淮河行蓄洪區(qū)治理的相關(guān)法規(guī)政策分析

1、淮河行蓄洪區(qū)治理的相關(guān)法規(guī)政策分析內(nèi)容摘要：經(jīng)過多年來的建設(shè)，淮河流域行蓄洪區(qū)已經(jīng)基本 形成了一個相對完整的治理法規(guī)和政策體系，對行蓄洪區(qū)的 確定、調(diào)整、啟用、安全設(shè)施建設(shè)和治理、補償?shù)雀鞣矫孀?了界定，但目前仍然存在法律位階偏低、部分法規(guī)執(zhí)行主體 不明確、操縱性較差、補償程序復(fù)雜、建設(shè)和治理資金不夠 明確等題目。建議加快制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理條例。 關(guān)鍵詞：淮河流域，行蓄洪區(qū)，法規(guī)，政策作為重要的非工 程措施，經(jīng)過多年的建設(shè)，目前淮河流域行蓄洪區(qū)已經(jīng)基本 形成了一個相對完整的治理法規(guī)和政策體系。其中，1988年 頒布的關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要、1997年頒布 的中華人民共和國防洪法、2

2、000年頒布的蓄滯洪區(qū)運 用補償暫行辦法以及2006年頒布的關(guān)于加強蓄滯洪區(qū) 建設(shè)與治理的若干意見這四個法律法規(guī)與蓄滯洪區(qū)的治理 有著最為直接的關(guān)系。本文首先分析淮河行蓄洪區(qū)建設(shè)與治 理的現(xiàn)行規(guī)定，然后討論現(xiàn)行政策的不足之處，最后提出完 善淮河行蓄洪區(qū)治理政策的相關(guān)建議。 一、淮河行蓄洪區(qū) 建設(shè)與治理的現(xiàn)行規(guī)定（一）行蓄洪區(qū)范圍和名錄的確定 和調(diào)整 根據(jù)防洪法的規(guī)定，防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定防護對 象、治理目標(biāo)和任務(wù)、防洪措施和實施方案，并規(guī)定洪泛區(qū)、 蓄滯洪區(qū)和防洪保護區(qū)的范圍，規(guī)定蓄滯洪區(qū)的使用原則， 蓄滯洪區(qū)的名單目錄則由蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法以 附錄方式確認(rèn)。根據(jù)關(guān)于加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的

3、若干 意見的規(guī)定，蓄滯洪區(qū)的調(diào)整應(yīng)通過編制（修訂）防洪規(guī) 劃或防御洪水方案，經(jīng)過科學(xué)比選、嚴(yán)格論證，按防洪規(guī)劃 和防御洪水方案的權(quán)限審批?？梢?，要對蓄滯洪區(qū)進行調(diào)整， 首先要根據(jù)權(quán)限調(diào)整流域的防洪規(guī)劃、然后調(diào)整蓄滯洪區(qū) 運用補償暫行辦法以及地方的蓄滯洪區(qū)治理辦法。（二）蓄滯洪區(qū)治理目標(biāo)和原則 關(guān)于加強蓄滯洪區(qū)建設(shè) 與治理的若干意見提出了蓄滯洪區(qū)治理的四個目標(biāo)，即確 保蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全；確保流域防洪安全；促進 人與自然*相處；促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。 意見確 定的蓄滯洪區(qū)治理的基本原則為：堅持全面規(guī)劃，公道布局， 做好蓄滯洪區(qū)調(diào)整工作；堅持統(tǒng)籌考慮，突出重點，加快蓄 滯洪區(qū)建設(shè)；堅持依法

4、行政，分級負(fù)責(zé)，加強蓄滯洪區(qū)治理， 實現(xiàn)洪水“分得進、蓄得住、退得出”，確保蓄滯洪區(qū)有效運 用。同時，意見還明確提出了分類治理的原則。即根據(jù) 蓄滯洪區(qū)在防洪體系中的地位和作用、運用幾率、調(diào)度權(quán)限 以及所處地理位置等因素，將蓄滯洪區(qū)劃分為三類，即：重 要蓄滯洪區(qū)、一般蓄滯洪區(qū)和蓄滯洪保存區(qū)。 （三）行蓄 洪區(qū)安全設(shè)施形式及資金來源 根據(jù)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱 要的規(guī)定，蓄滯洪區(qū)內(nèi)應(yīng)該因地制宜地采取多種形式的就 地避洪措施。主要形式有：（1）圍村埝（安全區(qū)）、（2）莊 臺、（3）避水臺、（4）避水樓、（5）城墻、（6）其它就地避 洪措施。 按照水利建設(shè)基金治理辦法規(guī)定，中心水利 建設(shè)基金專項支出包括大江

5、大河的清淤除障及流域內(nèi)蓄滯 洪區(qū)安全建設(shè)，除水利建設(shè)基金等專項基金外，目前蓄滯洪 區(qū)的建設(shè)基金主要來自中心和地方的其他財政預(yù)算資金。（四）行蓄洪區(qū)的啟用 淮河流域行蓄洪區(qū)的運用順序，由 淮委根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的關(guān)于黃河、長江、淮河、永定河防御 特大洪水方案及其它有關(guān)規(guī)定，編制淮河流域典型年行蓄洪 區(qū)運用順序及沉沒圖，由水利部審定后頒布。國務(wù)院，國家 防汛指揮機構(gòu)，流域防汛指揮機構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人 民政府，省、自治區(qū)、直轄市防汛指揮機構(gòu)，按照依法經(jīng)批 準(zhǔn)的防御洪水方案中規(guī)定的啟用條件和批準(zhǔn)程序，決定啟用 蓄滯洪區(qū)。依法啟用蓄滯洪區(qū)，任何單位和個人不得阻攔、 拖延；碰到阻攔、拖延時，由有關(guān)縣級以

6、上地方人民政府強 制實施。 （五）蓄滯洪區(qū)運用后的補償 補償遵循的三項 原則是：保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活；有利于蓄滯洪區(qū)恢 復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；與國家財政承受能力相適應(yīng)。 考慮到當(dāng)前蓄 滯洪區(qū)大都以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，廣大居民的生活尚不富裕，基 本生活條件主要是解決吃、住的題目，因此蓄滯洪區(qū)運用后， 重點補償農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)，保證居民一段時間的基本口 糧，補助修復(fù)水毀住房和生產(chǎn)生活所必要的消費品，達到盡 快恢復(fù)生產(chǎn)生活、重建家園的目的。 補償?shù)膶ο鬄樾顪?區(qū)內(nèi)具有常住戶口的居民；區(qū)內(nèi)居民獲得蓄滯洪區(qū)運用補償 的同時，還可以按照國家有關(guān)規(guī)定享受與其他洪水災(zāi)區(qū)災(zāi)民 同樣的政府救助和社會捐助。補償?shù)姆秶鷥H限

7、于：農(nóng)作物、 專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林水毀損失；住房水毀損失；無法轉(zhuǎn)移的家 庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。不予補償?shù)膿p失包括：根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)退田而拒 不退田，應(yīng)當(dāng)遷出而拒不遷出，或者退田、遷出后擅自返耕、 返遷造成的水毀損失；違反蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃或者方案 建造的住房水毀損失；按照轉(zhuǎn)移命令能轉(zhuǎn)移而未轉(zhuǎn)移的家庭 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。（六）試行洪水保險制度 關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo) 綱要提出了試行洪水保險，并規(guī)定：省級人民政府可選擇 受益范圍明確、進洪機遇較多的蓄滯洪區(qū)，試行防洪基金或 洪水保險制度，取得經(jīng)驗后推廣，逐步改變過往洪災(zāi)損失單 純

8、依靠政府大量救濟的辦法。 試行防洪基金或保險的地 區(qū)，保險公司按規(guī)定向蓄滯洪區(qū)內(nèi)投保人收取保費，并賠償 蓄滯洪后的損失；賠付不足部分，可由省級人民政府從受益 地區(qū)國營工商企業(yè)、集體和個體企業(yè)以及居民所籌集的防洪 基金中解決。關(guān)于加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的若干意見 也明確提出要積極開展洪水災(zāi)難損失保險研究，建立有效的 洪水災(zāi)難損失保險體系，化解蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)難損失風(fēng)險， 實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，進步社會和群眾對災(zāi)難的承受能 力。 （七）行蓄洪區(qū)人口控制與土地治理 關(guān)于加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的若干意見等政策法規(guī)都明確提出蓄滯 洪區(qū)所在地人民政府要制訂人口規(guī)劃，加強區(qū)內(nèi)人口治理， 實行嚴(yán)格的人口政策，

9、嚴(yán)禁區(qū)外人口遷進，鼓勵區(qū)內(nèi)常住人 口外遷，控制區(qū)內(nèi)人口增長。同時，省級人民政府應(yīng)組織有 關(guān)部分制定蓄滯洪區(qū)人口控制規(guī)劃，規(guī)定區(qū)內(nèi)人口增長率（自然增長率及機械增長率）必須低于省內(nèi)其它地區(qū)，提出 具體控制指標(biāo)并建立分區(qū)人口冊。關(guān)于加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的若干意見和關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱 要都規(guī)定蓄滯洪區(qū)土地利用、開發(fā)和各項建設(shè)必須符合防 洪的要求，保持蓄洪能力，實現(xiàn)土地的公道利用，減少洪災(zāi) 損失。 在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng) 就洪水對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的影響和建設(shè)項目對防洪可能 產(chǎn)生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措 施。 （八）治理機構(gòu)設(shè)置 加強組織領(lǐng)導(dǎo)工作是

10、搞好蓄滯 洪區(qū)建設(shè)和治理的重要保障措施，綱要建議蓄滯洪區(qū)所 在地的省級人民政府可根據(jù)工作需要成立蓄滯洪區(qū)治理委 員會，作為虛設(shè)機構(gòu)，不設(shè)實體辦事機構(gòu)，其日常工作由政 府指定的部分承擔(dān)；蓄滯洪區(qū)治理委員會負(fù)責(zé)規(guī)劃的實施和 區(qū)內(nèi)安全建設(shè)的治理，分洪時配合各級防汛指揮部保證各項 任務(wù)按規(guī)劃有秩序地完成，也就是說綱要原則是認(rèn)可通 過建立一個專門的機構(gòu)來協(xié)調(diào)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與治理工作 的。意見固然沒有明確提出要建立一個專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)， 但夸大了地方政府的責(zé)任，提出蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要高度重視蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與治理。 二、現(xiàn)行治理法規(guī)政策 存在的不足之處 治理淮河行蓄洪區(qū)的政策法規(guī)固然已經(jīng) 基本形成了多層

11、級、多部分、覆蓋面廣的體系，但仍然存在 法律規(guī)范的層級低、部分事項缺乏規(guī)范、執(zhí)行主體不明確、 程序繁瑣、內(nèi)容過期等題目。（一）缺乏一個全面規(guī)定行蓄洪區(qū)的法規(guī)，也就是行蓄洪區(qū)治理的“基本*”，法規(guī)的位 階比較低 目前對于蓄滯洪區(qū)進行全面規(guī)定主要集中在關(guān) 于加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的若干意見和關(guān)于蓄滯洪區(qū) 安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要兩個由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的部分文 件，但前者僅僅是一個指導(dǎo)性的意見，主要是提出今后工作 包括政策制定所需要解決的題目的意見，對很多題目并沒有 給出具體的、具體的和有約束性的規(guī)定。例如在如何編制蓄 滯洪區(qū)建設(shè)和治理規(guī)劃、加大蓄滯洪區(qū)投進力度、發(fā)展蓄滯 洪區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和落實地方責(zé)任等方

12、面還都只是給出了原 則性和方向性的規(guī)定，缺乏落實的部分和責(zé)任分工等具體的 措施。而后者頒布于1988年，雖是一部比較全面和系統(tǒng)的 政策規(guī)定，但其重點仍然集中在指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)的安全工程建 設(shè)、啟用以及安全撤退等水利工程措施方面，而對蓄滯洪區(qū) 的經(jīng)濟社會治理乃至日常維護未給予具體規(guī)定，這與該綱要 由水利部分?jǐn)M定有關(guān)。況且由于頒布的時間早，有些內(nèi)容需 要更新?？傮w上講，該綱要重建設(shè)輕治理的特征比較明顯。此外，法律位階比較高、權(quán)威性比較強的水法和防 洪法缺乏對行蓄洪區(qū)全面的治理規(guī)定，如人口治理題目、 沉沒損失負(fù)擔(dān)題目以及行蓄洪區(qū)內(nèi)的建設(shè)和發(fā)展題目等。這 些題目或交由下位法規(guī)規(guī)定，或者交由行政部分酌情處理

13、， 導(dǎo)致這些題目難以有效解決。而其他的政策和法規(guī)，除蓄 滯洪區(qū)運用補償暫行辦法以國務(wù)院令的方式發(fā)布外，則多 數(shù)層級比較低，由各部分制定。較為重要者如綱要和若 干意見由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，很多的規(guī)定還停留在部分規(guī) 章制度。部分的規(guī)章一者主要規(guī)定本部分職權(quán)范圍的事務(wù)， 涉及的事項比較窄，二者只是一種行政指導(dǎo)，約束性要弱， 其它部分有時難以真正執(zhí)行。由于行蓄洪區(qū)的治理既涉及地 方各級政府，又涉及中心各有關(guān)部分，在地方政府方面，又 涉及四個省。同時，區(qū)域之間利益矛盾比較突出。在這種情 況下，法律位階太低，就會失往基本的約束力。再比如，區(qū) 域利益平衡題目、人口外遷題目、人口控制題目等，都需要 在較高的層次

14、上進行協(xié)調(diào)。另外，法律位階低，難以做出有 權(quán)威性的要求，以及責(zé)任明確的罰則，也不利于有關(guān)方針、 原則的落實等等。例如在1988年的綱要中，固然就行 蓄洪區(qū)的人口控制題目提出了明確的要求，但卻沒有能夠就 責(zé)任和經(jīng)費題目做出規(guī)定和安排；即使在2006年的若干 意見中，由于牽涉到民政救濟，也無法對蓄滯洪區(qū)的扶持 與救助辦法做出具有約束性的規(guī)定。 （二）部分法規(guī)的執(zhí) 行主體不明確，過于抽象和原則，操縱性比較差 法規(guī)中的 執(zhí)行主體不明確是我國法律法規(guī)中的通常情況，并非蓄滯洪 區(qū)治理政策與法規(guī)所獨占，具體到蓄滯洪區(qū)的治理，比較突 出的有：（1）人口控制政策的執(zhí)行手段不明確，沒有得力的 實施措施，導(dǎo)致指導(dǎo)綱

15、要提出的人口增長率得不到有效 的控制；（2）農(nóng)村土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體和責(zé) 任不夠明確；（3）就地避洪設(shè)施的日常治理主體不明確，不 夠有效，導(dǎo)致較多的安全設(shè)施在建成之后，缺乏有效的治理， 尤其是對于一些小型的安全設(shè)施，這種現(xiàn)象更為突出；（4） 安全撤離后的食宿保障主體和經(jīng)費安排不夠明確，可能導(dǎo)致 蓄滯洪區(qū)運用次數(shù)比較多的情況下，安全撤離后的食宿難以 得到有效保障。目前部分政策法規(guī)對蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會活 動的規(guī)范比較抽象和原則，缺乏可操縱性。例如如何確定不 同類型蓄滯洪區(qū)的治理與經(jīng)濟發(fā)展模式，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié) 構(gòu)調(diào)整，鼓勵當(dāng)?shù)厝罕娡獬鰟?wù)工的規(guī)定等；限制蓄滯洪區(qū)內(nèi) 高風(fēng)險區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)活動，

16、鼓勵企業(yè)向低風(fēng)險區(qū)轉(zhuǎn)移或向外 搬遷，都缺乏相應(yīng)的財政和稅收手段的配套。又例如，如何 加強蓄滯洪區(qū)土地治理，土地利用、開發(fā)和各項建設(shè)必須符 合防洪的要求，保證蓄滯洪容積，實現(xiàn)土地的公道利用，減 少洪災(zāi)損失；蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要制訂人口規(guī)劃，加 強區(qū)內(nèi)人口治理，實行嚴(yán)格的人口政策，嚴(yán)禁區(qū)外人口遷進，鼓勵區(qū)內(nèi)常住人口外遷，控制區(qū)內(nèi)人口增長，等等。類似這 樣的規(guī)定和政策往往沒有能夠提出實現(xiàn)這些政策目的的手 段和措施，導(dǎo)致了政策難以落實。 由于法律和法規(guī)對有些 事項規(guī)定得不夠具體，這些未作具體規(guī)定的事項的治理就被 賦予給了行政部分，目前淮河流域行蓄洪區(qū)的安全設(shè)施建設(shè) 由淮委負(fù)責(zé)，而行蓄洪區(qū)的日常治理

17、，普遍實行地方行政負(fù) 責(zé)制，由省、地、縣有關(guān)部分分別治理，往往各持己見，輕 易產(chǎn)生矛盾和爭執(zhí)，在蓄滯洪區(qū)的運用、建設(shè)和日常維護治 理方面出現(xiàn)分歧，協(xié)調(diào)時間長，輕易延誤時機。例如在實際 調(diào)研過程中，就發(fā)現(xiàn)在行蓄洪區(qū)建設(shè)了過大的安全區(qū)的題 目，其原因就在于原來綱要只是規(guī)定了不宜建設(shè)過大的 圍村埝，但沒有更具體的規(guī)定，這實際上將裁量權(quán)賦予了行 政部分，而地方政府傾向于做大圍村埝，以保護更多的土地 和人口，但卻增加了日常的運營用度（如電費），也削弱了 調(diào)蓄洪水的能力。（三）行蓄洪區(qū)的建設(shè)和治理的資金來 源不夠明確，缺乏保障，導(dǎo)致部分設(shè)施和制度難以有效發(fā)揮 作用 蓄滯洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括蓄滯洪區(qū)圍

18、堤、控 制閘、隔堤、安全設(shè)施、轉(zhuǎn)移道路、通訊設(shè)施、預(yù)警系統(tǒng)以 及與“移民建鎮(zhèn)”配套的生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施，需要大量的資 金，但由于建設(shè)資金的安排靈活性比較大，有時出現(xiàn)建設(shè)資 金不落實以及暫時挪用的題目，導(dǎo)致目前蓄滯洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)不能達標(biāo)。而且，由于歷來重建設(shè)輕治理，對于工程 措施的建設(shè)資金一般安排得相對比較充裕，而治理方面由于 時間長，治理主體在工程建設(shè)期內(nèi)不是很明確，建成后的治 理資金很難做到有效的估計，經(jīng)常導(dǎo)致治理資金不能足額及 時到位，蓄滯洪區(qū)的安全設(shè)施的治理不夠有效，小型配套設(shè) 施如排澇設(shè)施跟不上，造成一些安全設(shè)施有時不能正常發(fā)揮 作用或者毀損得比較快。 按照1988年綱要的思路和

19、 規(guī)定，安全撤離設(shè)施的建設(shè)與治理責(zé)任基本由地方政府負(fù) 擔(dān)，例如撤退道路和對口安排、撤退船只車輛、食宿、防疫 等事項均有地方負(fù)責(zé)，但在綱要中都沒有對此就機構(gòu)、 職員和經(jīng)費以及問責(zé)等做出規(guī)定，其它的法律法規(guī)也沒有做 出相應(yīng)的具體規(guī)定。 （四）控制蓄洪區(qū)內(nèi)人口增長的政策 不夠完善有力 目前，蓄滯洪區(qū)人口控制措施不力，人口增 長過快，尤其是對于那些使用頻率比較高的蓄滯洪區(qū)，致使 行蓄洪運用損失大，難下決心。人口增長過快的原因是多方 面的，首先是沒有一個清楚或明確的長遠規(guī)劃以及對人口規(guī) 模的控制指標(biāo)。其次是固然有原則性的規(guī)定，但規(guī)定太模糊， 沒有落實到部分和責(zé)任人，缺乏問責(zé)制度。三是缺乏必要的 政策手段

20、和資金支持，尤其是對于蓄滯洪區(qū)內(nèi)活動在外的人 口的計劃生養(yǎng)工作難度很大。 此外，也有生養(yǎng)習(xí)慣和受經(jīng) 濟利益驅(qū)使，人口自然向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)匯集的原因。如有的 蓄滯洪區(qū)，隨著轉(zhuǎn)移道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建成，生產(chǎn)生活條件 得到了改善，甚至超過了保護區(qū)的條件，人們很自然的要向行蓄洪區(qū)里遷移，加上有關(guān)政府部分、社會團體、學(xué)校等機 構(gòu)的遷進，并由此而帶來第三產(chǎn)業(yè)人口的增長，很難避免人 口的快速增長。（五）缺乏完善的移民建鎮(zhèn)配套辦法 移 民建鎮(zhèn)”是蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)的有效途徑，其基本特征是:農(nóng) 民的房屋、財產(chǎn)、企業(yè)等與農(nóng)田作業(yè)分離，在安全區(qū)（鎮(zhèn)）內(nèi) 生活，到安全區(qū)外耕種生產(chǎn)。一般情況，安全區(qū)的間隔間隔 控制在10公里

21、左右，居民與耕地的間隔最大在5公里左右， 可通過自行車等交通工具到田間耕作。目前由于耕作間隔、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地關(guān)系調(diào)整以及房屋財產(chǎn)等多方面的原 因，“移民建鎮(zhèn)”在實施過程中還有一些障礙，為保障“移民建 鎮(zhèn)”措施得以順利實施，還必須制定和實施配套的政策或法 規(guī)，以規(guī)范和調(diào)整“移民建鎮(zhèn)”工作，使農(nóng)民能夠遷得出，住 得下。 （六）補償辦法的規(guī)定比較繁瑣，難以執(zhí)行， 且導(dǎo)向作用與長遠目標(biāo)不協(xié)調(diào) 補償辦法核損階段的操 縱程序過于復(fù)雜、任務(wù)很重，操縱本錢高。登記核查工作以 “三榜公布”為核心，為了盡量減少三榜公布的異議，在統(tǒng)計 時一個村分幾個小組進行，統(tǒng)計結(jié)果先在小組內(nèi)進行公布， 充分發(fā)揮村民之間的互

22、相監(jiān)視作用，時間一般是35天。 規(guī)定的“三榜公布”以7天為準(zhǔn)，公布后有異議的修改后再公 布。固然名義上為“三榜公布”，但是實際公布時有些地方達 6、7次之多，由于操縱過程中牽涉的人很多以及退水較慢， 進行財產(chǎn)損失登記時很多財產(chǎn)還泡在水里，難以進行核實，從組建小組、登記、上報、核查、下款到發(fā)款，也要半年的 時間，大部分群眾是在春節(jié)前拿到補償金，有時出現(xiàn)題目還 要進行核查，拖的時間更長。有些題目在政策上也很難把握， 如缺乏對工礦企業(yè)和農(nóng)戶依法承包滯洪區(qū)內(nèi)的種植物的補 償，缺乏對在進行抗洪搶險中負(fù)傷或死亡職員及家屬的補 償。而且部分地方滯洪區(qū)與非滯洪區(qū)的邊界難以確定，補償 面積難定。 此外，對“移民

23、建房”政策也產(chǎn)生了消極影響。2003年淮河大洪水中蓄滯洪區(qū)的大規(guī)模運用，使國家意識到 了補償政策的實施難度與補償負(fù)擔(dān)的沉重。因此，更加傾向 于采取一次性投進將區(qū)內(nèi)居民遷出蓄滯洪區(qū)的“移民建房”政 策。2003年大洪水之后，安徽省一期計劃搬遷11個蓄滯洪 區(qū)的居民，但由于種地間隔遠，不方便，有些區(qū)內(nèi)職員仍不 愿意搬遷。此外，鄰近蓄滯洪區(qū)的低標(biāo)準(zhǔn)保護區(qū)固然受了災(zāi)， 卻不能得到像蓄滯洪區(qū)那樣的補償待遇；而蓄滯洪區(qū)不分洪 的年份可以得到豐收，分洪的年份有國家補償，反而成了人 們更愿意生存的地方，這就與實施移民建鎮(zhèn)政策產(chǎn)生了矛 盾。 固然2006年5月財政部對原國家蓄滯洪區(qū)運用財 政補償資金治理規(guī)定進行

24、了修訂，農(nóng)作物的補償不再按照 耕地上實際耕種的農(nóng)作物確定補償標(biāo)準(zhǔn)，而是按照當(dāng)?shù)刂饕?農(nóng)作物前三年同季農(nóng)作物均勻產(chǎn)值的50%-70%來確定補償 標(biāo)準(zhǔn)，簡化了確定農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林補償標(biāo)準(zhǔn)的程 序，但仍然存在程序比較復(fù)雜，導(dǎo)向性作用不強的題目。三、調(diào)整淮河行蓄洪區(qū)治理政策與法規(guī)的建議 （一）按照 蓄滯洪區(qū)的重要性和使用幾率對蓄滯洪區(qū)進行分類治理 在蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與治理過程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)分類分級治 理的原則，按照蓄滯洪區(qū)的重要性和使用幾率對蓄滯洪區(qū)進 行分類，非常重要而且使用幾率高的蓄滯洪區(qū)就要嚴(yán)格控制 人口以及非農(nóng)經(jīng)濟活動，盡量減少蓄滯洪區(qū)使用所帶來的損 失，對于那些不是很重要但使用頻率高

25、的蓄滯洪區(qū)，可以通 過適當(dāng)進步防洪工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，降低使用頻率，同時答應(yīng)蓄 滯洪區(qū)內(nèi)發(fā)展一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對于那些很重要但使用頻率不 高的蓄滯洪區(qū)，由于暫時不能轉(zhuǎn)為防洪保護區(qū)，一方面要加 強安全設(shè)施建設(shè)，保障生命財產(chǎn)安全，同時要在離口門比較 遠，有相對充分轉(zhuǎn)移時間的地方發(fā)展第二和第三產(chǎn)業(yè)，對于 那些既不是很重要使用頻率又不高的蓄滯洪區(qū)，要創(chuàng)造條件 轉(zhuǎn)為防洪保護區(qū)，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進蓄滯洪區(qū)的經(jīng) 濟發(fā)展和人民生活的改善。（二）盡快制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理條例 由于蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和治理牽涉的部分和 地方多，既有中心多個部分（如水利部、財政部、民政部、 國土資源部、人口與計劃生養(yǎng)委員會、發(fā)改委、交通部、建 設(shè)部、保險等金融監(jiān)管部分）要承擔(dān)的責(zé)任，又有地方各級 政府承擔(dān)的職責(zé)，情況復(fù)雜，領(lǐng)域多，解決的難度大，因此， 有必要制定一部對蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與治理進行全面規(guī)定的 法規(guī)性文件，如制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理條例，將涉及 蓄滯洪區(qū)的重要題目予以明確規(guī)定，作為蓄滯洪區(qū)建設(shè)和治理的“基本*”，并以國務(wù)院令的方式頒布，進步蓄滯洪區(qū)建 設(shè)與治理法規(guī)的權(quán)威性。（三）盡快明確蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建