應(yīng)急管理基本理論和能力提升詳解

1、應(yīng)急管理基本理論和能力提升 目錄一、我們處在一個(gè)劇烈動(dòng)蕩的世界二、應(yīng)急管理成為政府的重要職責(zé)三、應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)一、我們處在一個(gè)劇烈動(dòng)蕩的世界（一）世界充滿動(dòng)蕩不安人類社會(huì)的21世紀(jì)并不只有繁榮和安寧，相反充滿了動(dòng)蕩和不安。2001年“911”事件。2002年10月莫斯科人質(zhì)事件。2003年“非典”。2004年12月 印度洋海嘯。2005年8月美國(guó)“卡特里娜”颶風(fēng)。2008年中國(guó)發(fā)生南方雪災(zāi)和汶川特大地震。地震前后的汶川。甕安事件2010年11月15日，上海靜安區(qū)膠州路一棟高層公寓起火，整棟樓都被大火包圍著。大火導(dǎo)致58人遇難。政府發(fā)給每位遇難人員約96萬元賠償和救助金，每個(gè)受災(zāi)居民500元

2、生活補(bǔ)助金。 2011年“723”甬溫線動(dòng)車追尾事故現(xiàn)場(chǎng)。事故造成40人死亡，191人受傷。2012年“829”攀枝花肖家灣煤礦瓦斯爆炸，45人死亡，1人失蹤。2007年起，我國(guó)共有37座橋梁垮塌，其中有13座在建橋梁發(fā)生事故，共致182人喪生、177人受傷。圖為8月24日，通車不到一年的哈爾賓陽明灘大橋坍塌。511四川瀘縣重大瓦斯爆炸事故2013.12.26四川瀘州摩爾瑪商場(chǎng)爆燃事件（二）突發(fā)公共事件和分類、分級(jí)1.突發(fā)事件的定義國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案：“突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。”中華人民共和

3、國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法：“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！?.突發(fā)事件的分類根據(jù)發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，主要分為四類：(1)自然災(zāi)害水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。(2)事故災(zāi)難工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。(3)公共衛(wèi)生事件傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。(4)社會(huì)安全事件恐怖襲擊事件，各種群體事件和涉外突發(fā)事件等。3.突發(fā)事件的分級(jí)各類突

4、發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級(jí)：級(jí)（特別重大）、級(jí)（重大）、級(jí)（較大）和級(jí)（一般）。（三）突發(fā)公共事件的原因據(jù)學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)2011年2月21日載，對(duì)某省委黨校市廳班、中青班和縣處班學(xué)員的問卷調(diào)查，對(duì)于當(dāng)前突發(fā)事件多發(fā)、頻發(fā)的原因： 社會(huì)矛盾突出和激化：78%； 官僚主義和腐敗嚴(yán)重：39%； 公民基本權(quán)利得不到充分保障：26%； 媒體引導(dǎo)不當(dāng)：18%； 公民素質(zhì)不高、訴求不當(dāng)：7%； 其他原因：11%。 1.沒有處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與利益分配的關(guān)系鄧小平：“十二億人口怎樣實(shí)現(xiàn)富裕，富裕起來以后財(cái)富怎樣分配，這都是大問題。題目已經(jīng)出來了，解決這個(gè)問題比解決發(fā)展起來的問題

5、還困難。分配的問題大得很。我們講要防止兩極分化，實(shí)際上兩極分化自然出現(xiàn)?！彼f：“少部分人獲得那么多財(cái)富，大多數(shù)人沒有，這樣發(fā)展下去總有一天會(huì)出問題?！崩娣峙洳还?，是社會(huì)安全事件發(fā)生的重要原因。 2.沒有處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系發(fā)展的實(shí)質(zhì)是各種資源的利用和轉(zhuǎn)化，因而發(fā)展是有代價(jià)并且不可能是無限的。工業(yè)化在創(chuàng)造財(cái)富和和繁榮的同時(shí)，也把太陽能在幾十億年間形成的自然資源消耗殆盡。生產(chǎn)方式的粗放和低水平、低效益，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于能源的耗費(fèi)過多和環(huán)境破壞過大。粗放和低水平的發(fā)展，是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件發(fā)生的重要原因。 3.沒有處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系發(fā)展的目的是什么？歸根到底是為

6、了讓人民生活得更好，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要致力于推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。社會(huì)發(fā)展的根本是保護(hù)人的基本權(quán)益，維護(hù)人的尊嚴(yán)和提高生活品質(zhì)。但許多發(fā)展中國(guó)家社會(huì)事業(yè)占經(jīng)濟(jì)總量的比重偏低，我國(guó)尤其較低。忽視民生是事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件發(fā)生的重要原因。 4.沒有處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與尊重自然規(guī)律的關(guān)系由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及評(píng)價(jià)體系方面的原因，使我們?cè)谌伺c自然的關(guān)系上，過分迷信人的能力。自然災(zāi)害的發(fā)生是自然規(guī)律的表現(xiàn)，干部群眾的防震減災(zāi)意識(shí)十分重要。自然災(zāi)害在落后國(guó)家造成的損失要大很多：1901-1950年，全球每次災(zāi)害性大地震死亡的人數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家均為1.2萬人。1951-2000年，發(fā)展中國(guó)家仍為1.2萬人，

7、發(fā)達(dá)國(guó)家減至0.2萬人。忽視自然規(guī)律，疏于防范自然災(zāi)害是自然災(zāi)害危害巨大的重要原因。5.沒有處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化建設(shè)的關(guān)系包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展與觀念更新；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化嬗變；文化和文明沖突等。文化建設(shè)和文化創(chuàng)新滯后，是事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件發(fā)生的重要原因。 二、應(yīng)急管理成為政府的重要職責(zé)特別是“9.11”事件和“非典”以后，應(yīng)急管理引起各國(guó)高度關(guān)注。“一些國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展歷程表明，在人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值突破1000美元之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)就進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵的發(fā)展階段。當(dāng)前，我國(guó)改革發(fā)展就處在這樣一個(gè)關(guān)鍵階段?！?胡錦濤十六屆四中全會(huì)報(bào)告“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。強(qiáng)化公共安全體系和企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)

8、，遏制重特大安全事故?！薄凹訌?qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御能力?！?胡錦濤十八大報(bào)告（一）應(yīng)急管理的概念公共危機(jī)管理（Public crisis）：“公共危機(jī)管理指的是為避免或減少危機(jī)所造成的損害而采取的危機(jī)預(yù)防、事件識(shí)別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、處理以及應(yīng)對(duì)評(píng)估等管理行為，目的是為了提高對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力、危機(jī)發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復(fù)能力?！保惛＝?、唐鐵漢主編公共危機(jī)管理） 應(yīng)急管理（Emergency）： “應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促

9、進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。”（黃建發(fā)）（二）應(yīng)急管理的依據(jù)和目標(biāo) 1.理論依據(jù)古代：左傳襄公十一年：“居安思危，思則有備，有備無患?！弊髠?昭公四年：“鄰國(guó)之難，不可虞也；或多難以困其國(guó)，啟其疆土；或無難以其喪其國(guó)，失其守宇?！崩献? 五十八章：“禍兮福所倚， 福兮禍所伏?！闭撜Z：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”現(xiàn)代：聯(lián)邦德國(guó)基本法規(guī)定：“國(guó)家有保護(hù)自己公民的義務(wù)?！本褪且Ｗo(hù)公民以及公民基本生存條件和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。這是國(guó)家最重要的職責(zé)所在，是現(xiàn)代國(guó)家的中心任務(wù)。在德國(guó)人看來，應(yīng)急管理的核心是公民保護(hù)。他們對(duì)公民保護(hù)下的定義是：“所有旨在保護(hù)公民及其生活基礎(chǔ)不受戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、災(zāi)難、其他大型意外

10、災(zāi)情的影響，以及對(duì)上述重大事件進(jìn)行預(yù)防、控制、克服的民事措施?！蔽覈?guó)的憲法也有人民利益高于一切和保護(hù)人民利益的思想。2.法律依據(jù)以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為代表的法律體系。3.目標(biāo)“預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序?！?突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（三）應(yīng)急管理的體系“一案三制”： 應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制。1.應(yīng)急預(yù)案指面對(duì)突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃等。其子系統(tǒng)為： 組織管理指揮系統(tǒng)；工程救援保障體系；相互支持系統(tǒng)；保障供應(yīng)體系；

11、應(yīng)急隊(duì)伍等。在國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案之下: 國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案21個(gè)，國(guó)務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案56個(gè),省級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案31個(gè)。2.應(yīng)急體制黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；分級(jí)管理、分級(jí)響應(yīng)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的原則；集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的指揮機(jī)構(gòu)；政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)；社會(huì)動(dòng)員體系；以事發(fā)地黨委和政府為主，有關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室省政府應(yīng)急辦中央相關(guān)部門應(yīng)急機(jī)構(gòu)市級(jí)政府應(yīng)急辦省級(jí)相關(guān)部門應(yīng)急機(jī)構(gòu)縣級(jí)政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)市及相關(guān)部門應(yīng)急機(jī)構(gòu)3.應(yīng)急機(jī)制社會(huì)管理機(jī)制；監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；應(yīng)急信息傳遞機(jī)制；應(yīng)急決策和指揮機(jī)制；應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制；公眾溝通與動(dòng)員機(jī)制；應(yīng)急保障機(jī)制（包括應(yīng)急資源

12、配置與征用）；恢復(fù)與重建機(jī)制；評(píng)估與獎(jiǎng)懲機(jī)制；國(guó)際合作機(jī)制。地方政府制定 自然災(zāi)害事故災(zāi)難公共衛(wèi)生社會(huì)安全其他相關(guān)法律憲法國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法(基本法)各類規(guī)章、法令4.應(yīng)急法制 以憲法為依據(jù)，以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為基本法的應(yīng)急管理法律體系， 自然災(zāi)害類 （7部法律，13部法規(guī)）事故災(zāi)難類 （14部法律，30部法規(guī)）公共衛(wèi)生事件類 （6部法律，5部法規(guī)）社會(huì)安全事件類 （22部法律，20部法規(guī)）（四）應(yīng)急管理是政府的重要職責(zé)現(xiàn)代公共行政管理可以體現(xiàn)為二個(gè)部分：常態(tài)管理日常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)外交等方面的管理,常態(tài)的、均衡狀態(tài)。非常態(tài)管理危機(jī)管理或應(yīng)急管理,非常態(tài)的、非均衡狀態(tài)。常規(guī)管理與應(yīng)急管理的

13、主要區(qū)別： 不確定性；緊迫性；威脅性。應(yīng)急管理的基本特點(diǎn)：事件發(fā)生的突發(fā)性。資源使用的有限性?？晒┦褂玫臅r(shí)間、信息、物資等資源非常有限。事態(tài)發(fā)展的難于預(yù)見性。趨勢(shì)和后果難以預(yù)料。因此，應(yīng)急管理是一種特殊類型的管理，具有顯而易見的不可逆轉(zhuǎn)性。不能把應(yīng)急管理完全建立在隨機(jī)管理的基礎(chǔ)之上，而要形成科學(xué)的完備的制度體系。三、應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié) 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法：“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備；監(jiān)測(cè)與預(yù)警；應(yīng)急處置與救援；事后恢復(fù)與重建”四個(gè)階段。 又可以表述為“事前、事發(fā)、事中、事后”。有的著述也把應(yīng)急管理分為“預(yù)測(cè)預(yù)警、識(shí)別控制、緊急處置、善后管理”四個(gè)過程。 或者分為“預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”四個(gè)階段。都是大同小

14、異。聯(lián)邦德國(guó)把危機(jī)管理分為“預(yù)防、鑒別、克服、后續(xù)行動(dòng)”四個(gè)階段。 （一）預(yù)防準(zhǔn)備1.排查風(fēng)險(xiǎn) 各種應(yīng)急預(yù)案要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查，以增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性。2.培養(yǎng)意識(shí) 牢固樹立居安思危，見微知著，防微杜漸的意識(shí)。3.儲(chǔ)備資源 儲(chǔ)備必需種類和數(shù)量的物資，以備不時(shí)之需。4.培訓(xùn)演練 經(jīng)常性地組織培訓(xùn)演練。尤其是在學(xué)校組織演練。新西蘭南島當(dāng)?shù)貢r(shí)間2010年9月4日凌晨發(fā)生里氏7.1級(jí)地震，震源在地表以下33公里處，僅兩人受重傷。 預(yù)防和準(zhǔn)備不僅是預(yù)防和準(zhǔn)備事件的不發(fā)生，而且是預(yù)防和準(zhǔn)備事件的發(fā)生。 1969年7月20日美國(guó)登月。尼克松為失敗準(zhǔn)備演說詞：“命運(yùn)注定了那些探月者要在月球上安息。”“他們知道自己沒有

15、回來的希望，但他們也知道自己的犧牲里有人類的希望?！薄肮艜r(shí)，人們仰望星空，在星座里看見他們的英雄；現(xiàn)代，我們同樣如此，只是我們的英雄是有血有肉的史詩人物?！薄白源酥螅恳粋€(gè)在夜晚 抬頭注視月球的人都曉 得，在那里的某個(gè)角落 里，有永遠(yuǎn)屬于人類的 另一個(gè)世界。”如果真的登月失敗，尼克松的這篇講話是否可以撫平美國(guó)人民的心情？ （二）監(jiān)測(cè)預(yù)警1.信息報(bào)告“三敏感”和“三早”原則：“敏感時(shí)間、敏感地點(diǎn)、敏感事件”；“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”。2.預(yù)警級(jí)別可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢(shì)態(tài)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色

16、、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別。3.啟動(dòng)預(yù)案縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案和采取相應(yīng)措施。 （三）處置救援1.決策指揮應(yīng)急決策指揮就是對(duì)突發(fā)事件立即采取的處置措施。決策指揮具有難以掌握（范圍），難于預(yù)測(cè)（趨勢(shì)），難于斷定（效果）和非可逆性，不透明性，目標(biāo)多樣性以及時(shí)間壓力等特性。應(yīng)急決策指揮具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，但如果把后果用損失來表達(dá)，決策的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很大；如果把后果用收益來表達(dá)，決策的風(fēng)險(xiǎn)小。決策指揮的關(guān)鍵是直面問題與目標(biāo)?！拔覀兘鉀Q的問題不是應(yīng)該解決的問題，而是能夠解決的問題?！薄叭藗冴P(guān)心現(xiàn)有的問題，而不是未出現(xiàn)的問題。”“不要同時(shí)解

17、決所有的問題?！?對(duì)基層和單位而言，決策指揮就是要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)決果斷和行之有效。 2.危機(jī)溝通危機(jī)溝通就是向公眾披露事件和通報(bào)處置。危機(jī)溝通的目的是在危機(jī)出現(xiàn)后通過溝通實(shí)現(xiàn)危機(jī)規(guī)模與持續(xù)時(shí)間和影響力的適當(dāng)控制。危機(jī)溝通的要素是：情感，主動(dòng)，坦然。德國(guó)前經(jīng)濟(jì)合作部部長(zhǎng)（Egon Bahr）：“一個(gè)人不需要說出所有的事實(shí)，但他所講的一切都是真實(shí)的?！?1986年1月28日，美國(guó)的挑戰(zhàn)號(hào)航天飛機(jī)起飛不久爆炸解體，7名航天員全部罹難。 里根講話首先安撫孩子：“我要對(duì)那些看過實(shí)況轉(zhuǎn)播的學(xué)童說幾句話。我知道這很難理解，但如此痛苦的事情有時(shí)就是會(huì)發(fā)生。它是探索與發(fā)現(xiàn)過程的一部分。它是獲取機(jī)會(huì)與拓展人類視野

18、的一部分。未來不屬于懦弱的人，它屬于勇者。”接著說明美國(guó)的太空計(jì)劃是正確的：“我對(duì)于我們的太空計(jì)劃永遠(yuǎn)有著極大的信心與尊重，今天發(fā)生的事情絕對(duì)不會(huì)減其分毫。我們不掩飾我們的太空計(jì)劃，我們不保守秘密也不隱瞞事實(shí)；我們行事光明而且公開。這才是自由之道，而我們從不改變?！?最后，里根一段充滿宗教情懷的話：“ 挑戰(zhàn)者號(hào)的乘員以他們的方式榮耀了我們。我們將永遠(yuǎn)不會(huì)忘記他們，也不會(huì)忘記最后一次看見他們時(shí)的情景：今天早上，他們預(yù)備走上他們的旅程，向我們揮手告別 ，然后脫離大地執(zhí)拗的束縛飛向天際，撫摸上帝的面容?！?3.社會(huì)動(dòng)員社會(huì)動(dòng)員就是要在最短的時(shí)間內(nèi)把各方面的力量調(diào)集起來投入到突發(fā)事件的處置之中。例如，聯(lián)邦德國(guó)基本法規(guī)定國(guó)家有保護(hù)公民的義務(wù)。但又認(rèn)為無法提供100%的保護(hù)。德國(guó)的公民保護(hù)是建立在自愿者體系之上。公民保護(hù)