就失去了其公共性的身份，就放棄了他的公共合法性，并且可能會使自己頹廢到迷信對私人利益的自我追求?！狈?wù)，而不是掌舵對于領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識處在不斷的變化中，并直接影響到公共行政理論的發(fā)展。傳統(tǒng)的指揮和控制型的領(lǐng)導(dǎo)形式不鼓勵冒險和創(chuàng)新，相反，它鼓勵一致和常規(guī)。它的關(guān)

20、鍵性基本原則是層級制、統(tǒng)一指揮、自上而下的權(quán)威以及勞動分工。新公共管理把市場機(jī)制作為公共領(lǐng)導(dǎo)的一種替代品，通過激勵來提高領(lǐng)導(dǎo)效率。強(qiáng)調(diào)要掌好舵，而不是劃槳。在新公共服務(wù)看來，領(lǐng)導(dǎo)不再被視為高級公共官員的特權(quán)，而是被當(dāng)作延伸到整個團(tuán)體、組織或社會的一種職能。領(lǐng)導(dǎo)是人民的公仆，是為公共利益服務(wù)的，他必須尊重公民權(quán)，給人民授權(quán)的方式來共享權(quán)力。重視人，而不只是重視生產(chǎn)效率在管理學(xué)中，對于人的認(rèn)識是經(jīng)過了一定階段的，之前的人和機(jī)器無異，而從霍桑試驗開始，人們真正認(rèn)識到人的社會性。老公共行政通過控制人來實現(xiàn)效率，新公共管理依靠公共選擇和委托代理理論，利用激勵來實現(xiàn)生產(chǎn)效率。而新公共服務(wù)關(guān)于動機(jī)和對待人的

21、假定完全不同于老公共行政和新公共管理。老公共行政把人們假定得像麥格雷戈的X理論所描述的那樣：懶惰、愚笨、缺乏干勁和逃避責(zé)任。因此要保證績效，就不得不利用懲罰手段來對他們進(jìn)行威脅和控制。新公共管理對人的觀點盡管不同，但仍是不信任的，它假定人們是自利的，而且，如果人們不受監(jiān)控且沒有足夠激勵來誘導(dǎo)他們?nèi)プ非髣e的目標(biāo)，那么他們就會試圖去滿足自己的目標(biāo)。這樣，新公共管理和科學(xué)管理一樣，排除了對團(tuán)體規(guī)范和價值、組織文化、情感及心理需要和其他非理性需要的考慮，它否認(rèn)了人們應(yīng)該為了響應(yīng)公共價值、忠誠、公民權(quán)而行動的理念。在新公共服務(wù)中處于核心地位的要素恰恰是：人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感、關(guān)心他人以及基于共同理想和

22、公共利益的公民意識。小結(jié)可以這樣說，新公共服務(wù)是在人們癡迷于把公共機(jī)構(gòu)私有化的進(jìn)程中，重新把我們的注意力集中在作為我們行動之基礎(chǔ)的民主和公共利益的理想，公民權(quán)的理想和人類尊嚴(yán)的理想上。新公共服務(wù)不是最新的管理時尚或管理技巧，它是對我們是誰以及我們?yōu)樗朔?wù)的原因的一種界定。它是一種對價值觀的根本改造。在一個民主社會中，對民主價值觀的關(guān)注在我們思考治理系統(tǒng)的過程中應(yīng)該居于首要位置，盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價值觀不應(yīng)該被丟棄，但它們應(yīng)該置于由民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大環(huán)境中。六、新公共服務(wù)理論的評價由于新公共服務(wù)理論還是比較新的理論，因此在學(xué)術(shù)界更多的是將它與傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理

23、理論進(jìn)行對比，因此我們先要對它們進(jìn)行比較，再對之進(jìn)行簡單評價。（一）新公共服務(wù)理論與新公共管理理論、傳統(tǒng)公共行政理論的比較公共行政的發(fā)展已有一百多年的歷史，在這個過程中，各方理論和觀點層出不窮。隨著時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的公共行政理論（老公共行政理論）已無法滿足現(xiàn)實的需求，新的理論模型不斷涌現(xiàn)，其中比較有影響力的是新公共管理理論和新公共服務(wù)理論。新公共管理是針對老公共行政而提出的，對于傳統(tǒng)的官僚層級體制的弊端進(jìn)行了有力的糾正，事實上，是在原有行政體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)或修補(bǔ)，用它的話說是“重塑”。它把市場中的企業(yè)精神引入公共管理領(lǐng)域，認(rèn)為政府應(yīng)該只從事那些不能民營化或不能對外承包的活動，市場機(jī)制應(yīng)該盡

24、可能地被利用，以便公民可以在服務(wù)供給方面獲得更多的選擇我們不難看出，新公共管理和老公共行政是一脈相承的，雖然兩者有很大的不同，但它們的核心理念是相似的，二者都依靠和信奉理性選擇的模式，希望通過管理來追求效率另一方面，新公共服務(wù)理論是應(yīng)新公共管理理論的興起而提出。新公共服務(wù)指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。然而，對于新公共服務(wù)的一些基本內(nèi)涵，在傳統(tǒng)公共行政時期就已經(jīng)存在，例如德懷特沃爾多、馬歇爾迪莫克等人的觀點，但這些觀點一直沒有占據(jù)主流，也相對比較分散。而新公共服務(wù)的提出可以說是對這些觀點的再次重申和歸結(jié)，當(dāng)然也不乏新穎的論述。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著西方

25、國家政府重塑運動的興起和發(fā)展，新公共管理在當(dāng)代公共行政理論與實踐中越來越顯現(xiàn)其主導(dǎo)范式地位，筆者認(rèn)為，這里的一個很重要原因是新公共管理是針對現(xiàn)實體制提出的具體理論，它對于實踐有很強(qiáng)的指導(dǎo)性，雖然它僅僅是在原有體制上的修補(bǔ)和創(chuàng)新，沒有做根本的改革，但它的意義和進(jìn)步性是顯然的而新公共服務(wù)，它所提倡的民主參與、尊重公民權(quán)、平等、公正等政治價值雖然是根本性的，但卻缺乏可操作性，新公共服務(wù)學(xué)派的理論家在構(gòu)建這樣一幅美好藍(lán)圖后，并沒有提出有價值的實踐層面的途徑，這是非常遺憾的。老公共行政和新公共管理都可以說是一種相對封閉的模式，他們對于提高公共服務(wù)提供效率和質(zhì)量的方法是對內(nèi)的，不論是老公共行政的層級控制還

26、是新公共管理的企業(yè)家精神，都只是關(guān)注于提供者本身素質(zhì)的提高。而新公共服務(wù)以及之前的理論淵源，卻是為公共行政提供了一套開放的模式，側(cè)重于對外的模式，也就是說把服務(wù)的被提供者納入到服務(wù)提供的決策和執(zhí)行過程中，分享行政權(quán)力。事實上，三者最根本的區(qū)別在于角色的定位，老公共行政把接受公共服務(wù)的人們視為迫切需要幫助的人，他們對公共機(jī)構(gòu)有很大的依賴性，所以就理所當(dāng)然應(yīng)該進(jìn)行控制和管理；新公共服務(wù)把接受服務(wù)的人稱為顧客，自己則是生產(chǎn)廠家，這極大改變了政府和公民之間的原有的不平等定位，為此，政府在制定和執(zhí)行決策過程中要以顧客為導(dǎo)向；而新公共服務(wù)認(rèn)為公共服務(wù)的提供對象是公民，是政府的主人，政府是類似于仆人的角色，

27、既然是主人，當(dāng)然應(yīng)該參與到具體決策過程中來?？梢姡邔τ谙嚓P(guān)角色的不同定位，每一次都是極具開創(chuàng)性的，新公共管理推翻了之前的政府和公民的不平等定位，用市場中的企業(yè)和顧客來重新詮釋，新公共服務(wù)則進(jìn)一步認(rèn)為，政府不是屬于企業(yè)家公務(wù)員的，而是人民的，所以政府服務(wù)的是公民，而非顧客，公務(wù)員也非企業(yè)家，而是公民的服務(wù)者。如下表所示：老公共行政新公共管理新公共服務(wù)政府公民的關(guān)系幫助者一被幫助者（不合理的不平等）企業(yè)一顧客（平等）公仆一主人（合理的不平等）表這種理論的演進(jìn)應(yīng)該說是進(jìn)步的，是符合時代潮流的。一個簡單的例子來描述上述關(guān)系：一群游客在午后的沙灘沐浴陽光，大家都感到口渴，但附近沒有飲料銷售，所以大家

28、就派了一位信得過的代表驅(qū)車前往鄰近的小鎮(zhèn)購買飲料，并且把每個人的飲料費交給這個代表。那么如何保證這個代表能盡快買到游客合意的飲料呢？老公共行政和新公共管理都把重點關(guān)注于代表，希望通過技術(shù)上和思想上的改進(jìn)來提高代表的素質(zhì)，保證他能把車駕好、選對路線并購買到大家喜歡的飲料，當(dāng)然，新公共管理還加進(jìn)的顧客意識，就是讓代表在購買前先考慮顧客的需求。而新公共服務(wù)認(rèn)為，要想高效高質(zhì)的把這件事辦好，應(yīng)該讓游客真正參與到購買過程中，代表只是起到一個協(xié)調(diào)、主持的作用，大家坐下來商量應(yīng)該開那輛車、選哪條路線、統(tǒng)計大家各自喜歡什么飲料，然后派合適的人去購買。新公共服務(wù)認(rèn)為，如果不讓公民參與決策是不能保證服務(wù)提供的質(zhì)量

29、的。新公共服務(wù)理論與新公共管理理論相比，有這樣一些優(yōu)點：新公共管理理論的缺陷。新公共管理理論的產(chǎn)生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府相似于市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)組織，政府與民眾的關(guān)系是公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費者的關(guān)系。因此其核心內(nèi)容是力圖將私營部門和工商企業(yè)的方法用于公共部門，強(qiáng)調(diào)市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導(dǎo)向等。一時間，“企業(yè)化政府”、“市場為本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官員使用率極高的流行詞語。然而新公共管理的思想并沒有涵蓋當(dāng)今政府在實踐中所應(yīng)該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強(qiáng)調(diào)市

30、場機(jī)制的作用，過分強(qiáng)調(diào)政府向企業(yè)學(xué)習(xí)、用企業(yè)提供商品的方式提公共服務(wù)，往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產(chǎn)生倫理上和責(zé)任上的問題另外，在市場化過程中也出現(xiàn)了一些不盡人意的腐敗現(xiàn)象。這一切，導(dǎo)致公平與公正問題的凸顯。新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務(wù)賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質(zhì)性的問題：“當(dāng)我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？”從掌控和駕馭社會的角度講，政府過去已經(jīng)做了很多，也的確發(fā)揮過積極的意義。但是對于現(xiàn)代社會，這種單極化的掌控結(jié)構(gòu)是否還合理呢？現(xiàn)代社會更多意義上是一個多元化的結(jié)構(gòu)

31、，即便在公共行政領(lǐng)域它更多的也要體現(xiàn)出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色，他們既是公共財政的主要供給者，也是公共服務(wù)的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現(xiàn)的監(jiān)督者。歸根到底，作為最終的授權(quán)者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權(quán)，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰(zhàn)。從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導(dǎo)型的，只是一個非常重要的參與者，至于劃槳手也不僅僅是市場這一單一結(jié)構(gòu)能夠完全提供的，需要有更為多元的參與力量來重構(gòu)體系。新公共服務(wù)理論是對新公共管理理論的揚棄。在對新公共管理進(jìn)行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特

32、夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務(wù)行政有相當(dāng)指導(dǎo)意義的七個方面：(1)服務(wù)而非掌舵；(3)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動；(4)服務(wù)于公民而不是顧客；(5)責(zé)任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產(chǎn)率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內(nèi)容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強(qiáng)調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)?！迸c新公共管理建立在個人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是,

33、新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在:(1)新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益，“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻(xiàn)的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。(2)新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅持認(rèn)為,政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的,“公民具有一種公共事務(wù)的知識,一種歸屬感,一種對整體的關(guān)切,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。

34、新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運行,就一定能獲得成功。(3)新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化,政府不再是處于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的參與者。更多的利益集團(tuán)直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務(wù)認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識到,公共項目和公共資源并不屬于他們自己,作為負(fù)責(zé)任的參與者,而不是企業(yè)家,他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”,將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。3、新公共服務(wù)理論需要發(fā)展和實踐。新公共管理努力實現(xiàn)的是對一

35、系列公共管理困境的救治，現(xiàn)實的問題使得關(guān)注效率的工具理性成為必要，相應(yīng)的它對于追求何種最終價值卻少有興趣，也就缺乏探討緊迫性的認(rèn)知。作為一種變革和救治的視角，我們對于新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定，但是這樣一種理論進(jìn)步更多的是建立在技術(shù)和工具的層面，也就是我們所說的具有形式偏好性。而新公共服務(wù)則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發(fā)展根本價值的關(guān)注上來。資于往事，鑒于現(xiàn)實，我們需要在一個改革的進(jìn)程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。盡管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較后發(fā)現(xiàn)，二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態(tài)發(fā)展的角度，形式和價值事實上必然有相契合的肌理。就如同我們認(rèn)為

36、即使在公共管理“主體缺位”時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，并不能因為當(dāng)時的理念多么淺顯而否認(rèn)那曾是形式與價值耦合的一個歷史進(jìn)程。新公共服務(wù)高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在實踐上并不能與新公共管理并駕齊驅(qū)。在前文中“新公共服務(wù)理論基本觀點”的部分，也對三者進(jìn)行了詳細(xì)的比較，在此不再贅述。（二）對新公共服務(wù)理論的思考新公共服務(wù)最大的貢獻(xiàn)應(yīng)該是扮演了一個道德的訓(xùn)誡者，當(dāng)公共機(jī)構(gòu)和公共官員在追逐效率和改革中偏離自己的本份太遠(yuǎn)時，新公共服務(wù)把他們重新拉回了主干道。然而新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的（當(dāng)然也包括之前相關(guān)的學(xué)者的理論），諸如公民參與、公民權(quán)、民主、正義等議題

37、的價值和意義卻遠(yuǎn)不止于道德訓(xùn)誡。隨著民主進(jìn)程的發(fā)展，公民社會的建立是必然的趨勢，舊有的體制已在諸多方面捉襟見肘。為了保證高質(zhì)高效的公共服務(wù)和產(chǎn)品，必然要求服務(wù)的提供者和接收者相互溝通和協(xié)調(diào)，單向的控制型的方式已經(jīng)不為時代所容。公共行政應(yīng)追求更加開放和民主的模式，真正讓利益相關(guān)方參與到?jīng)Q策和執(zhí)行階段，而不是閉門造車，然后強(qiáng)買強(qiáng)賣。然而尷尬的是，民主參與和分享權(quán)力，就意味著公共機(jī)構(gòu)既得權(quán)力和利益的喪失，這種權(quán)力和利益一方面是公共的，另一方面也是行政人員私人的，那么，他們是否愿意主動讓出這部分權(quán)力呢？如果愿意，他們會以怎樣的方式來讓渡這些權(quán)力？如果不愿意，還有什么辦法可以為人們爭取這些權(quán)力呢？這些問

38、題似乎比討論道德理論和價值觀念來得更實在也更棘手。就像上文所說，新公共服務(wù)雖然從理論上提出了一套公共行政的模式，但這套模式太過理想和抽象，新公共服務(wù)的理論家甚至也沒有提供這套理想如何付諸實踐的途徑。在登哈特的著作中，他總結(jié)道：如何才能實現(xiàn)這些理想呢？也許我們每個人都應(yīng)該從自身做起。政府要有效的運轉(zhuǎn)，需要積極的公民意識。我們能夠期望我們的那些為政府工作的公民同伴將會尊重我們并且會邀請我們積極地參與到他們的工作中。這樣的歸結(jié)確實太過理想，甚至有點自欺。公共服務(wù)推定的困惑不是否定了公共服務(wù)理論的可能，而是對公共服務(wù)必須解決的理論層面提出了建構(gòu)的基本內(nèi)容。一種公共服務(wù)理論的建立，必須圍繞上述的問題展開

39、探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑，那就恐怕還是會“混淆了規(guī)范與描述”，難以提供出“一個令人心悅誠服的替代性方案”。歷史上的政府形態(tài)對于社會發(fā)展而言至少已經(jīng)扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預(yù)者，就像我們在大多數(shù)歷史時期看到的統(tǒng)治管理形態(tài)，另一個是的市場主義和自由主義者強(qiáng)烈要求的“守夜人”角色或者弱勢政府。事實上，作為權(quán)力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當(dāng)然不是，新公共服務(wù)理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。首先，我們需要一個向上仰視我們的政府，他們必須記錄下我們所能給予的權(quán)力、堅決保留的權(quán)力和禁止行使的行政權(quán)力，并確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的

40、政府，他們應(yīng)該劃分出必須提供的、盡可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次，然后努力去達(dá)成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務(wù)于我們的政府，他們以尊重人的個性、確認(rèn)人的價值、推進(jìn)人的發(fā)展為使命。因何而服務(wù)?歸結(jié)到一句話就是“民主的政府是為他們的公共服務(wù)而存在?！蔽覀兯枰囊舱且粋€服務(wù)性的新型政府。七、新公共服務(wù)理論對我國的借鑒意義（一）是社會主義民主政治發(fā)展的本質(zhì)要求。黨的十七大提出了堅定不移發(fā)展社會主義民主政治。服務(wù)型政府本質(zhì)上就是民主的政府，政府是最廣大人民群眾利益的代表者和維護(hù)者，其核心就是實現(xiàn)政府原來的控制者、管制者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，從根本上拋棄傳統(tǒng)的治民觀念，形成政府與公民、

41、政府與社會的良性互動與最佳合作關(guān)系。因此，建設(shè)服務(wù)型政府是確保社會主義民主政治實現(xiàn)的一個重要途徑和手段，也是現(xiàn)代民主政治發(fā)腱的本質(zhì)要求。（二）是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，減少政府的干預(yù)。這就需要政府徹底轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理方式，實現(xiàn)由原來的“指揮式”向“服務(wù)式”轉(zhuǎn)變，為市場主體服務(wù)，建立一個“親市場”的政府。同時，市場經(jīng)濟(jì)也立足法制經(jīng)濟(jì)，需要政府為市場經(jīng)濟(jì)的有效運行提供權(quán)威的、公正統(tǒng)一的法律制度。這就要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，使公共權(quán)力機(jī)構(gòu)有效地提供統(tǒng)一性的法律和公共產(chǎn)品，真正實現(xiàn)為人民為社會服務(wù)。（三）是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。“以人

42、為本”強(qiáng)調(diào)人民群眾在政府工作中核心地位，是科學(xué)發(fā)展觀的根本要求和最終目的。這就必然要求政府管理從“政府本位”、“官體位”轉(zhuǎn)變列“社會本位”、“民本位”上來，建立服務(wù)型政府。從世界公共行政改革的發(fā)展進(jìn)程來看，政府形態(tài)經(jīng)過了從“守夜型”政府向“公共服務(wù)型”政府，再向“核心公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變的過程。西方各國致力于建立“核心公共服務(wù)型”政府。其改革為我國公共行政改革提供了一種可供借鑒的全新的政府改革目標(biāo)模式。（四）新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”，這一點對我國在轉(zhuǎn)變政府職能方面很有借鑒意義。盡管過去政府在為社會“掌舵”方面扮演著十分重要的角色，但它已不適應(yīng)當(dāng)今社會和政治生活的需要。從理念上肴，傳統(tǒng)管制型政府的理念是停留在“官本位、政府本位、權(quán)力本位”的基礎(chǔ)上，政府利用公共權(quán)力主要是維護(hù)統(tǒng)治秩序和對社會實施管制，公眾和社會的主導(dǎo)性和自主空間很少。在新公共服務(wù)理論肴來，公共行政人員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集巾承擔(dān)