探析財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作中的“三大難點(diǎn)”【可編輯版】

1、第 頁 共 9 頁探析財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作中的“三大難點(diǎn)”探析財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作中的“三大難點(diǎn)”財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，是一種結(jié)果導(dǎo)向的公共支出管理活動(dòng)，核心 是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及結(jié)果有效性的關(guān)系，本質(zhì)是對(duì) 政府行為進(jìn)行內(nèi)部控制，并通過這種內(nèi)控，促使政府提高效率、轉(zhuǎn)變 職能、優(yōu)化資源配置。 在黨的十六屆三中全會(huì)中明確指出“推進(jìn)財(cái)政 管理體制改革、健全公共財(cái)政體制、改革預(yù)算編制制度、建立績效評(píng) 價(jià)體系”，顯示出財(cái)政改革已由以收入為中心轉(zhuǎn)至以支出管理改革為 重點(diǎn)，而績效評(píng)價(jià)是支出管理中的重要內(nèi)容。相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家而 言，如 1951 年美國便提出“績效預(yù)算”概念，我國的財(cái)政支出績效評(píng)

2、價(jià)工作起步很晚，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作于 2001 年在湖北省開 展。 目前我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作仍處于探索階段，體現(xiàn)在：一是缺乏法律保障，盡管各地出臺(tái)了有關(guān)制度、辦法等規(guī)范性文 件，但沒有立法層次的法律保障，權(quán)威性及約束力明顯不夠。二是評(píng) 價(jià)范圍窄。按評(píng)價(jià)對(duì)象劃分，包含項(xiàng)目評(píng)價(jià)、單位評(píng)價(jià)、部門評(píng)價(jià)及 綜合評(píng)價(jià)四個(gè)層次，但目前我國進(jìn)行得最多的是項(xiàng)目評(píng)價(jià)，其他三層 次極少甚至根本沒有涉及。三是指標(biāo)體系不健全。財(cái)政支出涉及到方 方面面的工作，但現(xiàn)有的指標(biāo)體系只能反映實(shí)際工作中的冰山一角， 而且指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與合理性也值得商榷。四是結(jié)果應(yīng)用不理想。 結(jié)果應(yīng)用是績效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵，但因目前評(píng)價(jià)結(jié)

3、果還未與預(yù)算、考 核、監(jiān)督、決策等因素銜接起來，致使政府部門缺少開展實(shí)質(zhì)性績效 評(píng)價(jià)的壓力與動(dòng)力。 當(dāng)前我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作中的三大難點(diǎn)問 題及應(yīng)對(duì)措施：一、評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇（一）、選擇合適、正確指標(biāo)的重要性 財(cái)政支出評(píng)價(jià)指標(biāo)是以財(cái) 政統(tǒng)計(jì)報(bào)表為依據(jù) ,運(yùn)用數(shù)學(xué)分析手段 , 對(duì)政府的財(cái)政支出狀況進(jìn)行評(píng) 價(jià)和剖析 , 反映財(cái)政資金運(yùn)行過程中利弊得失、發(fā)展趨勢(shì) , 為改進(jìn)財(cái)政 支出管理工作和優(yōu)化決策提供重要信息的一系列指標(biāo)。財(cái)政支出評(píng)價(jià) 指標(biāo)既是對(duì)已完成的財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況的總結(jié) , 又可以成為財(cái)政收支趨 勢(shì)預(yù)測的前提 , 對(duì)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行分析工作有著積極的作用。建立財(cái) 政支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 ,

4、是進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出行為的客觀要求 , 也是完 善公共財(cái)政支出體系的關(guān)鍵所在。 指標(biāo)體系的構(gòu)建是績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵 環(huán)節(jié)，目前有從財(cái)政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效果來設(shè)立指標(biāo)體系，也有 從財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性來設(shè)立指標(biāo)體系，還有從支出 的全過程即投入、運(yùn)作、產(chǎn)出、結(jié)果四個(gè)階段來設(shè)立指標(biāo)。指標(biāo)的設(shè) 置應(yīng)以評(píng)價(jià)內(nèi)容為基礎(chǔ)，在設(shè)置指標(biāo)時(shí)需考慮指標(biāo)的系統(tǒng)性、重要 性、相關(guān)性、可行性及可比性。（二）、確定指標(biāo)時(shí)遇到的問題 具體實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí) , 在設(shè)置指標(biāo)過 程中會(huì)遇到以下問題 :1、指標(biāo)設(shè)計(jì)質(zhì)量的不穩(wěn)定性與主觀性。 績效評(píng)價(jià)的核心是建立 一套完整的能夠反映政府公共活動(dòng)效能的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量 方法，

5、使項(xiàng)目的績效目標(biāo)能夠量化、具體化，為評(píng)價(jià)各類項(xiàng)目的績效 情況而提供依據(jù)。但因財(cái)政支出的范圍廣、層次多、性質(zhì)各異等，使 得如何用比較科學(xué)的方法來對(duì)財(cái)政支出績效進(jìn)行評(píng)價(jià)較難把握。對(duì)于 某個(gè)具體的評(píng)價(jià)項(xiàng)目而言，因我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作還處于探索 階段，無指標(biāo)可供借鑒，指標(biāo)設(shè)計(jì)的質(zhì)量只能依靠設(shè)置者的綜合素養(yǎng) 及專業(yè)素質(zhì)而定，有較大的不穩(wěn)定性和主觀性。2、信息不充分?？冃гu(píng)價(jià)是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行整體效能的評(píng)價(jià)，指 標(biāo)的設(shè)置 是建立在對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象充分了解的基礎(chǔ)之上的，只有對(duì)設(shè)立的 目的、預(yù)期目標(biāo)、如何實(shí)施、實(shí)施情況、實(shí)施后對(duì)各相關(guān)方面產(chǎn)生的 影響并盡可能量化、資產(chǎn)及財(cái)務(wù)管理狀況、資金使用情況等方面進(jìn)行 詳實(shí)掌

6、握后才能設(shè)置出較合理科學(xué)的指標(biāo)。我國現(xiàn)行財(cái)政運(yùn)行還未做 到完全公開、透明，評(píng)價(jià)者獲取充分信息所花費(fèi)的時(shí)間及成本都比較 大，這會(huì)直接影響到指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性。3、評(píng)價(jià)目的不一。 績效評(píng)價(jià)的主體既可以是項(xiàng)目單位、主管部 門、財(cái)政部門，也可以是各級(jí)人大、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財(cái)政政策研究機(jī) 構(gòu)等，對(duì)同一評(píng)價(jià)對(duì)象不同的評(píng)價(jià)主體看待問題的角度和尺度不一， 抱有不同的評(píng)價(jià)目的，故在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)不同的評(píng)價(jià)主體會(huì)有所側(cè)重， 這對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的公正客觀將產(chǎn)生影響。4、缺少規(guī)范的指標(biāo)體系。 因我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作還處于 初級(jí)探索階段，就已經(jīng)開展的評(píng)價(jià)來看，財(cái)政部門相對(duì)多些，其他部 門較少，各部門在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置過程中較

7、側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使 用的合規(guī)性方面，對(duì)資金使用產(chǎn)生的效益評(píng)價(jià)不足，更似檢查工作， 而非評(píng)價(jià)工作。指標(biāo)設(shè)置平面化、單一化，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù) 分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，影響了財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正合理性。（三）、怎樣選擇合適的指標(biāo)1、恰當(dāng)確定指標(biāo)范圍page 在指標(biāo)設(shè)置過程中，首先要根據(jù)評(píng)價(jià)及項(xiàng)目的目的、內(nèi)容及 對(duì)象來考慮指標(biāo)的范圍。指標(biāo)設(shè)置前需全面掌握項(xiàng)目設(shè)置的依據(jù)、目 的、措施、相關(guān)考核內(nèi)容等，只有在全面了解的基礎(chǔ)上才能設(shè)置較為 合理的指標(biāo)。例如在設(shè)置工業(yè)功能區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，考慮到此次評(píng)價(jià) 主要是為掌握和了解工業(yè)功能區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)全市經(jīng)濟(jì) 的推動(dòng)作用 ,

8、目的是規(guī)范工業(yè)功能區(qū)管理，發(fā)揮區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)效 應(yīng)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。根據(jù)評(píng)價(jià)目的及項(xiàng)目特點(diǎn)，最終將 業(yè)務(wù)指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)鎖定在目標(biāo)設(shè)定、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)集 聚、組織管理、經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益等七大方面；財(cái)務(wù)指標(biāo)的二級(jí)指 標(biāo)確定為實(shí)際支出、會(huì)計(jì)信息、財(cái)務(wù)管理及資金管理等方面。2、慎重選用三級(jí)指標(biāo)。 在上述適當(dāng)確定指標(biāo)范圍、構(gòu)建好二級(jí) 指標(biāo)框架后，就要考慮明細(xì)指標(biāo)（三級(jí)指標(biāo)）的選擇了。三級(jí)指標(biāo)是 指標(biāo)體系中的核心指標(biāo)，是直接進(jìn)行評(píng)分、量化的指標(biāo)，選擇三級(jí)指 標(biāo)時(shí)不僅要考慮指標(biāo)間的邏輯關(guān)系、是否存在相互抵消的影響等，還 要考慮衡量指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)能否取得及數(shù)據(jù)的真實(shí)性等問題，故在選

9、擇三級(jí)指標(biāo)時(shí)要慎重。3、構(gòu)建多層面、立體的指標(biāo)庫 目前我國現(xiàn)有的財(cái)政支出績效評(píng) 價(jià)指標(biāo)體系主要按支出的功能來構(gòu)建，將績效評(píng)價(jià)指標(biāo)按公共服務(wù)、 教育、科學(xué)技術(shù)、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水、社會(huì)保障、環(huán)境保 護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等分類建指標(biāo)庫。 鑒于財(cái)政支出涉及面廣及當(dāng)前指標(biāo)體 系不健全，還可考慮按項(xiàng)目支出性質(zhì)來分類構(gòu)建指標(biāo)庫，以構(gòu)建多層 面、立體、交叉的指標(biāo)體系。項(xiàng)目支出按性質(zhì)可分為專項(xiàng)公用及發(fā)展 建設(shè)兩大類，專項(xiàng)公用類具體包含：大型會(huì)議、培訓(xùn)類 ;重大宣傳、活動(dòng)類 ; 重大課題調(diào)研、規(guī)劃類 ;信 息化運(yùn)行維護(hù)類 ;執(zhí)法辦案類 ;大宗印刷類 ;房租類;物業(yè)管理類 ;其他專 項(xiàng)公用類。發(fā)展建設(shè)類包括：房屋

10、建筑購建類 ;大型修繕類 ;信息網(wǎng)絡(luò)購建類 ;設(shè)備購置類 ;其他 發(fā)展建設(shè)類。同類性質(zhì)的項(xiàng)目支出在對(duì)相關(guān)方面的影響、資金使用方 向、資產(chǎn)管理等方面具有較多共性，故若能按支出性質(zhì)分類構(gòu)建指標(biāo) 庫將會(huì)給財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作帶來實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)與推進(jìn)作用。二、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是以一定量的有效樣 本為基礎(chǔ)，測算出來的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，用來衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政支出的績 效水平。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量績效的尺度，選擇的正確與否 將對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生重要的影響，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定既是財(cái)政支出績 效評(píng)價(jià)體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是評(píng)價(jià)工作中的重要工作步驟。 在評(píng) 價(jià)指標(biāo)確定后，選擇合適的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)結(jié)果公

11、正科學(xué)的保證，評(píng) 價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以財(cái)政支出性質(zhì)、類別為基礎(chǔ)，按不同地區(qū)、行業(yè)、項(xiàng)目規(guī) 模，采用歷史經(jīng)驗(yàn)、預(yù)期目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析、專家評(píng) 估、公眾評(píng)判等方式取得。 在確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)主要有以下難點(diǎn)：一是尺度難以把握。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量指標(biāo)的尺度， 如何確定這個(gè)尺度沒有統(tǒng)一的規(guī)定，在操作上有較大的彈性空間，正 因如此，把握好尺度成為績效評(píng)價(jià)工作的一個(gè)難點(diǎn)。在實(shí)際確定標(biāo)準(zhǔn) 時(shí)，因各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入水平、資源環(huán)境、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)、產(chǎn) 業(yè)結(jié)構(gòu)與政策等差異甚大，故對(duì)同一指標(biāo)，不能按一刀切的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng) 價(jià)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來確定標(biāo)準(zhǔn)，唯有如此，才能保證尺度的 合理性。 二是數(shù)據(jù)問題。標(biāo)準(zhǔn)是否能

12、正確衡量指標(biāo)的另一個(gè)重要因素 是數(shù)據(jù)問題。在統(tǒng)計(jì)信息還不夠系統(tǒng)、全面，統(tǒng)計(jì)方法有待改進(jìn)，各 部門信息共享平臺(tái)還未建立的情況下，相關(guān)數(shù)據(jù)能否取得及取得的數(shù) 據(jù)是否真實(shí)也是確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的難點(diǎn)問題之一。如果數(shù)據(jù)無法取得， 即便指標(biāo)設(shè)置得科學(xué)完美，也不能加以量化，只能舍棄。對(duì)于能取得 的數(shù)據(jù)，還需考慮其真實(shí)性，在評(píng)價(jià)過程中可以采取抽查的形式進(jìn)行 對(duì)比，按誤差率進(jìn)行去偽存真。另外在收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時(shí)，要注意各指 標(biāo)的口徑和計(jì)算公式，以真實(shí)反映該指標(biāo)的用途，并加強(qiáng)財(cái)政和統(tǒng)計(jì) 等相關(guān)部門的合作與配合。同時(shí)，對(duì)一些指標(biāo)進(jìn)行同度化處理，避免 不同性質(zhì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)作用相互抵消。 三是預(yù)期目標(biāo)本身的合理性難以 考證。評(píng)價(jià)

13、標(biāo)準(zhǔn)的確定需要有大量的基礎(chǔ)信息及較強(qiáng)的預(yù)算分析能 力。包括測量結(jié)果的相關(guān)信息及對(duì)于實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需的預(yù)算成本的 分析。目前我國基礎(chǔ)信息匱乏、分析能力不足。各地初步開展的績效 評(píng)價(jià)中，大部分是通過將預(yù)期目標(biāo)與實(shí)施情況對(duì)比作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)， 但對(duì)預(yù)期目標(biāo)設(shè)定的合理性及支出規(guī)模的界定上無科學(xué)依據(jù)，較難評(píng) 判。 在具體實(shí)施績效評(píng)價(jià)時(shí)，可以采取較積極的方式來確定標(biāo)準(zhǔn)，使 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)盡量向合理、科學(xué)的目標(biāo)靠攏。首先通過參閱大量的資料文 獻(xiàn)，特別是相關(guān)的法規(guī)政策資料、考核資料、統(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 等，并綜合運(yùn)用了歷史標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)可以量化的指標(biāo)確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值。其次，對(duì)不能量化的定性

14、指標(biāo)， 可以通過橫向比較（同行業(yè)或地區(qū)間）、縱向比較（與以往年度相比 較）、跟預(yù)期目標(biāo)比較或按項(xiàng)目特點(diǎn)用調(diào)查或問卷的結(jié)果來確定衡量 績效的標(biāo)準(zhǔn)。再次，對(duì)應(yīng)不同類別的指標(biāo)庫，要廣泛收集整理各種分 類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，并構(gòu)建起相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)庫。標(biāo)準(zhǔn)庫是動(dòng)態(tài)變化的，要隨著 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化而作相應(yīng)的調(diào)整。三、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用 財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵與落腳點(diǎn)在于 評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，績效評(píng)價(jià)結(jié)果的正確運(yùn)用是績效評(píng)價(jià)工作的靈魂所 在。加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，能有效提高公共資源的配置效益，充 分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用。 當(dāng)前績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中遇到的問題主 要有：（一）、績效理念較淡薄。長期以來我國財(cái)政資金

15、重分配輕管 理，財(cái)政支出的目標(biāo)取向是規(guī)模而非效益、是過程而非管理的目的， 使得績效理念基礎(chǔ)比較薄弱，績效評(píng)價(jià)工作的開展將打破長期形成的 管理模式與觀念，摒棄舊觀念建立新理念需要一個(gè)時(shí)間過程。目前很 多部門在思想上還存在誤區(qū)，認(rèn)為績效評(píng)價(jià)工作是績效評(píng)價(jià)處（科） 的事情，與他們無關(guān)，即便有抽到要求績效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，也是走過 場，沒有真正去想過績效工作的意義與目的，沒有意識(shí)到績效評(píng)價(jià)其 實(shí)是財(cái)政資金管理的重要內(nèi)容，做好績效評(píng)價(jià)工作是他們的職責(zé)。（二）、評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束力。目前財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果一般 作為檔案保存，運(yùn)用比較好的也就是作為對(duì)決策、管理工作的參考與 借鑒，在對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作中存在的問

16、題及相關(guān)單位或個(gè)人應(yīng) 承擔(dān)的責(zé)任并沒有直接約束力，使得績效評(píng)價(jià)工作易流于形式，影響 了績效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性。（三）、利益制約?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果難以運(yùn)用的一個(gè)重要原因是利 益驅(qū)動(dòng)因素。財(cái)政支出本身包含錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，一定程度上是 領(lǐng)導(dǎo)者政治導(dǎo)向與各部門權(quán)利抗衡的結(jié)果，使得績效評(píng)價(jià)結(jié)果在資金 分配上的應(yīng)用阻力較大。若績效評(píng)價(jià)結(jié)果得以充分應(yīng)用，將直接涉及 到個(gè)人及部門的自身利益，故對(duì)支出績效不明顯的項(xiàng)目，相關(guān)部門會(huì) 抵制或避免績效評(píng)價(jià)工作。（四）、評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性有待提高。財(cái)政資金不同于其他 資金，它所購買的商品或勞務(wù)具有“公共產(chǎn)品”的特性，故在評(píng)價(jià)其 使用效果時(shí)很難用精確的數(shù)據(jù)來量化，正因?yàn)樨?cái)

17、政資金的這個(gè)特性， 我們?cè)谶M(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，要充分考慮到財(cái)政支出所帶來的社會(huì)效益、 生態(tài)效益及可持續(xù)性影響等難以考量的因素，而對(duì)這些方面的評(píng)價(jià)， 需要眾多的公眾參與進(jìn)來，才能得到較為客觀公正的評(píng)價(jià)，但基于目 前條件的限制，還無法做到。 為強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，規(guī)范財(cái)政資金使 用，更好履行政府公共服務(wù)職能，在目前條件下應(yīng)逐步做到：一是建立問責(zé)制。績效理念淡薄的原因有多方面的，但最根本的 原因在于績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺失，未能觸及部門或單位的既得利益這 根敏感的神經(jīng)，沒有績效責(zé)任追究制，評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞跟單位資金安 排、跟應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任就沒有銜接起來。建立績效責(zé)任問責(zé)制，將績效 結(jié)果作為部門考核的內(nèi)容之一，并與資金安排掛鉤，必將使得單位或 個(gè)人的績效觀念得到根本性轉(zhuǎn)變。 二是建立績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算是政 府和政府部門按所完成的各項(xiàng)職能進(jìn)行預(yù)算，將預(yù)算建立在可衡量的 績效基礎(chǔ)上，即干多少事?lián)芏嗌馘X。與傳統(tǒng)預(yù)算相比