解決失地農(nóng)民問題的政策框架

1、解決失地農(nóng)民問題的政策框架目前，我國失地農(nóng)民的總量已超過4000萬。預(yù)計(jì)到2022年，還會(huì)有4000余萬人進(jìn)入失地農(nóng)民的行列。如何讓如此規(guī)模的失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)，是當(dāng)前開展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、消除貧困的一個(gè)突出問題，也是擺在各級黨委、政府面前必須盡快實(shí)在加以解決的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問題。為理解情況，掌握實(shí)情，尋求對策，為各級指導(dǎo)和政府有關(guān)部門提供決策根據(jù)，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心課題組先后前往浙江、四川、北京、山東等省市進(jìn)展專題調(diào)研?，F(xiàn)就政策建議局部報(bào)告如下：一、征地安置政策的根本目的我國現(xiàn)行征地安置政策根本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方法，即國家按照被征收土地的原用處給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土

2、地補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改良。也應(yīng)認(rèn)識到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低程度、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查提醒，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活程度。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，缺乏以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問題的最好方法，

3、是重新審視征地安置工作的政策目的和手段，且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立消費(fèi)力并進(jìn)步他們的生活程度。一句話，應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)作為將來征地安置政策的根本目的?！翱沙掷m(xù)生計(jì)sustainablelivelihds概念最早見于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和開展委員會(huì)的報(bào)告。1992年，結(jié)合國環(huán)境和開展大會(huì)uned將此概念引入行動(dòng)議程，主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目的。1995年，哥本哈根社會(huì)開展世界峰會(huì)ssd和北京第四屆世界婦女大會(huì)f進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對于減貧政策和開

4、展方案的重要意義。所謂“可持續(xù)生計(jì)，是指個(gè)人或家庭為改善長遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的才能、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)如存款、土地經(jīng)營權(quán)、生意或住房等，還包括個(gè)人的知識、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策才能。應(yīng)當(dāng)說，黨和政府一直高度重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)工作。方案經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家對失地農(nóng)民普遍實(shí)行的“招工安置或“就業(yè)安置政策，就較好地解決了廣闊農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題。只是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度、勞動(dòng)用工制度的改革，原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等方法，在理論中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開場凸現(xiàn)。因此，重新理解和認(rèn)

5、識可持續(xù)生計(jì)政策，并以此作為征地安置工作的根本目的，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和政策意涵。二、實(shí)現(xiàn)政策目的的四種手段第一、設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費(fèi)用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計(jì)系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。因此，制定一個(gè)科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制，是落實(shí)可持續(xù)生計(jì)政策的一個(gè)重要步驟。合理的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)以進(jìn)步或恢復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活程度為目的。這可從兩個(gè)方面加以理解。首先，征地補(bǔ)償費(fèi)即便不能做到對失地?fù)p失的“全額賠償，至少應(yīng)保證及時(shí)足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費(fèi)用。基于現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重偏低的實(shí)際，將來的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有的根底上著重考慮以下三個(gè)方面的因素，

6、即土地的潛在收益和利用價(jià)值，土地對農(nóng)民承當(dāng)?shù)南M(fèi)資料和社會(huì)保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的開展速度，而不能彌補(bǔ)由此損失的時(shí)間，“迎頭趕上。要想真正實(shí)現(xiàn)加速開展，就必須在此之外，還向失地農(nóng)民提供以開展為目的的投資。第二、引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。資產(chǎn)的社會(huì)福利效用是顯而易見的：有了資產(chǎn)，人們可以從長計(jì)議，追求長期目的。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對窮人的心理促進(jìn)、意識提升以及行為方式的改變等具有宏大的潛在作用。事實(shí)也說明，土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不平安感方面發(fā)揮著積極的作用。進(jìn)而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)

7、，既是改善他們生計(jì)的一種速效、實(shí)惠、一舉多得的好方法，也是幫助他們躲避各種生活風(fēng)險(xiǎn)的重要的平安網(wǎng)之一。那么，通過什么樣的機(jī)制和政策工具來實(shí)現(xiàn)上述目的呢？可行之策有兩條：一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建立。城市規(guī)劃部門與建立單位在設(shè)計(jì)建造失地農(nóng)民的住宅時(shí)，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長效受益機(jī)制。二是壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。對于必須由國家征用的公益性建立用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)、經(jīng)營。對于那些土地征用量大，土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。第三、促進(jìn)失地農(nóng)民消費(fèi)性就業(yè)。對于失去物

8、質(zhì)性和消費(fèi)性資產(chǎn)的農(nóng)民而言，就業(yè)收入構(gòu)成了大多數(shù)生存策略的核心內(nèi)容。因此，為失地農(nóng)民提供一份長期穩(wěn)定的工作，是實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)生計(jì)目的的重要手段。詳細(xì)而言，以下三個(gè)方面有助于促進(jìn)失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)：一是進(jìn)步就業(yè)才能。通俗地說，就業(yè)才能是指獲得工作和保持工作的才能。如前所述，失地農(nóng)民的智力含量、質(zhì)量程度或?qū)I(yè)級別均難于適應(yīng)目前勞動(dòng)力市場的需求及變化，政府向他們提供就業(yè)效勞、就業(yè)培訓(xùn)、制定一些有利于保持工作的補(bǔ)貼顯得尤為緊要。二是廣開就業(yè)渠道。解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的根本出路在于開展經(jīng)濟(jì)。在此之外，另一個(gè)重要的方面是，政府要積極探究多種形式就業(yè)安置方法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地

9、安置和失地農(nóng)民自謀職業(yè)等安置形式有機(jī)地結(jié)合起來。三是消除就業(yè)障礙。社會(huì)各界要像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)，逐步去除各種不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的制度和文化因素。其中關(guān)鍵的一步是，應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。第四、建立普惠的社會(huì)保障機(jī)制。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)民失地猶如經(jīng)歷一次經(jīng)濟(jì)和生活上的劇烈地震。無論征地補(bǔ)償機(jī)制多么完善，不可防止會(huì)有局部失地農(nóng)民或家庭淪于貧困的世界。實(shí)在保護(hù)這些最容易受到傷害的人群，既是社會(huì)公正的表達(dá)，也是政府職責(zé)所在。為此，在土地征用過程中，為失地農(nóng)民建立普惠的社會(huì)保障機(jī)制極為必要。實(shí)際上，假如失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制健全，就不需要那么

10、多詳細(xì)復(fù)雜的、針對詳細(xì)工程的補(bǔ)償。換句話說，假如把解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題作為征地的前置條件，不僅有助于預(yù)防失地農(nóng)民陷入貧困風(fēng)險(xiǎn)，也有利于國家必要的征地工作高效安康運(yùn)行。普惠的社會(huì)保障機(jī)制要可持續(xù)，必須基于兩個(gè)前提：一是將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保障制度，不宜直接與現(xiàn)行城鎮(zhèn)的類似制度銜接。三是為失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建立專項(xiàng)基金。其中政府的必要投入至關(guān)重要。三、落實(shí)政策手段的詳細(xì)措施1.關(guān)于完善補(bǔ)償機(jī)制。修改?土地管理法?中與市場經(jīng)濟(jì)要求和保障農(nóng)民權(quán)益不適應(yīng)的條款，實(shí)在改變現(xiàn)行征地制度對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，違背市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化根本規(guī)律的現(xiàn)狀

11、。建立和完善農(nóng)用地分等定級和農(nóng)地價(jià)格評估體系。綜合考慮自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等，對農(nóng)用地進(jìn)展分等定級；結(jié)合農(nóng)用地等級，制定農(nóng)用地價(jià)格評估方法。以農(nóng)用地分等定級和農(nóng)用地評估價(jià)格為根底，以經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價(jià)格為參照，確定土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照資產(chǎn)評估方法，確定其他各類財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照城鄉(xiāng)勞動(dòng)力工資程度和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障，確定就業(yè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在單純的征地補(bǔ)償費(fèi)用之外，再增加一定數(shù)量的投資資金，專門用于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和開展。2.關(guān)于資產(chǎn)建立。實(shí)行留地安置政策。國家征用土地時(shí)，應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體，用于安置失地農(nóng)民。留用地比例以征用地總面積的20為宜，10

12、專項(xiàng)用于村集體開展二、三產(chǎn)業(yè)，另外10用于農(nóng)民生活安置。搞好住宅小區(qū)規(guī)劃。原那么有三：一是住宅最好規(guī)劃在具有一定商業(yè)價(jià)值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅應(yīng)實(shí)行小區(qū)化。居住小區(qū)化不僅能方便居民日常生活，居住區(qū)內(nèi)商業(yè)用房也可作為村集體資產(chǎn)獲取收益。三是推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節(jié)約下來的珍貴土地用于開展集體經(jīng)濟(jì)，形成一份產(chǎn)業(yè)，也便于失地農(nóng)民在滿足自住的根底上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。探究集體資產(chǎn)保值增值機(jī)制。有效措施之一是，積極倡導(dǎo)社區(qū)股份制改革，把資產(chǎn)量化到個(gè)人，并明確權(quán)利與責(zé)任。3.關(guān)于就業(yè)促進(jìn)。千方百計(jì)增加就業(yè)?？尚械牟呗杂形鍡l：一是建議在出讓土地時(shí)，本著互惠互利的

13、原那么，與征地單位簽訂提供一定數(shù)量或一定比例就業(yè)崗位的協(xié)議，或在同等條件下優(yōu)先吸納被征地單位的勞動(dòng)力。二是大力開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，把解決失地農(nóng)民再就業(yè)問題同加強(qiáng)城市的綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民效勞等項(xiàng)事業(yè)結(jié)合起來，使之形成提供就業(yè)崗位與創(chuàng)造本地財(cái)富的新循環(huán)。三是將失地農(nóng)民納入小額擔(dān)保貸款的政策范圍，進(jìn)步他們自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的積極性和成功率。四是實(shí)行公共就業(yè)工程方案，如施行建筑、道路、綠化、社會(huì)建立等勞動(dòng)密集型工程，或結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)境整治等工作，幫助大齡失地農(nóng)民再就業(yè)。五是就業(yè)資源枯竭地區(qū)，應(yīng)組織開展勞務(wù)輸出。重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。有益的經(jīng)歷是：以市場的需求和農(nóng)民的需求來定培訓(xùn)工程對

14、失地農(nóng)民實(shí)行“菜單式和“計(jì)單式培訓(xùn)，以競爭定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會(huì)的招標(biāo)制，以補(bǔ)貼促參與對參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民，政府給與一定的財(cái)政支持。用經(jīng)濟(jì)手段和優(yōu)惠政策降低勞動(dòng)力本錢。如對招用失地農(nóng)民的企業(yè)，政府給予一定的收費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策；對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，與下崗失業(yè)人員一樣同等享受在就業(yè)方面的優(yōu)惠政策，如免交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。4.關(guān)于社會(huì)保障制度建立。將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會(huì)保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)遵循“低進(jìn)低出的原那么，即設(shè)計(jì)一種“少繳費(fèi)、少得益的新制度。參保者得益之“少的下限，以保障“根本生活需求為準(zhǔn)。在明確將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系的同時(shí)，對一時(shí)安排不了工作的，要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn)，對享受二年失業(yè)保險(xiǎn)待遇后仍然缺乏就業(yè)才能、生活困難的