高質(zhì)量發(fā)展系列之十二：土改提速釋放多重紅利三大領(lǐng)域有望持續(xù)受益

1、 目錄 HYPERLINK l _bookmark0 土地制度改革動(dòng)作頻頻，提速深化發(fā)力明顯1 HYPERLINK l _bookmark1 推動(dòng)土地要素優(yōu)化配置是供給側(cè)改革的核心內(nèi)容1 HYPERLINK l _bookmark4 政策表態(tài)頻頻，2019 年將成為土改大年2 HYPERLINK l _bookmark5 十八大以來(lái)土地改革取得積極進(jìn)展，新一輪政策突破條件成熟3 HYPERLINK l _bookmark8 “三權(quán)分置”制度確立，集體土地確權(quán)和資產(chǎn)核資為土地流動(dòng)奠定基礎(chǔ)3 HYPERLINK l _bookmark10 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許入市，打破政府供地壟斷、增加住房保障

2、供給4 HYPERLINK l _bookmark15 土地征收強(qiáng)調(diào)規(guī)范和縮征，與建設(shè)用地入市相輔相成6 HYPERLINK l _bookmark16 宅基地試點(diǎn)開(kāi)始推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的目標(biāo)下放松流轉(zhuǎn)值得期待7 HYPERLINK l _bookmark19 耕地紅線嚴(yán)守，占補(bǔ)平衡放松8 HYPERLINK l _bookmark21 城鎮(zhèn)化面臨轉(zhuǎn)型，土地改革是重要一環(huán)9 HYPERLINK l _bookmark22 城鎮(zhèn)化的“1.0 資本投入階段”：土地財(cái)政等支撐快速城鎮(zhèn)化 9 HYPERLINK l _bookmark29 土地財(cái)政的發(fā)展模式潛在風(fēng)險(xiǎn)上升，問(wèn)題疊加難以為繼11 HYPERL

3、INK l _bookmark42 城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入“2.0 階段”，以人為本、以稅為基 14 HYPERLINK l _bookmark50 “戶籍-土地-財(cái)稅”配套改革推動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型17 HYPERLINK l _bookmark51 戶籍限制不斷放松，公共服務(wù)覆蓋更為完善17 HYPERLINK l _bookmark53 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)加快構(gòu)建，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地空間或近 5 萬(wàn)億18 HYPERLINK l _bookmark55 多渠道收入取代土地財(cái)政推動(dòng)城市運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型發(fā)展19 HYPERLINK l _bookmark56 投資策略：土地制度改革將為中國(guó)帶來(lái)新內(nèi)需20 HYP

4、ERLINK l _bookmark57 集體土地流轉(zhuǎn)與入市帶來(lái)新一輪平整-建設(shè)-裝潢鏈條投資機(jī)會(huì)20 HYPERLINK l _bookmark59 農(nóng)地流轉(zhuǎn)加速帶來(lái)規(guī)?；?、現(xiàn)代化升級(jí)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展20 HYPERLINK l _bookmark60 農(nóng)民收入增加和流動(dòng)人口真正落戶帶來(lái)潛在消費(fèi)升級(jí)擴(kuò)容21 HYPERLINK l _bookmark61 風(fēng)險(xiǎn)因素21插圖目錄 HYPERLINK l _bookmark2 圖 1：土地制度改革的核心目標(biāo)和在結(jié)構(gòu)性改革中的重要地位2 HYPERLINK l _bookmark3 圖 2：建立健全城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制2 HYPERLI

5、NK l _bookmark6 圖 3：2016 年末中國(guó)建設(shè)用地共 3909.51 萬(wàn)公頃3 HYPERLINK l _bookmark7 圖 4：2016 年末中國(guó)農(nóng)用地共 64512.66 萬(wàn)公頃3 HYPERLINK l _bookmark9 圖 5：農(nóng)村土地的制度創(chuàng)新和集體資產(chǎn)（含土地）確權(quán)核資近年來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)4 HYPERLINK l _bookmark11 圖 6：北京市大興區(qū)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)中總結(jié)的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ? HYPERLINK l _bookmark12 圖 7：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為正式政策方向6 HYPERLINK l _bookmark13 圖

6、8：北京市為例，集體建設(shè)用地已成租賃住房供地絕對(duì)主力6 HYPERLINK l _bookmark14 圖 9：集體租賃住房在布局上結(jié)合“三城一區(qū)”保證“職住平衡”6 HYPERLINK l _bookmark17 圖 10：宅基地系列改革穩(wěn)妥推進(jìn)，積極放活土地流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)7 HYPERLINK l _bookmark23 圖 11：分稅制后，公共服務(wù)等事權(quán)愈發(fā)集中到地方10 HYPERLINK l _bookmark24 圖 12：分稅制后地方財(cái)權(quán)分配明顯減少，與事權(quán)存在錯(cuò)配10 HYPERLINK l _bookmark25 圖 13：土地財(cái)政推動(dòng)城市發(fā)展模式10 HYPERLINK

7、l _bookmark26 圖 14：土地出讓金、政府性基金和地方財(cái)政總收入11 HYPERLINK l _bookmark27 圖 15：廣義土地財(cái)政占地方本級(jí)財(cái)政收入的比例11 HYPERLINK l _bookmark28 圖 16：廣義的土地財(cái)政 2017 年已超 7 萬(wàn)億元11 HYPERLINK l _bookmark30 圖 17：國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)比例12 HYPERLINK l _bookmark31 圖 18：近年來(lái)建設(shè)用地供給整體減少12 HYPERLINK l _bookmark32 圖 19：商業(yè)、居住用地價(jià)格明顯貴于工業(yè)用地12 HYPERLINK l _bookma

8、rk33 圖 20：50 大中城市房?jī)r(jià)收入比情況12 HYPERLINK l _bookmark34 圖 21：國(guó)有土地出讓金收入與支出始終緊平衡12 HYPERLINK l _bookmark35 圖 22：支出中拆遷和征地補(bǔ)償和土地開(kāi)發(fā)等占比較高12 HYPERLINK l _bookmark36 圖 23：國(guó)有土地收益基金*僅略有盈余13 HYPERLINK l _bookmark37 圖 24：新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)*支出高于收益13 HYPERLINK l _bookmark38 圖 25：審計(jì)署三次摸底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額13 HYPERLINK l _bookmark39

9、圖 26：2015-2017 年預(yù)計(jì)地方政府隱性債務(wù)13 HYPERLINK l _bookmark40 圖 27：人口城鎮(zhèn)化增速近年來(lái)有所下滑14 HYPERLINK l _bookmark41 圖 28：2005-2017 年城市建設(shè)用地增速仍快于人口增加14 HYPERLINK l _bookmark43 圖 29：城鎮(zhèn)化發(fā)展的 S 型曲線15 HYPERLINK l _bookmark44 圖 30：伴隨城鎮(zhèn)化推進(jìn)，城市群逐漸成為區(qū)域發(fā)展的重要著力點(diǎn)15 HYPERLINK l _bookmark45 圖 31：戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率存差距，2014 年后差距縮小15 HYPERL

10、INK l _bookmark46 圖 32：房地產(chǎn)投資增量在 2012 年前后達(dá)到峰值16 HYPERLINK l _bookmark47 圖 33：基礎(chǔ)設(shè)施投資增量在 2016 年前后達(dá)到峰值16 HYPERLINK l _bookmark48 圖 34：經(jīng)濟(jì)學(xué)中的兩種增長(zhǎng)方式16 HYPERLINK l _bookmark49 圖 35：兩個(gè)城市化階段的主要特征總結(jié)16 HYPERLINK l _bookmark52 圖 36：戶籍制度改革將進(jìn)一步推動(dòng)人口自由流動(dòng)17 HYPERLINK l _bookmark58 圖 37：集體土地入市會(huì)帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈需求20表格目錄 H

11、YPERLINK l _bookmark18 表 1：跨省域新增建設(shè)用地調(diào)劑資金細(xì)節(jié)8 HYPERLINK l _bookmark20 表 2：跨省域補(bǔ)充耕地資金細(xì)節(jié)9 HYPERLINK l _bookmark54 表 3：存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市總規(guī)模約 4.8 萬(wàn)億元182019 年以來(lái)土地制度改革全面提速。面對(duì)中美貿(mào)易摩擦不斷加大的不確定性和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性和周期性并存的下行壓力，除了短期內(nèi)加大宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)力度，讓積極的財(cái)政政策加力提效、穩(wěn)健的貨幣政策松緊適度之外，我國(guó)的中長(zhǎng)期制度改革也進(jìn)一步提速，這既能更好地穩(wěn)定預(yù)期，也能減少制度性成本，推動(dòng)要素更加自由流動(dòng)，不斷深化國(guó)企、金融

12、、土地等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革。站在高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期的當(dāng)下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)上繼續(xù)向城市群形態(tài)發(fā)展，階段上也由此前的資本投入“1.0 階段”轉(zhuǎn)向更注重精細(xì)運(yùn)營(yíng)的“2.0 階段”。上世紀(jì) 90 年代末至今， 政府通過(guò)壟斷土地供應(yīng)，進(jìn)而出讓受益的土地財(cái)政模式，為城鎮(zhèn)化過(guò)程中支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障支出做出了重要貢獻(xiàn)，但隨著土地資源在浪費(fèi)中日趨緊張、城鄉(xiāng)間發(fā)展差距成為短板、土地凈收益伴隨成本上升難以持續(xù)、房地產(chǎn)相關(guān)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患加大，土地財(cái)政及整個(gè)資本密集投入的城鎮(zhèn)發(fā)展模式面臨轉(zhuǎn)型。我們認(rèn)為，由“戶籍-土地-財(cái)稅”組成的“人地錢(qián)掛鉤”系列改革將為新型城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定健康的制度保障。具體來(lái)看：通過(guò)進(jìn)一步放松戶

13、籍限制來(lái)推動(dòng)流動(dòng)人口真正的城鎮(zhèn)化，通過(guò)進(jìn)一步統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)來(lái)增加城鎮(zhèn)人口所需的土地和住宅供給，通過(guò)被列為全國(guó)人大 2019 年重點(diǎn)工作任務(wù)的房地產(chǎn)稅等一系列財(cái)稅改革來(lái)為城市運(yùn)營(yíng)提供更為持續(xù)的收入來(lái)源。另外，在十九大中，鄉(xiāng)村振興被首次明確提及并寫(xiě)入黨章，成為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的總抓手。在新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)推動(dòng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)間要素自由流動(dòng)也會(huì)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。 土地制度改革動(dòng)作頻頻，提速深化發(fā)力明顯推動(dòng)土地要素優(yōu)化配置是供給側(cè)改革的核心內(nèi)容要素自由流動(dòng)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的核心特征，供給側(cè)改革的當(dāng)下“八字”方針也是 暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)、釋放要素活力。2013 年以來(lái)，以“三去一降一補(bǔ)”為主要任務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性

14、改革已取得階段性成就，2018 年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通”八字方針，成為新階段供給側(cè)改革的主要框架，要求更多用改革的辦法，更多運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化手段，增強(qiáng)微觀主體活力，暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。現(xiàn)代市場(chǎng)體系的建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展均以土地為重要發(fā)力點(diǎn)。土地是農(nóng)村地區(qū)最為重要的生產(chǎn)要素。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾較為突出。一方面，資本、土地、勞動(dòng)力等要素自由流動(dòng)是現(xiàn)代市場(chǎng)體系的重要特征。十八屆三中全會(huì)明確提出，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)，與“建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則”、“完善金融市場(chǎng)體系”等相并列的一個(gè)重要任務(wù)是“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”

15、。讓建設(shè)用地供給尤其是住宅用地得以補(bǔ)充，助力以人為核心的城鎮(zhèn)化。另一方面，十八屆三中全會(huì)明確提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機(jī)制， 形成城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，其中著重強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。圖 1：土地制度改革的核心目標(biāo)和在結(jié)構(gòu)性改革中的重要地位資料來(lái)源： 整理繪制圖 2：建立健全城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制資料來(lái)源：中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)，國(guó)家發(fā)改委， 繪制政策表態(tài)頻頻，2019 年將成為土改大年十八大以來(lái)的土地制度改革包含五大任務(wù)。

16、（1）三權(quán)分置和集體產(chǎn)權(quán)改革。明晰產(chǎn)權(quán)是土改的前提。（2）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革。這是改善城市建設(shè)用地不足的關(guān)鍵舉措， 有利于打破政府土地供應(yīng)壟斷。（3）土地征收制度改革。在多年由國(guó)家征收集體土地之后， 征收將縮小范圍、規(guī)范程序，逐步被入市制度取代。（4）宅基地改革。主要包括謹(jǐn)慎流轉(zhuǎn)和使用權(quán)放開(kāi)。（5）耕地等農(nóng)用地改革。以守住耕地紅線為核心底線，適當(dāng)放松占補(bǔ)平衡。近期相關(guān)政策發(fā)布頻頻，加速改革趨勢(shì)漸顯。十八大以來(lái)，我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面 取得成績(jī)，但城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問(wèn)題依然突出。2019 年中央 1 號(hào)文件提出，“全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

17、改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)和中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)等都強(qiáng)調(diào)在協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之下，人才、土地、資金等多個(gè)要素應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)雙向自由流動(dòng)。 十八大以來(lái)土地改革取得積極進(jìn)展，新一輪政策突破條件成熟我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，土地可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三大類別。在 了解我國(guó)土地制度改革的情況之前，首先將我國(guó)的土地分類及各自體量做簡(jiǎn)單總結(jié)。根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，城市土地以及自然資源屬國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地以及法律規(guī)定歸集體所有的自然資源屬集體所有。在城鄉(xiāng)分治和不同

18、配置方式下，土地市場(chǎng)處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械貢r(shí)，由市縣政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓。集體土地又可分為農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、未利用地。農(nóng)村地區(qū)可大體分為耕地、林地為代表的農(nóng)用地，以宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等為代表的建設(shè)用地，以及未利用地。圖 3：2016 年末中國(guó)建設(shè)用地共 3909.51 萬(wàn)公頃9.2%9.5%81.3%城鎮(zhèn)村及工礦用地交通運(yùn)輸用地水利設(shè)施用地資料來(lái)源：2017 年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)， 圖 4：2016 年末中國(guó)農(nóng)用地共 64512.66 萬(wàn)公頃2.2% 3.7%20.9%39.2%34.0%耕地牧草地林地園地其他農(nóng)用地資料來(lái)源：2017 年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)， “三權(quán)分置”制度確立，

19、集體土地確權(quán)和資產(chǎn)核資為土地流動(dòng)奠定基礎(chǔ)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，制度創(chuàng)新為土地流動(dòng)提供理論空間。承包地已經(jīng)確立，宅基地正在探索。改革開(kāi)放前，僅在農(nóng)村地區(qū)確立了集體土地所有制；改革開(kāi)放后， 伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐，法律意義上的集體土地所有權(quán)得以保留，農(nóng)戶獲得行為層面的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程中，耕地相對(duì)收益下降，大批農(nóng)民遠(yuǎn)離土地從事非農(nóng)勞動(dòng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)出現(xiàn)分離。因此在十八屆三中全會(huì)后，2013 年底農(nóng)村工作會(huì)議提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分拆，落實(shí)農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，保障承包農(nóng)戶的土地承包權(quán)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016 年 11 月中央深改組會(huì)議審議關(guān)于完善農(nóng)村土地所

20、有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)后，承包地三權(quán)分置在全國(guó)范圍內(nèi)正式推行。而在 2018 年，中央 1 號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2018 年底承包地土地確權(quán)基本收官，2020 年底宅基地等集體建設(shè)用地土地確權(quán)預(yù)計(jì)完成。2013 年中央 1 號(hào)文件提出在農(nóng)村開(kāi)展集體土地確權(quán)頒證工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部宣布， 截至 2018 年底，我國(guó)完成承包地確權(quán)登記面積 14.8 億畝，占承包地實(shí)測(cè)面積的 89.2%， 集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證 806.4 萬(wàn)宗，登記率達(dá) 96%，30 個(gè)省份已報(bào)告基本完成。其次，此前由于宅基地在實(shí)際確權(quán)中出現(xiàn)諸多面積

21、超標(biāo)、一戶多宅、邊界不清等問(wèn)題，確權(quán)推進(jìn)晚于承包地。2019 年中央 1 號(hào)文件提出，2020 年底前完成房地一體的宅基地等集體建設(shè)用地的土地確權(quán)，頒發(fā)“不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)證”。集體產(chǎn)權(quán)制度改革順利推進(jìn)，2019 年底集體資產(chǎn)核資預(yù)計(jì)完成。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部披露，2015 年以來(lái)，我國(guó)先后開(kāi)展三批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，共確定 3 個(gè)省、50 個(gè)地市、279 個(gè)縣為中央試點(diǎn)單位，前兩批 129 個(gè)縣的試點(diǎn)任務(wù)已經(jīng)完成。截至目前，全國(guó)超過(guò) 15萬(wàn)個(gè)村完成了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)集體成員 3 億多人，累計(jì)向農(nóng)民股金分紅3251 億元。農(nóng)村集體資產(chǎn)（包括資金、資本、資源）清產(chǎn)核資從 2017 年起開(kāi)始啟

22、動(dòng)，預(yù)計(jì)于 2019 年完成，這對(duì)于完善權(quán)屬關(guān)系、進(jìn)一步推進(jìn)集體股份制改革有重要作用。圖 5：農(nóng)村土地的制度創(chuàng)新和集體資產(chǎn)（含土地）確權(quán)核資近年來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)資料來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)， 確權(quán)核資之后，土地流動(dòng)方有條件開(kāi)展，同時(shí)也能充分保障農(nóng)民利益。總結(jié)來(lái)看，首 先，三權(quán)分置更加符合當(dāng)前城鄉(xiāng)要素流動(dòng)加強(qiáng)的趨勢(shì)，為后續(xù)以土地為資產(chǎn)作為抵押、流轉(zhuǎn)、整合等操作提供了制度保障。其次，農(nóng)村的承包地、宅基地的土地確權(quán)使得產(chǎn)權(quán)清晰， 為土地流動(dòng)掃清障礙。最后，集體資產(chǎn)核資以保障集體和農(nóng)戶權(quán)益，防止資產(chǎn)流失的同時(shí)為后續(xù)股份制改造做好準(zhǔn)備。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許入市，打破政府供地壟斷、增加住房保障供給試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)積累充分+法

23、律修訂消除政策限制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件逐步完善。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”是“完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”重要部分，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。首先，2015 年起啟動(dòng)的“三塊地”改革，其中之一即試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。截至 2018 年底，33 個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市面積 9 萬(wàn)余畝，總價(jià)款約 257 億元。另外， 法律層面已打破建設(shè)用地市場(chǎng)供地主體壟斷。2018 年底土地管理法修正案（草案）刪去“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或

24、者征為國(guó)有的原集體土地”的規(guī)定。現(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國(guó)有后才能出讓的規(guī) 定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”。入市模式分為：就地入市、異地調(diào)整入市、廢棄宅基地或公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)入市、連片整治入市四種。根據(jù) 5 月發(fā)布的中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的舉措包括：按照國(guó)家統(tǒng)一部署，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許就地入市；或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；

25、推動(dòng)城中村、城邊村、村級(jí)工業(yè)園等可連片開(kāi)發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市。在已有的試點(diǎn)中，北京大興區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是就地入市、整治入市的典范。2016 年 1 月， 北京市贊比西房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司以 8.05 億元競(jìng)得“2 號(hào)地小 B 地塊”40 年的土地使用權(quán)，出讓人為“北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司”（西紅門(mén)鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司），樓面地價(jià) 15075 元/，略低于周邊商業(yè)定價(jià)。目前，項(xiàng)目已引入長(zhǎng)江文化、北京股權(quán)交易中心等入駐，租金 3 元/天，售價(jià) 20000 元/。圖 6：北京市大興區(qū)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)中總結(jié)的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ劫Y料來(lái)源：房地產(chǎn)導(dǎo)刊集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)指南以北京市為例（2018 年

26、6 月 2 號(hào)，思源顧問(wèn)）， 雖然經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要分布在此前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，但由于土地使用 用途主要為工業(yè)用地和商業(yè)用地，而此兩類用途占比本就偏高，對(duì)自身用途類用地沖擊有 限。從農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布來(lái)說(shuō)，此前隨著改革開(kāi)放以后農(nóng)村工業(yè)化的推進(jìn)和出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，雖然中西部也有存量，但大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形式在東部沿海地區(qū)的集體土地上擴(kuò)張，形成目前 4200 萬(wàn)畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主要分布地區(qū)。然而，我國(guó)城鎮(zhèn)化中工業(yè)用地、商業(yè)用地比例較高，住宅用地比例偏低，如果直接入市只會(huì)增加工業(yè)用地和商業(yè)用地的供應(yīng)，供應(yīng)充足下沖擊較為有限，且由于工業(yè)用地的政府供地價(jià)格十分低廉，因

27、此在競(jìng)爭(zhēng)之下集體的收益也相對(duì)有限。圖 7：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為正式政策方向資料來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)，中國(guó)人大網(wǎng)， 雖然不會(huì)直接進(jìn)入商品住宅市場(chǎng)，但目前開(kāi)展的農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃住房試點(diǎn)有望 推廣，是中央“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”的政策組合拳之一。雖然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由于土地用途原因無(wú)法增加真正短缺的城鎮(zhèn)住宅用地供給， 但在 2017 年印發(fā)的利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案則給予了以“租購(gòu)并舉”增加居住供給的新思路。在首批推進(jìn)了北京、上海等 13 個(gè)城市作為試點(diǎn)后，2019 年 1 月又新增福州、青島等 5 個(gè)城市作為第二批試點(diǎn)。相較于一些地區(qū)出讓租賃

28、住房土地延用售房供地價(jià)格，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能大幅降低土地成本。以北京為例，北京住房存量面積約 5.35 萬(wàn)公頃，2017-2021 年新增 6000 公頃，其中集體租賃住房 1000 公頃。圖 8：北京市為例，集體建設(shè)用地已成租賃住房供地絕對(duì)主力資料來(lái)源：北京市 20172021 年住宅用地供應(yīng)計(jì)劃， 圖 9：集體租賃住房在布局上結(jié)合“三城一區(qū)”保證“職住平衡”資料來(lái)源：北京市規(guī)劃國(guó)土委土地征收強(qiáng)調(diào)規(guī)范和縮征，與建設(shè)用地入市相輔相成此前土地征收存在制度缺陷，造成了農(nóng)用地、建設(shè)用地的土地浪費(fèi)和集體、農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償不足。政府實(shí)施土地征收是將農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化的手段，而征收制度存在以下問(wèn)題：

29、 首先，征收成本是以原用途作為計(jì)算，對(duì)村民、集體存在補(bǔ)償過(guò)低的情況；其次，征收土地成本低廉，激勵(lì)政府過(guò)度征用土地以建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)等招商引資，形成了土地資源的浪費(fèi)?！翱s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善補(bǔ)償方式”為改革方向，伴隨集體建設(shè)用地入 市成為主流，將逐步替代此前的征地模式。土地管理法修正案（草案）關(guān)于征地制度方面的修訂，與目前變化最為顯著的是：一、取消在集體土地上從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)“先征后用” 規(guī)定，劃定政府征地范圍為“組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形”。二、取消土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助不超過(guò)原產(chǎn)值 30 倍上限的規(guī)定。由于集體建設(shè)用地入市的放松愈加明顯，由市場(chǎng)流動(dòng)替代政府征收是大勢(shì)

30、所趨。宅基地試點(diǎn)開(kāi)始推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的目標(biāo)下放松流轉(zhuǎn)值得期待過(guò)億畝的宅基地事關(guān)農(nóng)村根基，確權(quán)頒證、三權(quán)分置等穩(wěn)步推進(jìn)。宅基地與戶籍制度 相伴而生，自 1958 年城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)體制以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)行“一戶一宅、無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用”的宅基地制度。在城鎮(zhèn)化發(fā)展同時(shí)農(nóng)村空心化的過(guò)程中，宅基地一戶多宅、土地利用效率低下、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不暢、違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)等問(wèn)題存在，改革勢(shì)在必行。由于過(guò)億畝的宅基地是農(nóng)民生活的最后屏障，一直以來(lái)改革始終保持謹(jǐn)慎態(tài)度，無(wú)論是房地統(tǒng)一的確權(quán)還是三權(quán)分置改革均慢于農(nóng)村承包地。建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”目標(biāo)下，宅基地探索仍將繼續(xù)，是未來(lái)進(jìn)一步改革的最大想象空間。中國(guó)社科院農(nóng)

31、村所發(fā)布的中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2018）顯示，全國(guó)“空心村”閑置宅基地的綜合整治潛力約 1.14 億畝。相比于 4000 余畝的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量，宅基地具有最大的城鄉(xiāng)間土地流動(dòng)的想象空間，同時(shí)考慮到目前宅基地的改革推進(jìn)最為緩慢，未來(lái)如何市場(chǎng)化處理小產(chǎn)權(quán)房、解決城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩頭增加等， 還需要與戶籍等一系列改革配套，助力實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，盤(pán)活宅基地的資產(chǎn)屬性。圖 10：宅基地系列改革穩(wěn)妥推進(jìn)，積極放活土地流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)資料來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)，中國(guó)人大網(wǎng)， 目前已經(jīng)在閑置宅基地利用方面提供多種方式，包括轉(zhuǎn)為閑置地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、復(fù)墾為耕地等方式進(jìn)行指標(biāo)流轉(zhuǎn)等，出租

32、入股等鼓勵(lì)放活使用權(quán)探索也在實(shí)施。近年來(lái)政策有以下突破：在宅基地申請(qǐng)方面，推動(dòng)各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，探索對(duì)增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)、對(duì)存量宅基地實(shí)行退出有償。在宅基地流轉(zhuǎn)方面，首先，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；其次，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤全面推廣，從此前僅用于貧困縣定向，擴(kuò)大為全國(guó)落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用。在農(nóng)民自愿情況下領(lǐng)取補(bǔ)貼將宅基地復(fù)墾為耕地，從而實(shí)現(xiàn)耕地面積不減少、建設(shè)用地總量不增加。例如，2017 年 12 月， 四川省樂(lè)山市馬邊縣與浙江省紹興市越城

33、區(qū)簽訂增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo) 7000 畝，協(xié)議總金額 50.4 億元，畝均價(jià)格 72 萬(wàn)元。在使用權(quán)放活方面，鼓勵(lì)宅基地通過(guò)出租、入股、抵押等方式參與鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。表 1：跨省域新增建設(shè)用地調(diào)劑資金細(xì)節(jié)跨省域補(bǔ)充耕地資金計(jì)算細(xì)節(jié)指標(biāo)調(diào)入省份需支付北京、上海每畝 70 萬(wàn)元；天津、江蘇、浙江、廣東每畝 50 萬(wàn)元；福建、山東等其他省份每畝 30 萬(wàn)元；附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加 50 萬(wàn)元指標(biāo)調(diào)出省份可獲得收益一般耕地或其他農(nóng)用地 30 萬(wàn)/畝；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 40 萬(wàn)/畝剩余收益用于該縣所在省的鄉(xiāng)村振興/脫貧攻堅(jiān)，優(yōu)先和重點(diǎn)保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)深度貧困地區(qū)

34、的安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)以及購(gòu)買(mǎi)易地扶貧搬遷服務(wù)資料來(lái)源：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法， 耕地紅線嚴(yán)守，占補(bǔ)平衡放松中國(guó)要端住自己的飯碗，18 億畝耕地紅線始終是土地改革的核心底線之一。把飯碗牢牢端在自己手中，是我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)?！巴恋毓兄菩再|(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”是土地改革的三條核心底線。2018 年國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知發(fā)布，對(duì)永久基本農(nóng)田，任何單位和個(gè)人未經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，不得擅自占用或改變用途。近年來(lái)，通過(guò)土地平整以及復(fù)墾，耕地面積從 2008

35、 年的18.26 億畝不斷增加至 2013 年的 20.27 億畝。新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)和跨省調(diào)劑機(jī)制逐步完善，成為支持扶貧攻堅(jiān)、增加土地流動(dòng)的重要方式。2018 年 3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法，通過(guò)改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制等措施。按國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)，跨省域補(bǔ)充耕地資金計(jì)算方式為（即指標(biāo)調(diào)入省份需支付部分）：（基準(zhǔn)價(jià)+產(chǎn)能價(jià)）x 調(diào)節(jié)系數(shù)；征收資金一部分安排給承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份，優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等補(bǔ)充耕地任務(wù)， 指標(biāo)調(diào)出省份可獲得收益為：征收基準(zhǔn)價(jià)+征收產(chǎn)能價(jià)；其余部

36、分由中央財(cái)政統(tǒng)一安排調(diào)撥用于鄉(xiāng)村振興/脫貧攻堅(jiān)。例如，陜西省與南京市磋商已簽訂協(xié)議，3 年內(nèi)向南京市流轉(zhuǎn)指標(biāo) 1 萬(wàn)-1.5 萬(wàn)畝（復(fù)墾成本 16 萬(wàn)/畝，交易價(jià) 50 萬(wàn)-70 萬(wàn)/畝），收益約 50 億元。表 2：跨省域補(bǔ)充耕地資金細(xì)節(jié)跨省域補(bǔ)充耕地資金計(jì)算細(xì)節(jié)指標(biāo)調(diào)入省份需支付（基準(zhǔn)價(jià)+產(chǎn)能價(jià)）x 調(diào)節(jié)系數(shù)基準(zhǔn)價(jià)耕地每畝 10 萬(wàn)元；水田每畝 20 萬(wàn)元產(chǎn)能價(jià)每畝每百公斤 2 萬(wàn)元調(diào)節(jié)系數(shù)北京、上海，調(diào)節(jié)系數(shù)為 2；天津、江蘇、浙江、廣東，調(diào)節(jié)系數(shù)為 1.5； 遼寧、福建、山東，調(diào)節(jié)系數(shù)為 1；河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，調(diào)節(jié)系數(shù)為 0.8；重慶、四川、

37、貴州、云南、陜西、甘肅、青海，調(diào)節(jié)系數(shù)為 0.5指標(biāo)調(diào)出省份可獲得收益征收基準(zhǔn)價(jià)+征收產(chǎn)能價(jià)征收基準(zhǔn)價(jià)補(bǔ)充耕地每畝 5 萬(wàn)元；水田每畝 10 萬(wàn)元征收產(chǎn)能價(jià)每畝每百公斤 1 萬(wàn)元差價(jià)其余由中央財(cái)政統(tǒng)一安排調(diào)撥用于鄉(xiāng)村振興/脫貧攻堅(jiān)資料來(lái)源：跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法， 城鎮(zhèn)化面臨轉(zhuǎn)型，土地改革是重要一環(huán)城鎮(zhèn)化的“1.0 資本投入階段”：土地財(cái)政等支撐快速城鎮(zhèn)化改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背后是糾正要素配置扭曲，加快向城市流動(dòng)。改革開(kāi) 放以來(lái)我國(guó)經(jīng)歷了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，城鎮(zhèn)化率由 1978 年的 18%提升至 2018 年的 59.8%；工業(yè)增加值位居世界第一，成為世界工廠。除了不斷深

38、化對(duì)外開(kāi)放格局、融入世界經(jīng)濟(jì)體系之外，城鄉(xiāng)之間在人口、土地等要素流動(dòng)的放開(kāi)是重要因素。人口方面，包括恢復(fù)高考制度、允許農(nóng)民工入城務(wù)工等舉措提供大量人力資本；土地方面，通過(guò)征收農(nóng)村土地?cái)U(kuò)展城鎮(zhèn)面積，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市生活提供土地要素。分稅制后地方政府面臨財(cái)政壓力，“以土地?fù)Q資本”成為城市發(fā)展最快速的資本變現(xiàn)方式。1985 年取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度后，此前通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差汲取財(cái)政資源的模式難以持續(xù)。1994 年分稅制改革推行，增加了中央政府的財(cái)政收入，但壓縮了地方政府的稅收分成比例，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效率下降、國(guó)企改革帶來(lái)下崗潮、快速城鎮(zhèn)化有極大的基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)需求的背景下

39、，土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生， 地方政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)從而獲得城市發(fā)展的原始資本積累。圖 11：分稅制后，公共服務(wù)等事權(quán)愈發(fā)集中到地方圖 12：分稅制后地方財(cái)權(quán)分配明顯減少，與事權(quán)存在錯(cuò)配中央財(cái)政支出比重，%地方財(cái)政支出比重，%中央財(cái)政收入比重，%地方財(cái)政收入比重，%100100909080807070606050504040303020201010197819811984198719901993199619992002200520082011201420171978198119841987199019931996199920022005200820112014201700資料來(lái)源：Wind，財(cái)

40、政部， 資料來(lái)源：Wind，財(cái)政部， 通過(guò)廉價(jià)出售工業(yè)用地招商引資和高價(jià)出讓住宅和商業(yè)用地積累資本，順利推進(jìn)工業(yè) 化、城鎮(zhèn)化。得益于征地制度，政府成為城鎮(zhèn)化過(guò)程中唯一的土地供應(yīng)方。而在提供用地的過(guò)程中，除了劃撥基礎(chǔ)設(shè)施等公益性用地外，一方面，得益于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，面對(duì)旺盛的住宅需求和商業(yè)服務(wù)需求，政府通過(guò)“招拍掛”的競(jìng)爭(zhēng)形式有限地供應(yīng)土地，以最大化土地收益。另一方面，政府盡量以協(xié)議價(jià)等手段壓低工業(yè)用地價(jià)格以實(shí)現(xiàn)招商引資，大批制造業(yè)企業(yè)入駐從而為地方帶來(lái)工作機(jī)會(huì)和稅收。圖 13：土地財(cái)政推動(dòng)城市發(fā)展模式資料來(lái)源： 整理繪制伴隨持續(xù)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，包含出讓金在內(nèi)的廣義的土地財(cái)政收

41、 入在地方財(cái)政占比逐步提升。低價(jià)征地、高價(jià)出讓的土地價(jià)格剪刀差給地方政府帶來(lái)了巨 大的土地出讓收益，增加了地方政府的財(cái)政收入。廣義來(lái)看，土地財(cái)政=土地增值稅+城鎮(zhèn)土地使用稅+耕地占用稅+契稅+房產(chǎn)稅+所得稅（建筑業(yè)）+土地出讓金，2017 年已經(jīng)超過(guò)7 萬(wàn)億元，占地方政府本級(jí)收入的 7 成以上，土地財(cái)政依賴度較高。圖 14：土地出讓金、政府性基金和地方財(cái)政總收入（單位：億元）地方政府性基金收入:國(guó)有土地使用權(quán)出讓金地方政府性基金收入地方本級(jí)財(cái)政收入圖 15：廣義土地財(cái)政占地方本級(jí)財(cái)政收入的比例80%76%75%72%74%61%59%55%75%80,00060,00040,00020,000

42、02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 201770%65%60%55%50%2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017資料來(lái)源：Wind，財(cái)政部， 資料來(lái)源：Wind，財(cái)政部， 圖 16：廣義的土地財(cái)政 2017 年已超 7 萬(wàn)億元土地增值稅國(guó)有土地使用權(quán)出讓金城鎮(zhèn)土地使用稅耕地占用稅契稅房屋建筑業(yè)應(yīng)交所得稅房產(chǎn)稅70,00060,00050,00040,00030,00020,00010,000020102011201220132014201520162017資料來(lái)源：Wind，財(cái)政部， 土地財(cái)政的發(fā)展模式潛在風(fēng)險(xiǎn)上升，問(wèn)題疊加難以

43、為繼問(wèn)題 1：由于政府出于收益考慮嚴(yán)控住宅和商業(yè)用地供給量，結(jié)構(gòu)不合理加劇供需不 匹配，間接推高房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。土地財(cái)政的需求下扭曲了城市的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。住宅用地供應(yīng)不足是導(dǎo)致住宅用地價(jià)格和房?jī)r(jià)上漲的重要原因。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦 2018 年 8 月在崇禮（夏季）中國(guó)城市發(fā)展論壇的講話，我國(guó)住宅用地比重過(guò)低， 一線城市住宅用地此前長(zhǎng)期比例低于 25%，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般在 40%以上，像首爾在 60%。而相比于收入而言過(guò)高的房地產(chǎn)價(jià)格成為民生關(guān)切的重點(diǎn)問(wèn)題，也直接影響了城市競(jìng)爭(zhēng)力。圖 17：國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)比例圖 18：近年來(lái)建設(shè)用地供給整體減少（單位：萬(wàn)公頃）100%90%80

44、%70%60%50%40%30%20%10%2003200420052006200720082009201020112012201320142015201620170%工礦倉(cāng)儲(chǔ)房地產(chǎn)（商+?。┗A(chǔ)設(shè)施及其他工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地商服用地住宅用地基礎(chǔ)設(shè)施及其他用地8070605040302010020132014201520162017資料來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒， 資料來(lái)源：2017 年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)， 圖 19：商業(yè)、居住用地價(jià)格明顯貴于工業(yè)用地（單位：元/平方米）圖 20：50 大中城市房?jī)r(jià)收入比情況8,0007,0006,0005,0004,0003,0002,0001,0002000/032

45、001/062002/092003/122005/032006/062007/092008/122010/032011/062012/092013/122015/032016/062017/092018/120平均地價(jià):商業(yè)用途平均地價(jià):居住用途平均地價(jià):工業(yè)用途 一線城市二線城市三線城市25201510502010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017資料來(lái)源：Wind，自然資源部， 資料來(lái)源：Wind， 問(wèn)題 2：征地拆遷成本的逐漸增加和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本逐年上升，地方政府通過(guò)土地出讓獲得的凈收益下降。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，征地成本出于平衡社會(huì)利益和緩和社

46、會(huì)矛盾的考慮有所增加。拆遷、平整等費(fèi)用不斷增加，而土地拍賣(mài)則在房地產(chǎn)周期中價(jià)格波動(dòng)，且目前“房住不炒”背景下土地出讓價(jià)格也很難繼續(xù)抬升，出讓凈收益有所下滑。圖 21：國(guó)有土地出讓金收入與支出始終緊平衡（單位：億元）圖 22：支出中拆遷和征地補(bǔ)償和土地開(kāi)發(fā)等占比較高（單位：億元）55,00045,00035,00025,00015,0005,000國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入用國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017征地和拆遷補(bǔ)償支出土地開(kāi)發(fā)支出城市建設(shè)支出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出土地出讓業(yè)務(wù)支出廉租住房支出其他支出

47、40,00020,0000資料來(lái)源：Wind，財(cái)政部， 20102011201220132014資料來(lái)源：Wind，財(cái)政部， 圖 23：國(guó)有土地收益基金*僅略有盈余（單位：億元）國(guó)有土地收益基金收入國(guó)有土地收益基金支出1,8001,6001,4001,2001,00080060040020002010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017資料來(lái)源：Wind，財(cái)政部， 注：對(duì)土地開(kāi)發(fā)和使用進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃而設(shè)立的專項(xiàng)政府性基金。資金來(lái)源一是按照一定比例從地方政府的土地出讓收入提取，二是財(cái)政撥款圖 24：新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)*支出高于收益（單位：億元）新增建設(shè)用地

48、土地有償使用費(fèi)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的支出1,4001,2001,00080060040020002010 2011 2012 2013 2014 2015 2016資料來(lái)源：Wind，財(cái)政部， 注：國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時(shí)，向取得出讓等有償使用方式的新增建設(shè)用地的縣、市人民政府收取的平均土地純收益問(wèn)題 3：由于此前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期向好，導(dǎo)致地方政府對(duì)土地的資本化價(jià)值高估，帶來(lái)城投平臺(tái)等地方政府隱性債務(wù)快速擴(kuò)張。除廣義的土地財(cái)政收入之外， 土地的金融屬性和政府對(duì)土地供給壟斷結(jié)合下，“土地儲(chǔ)備+融資平臺(tái)+打捆貸款”的模式使得政府繞開(kāi)了現(xiàn)行體制與政策的

49、障礙，借助融資平臺(tái)，快速擴(kuò)張地方債務(wù)。雖然 2016 年初財(cái)政部推出包括地方政府債券余額、置換債券、新增債券均需進(jìn)行限額管理，并要求地方政府披露財(cái)政和債務(wù)信息等七大方面舉措以規(guī)范地方政府融資，明令禁止政府以土地儲(chǔ)備融資。但土地是政府手中重要的資本來(lái)源，預(yù)算軟約束之下地方隱性債務(wù)仍待處理。圖 25：審計(jì)署三次摸底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額（單位：億元）政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù) 政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)其他相關(guān)債務(wù)150,000100,00050,00002010年底2012年底2013年6月資料來(lái)源：國(guó)家審計(jì)署， 圖 26：2015-2017 年預(yù)計(jì)地方政府隱性債務(wù)（單位：億元）350,000300,0

50、00250,000200,000150,000100,00050,0000201520162017資料來(lái)源： 固定收益組測(cè)算問(wèn)題 4：土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，違規(guī)土地使用屢見(jiàn)不鮮。在急速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市規(guī)模和數(shù)量均快速增長(zhǎng)，政府通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整和城市規(guī)劃修編來(lái)擴(kuò)展城市發(fā)展空間成為常態(tài)，城鎮(zhèn)化逐漸演變?yōu)檎鞯赝苿?dòng)而非農(nóng)民自發(fā)。根據(jù)原國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英 2014 年在中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問(wèn)題與改革中的測(cè)算，19902000 年間，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快倍。20002010 年間兩者速度差距進(jìn)一步擴(kuò)大到 1.85 倍。如果考慮常住人

51、口與戶籍人口的差異，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的特征更加顯著。此外，土地違規(guī)利用頻發(fā)，包括：1）城鄉(xiāng)結(jié)合部原住農(nóng)民宅基地出租中出現(xiàn)違建擴(kuò)建；2）耕地資源被大量工業(yè)園區(qū)占據(jù)，造成資源浪費(fèi)；3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位指標(biāo)分配較少，為了發(fā)展采取違法、違規(guī)使用土地。圖 27：人口城鎮(zhèn)化增速近年來(lái)有所下滑（單位：萬(wàn)人）圖 28：2005-2017 年城市建設(shè)用地增速仍快于人口增加城鎮(zhèn)常住人口同比增速城市建設(shè)用地面積(平方公里)同比增速90,00080,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00010,00004.5%4.0%3.5%3.0%2.5%2.0%200520062007

52、200820092010201120122013201420152016201720181.5%60,00050,00040,00030,00020,00010,000016%14%12%10%8%6%4%2%0%2005200620072008200920102011201220132014201520162017-2%資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局， 資料來(lái)源：自然資源部， 問(wèn)題 5：現(xiàn)行的土地征收制度實(shí)際造成城鄉(xiāng)剪刀差，土地?zé)o法作為資本積累支持鄉(xiāng)村振興。土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配嚴(yán)重不公。根據(jù)土地管理法規(guī)定，政府征收時(shí)按被征收土地的原用途補(bǔ)償，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過(guò)被征收前

53、3年平均年產(chǎn)值的 30 倍。按此原則，第一，被征地農(nóng)民和集體喪失未來(lái)土地增值收益分享權(quán)，僅有的補(bǔ)償形成的資本有限。第二，由于市縣政府是土地征收的實(shí)施主體和土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供地主體，土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)的稅收和出讓金等歸地方政府獲得、使用與支配。第三，用地者依法獲得了使用、收益、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保抵押權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地價(jià)值大幅攀升，土地未來(lái)的增值收益絕大部分均被土地占有者獲得。城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入“2.0 階段”，以人為本、以稅為基我國(guó)城鎮(zhèn)化率已接近 60%，目前政策重點(diǎn)是落實(shí)戶籍放松、推動(dòng)流動(dòng)人口真正的城鎮(zhèn)化。同時(shí)城市群趨勢(shì)強(qiáng)化，人口區(qū)域性流動(dòng)加強(qiáng)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)城鄉(xiāng)人口預(yù)測(cè)方法，城鎮(zhèn)化發(fā)展階段與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相一

54、致，可分為起步（0-30%）、快速發(fā)展（30%-70%）、基本完成（70%及以上）三大階段，發(fā)展曲線呈現(xiàn)“S”形。我國(guó)目前近 60%的城鎮(zhèn)化率仍處在快速發(fā)展區(qū)間，考慮到我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率 2018 年僅為 43%，農(nóng)民工為代表的大量流動(dòng)人口仍未真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，以及新增開(kāi)發(fā)區(qū)、撤縣設(shè)區(qū)、撤鎮(zhèn)設(shè)辦等人為擴(kuò)大城鎮(zhèn)區(qū)域帶來(lái)的被動(dòng)城鎮(zhèn)化，我國(guó)城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)未結(jié)束。同時(shí)，60%-70%城鎮(zhèn)化進(jìn)入減速區(qū)間，結(jié)構(gòu)性變化將逐漸突出，人口繼續(xù)向城市集中的同時(shí)，將借助城市群向更高能級(jí)、更高等級(jí)的城市集中，城市群成為主要特征。圖 29：城鎮(zhèn)化發(fā)展的 S 型曲線資料來(lái)源：Urban Economics，聯(lián)合國(guó)城鄉(xiāng)人口預(yù)測(cè)方

55、法， 圖 30：伴隨城鎮(zhèn)化推進(jìn)，城市群逐漸成為區(qū)域發(fā)展的重要著力點(diǎn)資料來(lái)源：“十三五”規(guī)劃圖 31：戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率存差距，2014 年后差距縮小常住人口城鎮(zhèn)化率，% 戶籍人口城鎮(zhèn)化率，%60常住-戶籍（右軸）205018401630142012101008 資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局， 40 年來(lái)城鎮(zhèn)化依賴土地財(cái)政、工業(yè)化等方式完成資本積累，“1.0”的資本型階段基本完成，面臨邊際放緩的增長(zhǎng)，中國(guó)即將在加快要素市場(chǎng)化的過(guò)程中進(jìn)入“2.0”的運(yùn)營(yíng)型 階段。基于我國(guó)城鎮(zhèn)化已有成就，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定水平的時(shí)候，邊際投入會(huì)下降。彌補(bǔ)資本型缺口的需要不再急迫，土地財(cái)政等未來(lái)收益快速貼現(xiàn)的手段重要

56、性下滑。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦 2018 年 8 月在崇禮（夏季）中國(guó)城市發(fā)展論壇的講話， 我國(guó)房地產(chǎn)和基建投資的歷史需求峰值可能已經(jīng)過(guò)去。更多地，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化要求，努力改善城市居民生活環(huán)境、提供更好的公共服務(wù)等運(yùn)營(yíng)性要求增加，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)力重點(diǎn)未來(lái)或?qū)⒕拮儭D 32：房地產(chǎn)投資增量在 2012 年前后達(dá)到峰值資料來(lái)源：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心圖 33：基礎(chǔ)設(shè)施投資增量在 2016 年前后達(dá)到峰值資料來(lái)源：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心圖 34：經(jīng)濟(jì)學(xué)中的兩種增長(zhǎng)方式資料來(lái)源： 繪制圖 35：兩個(gè)城市化階段的主要特征總結(jié)資料來(lái)源： 繪制以公司來(lái)比喻城市，在大規(guī)模投資并且邊際效益遞減后，城市競(jìng)爭(zhēng)力

57、的體現(xiàn)是戶籍放 松時(shí)人口凈流入+稅收收入穩(wěn)定且占財(cái)政收入比重大+土地財(cái)政依賴度低。首先，中國(guó)人口 增速放緩，老齡化日趨嚴(yán)重，對(duì)青年勞動(dòng)力尤其是高素質(zhì)勞動(dòng)力的爭(zhēng)奪日趨激烈。2018 年衛(wèi)計(jì)委中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告 2018指出，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模為 2.44 億人，大城市群擁有更好的基礎(chǔ)設(shè)施和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，隨著戶籍制度的放松，將進(jìn)一步成為凈人口流入地。從財(cái)政收入的構(gòu)成來(lái)看，稅收占比高反映出地方財(cái)政的發(fā)展質(zhì)量、營(yíng)商環(huán)境和財(cái)政收支穩(wěn)健。而土地出讓收入則會(huì)受到房地產(chǎn)行業(yè)周期影響，具有不穩(wěn)定性，因而土地出讓金與公共預(yù)算收入比值越高，財(cái)政收入可能存在的波動(dòng)性也就越大。由于中國(guó)城市發(fā)展并不均衡，需要分類看待，

58、但核心標(biāo)準(zhǔn)就在于，是否現(xiàn)金流收入能夠覆蓋現(xiàn)金流支出。首先，一線城市得益于城市優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，稅收收入相對(duì)充足，土地出讓收益占比較小，未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)。其次，部分強(qiáng)二線城市正處在快速擴(kuò)張都市圈階段，人口大規(guī)模流入，基礎(chǔ)設(shè)施需求旺盛，可能土地出讓收益目前占比較大，但稅收收入穩(wěn)步提升，也具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。最后，部分三四線城市或資源枯竭型城市由于人口流失、產(chǎn)業(yè)落后，土地財(cái)政逐步轉(zhuǎn)型后，未來(lái)或在競(jìng)爭(zhēng)中愈發(fā)弱勢(shì)。 “戶籍-土地-財(cái)稅”配套改革推動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向?！皯艏?土地-財(cái)稅”系列配套改 革應(yīng)運(yùn)而生。2.0 階段，作為現(xiàn)金流的稅收的獲取不僅需要財(cái)稅改革，更需要在

59、要素自由流動(dòng)放松之下，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，防止資源錯(cuò)配，來(lái)實(shí)現(xiàn)“人地錢(qián)掛鉤”。戶籍限制不斷放松，公共服務(wù)覆蓋更為完善戶籍制度始終是限制人口自由流動(dòng)的重要阻礙，流動(dòng)人口因而很難享受應(yīng)有的公共服 務(wù)。2014 年政府工作報(bào)告提出了解決“三個(gè) 1 億人”的目標(biāo)：促進(jìn)約 1 億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約 1 億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約 1 億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。實(shí)現(xiàn)這“三個(gè) 1 億人”目標(biāo)的期限是 2020 年，同時(shí)明確了“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小 2 個(gè)百分點(diǎn)左右”的發(fā)展目標(biāo)。而根據(jù)衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，截至

60、 2018 底，仍有 2.26 億已成為城鎮(zhèn)常住人口但尚未落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其中 65%分布在地級(jí)以上的城市。近年來(lái)國(guó)家不斷放松戶籍限制。在2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)中，十八屆三中全會(huì)以來(lái)戶籍分層管理、人口層層躍遷的思路得到貫徹，落戶限制進(jìn)一步放松，勞動(dòng)力供需匹配改善。城區(qū)人口 100-300 萬(wàn)的 II 型大城市落戶要求全面取消，300-500 萬(wàn)的 I 型大城市全面放寬，超大特大城市大幅增加落戶規(guī)模。戶籍背后相對(duì)應(yīng)的是“公共服務(wù)”。在常住人口的子女教育、醫(yī)保結(jié)算、養(yǎng)老覆蓋、租住房支持、嬰幼兒照護(hù)、就業(yè)培訓(xùn)等多方面細(xì)化要求，2018 年中國(guó)城鎮(zhèn)化率逼近 60%， 但仍處在 30