安全生產(chǎn)主體責(zé)任的實(shí)踐檢視及調(diào)適路徑

1、安全生產(chǎn)主體責(zé)任的實(shí)踐檢視及調(diào)適路徑【摘要】安全生產(chǎn)主體責(zé)任是轉(zhuǎn)型期我國治理事故災(zāi)害的重要手段，其本質(zhì)上屬于風(fēng)險(xiǎn)管理的制度工具。基于風(fēng)險(xiǎn)控制而產(chǎn)生的保障義務(wù)，應(yīng)作為不同層面法律責(zé)任劃分的依據(jù)?，F(xiàn)階段，安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度仍面臨邊界不清、執(zhí)行不到位、尚未形成治理合力等實(shí)踐難題，不適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)的需要。進(jìn)一步釋放安全生產(chǎn)主體責(zé)任的制度效能，需要在公共安全治理的框架下，完善安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)，建立以政府為主導(dǎo)的多元治理體系。【關(guān)鍵詞】公共安全；安全生產(chǎn)；主體責(zé)任；安全保障義務(wù)；社會(huì)治理當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)正處于爬坡過坎期，過去長期積累的隱患問題集中暴露，新情況、新風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，如果防范化解不當(dāng)，就會(huì)使得小

2、風(fēng)險(xiǎn)釀成大隱患，進(jìn)而升級(jí)成危及社會(huì)公共安全的重特大事故。在安全生產(chǎn)治理體系中，生產(chǎn)經(jīng)營單位既是“麻煩”制造者，又是風(fēng)險(xiǎn)化解者。因而，如何建構(gòu)切實(shí)可行的企業(yè)安全治理制度，進(jìn)而有效化解各類風(fēng)險(xiǎn)，遏制事故發(fā)生，一直以來都是各方關(guān)注的焦點(diǎn)問題。在汲取歷次事故經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國建立并實(shí)施了安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度，并于2014年安全生產(chǎn)法修改時(shí)，在總則中明確寫入“強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任”條款，推動(dòng)安全生產(chǎn)主體責(zé)任從原則要求轉(zhuǎn)化為企業(yè)法定義務(wù)。于2016年 12月9日下發(fā)的中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見，對(duì)進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任作出部署，要求實(shí)行企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制度，做到安

3、全責(zé)任、管理、投入、培訓(xùn)和應(yīng)急救援“五到位”。與此同時(shí)，有關(guān)地區(qū)以“安全生產(chǎn)主體責(zé)任”為名的法規(guī)政策密集出臺(tái)，相關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)深入開展，并上升到貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的高度。這一切表明，國家在統(tǒng)籌安全與發(fā)展兩件大事、妥善解決安全生產(chǎn)難題方面，對(duì)主體責(zé)任高度重視并寄予厚望。遺憾的是，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)的問題依然突出，成為困擾安全生產(chǎn)治理的一大“頑疾”。全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組早在2016年關(guān)于檢查中華人民共和國安全生產(chǎn)法實(shí)施情況的報(bào)告中就曾指出，新修訂的安全生產(chǎn)法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，但仍有一些企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)甚至違法生產(chǎn)。對(duì)生產(chǎn)安全事故的分析表明，大多數(shù)事故

4、都是責(zé)任事故，都是因企業(yè)或者職工的違法行為導(dǎo)致的。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，2011-2020年我國發(fā)生的24起重特大事故，均是生產(chǎn)安全責(zé)任事故，其中企業(yè)安全生產(chǎn)主體不落實(shí)，是造成事故的主要原因。2021年1月28日，國務(wù)院安委辦通過對(duì)各地重大事故整改措施落實(shí)“回頭看”情況初步分析發(fā)現(xiàn)，多地高危行業(yè)領(lǐng)域固有風(fēng)險(xiǎn)隱患突出，交通、煤礦、建筑施工、危化品等行業(yè)領(lǐng)域事故易發(fā)多發(fā)，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任沒有壓緊壓實(shí)，安全基礎(chǔ)不牢。實(shí)際上，事故暴露出的企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)僅為表象，背后隱含了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營單位與政府、社會(huì)安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)分配的錯(cuò)位以及更深層次的緊張關(guān)系。在公共安全治理框架下，安全生產(chǎn)主體責(zé)任該如何定位，其

5、內(nèi)涵、職責(zé)邊界和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)如何構(gòu)建，主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任如何有效銜接等一系列重要理論及現(xiàn)實(shí)問題，均有待進(jìn)一步明晰。鑒于此，本文梳理安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度的形成動(dòng)因和正當(dāng)性基礎(chǔ)，分析實(shí)施過程中面臨的主要困境，提出制度建構(gòu)與完善的思路，確保其符合公共安全治理的現(xiàn)實(shí)需要。一、安全生產(chǎn)主體責(zé)任的概念、屬性及其功能（一）安全生產(chǎn)主體責(zé)任的概念及屬性安全生產(chǎn)主體責(zé)任，是我國在治理事故災(zāi)害過程中形成的獨(dú)特概念。對(duì)于安全生產(chǎn)主體責(zé)任的內(nèi)涵及屬性，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門一直沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，使其始終處于一種尚不明確的狀態(tài)。早期，學(xué)界主要立足于法律責(zé)任分配，對(duì)安全生產(chǎn)主體責(zé)任作出界定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，安全生產(chǎn)主體責(zé)任，是企業(yè)在

6、安全生產(chǎn)工作中，承擔(dān)著最基本、最直接和最主要的責(zé)任。類似的觀點(diǎn)還有，安全生產(chǎn)主體責(zé)任，就是指企業(yè)是安全生產(chǎn)責(zé)任的主體，應(yīng)對(duì)自身所有安全生產(chǎn)活動(dòng)和過程負(fù)責(zé)。上述觀點(diǎn)，實(shí)際上主要強(qiáng)調(diào)的是誰來擔(dān)責(zé)，但沒有回答主體責(zé)任的來源以及主體責(zé)任是什么這一基本問題，某種程度上陷入語義重復(fù)。2014年安全生產(chǎn)法修改，安全生產(chǎn)主體責(zé)任被寫入總則。此后，學(xué)界開始從履行法定安全保障義務(wù)的角度，對(duì)安全生產(chǎn)主體責(zé)任作出解釋。有觀點(diǎn)認(rèn)為，安全生產(chǎn)主體責(zé)任，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位依照法律、法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)履行的安全生產(chǎn)法定職責(zé)和義務(wù)。類似的觀點(diǎn)有，安全生產(chǎn)主體責(zé)任，是指生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴(yán)格遵守法律法規(guī)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)義務(wù)，為保證生

7、產(chǎn)經(jīng)營單位員工、設(shè)施設(shè)備與社會(huì)環(huán)境的安全而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。上述觀點(diǎn)有一定的合理性，但無法對(duì)一些核心的法律問題給出答案，如責(zé)任的邊界或保障義務(wù)的范圍問題。由于邊界不清，安全生產(chǎn)主體責(zé)任在適用過程中更像一個(gè)“兜底條款”，導(dǎo)致主體責(zé)任越來越泛化，進(jìn)而陷入惡性循環(huán)。這些問題暴露出單純從履行法定的安全管理（或保障）義務(wù)角度解釋的不足，為此有必要引入新的分析工具。德國社會(huì)學(xué)家烏爾里希貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)與工業(yè)化早期產(chǎn)生的危險(xiǎn)相對(duì)，是與現(xiàn)代化的威脅力量以及現(xiàn)代化引致的懷疑的全球化相關(guān)的一些后果。風(fēng)險(xiǎn)無處不在，并改變著社會(huì)的運(yùn)行模式，人類社會(huì)正從“短缺社會(huì)的財(cái)富分配邏輯向晚期現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯的轉(zhuǎn)變”。風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任是

8、有內(nèi)在聯(lián)系的。“誰制造風(fēng)險(xiǎn)，誰對(duì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)”是英國早在羅本斯（Robens）時(shí)代就提出和確立的觀點(diǎn)。按照這一觀點(diǎn)，工作場(chǎng)所安全的主要責(zé)任是那些制造風(fēng)險(xiǎn)的人，無論是管理者或地板清潔工，盡管其責(zé)任水平不同。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致控制，風(fēng)險(xiǎn)越大，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制需求就越強(qiáng)烈。英國學(xué)者約翰瑞德里等人在對(duì)雇主責(zé)任研究后指出，雇主的基本義務(wù)是必須盡到合理的注意義務(wù)，識(shí)別潛在危險(xiǎn)，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和創(chuàng)立控制措施，以確保雇員和其他可能在生產(chǎn)勞動(dòng)中受到影響的人的安全。合理的注意義務(wù)，取決于環(huán)境，包括工作的負(fù)責(zé)程度、設(shè)備的技術(shù)性能以及工人的年齡和經(jīng)驗(yàn)等。而注意義務(wù)的來源，則取決于工作場(chǎng)所的角色責(zé)任。按照帕特利霞H威爾漢等人的說法，角色責(zé)

9、任提供了工作場(chǎng)所應(yīng)負(fù)責(zé)任的源頭，并受到角色定義的限制。各種角色的存在既確定了某些情況下的責(zé)任，又使一個(gè)人同其他情況下的責(zé)任無關(guān)。角色責(zé)任理論的核心是一種相互責(zé)任，是基于權(quán)利保護(hù)的理念，由雇主與雇員及相關(guān)方在安全防護(hù)措施決策與執(zhí)行中通力合作，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的自我管理與安全合規(guī)。根據(jù)角色責(zé)任理論，安全生產(chǎn)主體責(zé)任中的“主體”顯然并不限于生產(chǎn)經(jīng)營單位，“責(zé)任”也不僅僅指單純完成政府規(guī)定的法定義務(wù)，它既關(guān)注安全生產(chǎn)關(guān)系中角色的分配，更強(qiáng)調(diào)各種角色之間的溝通、對(duì)話與合作，改變了長期以來形成的安全生產(chǎn)等于政府安全監(jiān)管的模式，有助于厘清政府、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系。（二）安全生產(chǎn)主體責(zé)任的制度功能作為一種風(fēng)險(xiǎn)控制與分

10、配機(jī)制，安全生產(chǎn)主體責(zé)任在安全生產(chǎn)法規(guī)制度群中承擔(dān)著重要角色，發(fā)揮著獨(dú)特的功能。概而言之，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，安全生產(chǎn)主體責(zé)任有助于實(shí)現(xiàn)保護(hù)人民生命安全的立法目的。保護(hù)人民生命安全，是安全生產(chǎn)立法根本目的所在。安全生產(chǎn)主體責(zé)任涉及決策指揮、組織機(jī)構(gòu)、資金投入、教育培訓(xùn)、設(shè)備工藝、風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急救援、考核獎(jiǎng)懲等系統(tǒng)，范圍涵蓋人、機(jī)、物、管、環(huán)等影響生產(chǎn)安全的各種潛在的隱患和傷害因素。相關(guān)責(zé)任主體切實(shí)履行各自安全保障義務(wù)，實(shí)際上等于切斷了事故致因的鏈條，也就實(shí)現(xiàn)了保護(hù)人民生命安全的立法目的。第二，安全生產(chǎn)主體責(zé)任為公共安全治理提供了新的工具。生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)具有負(fù)外部性的特征。主體責(zé)任制度通

11、過明確危險(xiǎn)消除（或控制）的責(zé)任人員和責(zé)任內(nèi)容，一方面為有關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施事前限制、事中管控以及事后制裁提供了重要依據(jù)，豐富了政府監(jiān)管的“工具箱”；另一方面搭建了多元主體合作、交流和信息共享的平臺(tái)，有助于形成政府、企業(yè)和社會(huì)新的合作治理框架。值得一提的是，隨著“放管服”改革的推行，主體責(zé)任制度往往與信用承諾制度、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度、合規(guī)激勵(lì)制度等配合使用，進(jìn)一步形成新的治理工具。第三，安全生產(chǎn)主體責(zé)任符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理。不管是否贊成貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，人們不得不承認(rèn)，進(jìn)入現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，法律的目標(biāo)不可能是消滅風(fēng)險(xiǎn)，而只能是控制風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)法將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行公平分配。風(fēng)險(xiǎn)分配意味著針對(duì)“不好”制定一種承擔(dān)

12、機(jī)制，解決最終由誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不利后果的問題。人類社會(huì)發(fā)展的歷史表明，生產(chǎn)活動(dòng)是一把“雙刃劍”，必定會(huì)同他人權(quán)利以及公共利益產(chǎn)生沖突，解決方案是將風(fēng)險(xiǎn)管理的成本轉(zhuǎn)移給風(fēng)險(xiǎn)制造者。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府雖有能力以低于私人組織的成本進(jìn)行某些活動(dòng)，但有時(shí)成本大得嚇人。直接的政府管制并不必然帶來比由市場(chǎng)和企業(yè)來解決問題更好的結(jié)果。由生產(chǎn)活動(dòng)的主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)自我管理，可以節(jié)約大量由政府安全管理的時(shí)間與金錢成本，對(duì)政府與企業(yè)而言均是一種成本最小化的解決方案。二、安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度的實(shí)踐檢視（一）安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度的提出及發(fā)展安全生產(chǎn)主體責(zé)任是伴隨著我國安全生產(chǎn)形勢(shì)發(fā)展提出并建立起來的。經(jīng)過歷次事故的洗禮，人

13、們逐步意識(shí)到，生產(chǎn)經(jīng)營單位在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中扮演著至關(guān)重要的角色，是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的決定因素和不容置疑的責(zé)任主體。做好安全生產(chǎn)工作，關(guān)鍵是提升生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作和管理水平。鑒于此，2004年國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定明確提出“落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任”，正式開啟了我國安全生產(chǎn)主體責(zé)任的時(shí)代。此后，國家立法、司法機(jī)關(guān)和安全監(jiān)管部門通過制定法規(guī)規(guī)章、發(fā)布司法解釋等形式，對(duì)安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度予以回應(yīng)。從公開獲取的數(shù)據(jù)看，2004年以來，中央和地方有關(guān)部門相繼發(fā)布以“安全生產(chǎn)主體責(zé)任”為題的規(guī)范性文件達(dá)220余件，且呈穩(wěn)步增長的趨勢(shì)。尤其是2010年以來，中央接連發(fā)布了四

14、份重要的規(guī)范性文件，分別是2010年國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知、2011 年國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見、2015年國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知，以及2016年中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見，這些文件均大篇幅論述安全生產(chǎn)主體責(zé)任。2014年安全生產(chǎn)法修改聚焦主要矛盾，不僅總則開宗明義規(guī)定了“強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任”的內(nèi)容，而且第二章“生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障”部分從安全投入、機(jī)構(gòu)設(shè)置、教育培訓(xùn)、隱患排查治理等各個(gè)環(huán)節(jié)作了制度細(xì)化，為落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任提供了明確指向。2021年安全生產(chǎn)法修改，繼續(xù)采

15、取概況+列舉的形式，對(duì)安全生產(chǎn)主體責(zé)任作出規(guī)制，并在罰則部分做了制度創(chuàng)新，引入按日連續(xù)處罰及加重處罰機(jī)制，以適應(yīng)事故風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)需要。從地方看，各地以上位法為指引，圍繞安全生產(chǎn)主體責(zé)任“怎么干”“干什么”等問題，從安全責(zé)任、安全投入、安全管理、教育培訓(xùn)、應(yīng)急救援等各個(gè)維度進(jìn)行了細(xì)化，有關(guān)部門還配套出臺(tái)了相關(guān)的監(jiān)督與考核辦法，形成了生產(chǎn)經(jīng)營單位建立和落實(shí)安全生產(chǎn)保障義務(wù)的規(guī)則體系。總體來看，通過縱向與橫向兩個(gè)維度構(gòu)建起的安全生產(chǎn)規(guī)則體系，一定程度上解決了安全生產(chǎn)主體責(zé)任落地的問題，起到了非常積極的規(guī)范和引導(dǎo)作用，也為政府實(shí)施有效監(jiān)管提供了有力抓手。（二）安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度的實(shí)施困境通過檢視安

16、全生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)特別是分析重特大事故不難發(fā)現(xiàn)，安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度在實(shí)施中面臨著一些問題，與公共安全治理的需求尚有一定差距。主要表現(xiàn)在：首先，安全生產(chǎn)主體責(zé)任實(shí)施范圍不清、邊界模糊。安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度的建立首先依賴于法律概念，后者指向或確定特定的事實(shí)，增強(qiáng)了法律規(guī)范的確定性。正如哈特所言，如果人們對(duì)于規(guī)則是什么，或?qū)τ谀硞€(gè)既定規(guī)則的精確范圍有所懷疑，就無法邁入法律世界。對(duì)安全生產(chǎn)主體責(zé)任而言，“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的概念，無疑是叩開這一法律世界大門的一把“鑰匙”。遺憾的是，現(xiàn)行法律未對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行明確界定，對(duì)于自然人及部分事業(yè)單位是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位存在諸多分歧。實(shí)踐中，有的生產(chǎn)經(jīng)營單位包括若干獨(dú)立

17、的生產(chǎn)單元，這些單元是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位，亦存在疑問。有的生產(chǎn)經(jīng)營單位實(shí)施多級(jí)管理，典型的如山東青島“1122”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故中，事故單位包括五個(gè)管理層級(jí)，分別為中石化集團(tuán)、中石化股份公司、中石化管道分公司、中石化管道分公司濰坊輸油處、濰坊輸油處青島輸油站，哪一層級(jí)應(yīng)當(dāng)履行何種安全管理職責(zé)，法律規(guī)定亦不明確，這不僅對(duì)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任造成障礙，也給事故調(diào)查處理階段準(zhǔn)確區(qū)分責(zé)任，進(jìn)而合理確定罪責(zé)帶來困難。此外，“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”以及“全員”安全生產(chǎn)責(zé)任制正在全國范圍內(nèi)推進(jìn)實(shí)施，但是現(xiàn)行法律僅規(guī)定了主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員以及從業(yè)人員的安全管理職責(zé)，生產(chǎn)經(jīng)營單位中黨

18、委、行政分管負(fù)責(zé)人以及實(shí)際控制人、投資人這類特殊主體，安全管理責(zé)任不明確，對(duì)于如何履職、履職的主要內(nèi)容、盡職的邊界等缺乏具體的、可操作的規(guī)定，導(dǎo)致安全生產(chǎn)主體責(zé)任泛化。其次，企業(yè)安全保障義務(wù)不落實(shí)，致使主體責(zé)任長期懸空。當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)基礎(chǔ)總體薄弱，仍處于事故易發(fā)多發(fā)期。近年來發(fā)生的一些重特大事故充分暴露出，一些企業(yè)未能處理好發(fā)展與安全的關(guān)系，企業(yè)安全意識(shí)尤其是法治意識(shí)淡薄，安全生產(chǎn)疲于應(yīng)付，安全投入不足，安全管理機(jī)構(gòu)不健全，隱患排查治理不到位，規(guī)章制度形同虛設(shè)等問題不同程度地存在，有的企業(yè)甚至有法不守、有令不從，無證無照等非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為突出，由此導(dǎo)致的事故時(shí)有發(fā)生。如造成29人死亡、

19、42人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失5794萬元的福建省泉州市欣佳酒店“37”坍塌事故，主要原因是欣佳酒店及其實(shí)際控制人無視國家有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、安全生產(chǎn)以及行政許可法律法規(guī)，違法違規(guī)建設(shè)施工，弄虛作假騙取行政許可。有的企業(yè)沒有真正把員工的生命健康放在首位，長期無視勞動(dòng)者保護(hù)的制度規(guī)定，教育培訓(xùn)走過場(chǎng)，應(yīng)急準(zhǔn)備不充分，有的甚至違章指揮、強(qiáng)令工人違章冒險(xiǎn)作業(yè)。在吉林八寶煤業(yè)公司“329”特別重大瓦斯爆炸事故中，事故單位施工組織混亂無序，未向作業(yè)人員告知作業(yè)場(chǎng)所的危險(xiǎn)性。爆炸發(fā)生后，部分工人已經(jīng)逃離危險(xiǎn)區(qū)，但現(xiàn)場(chǎng)指揮人員不僅沒有采取措施撤人，而且強(qiáng)令工人返回危險(xiǎn)區(qū)域繼續(xù)作業(yè)，最終導(dǎo)致災(zāi)難性后果發(fā)生。再次，政

20、府監(jiān)管能力不適應(yīng)形勢(shì)要求，尚未形成多方治理的合力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，重特大突發(fā)事件，不論是自然災(zāi)害還是責(zé)任事故，其中都不同程度存在主體責(zé)任不落實(shí)、隱患排查治理不徹底、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全、安全監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)格、監(jiān)管體制機(jī)制不完善、安全基礎(chǔ)薄弱、應(yīng)急救援能力不強(qiáng)等問題?，F(xiàn)階段，強(qiáng)化政府監(jiān)管執(zhí)法，仍是推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的基本手段。近年來，我國安全生產(chǎn)責(zé)任制不斷調(diào)整完善，但仍存在一些不容忽視的問題：一方面，府際關(guān)系尚未理順，監(jiān)管的制度優(yōu)勢(shì)尚未轉(zhuǎn)化為治理的效能。由于應(yīng)急管理體制改革正處于進(jìn)行時(shí)，安全監(jiān)管雖經(jīng)歷多次改革與調(diào)整，但府際關(guān)系還不夠順，尤其是綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)邊界尚不清晰，屬地管理與“管行業(yè)必須

21、管安全”機(jī)制還有待融合，一些行業(yè)領(lǐng)域尤其是新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)存在監(jiān)管盲區(qū)，江蘇響水天嘉宜化工有限公司“321”特別重大爆炸事故就暴露出對(duì)于固體硝化廢料安全監(jiān)管職責(zé)不明確的問題。此外，受執(zhí)法能力和水平的限制，一些基層執(zhí)法人員存在能力短板，日常檢查流于表面，制定現(xiàn)場(chǎng)檢查方案缺少針對(duì)性，大多針對(duì)無持證上崗、員工是否按期培訓(xùn)等常規(guī)性問題進(jìn)行檢查，對(duì)深層次的問題“想不到、看不見、查不出”。近期一些地方燃?xì)獾仁鹿识喟l(fā)，暴露出安全檢查走過場(chǎng)、監(jiān)管執(zhí)法“寬松軟”等問題仍然突出。另一方面，政社關(guān)系不夠優(yōu)化，沒有形成治理的合力。應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化，客觀上要求在治理過程中發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)的作用。現(xiàn)行安全監(jiān)

22、管體系從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)國有企業(yè)的全能管理演化而來，主要依托于“國家單位個(gè)人”的體制結(jié)構(gòu)，國家通過對(duì)單位的一元化管理，就可以實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)資源的有效配置。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府與社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化，以往政府單打獨(dú)斗的監(jiān)管模式越來越不適應(yīng)現(xiàn)代治理的需要，一些事故暴露出安全科技支撐能力不強(qiáng)、社會(huì)化服務(wù)體系不健全、市場(chǎng)機(jī)制作用沒有充分發(fā)揮等突出問題，亟需在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，通過制度化的程序設(shè)計(jì)，最大限度激活企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)等各方力量，形成與政府協(xié)同配合的多元治理體系。三、安全生產(chǎn)主體責(zé)任的體系優(yōu)化與調(diào)適路徑作為一種安全生產(chǎn)規(guī)制工具，安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度的提出和發(fā)展有特定的歷史背景，其實(shí)施效果不

23、佳的固然有概念界定不清、責(zé)任內(nèi)容不明確等客觀因素的影響，但根本原因在于，對(duì)這一規(guī)制工具缺乏系統(tǒng)、全面的分析，使得現(xiàn)行安全生產(chǎn)規(guī)制理念、監(jiān)管模式、責(zé)任體系與事故災(zāi)害的跨公私領(lǐng)域?qū)傩灾g存在沖突，因此有必要在公共安全治理框架下對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化。（一）安全生產(chǎn)主體責(zé)任的理論框架：公共安全治理當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，社會(huì)主要矛盾發(fā)生新的變化，正進(jìn)入貝克所謂的“風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代”。一方面，道路交通、危險(xiǎn)化學(xué)品、礦山、建筑事故等領(lǐng)域傳統(tǒng)事故隱患大量存在，如近年來發(fā)生的重慶市永川區(qū)金山溝煤業(yè)有限責(zé)任公司“1031”特別重大瓦斯爆炸事故、長深高速江蘇無錫“928”特別重大道路交通事故等，均造成重大生命和財(cái)產(chǎn)損失。

24、另一方面，工業(yè)化、城市化進(jìn)程中新的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，影響公共安全的因素日益增多，如江蘇響水天嘉宜化工有限公司“321”特別重大爆炸事故、湖北省十堰市張灣區(qū)“613”重大燃?xì)獗ㄊ鹿?。尤其值得注意的是，各類傳統(tǒng)事故隱患與新的安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，關(guān)聯(lián)性、耦合性、不確定性顯著增強(qiáng)，加大了防范化解的難度。近年來，特別是黨的十八大以來，黨中央立足于建設(shè)更高水平的平安中國，統(tǒng)籌安全與發(fā)展兩件大事，把完善安全生產(chǎn)責(zé)任制度作為健全公共安全體系、加強(qiáng)社會(huì)治理的重要方面，就有關(guān)問題作出重要部署。黨的十九大報(bào)告，以及黨的十九屆四中、五中全會(huì)作出的相關(guān)決定，均對(duì)此提出明確要求。圍繞防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，完善公共安全治理

25、機(jī)制，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法管理，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平。這些綱領(lǐng)性文件和要求，表明安全生產(chǎn)責(zé)任制建設(shè)的擺位悄然轉(zhuǎn)型，反映出黨中央對(duì)轉(zhuǎn)型期安全生產(chǎn)工作規(guī)律和特點(diǎn)認(rèn)識(shí)的深化，為新時(shí)期事故災(zāi)害治理提供了法治路徑，同時(shí)也意味著事故災(zāi)害治理范式的轉(zhuǎn)變。作為一種新型政策分析理論，公共安全治理是在揚(yáng)棄傳統(tǒng)政府管理被動(dòng)回應(yīng)、末梢化、碎片化等弊端的基礎(chǔ)上提出的，以回應(yīng)“以人民為中心”的社會(huì)需求為核心，包涵了對(duì)社會(huì)多元主體利益的確認(rèn)和合理分配，能夠最大限度地調(diào)動(dòng)各方力量實(shí)現(xiàn)合作共治，對(duì)包括安全生產(chǎn)在內(nèi)的公共安全體系現(xiàn)代化建設(shè)，無疑具有重大而深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。一般而言，良

26、善的社會(huì)治理體系應(yīng)當(dāng)是由個(gè)人自主、社會(huì)自治和公共規(guī)制相結(jié)合而形成的多層次、多元化的治理體系，并統(tǒng)一于法治化的治理路徑之下，通過后者保證治理系統(tǒng)的內(nèi)在協(xié)調(diào)，穩(wěn)定主體間的互動(dòng)預(yù)期，增強(qiáng)可預(yù)見性和可信賴性，控制運(yùn)動(dòng)式治理，并防范治理失靈和治理陷阱。從公共安全治理的立場(chǎng)出發(fā)，作為穩(wěn)定政府權(quán)力、企業(yè)義務(wù)、社會(huì)權(quán)益的制度安排，安全生產(chǎn)主體責(zé)任應(yīng)在打破現(xiàn)行的管制與服從的二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，引入對(duì)話、合作、激勵(lì)機(jī)制，建立基于利益平衡的新型合作治理體系（見圖1），推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從“要我安全”到“我要安全”的程度。可以肯定的是，在公共安全治理的格局中，作為行政相對(duì)人的生產(chǎn)經(jīng)營單位參與的深度和廣度，將很大程度影響事故災(zāi)害治理

27、的成效。（二）安全生產(chǎn)主體責(zé)任溯源及其合理分配公共安全治理強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。借助公共安全治理理念反思安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度，可以清晰其責(zé)任來源，進(jìn)而能有效地界定其義務(wù)、責(zé)任范圍，更好地指導(dǎo)實(shí)踐。筆者認(rèn)為，安全生產(chǎn)主體責(zé)任涉及兩個(gè)不同的層面：其一，基本層面合同附隨義務(wù)及其證成?；緦用?，主要是指生產(chǎn)經(jīng)營單位對(duì)從業(yè)人員的安全保護(hù)義務(wù)。一般而言，生產(chǎn)經(jīng)營單位與從業(yè)人員之間存在勞動(dòng)合同關(guān)系。理論界普遍認(rèn)同，保護(hù)相對(duì)人的人身及財(cái)產(chǎn)利益，是合同附隨義務(wù)的主要內(nèi)容之一，這是基于誠實(shí)信用原則發(fā)生的義務(wù)。德國學(xué)者將這一義務(wù)稱為Schutzpflicht（保護(hù)義務(wù)）。德國民法典確立了雇主公法上的保護(hù)義務(wù)，

28、第617條的規(guī)定，將勞動(dòng)場(chǎng)所、勞動(dòng)流程和勞動(dòng)環(huán)境等組織中的勞動(dòng)合同上的照顧義務(wù)通過法律形式具體化。我國民法典勞動(dòng)合同法安全生產(chǎn)法亦有此規(guī)定。民法典“合同編”，將合同附隨義務(wù)如通知、協(xié)助、瑕疵擔(dān)保、安全保障等義務(wù)予以確認(rèn)，成為合同當(dāng)事人的法定義務(wù)，如第651條規(guī)定的供電人安全供電義務(wù)，第708條和第712條規(guī)定的出租人的瑕疵擔(dān)保及維修義務(wù)，以及第811條規(guī)定的承運(yùn)人安全運(yùn)輸義務(wù)等。2021年修改的安全生產(chǎn)法第 52條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位與從業(yè)人員訂立的勞動(dòng)合同，應(yīng)當(dāng)載明有關(guān)保障從業(yè)人員勞動(dòng)安全、防止職業(yè)危害的事項(xiàng)，以及依法為從業(yè)人員辦理工傷保險(xiǎn)的事項(xiàng)。透過這一規(guī)定不難看出，保障從業(yè)人員勞動(dòng)安全、防

29、止職業(yè)危害的義務(wù)，雖依據(jù)合同的性質(zhì)和目的產(chǎn)生，但并非全部來源于當(dāng)事人意思自治，其更多表現(xiàn)為一種公法上的“法定”義務(wù)，具體包括安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、規(guī)章，安全生產(chǎn)的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，以及生產(chǎn)經(jīng)營單位根據(jù)上述要求，制定的相關(guān)安全操作規(guī)程和規(guī)章制度。實(shí)際上，無論雇傭雙方在勞動(dòng)合同中有無約定，都不影響保護(hù)義務(wù)的履行。其二，延伸層面社會(huì)責(zé)任正當(dāng)性及其證成。延伸層面，主要是指生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔(dān)的公共安全保障義務(wù)。生產(chǎn)經(jīng)營單位作為社會(huì)的組成部分，在謀求利潤最大化和經(jīng)營發(fā)展過程中，必須承擔(dān)相應(yīng)的維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公益的義務(wù)，即社會(huì)責(zé)任（Social Responsibility），包括

30、企業(yè)對(duì)社會(huì)的法律義務(wù)和道德義務(wù)。國家標(biāo)準(zhǔn)委社會(huì)責(zé)任管理體系要求及使用指南以及企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第4號(hào)社會(huì)責(zé)任等文件，將產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、促進(jìn)就業(yè)與員工權(quán)益保護(hù)等視作企業(yè)社會(huì)責(zé)任的重要方面，安全生產(chǎn)是其中最重要的命題之一。筆者認(rèn)為，社會(huì)責(zé)任作為對(duì)社會(huì)價(jià)值本位興起反思的結(jié)果，既為安全生產(chǎn)主體責(zé)任提供了正當(dāng)性來源，也為其責(zé)任內(nèi)容和范圍的擴(kuò)展提供了現(xiàn)實(shí)可能。如果說傳統(tǒng)的生產(chǎn)活動(dòng)多發(fā)生在工廠、礦山等相對(duì)封閉獨(dú)立區(qū)域，主要影響從業(yè)人員，那么，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，跨領(lǐng)域、跨時(shí)空的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)愈加頻繁，由于面向不特定的社會(huì)公眾，安全生產(chǎn)的涉眾性特征明顯增強(qiáng)，尤其是科技創(chuàng)新加劇了風(fēng)險(xiǎn)外溢。研究表明，

31、危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)外溢是造成事故發(fā)生和擴(kuò)大的重要原因。典型的是河北張家口盛華化工“1128”重大爆燃事故。2018年11月28日，河北省張家口市橋東區(qū)中國化工集團(tuán)河北盛華化工有限公司氯乙烯氣柜發(fā)生泄漏，泄漏的氯乙烯擴(kuò)散到廠區(qū)外公路上，遇明火發(fā)生爆燃，導(dǎo)致停放公路兩側(cè)等候卸貨車輛的司機(jī)等23人死亡、22 人受傷?？梢?，公共安全保障視域下，生產(chǎn)經(jīng)營單位保護(hù)的對(duì)象將不再局限于本單位的從業(yè)人員，也不再限于傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所，只要在風(fēng)險(xiǎn)波及范圍內(nèi)的人身、財(cái)產(chǎn)安全，都是生產(chǎn)經(jīng)營者安全保障義務(wù)的內(nèi)容。但是，“法不強(qiáng)人所難”，為受風(fēng)險(xiǎn)影響的相關(guān)人員提供人身、財(cái)產(chǎn)安全保障措施，并不意味著生產(chǎn)經(jīng)營單位必須做到對(duì)其

32、不能合理預(yù)見的非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。既然行為人不能通過自身努力了解到行為違法，法律對(duì)其評(píng)價(jià)的道理又何在呢？合理預(yù)見既體現(xiàn)了“法不強(qiáng)人所難”原則，也符合期待可能性理論。日本學(xué)者認(rèn)為，期待可能性指涉的問題是即使存在違法性認(rèn)識(shí)（的可能性），是否就能夠期待行為人不實(shí)施違法的行為。能否合理預(yù)見，實(shí)際上涉及安全保障義務(wù)履行的強(qiáng)度問題。從世界主要國家立法看，生產(chǎn)經(jīng)營單位安全保障義務(wù)的強(qiáng)度，基本可以歸納為：法定的注意義務(wù)+可預(yù)見性。法定的注意義務(wù)，是法律設(shè)定的最低“標(biāo)準(zhǔn)”，而可預(yù)見性由于標(biāo)準(zhǔn)不明確，則呈現(xiàn)出較強(qiáng)的主觀色彩，某種程度上可視作生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔(dān)安全生產(chǎn)社會(huì)責(zé)任的理想狀態(tài)。筆者認(rèn)為，在法律規(guī)定不明確的情況

33、下，判斷生產(chǎn)經(jīng)營單位是否承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，應(yīng)視案件具體情況加以判斷，主要應(yīng)考慮生產(chǎn)經(jīng)營單位是否存在過錯(cuò)以及過錯(cuò)程度，尤其在判定行為與后果之間的因果關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)與其法定的注意義務(wù)結(jié)合起來，避免主體責(zé)任泛化。同時(shí)，需要考慮介入因素對(duì)因果關(guān)系的影響。介入因素對(duì)因果關(guān)系的阻卻事由影響，可以從介入因素的時(shí)間點(diǎn)、介入因素的大小、介入因素對(duì)因果關(guān)系的影響力等三個(gè)方面綜合判斷。例如，冰雪天氣里，雇員在正常到達(dá)工作場(chǎng)所前，要在道路上潑灑沙子，但如果有一場(chǎng)突然的暴風(fēng)雨，雇主沒有合理的機(jī)會(huì)來采取防護(hù)措施致使路面太滑或被大雪覆蓋，則雇主不承擔(dān)責(zé)任。（三）安全生產(chǎn)主體責(zé)任的調(diào)適路徑及其制度激活不可否認(rèn)，在安全生產(chǎn)治

34、理過程中，政府承擔(dān)了主要的任務(wù)。從世界范圍來看，安全生產(chǎn)治理模式大體可分為三種：以英國為代表的目標(biāo)設(shè)定型模式、以美國為代表的命令控制型模式和以德國為代表的雙軌制模式。英國模式僅對(duì)雇主設(shè)定保障雇員安全這一廣義的安全目標(biāo)，至于雇主如何實(shí)現(xiàn)在所不問；美國模式通過法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)雇主建立并落實(shí)安全保護(hù)義務(wù)提出了一系列具體要求；德國模式則強(qiáng)調(diào)在政府之外，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。從實(shí)施情況看，三種模式各有利弊，我國更接近美國模式。后者由于遵循“問題導(dǎo)向”的思路，可以對(duì)一些問題迅速開出藥方，實(shí)現(xiàn)“對(duì)癥下藥”，并取得立竿見影的效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全國各類生產(chǎn)安全事故共死亡27412人，工礦商貿(mào)企業(yè)就業(yè)人

35、員10萬人生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)1.301人，比上年下降11.7%；煤礦百萬噸死亡人數(shù)0.059人，下降28.9%。黨的十八大以來，國家將服務(wù)型政府建設(shè)作為全面推進(jìn)依法行政的首要目標(biāo)和深化機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。服務(wù)型政府與傳統(tǒng)的管制型政府在管理理念、職能和方式方面有本質(zhì)區(qū)別，服務(wù)型政府以追求公民的最大福祉為宗旨，以面向公民、社會(huì)提供公共服務(wù)為基本內(nèi)容，以說服、指導(dǎo)、協(xié)商等為基本方式。鑒于此，優(yōu)化安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)，可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，完善政府規(guī)制模式。安全生產(chǎn)主體責(zé)任的問題，應(yīng)當(dāng)納入安全生產(chǎn)整體治理結(jié)構(gòu)中去處理和看待，妥善處理好政府、企業(yè)和市場(chǎng)三者之間的關(guān)系。首先，堅(jiān)持職權(quán)法定。建議結(jié)合安

36、全生產(chǎn)法相關(guān)要求，積極推行權(quán)力和責(zé)任清單制度，進(jìn)一步明晰負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的政府部門的職責(zé)權(quán)限，尤其是綜合監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門的職責(zé)邊界，形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。同時(shí)，結(jié)合“放管服”改革，對(duì)屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位微觀管理的事項(xiàng)，或者適宜交由市場(chǎng)以及中介機(jī)構(gòu)實(shí)施的事項(xiàng)，比如對(duì)建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”與安全生產(chǎn)許可證審批，以及安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與安全風(fēng)險(xiǎn)分析管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制等內(nèi)容重合問題，提出取消或下放等改革意見，為下步修改部門“三定”方案奠定基礎(chǔ)。其次，強(qiáng)化常態(tài)化安全治理。法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）要求，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化

37、、法治化。安全生產(chǎn)治理過程中，既要杜絕政策朝令夕改、動(dòng)輒“四個(gè)一律”等簡(jiǎn)單粗暴的治理方式，更要警惕“用藥過猛”，甚至層層加碼的現(xiàn)象。再次，堅(jiān)持剛?cè)岵?jì)。從全能政府向有限政府邁進(jìn)的過程，也是體現(xiàn)民主、協(xié)商、合作監(jiān)管的過程，即所謂的“柔性監(jiān)管”。柔性監(jiān)管克服了二元對(duì)立的矛盾，在實(shí)踐中產(chǎn)生了良好的效果。在國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，以及優(yōu)化營商環(huán)境條例國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見等文件出臺(tái)背景下，有必要擴(kuò)大“互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管”、信用監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等手段的運(yùn)用，進(jìn)一步豐富政府規(guī)制的“工具箱”。特別是按照習(xí)近平總書記提出的精準(zhǔn)治理要求，監(jiān)管執(zhí)法要加大高科技手段在執(zhí)法中的運(yùn)用，提升監(jiān)管執(zhí)法信

38、息化水平。當(dāng)然，有限政府不等于無為政府，柔性監(jiān)管亦并不意味著放松監(jiān)管，禁止特定行為、資格限制以及行政處罰等傳統(tǒng)的社會(huì)性規(guī)制方式應(yīng)當(dāng)配套適用，并加強(qiáng)行政執(zhí)法信息與信用規(guī)制系統(tǒng)銜接。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)溝通框架。安全生產(chǎn)被定位為公共安全，意味著國家需要更加審慎地處理重大安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)意味著需要?jiǎng)佑酶嗟馁Y源和力量共同治理事故災(zāi)害。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要政府、企業(yè)、社會(huì)等涉及公共安全的主體明確分工，發(fā)揮各自專長，通力合作。筆者認(rèn)為，建立符合共治要求的風(fēng)險(xiǎn)溝通框架非常必要。從宏觀層面看，除了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家論證、座談會(huì)等非正式的溝通外，可以借鑒國外職業(yè)安全與健康“三方”機(jī)制，打造由政府、生產(chǎn)經(jīng)營單位、從業(yè)人員等

39、相關(guān)方代表按一定比例參加的安全生產(chǎn)治理平臺(tái)。為避免疊床架屋，可通過改革現(xiàn)行的各級(jí)政府安委會(huì)工作模式，在單純的組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，賦予其對(duì)話、溝通、協(xié)商等新功能。從微觀層面看，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位、從業(yè)人員、安全管理人員以及技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)專業(yè)人員溝通機(jī)制，平衡各方利益關(guān)系。安全生產(chǎn)主體責(zé)任的本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)自我管理。一方面，對(duì)于安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為，特別有“前科”的行為，繼續(xù)堅(jiān)持“零容忍”態(tài)度，用好安全生產(chǎn)法這一法律武器，持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)；同時(shí)，對(duì)安全生產(chǎn)信用良好的企業(yè)，堅(jiān)持無事不擾，避免對(duì)企業(yè)微觀事務(wù)的直接干預(yù)。另一方面，企業(yè)應(yīng)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，制定符合企業(yè)自身特點(diǎn)的內(nèi)部安全管理體系，其中，加強(qiáng)與相關(guān)方的合作、溝通非常必要。國外職業(yè)安全健康工作成功經(jīng)驗(yàn)之一，就是雇主、雇員及安全代表三方積極合作，對(duì)涉及公共安全的事項(xiàng)，還要同社區(qū)以及相關(guān)方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通。第三，完善“吹哨人”制度?！肮屡e者難起，眾行者易趨?！倍嘣黧w參與既是公共安全治理的方向和途徑，也是當(dāng)前制約安全生