政府投資基本建設(shè)項目的管理

1、政府投資根本建立工程的管理金鐘錢建寧陸金方李宏玉王書俊王艷在我國經(jīng)濟(jì)開展中，根本建立為國民經(jīng)濟(jì)和社會開展提供了物質(zhì)和技術(shù)保證，尤其是政府投資的根本建立工程對加速建立強(qiáng)大的社會主義物質(zhì)根底，開展科學(xué)文化教育事業(yè)，進(jìn)步最廣闊人民群眾的物質(zhì)文化生活程度，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、安康地開展，一直起著非常重要的作用。本文試就政府投資的根本建立工程管理的現(xiàn)狀及其對策作一些粗淺的研究和討論。一、現(xiàn)狀及問題隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步深化和完善，公共財政框架與形式的提出，政府投資根本建立的方向主要是滿足公共需要。尤其是1998年以來，為刺激消費，擴(kuò)大內(nèi)需，國家施行積極的財政政策，以增大投資來拉動經(jīng)濟(jì)開展，加

2、上西部大開發(fā)等政策的出臺，更為根本建立提供了廣闊的開展空間。目前，各級政府部門正抓住機(jī)遇，調(diào)整思路，大力開展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)各項事業(yè)的建立。政府投資的根本建立也按照“公共財政和市場經(jīng)濟(jì)的要求，逐步退出競爭性領(lǐng)域，建立工程的監(jiān)管力度也大大地增強(qiáng)，根本建立程序進(jìn)一步完善。但是，政府投資的根本建立工程目前仍存在著以下幾方面的問題：1投融資體制改革進(jìn)程緩慢。改革開放以來，我國在根本建立投資管理上引入市場機(jī)制，從宏觀管理到微觀運行都進(jìn)展了一系列的改革，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建筑市場有序化的格局。但是，仍然存在投資方向不準(zhǔn)確，投資構(gòu)造不合理，投資效益不高的問題。這主要是投資的

3、風(fēng)險約束機(jī)制沒有建立，宏觀調(diào)控體系不順，投資的市場體系不健全，法規(guī)建立跟不上所致。國家提出的“全面推行工程法人責(zé)任制、“工程資本金制度、“重大工程稽查特派員制度等等也進(jìn)程緩慢，作為投融資體制改革重點之一的“非公有制經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入根本建立市場的制度保障不力。2工程決策審批不盡科學(xué)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和國民經(jīng)濟(jì)開展的要求，國家已對工程審批采取了下放權(quán)限、減少環(huán)節(jié)等措施，但未能從根本上改變行政性審批的形式。下放到地方的權(quán)限，由于局部利益和缺乏綜合平衡，重復(fù)建立較多，往往又形成新的構(gòu)造性失衡。實際工作中，工程單位或是急功近利，或是疲于應(yīng)付，前期準(zhǔn)備不充分；政府的工程庫建立亟待充實和進(jìn)一步加強(qiáng)；尤其是根本建立、

4、城市建立與開發(fā)、技術(shù)更新與改造還存在著多頭審批的現(xiàn)象，也勢必造成工程決策和審批的不盡科學(xué)。3政府投資預(yù)算機(jī)制有待完善。由于我國投融資體制的決策多層次、資金多渠道，政府投資實際只占到根本建立投資的一局部，而且政府投資資金中也還劃分為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、基金等等，導(dǎo)致政府投資的宏觀調(diào)控地位下降，預(yù)算管理機(jī)制不協(xié)調(diào)。加之長期以來，我國的管理現(xiàn)狀是有預(yù)算分配權(quán)的部門為數(shù)不少，致使管工程的不一定管資金，管資金的不一定管工程的現(xiàn)象存在。隨著國家預(yù)算體制改革的全面推行，進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。4工程業(yè)主運作不標(biāo)準(zhǔn)。一是工程管理的組織方式有待商榷。是選擇基建部門責(zé)任制，或是指揮部、管委

5、會形式，還是實行工程法人責(zé)任制，或是工程總承包責(zé)任制，需進(jìn)一步明確。二是人員素質(zhì)有待進(jìn)步。根本建立是專門的科學(xué)，有專門的工程知識，有專門的財務(wù)會計制度，有很高的管理要求，這些都需要工程管理人員有較強(qiáng)的綜合素質(zhì)。三是根本建立程序現(xiàn)欠缺，擅自變更設(shè)計方案、擴(kuò)大建立規(guī)模、資金管理無序的現(xiàn)象屢有發(fā)生。5有形建筑市場運作欠佳。90年代以來，國家及地方先后出臺“建筑法、“建立工程管理條例、“招、投標(biāo)管理辦活等一系列法律、法規(guī)，并建立了建立工程交易市場，對開展和進(jìn)步建筑工程管理程度，改善投資運作環(huán)境，起到了很重要的作用。但存在的問題也不容無視：一是條塊分割嚴(yán)重，地區(qū)封鎖、行政干預(yù)、行業(yè)壟斷未根本消除，制約著

6、有效資源在部門、地區(qū)、企業(yè)間的優(yōu)化配置。二是報建程序繁雜，盡管建筑有形市場已建立，但發(fā)布、程序、手續(xù)還不完善，涵蓋范圍還不廣，如環(huán)保、消防等仍無法進(jìn)入其中。三是資質(zhì)構(gòu)造和市場準(zhǔn)入不合理。目前全國共有建筑企業(yè)90900家，從業(yè)人員3327萬人，等級以上的建筑企業(yè)45634家，“高、精、尖且能總承包的企業(yè)卻很少，企業(yè)構(gòu)造不合理，呈圓桶形，平均規(guī)模偏大，離“金字塔式的規(guī)模構(gòu)造差距較大。6質(zhì)量管理現(xiàn)狀堪憂。一是質(zhì)量、進(jìn)度、投資三者關(guān)系不順，資金不到位現(xiàn)象嚴(yán)重。二是建筑企業(yè)制度不完善，人員素質(zhì)偏低。三是社會監(jiān)理還不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。四是政府質(zhì)量執(zhí)法條塊分割，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)缺乏重點和力度。7開工驗收的組織

7、及開工決算審查無有力保障。一是組織單位不明，2000年公布的?建筑工程質(zhì)量管理條例?規(guī)定，建筑工程應(yīng)由建立單位組織驗收，但許多政府投資的工程仍由行政主管部門組織驗收。二是驗收范圍應(yīng)包括質(zhì)量、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、檔案、及通水、通電、通郵、通路等一系列內(nèi)容，但人們往往認(rèn)為開工驗收只是質(zhì)量驗收，以質(zhì)量驗收證書代替了開工驗收報告。三是驗收的層次階段不標(biāo)準(zhǔn)。政府投資的工程往往需要指定分包商，但其工作內(nèi)容完成后向業(yè)主、監(jiān)理或總包報驗時，往往不能如期進(jìn)展。四是開工決算審查不力。驗收完畢后，遲遲不送審決算，或不知是送給財政、還是審計、還是建行或是其他社會中介機(jī)構(gòu)。二、對策的研究及分析隨著“入世的臨近和政府投資體

8、制改革的不斷深化，我國傳統(tǒng)的建筑業(yè)經(jīng)營方式必然會有所改變，根本建立領(lǐng)域的國際化、標(biāo)準(zhǔn)化速度將加快。這樣，借鑒西方興隆國家的先進(jìn)做法，學(xué)習(xí)它們比較健全、穩(wěn)定的工程決策審批方法、工程設(shè)計審核制度以及招標(biāo)采購制度等等管理經(jīng)歷，并結(jié)合我國的詳細(xì)實際，做好政府投資的根本建立工程管理工作迫在眉睫。1深化投融資體制改革。首先要強(qiáng)化投資責(zé)任機(jī)制和投資鼓勵機(jī)制，大力推行工程法人責(zé)任制，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制和投資風(fēng)險機(jī)制，誰決策、誰負(fù)責(zé)、誰受益，出問題的，一定要追究其行政、經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。其次要合理劃分政府和社會的投資范圍，但凡市場可以有效調(diào)節(jié)且不會導(dǎo)致長期資源配置失誤的領(lǐng)域，應(yīng)由企業(yè)來投資；政府應(yīng)進(jìn)入公益性

9、、根底性、保障性等市場調(diào)節(jié)“失靈以及企業(yè)不愿或難以進(jìn)入的領(lǐng)域。最后是對不同的投資類型實行不同的管理方式，競爭性投資推向市場；根底性投資政府積極支持，重點是幫助其拓寬投融資渠道；公益性投資由政府提供保障，同時也應(yīng)鼓勵個人捐贈、社會集資和企業(yè)投資興辦。2建立科學(xué)的工程決策審批制度。西方國家通常把工程投資決策審批分為國有投資工程決策和企業(yè)投資工程決策兩種。國有投資的重大工程，由政府主管部門根據(jù)國家制定的各行業(yè)的五年開展方案或?qū)ｍ棇I(yè)開發(fā)的法律提出詳細(xì)建立工程，并提交議會、內(nèi)閣設(shè)置的由社會各界有名望、有權(quán)威的人士組成的各類專業(yè)審議會審定；一般工程那么由地方政府或國有企業(yè)提出，由政府主管部門審查決策，決

10、策以后再交工程法人詳細(xì)組織工程的設(shè)計、征地、招標(biāo)施工、投產(chǎn)運營、消費管理、債務(wù)歸還和滾動開展。資金籌措由工程法人提出，應(yīng)由政府安排的投資由政府主管部門統(tǒng)一安排。而企業(yè)投資工程決策主要由企業(yè)內(nèi)部提出、評估并交董事會研究決定。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒西方興隆國家的先進(jìn)經(jīng)歷，按照國家第十個五年規(guī)劃，加快建立國家或地方政府的投資工程儲藏庫，執(zhí)行嚴(yán)格的可行注審批制度，審批合格的儲藏工程上升為年度執(zhí)行工程，列入預(yù)算，報全國或地方人大批準(zhǔn)。并逐步取消非國家性投資工程的審批，實行報備案制度，把決策審批的重心轉(zhuǎn)移到政府投資的工程上來。3進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算管理機(jī)制。要按照?預(yù)算法?的要求，著眼于滿足社會公共需要、

11、立足于非營利性、收支行為標(biāo)準(zhǔn)化這三個特征，進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束力，建立完好統(tǒng)一的公共支出預(yù)算。必須消除“越位與“缺位，改進(jìn)現(xiàn)有根本建立投資管理形式，建立以資金引導(dǎo)工程確立投向的新型管理形式，增強(qiáng)財政對政府投資的決策權(quán)和主動權(quán)。財政必需要加強(qiáng)政府投資工程的前期論證，參與中長期投資方案的制定和工程招投標(biāo)管理，要對政府投資的根本建立工程實行全過程的財政財務(wù)管理和監(jiān)視，以保證財政根本建立預(yù)算管理制度、工程概、預(yù)、決結(jié)算審查制度、效益分析與反響制度的貫徹與落實。4改革建筑業(yè)管理體制，理順管理關(guān)系。目前的行業(yè)壟斷及條塊分割的建筑業(yè)管理體制，不僅阻礙了建筑市場的公平競爭，而且制約著建筑

12、業(yè)的優(yōu)化配置。要進(jìn)步我國建筑業(yè)的整體素質(zhì)和競爭才能，營造公平、公正、有效的“軟環(huán)境，必須建立統(tǒng)一的建筑業(yè)管理體制，隨著“入世的臨近及政府機(jī)構(gòu)改革的深化，這愈發(fā)顯得迫切和現(xiàn)實。首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)屬地管理，解決中央各部委和地方政府管理的條塊分割。其次是理清政府監(jiān)管的范圍及程度，在此根底上重新劃定“三定方案，重新確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)及責(zé)權(quán)范圍，多余機(jī)構(gòu)該并就開，該轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)。5培育和開展社會中介機(jī)構(gòu)，建立和完善統(tǒng)一、開放、有序的建筑市常在新的形勢下，當(dāng)務(wù)之急是加速培育一批高素質(zhì)、高程度的社會中介機(jī)構(gòu)，建立以工程咨詢?yōu)楹诵牡男袠I(yè)工作體系，使建筑各環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的組織進(jìn)展對應(yīng)的效勞和管理，如立項及編制任務(wù)書階段，有工程咨詢公

13、司；招投標(biāo)階段，有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)；施工管理全過程，有社會監(jiān)理機(jī)構(gòu)；資質(zhì)審查和管理可委托行業(yè)協(xié)會；工程概、預(yù)、決結(jié)算審查，有財政投資評審中心或建立銀行、其他會計師事務(wù)所。而政府依法對它們進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)視，進(jìn)展宏觀管理，不干預(yù)它們依法進(jìn)展的各種管理和經(jīng)營活動，在此根底上，推動和完善統(tǒng)一、有序的有形建筑市場，做到“統(tǒng)一工程報建、“統(tǒng)一發(fā)布信息、“統(tǒng)一交易規(guī)那么、“統(tǒng)一監(jiān)視管理、“統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)，并積極探究和完善新的科學(xué)有效的招標(biāo)方法。6調(diào)控企業(yè)資質(zhì)構(gòu)造，改革市場準(zhǔn)入制度。作為政府管理的市場導(dǎo)向，必須建立真正以總分包體系為根底的三級市常目前，專業(yè)分包和勞務(wù)分包企業(yè)均以工程承包企業(yè)的面目出如今市場上，沒有在各

14、自的層次上分別就位，而國際上流行的那么是總分包體制，只有大型企業(yè)才在總承包的層次上競爭，并可跨地區(qū)和在國際上流動，中小型企業(yè)分別定位于專業(yè)化和勞務(wù)化型，區(qū)域固定分布，既層次分明，又防止了無序流動、過度和盲目競爭。由此看來，改革我國資質(zhì)管理方法勢在必行。首先，必須摒棄地方保護(hù)主義，開放本地市場，讓真正有程度、有才能的企業(yè)能參與競爭。其次應(yīng)重新制定管理方法，構(gòu)筑起以少數(shù)特大型企業(yè)為核心，總量適度的工程承包企業(yè)為骨干，眾多專業(yè)分包和勞務(wù)分包企業(yè)配合運行的總分包隊伍體系，嚴(yán)格控制比例，形成“金字塔型的組織構(gòu)造，逐步形成分層次的適度競爭和有序流動的格局。第三，培育一批我國建筑業(yè)的支柱性企業(yè)，改革目前的假設(shè)干多級獨人法人的子公司橫向結(jié)合體系，向國際化的縱向結(jié)合的總分包管理體制過渡。7加強(qiáng)根本建立工程的質(zhì)量管理。首先要科學(xué)地對待投資、質(zhì)量和進(jìn)度之間的關(guān)系，政府直接或間接施行資金、質(zhì)量等全方位的監(jiān)控，嚴(yán)格按合同籌措資金和控制進(jìn)度，這樣可以減少盲目壓價、壓資金、壓工期的現(xiàn)象，工程質(zhì)量得以間接保證。其次要標(biāo)準(zhǔn)和完善社會監(jiān)理市場，成立監(jiān)理工程師協(xié)會，加強(qiáng)對監(jiān)理公司和監(jiān)理工程師的考核管理力度，要求持證