二十世紀(jì)西方行政法治理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)源流

二十世紀(jì)西方行政法治理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)源流

在西方行政法治理論的進(jìn)展史中，警察行政法觀與福利行政法觀分不是十九世紀(jì)和二十世紀(jì)行政法的差不多觀念。前者將行政權(quán)看作是相對人權(quán)利的“天敵”，要求通過立法權(quán)或司法權(quán)限制其作用范圍，后者則認(rèn)為行政權(quán)的作用在于為公眾謀取福利，只有不斷地?cái)U(kuò)大其作用范圍，才能為相對人提供更廣泛的服務(wù)。十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，隨著社會形勢的變遷，福利行政法觀逐漸成為西方行政法治理論的主流觀念。經(jīng)濟(jì)學(xué)思想在這一演進(jìn)過程中起了不容忽視的重要作用。本文擬以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)為視角，闡釋福利行政法觀產(chǎn)生的歷史必定性及其演進(jìn)的軌跡，以觸摸西方行政法治理論深層次的進(jìn)展規(guī)律，把握其在新世紀(jì)的進(jìn)展趨勢。

一、經(jīng)濟(jì)自由主義與警察行政法觀

西方行政法治理論產(chǎn)生和形成于資產(chǎn)階級革命后的自由競爭資本主義時期。福利行政法觀確實(shí)是從這一時期的警察行政法觀演變而來的。因此，我們必須首先了解經(jīng)濟(jì)學(xué)思想在警察行政法觀的形成和進(jìn)展過程中所起的重要作用。

十七至十九世紀(jì)是資產(chǎn)階級奪取并鞏固政權(quán)，進(jìn)展資本主義的時期。在這一時期，資產(chǎn)階級為了防止封建復(fù)辟，促進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，要求取消一切限制措施和政策，論證同時實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由。因此，在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上，他們必須以代表其自身利益的，以經(jīng)濟(jì)自由主義為核心的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論取代維護(hù)封建主階級利益的，以國家干預(yù)主義為宗旨的重商主義學(xué)講。這一任務(wù)是由代表那個時代的英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密（AdamSmith）完成的。他以資產(chǎn)階級人性論為基礎(chǔ)，以“經(jīng)濟(jì)人”的利己主義本性為依據(jù)，以“看不見的手”的論斷為核心，系統(tǒng)地提出了經(jīng)濟(jì)自由主義思想，并論證了行政權(quán)力的擴(kuò)張關(guān)于公共利益的危害。他認(rèn)為，每個人“他通常既不打算促進(jìn)公共利益，也不明白他自己是在什么程度上促進(jìn)那種利益?！捎谒卫懋a(chǎn)業(yè)的方式目的在于使其生產(chǎn)物的價(jià)值能達(dá)到最大程度，他所盤算的也只是他自己的利益。在這種場合，像在其他許多場合一樣，他受一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個并非他本意想要達(dá)到的目的?！非笞约旱睦?，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會利益?！彼姑芩瞥绲哪侵弧翱床灰姷氖帧?，實(shí)際上確實(shí)是資本主義競爭的自發(fā)勢力。他堅(jiān)信，假如給予人們以追求私利的自由，就會形成具有自我調(diào)節(jié)作用的市場機(jī)制。而這種機(jī)制的建立和運(yùn)行，差不多上政府無法代勞的。他講：“假如政治家企圖指導(dǎo)私人應(yīng)如何運(yùn)用他們的資本，那不僅是自尋苦惱地去注意最不需注意的問題，而且是在僭取一種不能放心地托付給任何個人，也不能放心地委之于任何委員會或參議院的權(quán)力?！彼姑艿乃枷朐谝话俣嗄甑臅r刻里占據(jù)了經(jīng)濟(jì)學(xué)的統(tǒng)治地位，對兩大法系行政法治理論的形成和進(jìn)展也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的阻礙。這使得在自由競爭資本主義時期，人們深信“最好的政府，最少的治理”，各國也無不圍繞“行政權(quán)力”構(gòu)建本國的行政法制度。因此，在英法兩國分不形成了“控權(quán)論”和“公共權(quán)力講”。這一時期，行政法治理論的主題是通過立法權(quán)或者司法權(quán)將行政權(quán)的作用范圍限制在國防、外交、治安、稅收等有限的領(lǐng)域內(nèi)，我們稱之為“警察行政法觀”。

到了十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，資本主義生產(chǎn)方式開始由自由競爭進(jìn)展為壟斷經(jīng)營。人與人之間的交往日益頻繁，社會關(guān)系日趨復(fù)雜，社會形勢的變化也更趨迅速，但個人的生存能力卻受到社會的嚴(yán)峻制約。隨著周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁爆發(fā)，就業(yè)、教育、交通以及環(huán)境等都成了嚴(yán)峻的社會問題，無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級的矛盾也日益尖銳。這對資本主義來講是一個嚴(yán)峻的威脅。資產(chǎn)階級迫切地需要如此一種理論，既能對經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的根源做出合理的解釋，又能提出有效的對策，從而緩解和減輕經(jīng)濟(jì)危機(jī)的阻礙，美化資本主義制度，緩和階級矛盾。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)上和行政法學(xué)上都在醞釀一場深刻的“革命”。

二、非“正統(tǒng)”經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起——實(shí)踐中的政府干預(yù)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，十九世紀(jì)七十年代是古典學(xué)派“壽終正寢”的時候。受邊際主義革命，特不是法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾拉（L.Warlas）提出的均衡理論和均衡分析方法的阻礙，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開始更多地關(guān)注對整個國民經(jīng)濟(jì)的理性考慮，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)也由此進(jìn)入了一個嶄新的進(jìn)展時期。

在這一時期，斯密建立起來的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系差不多不復(fù)存在。然而，其中“自由放任”的思想內(nèi)核卻被以后的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)講繼承并得到了進(jìn)一步的進(jìn)展。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾(A.Marshall)是那個時代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)講的集大成者。他在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》第一版序言中指出：“借助于我們自己時代的新著作，同時關(guān)系到我們自己時代的新問題，本書打算對舊的學(xué)講加以新的解釋?！痹谀莻€地點(diǎn)，“我們自己時代的新問題”指的確實(shí)是周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及隨之而來的一系列社會問題，“舊的學(xué)講”指的是主張“自由放任”的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，“新的解釋”只是是依照資產(chǎn)階級的需要，將古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)改頭換面，提出新的主張而已。由此，馬歇爾以經(jīng)濟(jì)自由主義為基礎(chǔ)，構(gòu)建了系統(tǒng)而完整的理論體系。他的學(xué)講在經(jīng)濟(jì)學(xué)界占據(jù)了“正統(tǒng)”地位，“以至他們的政治上和科學(xué)上的對手開始染上一種怕迫害的過敏癥?！?/p>

然而，面對如此一些“我們自己時代的新問題”，資產(chǎn)階級要設(shè)法挽救資本主義制度，必須也確實(shí)要執(zhí)行國家干預(yù)的政策。如此一來，西方國家在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)理論便發(fā)生了矛盾。一方面，資產(chǎn)階級為了自身的利益要求國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)；另一方面，居于“正統(tǒng)”地位的經(jīng)濟(jì)學(xué)講卻反對國家干預(yù)。在這種情況下，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)講受到了挑戰(zhàn)。以均衡理論和均衡分析方法為基礎(chǔ)，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾(K.G.Myrdal)等提出了動態(tài)均衡理論，以德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家施穆勒(G.V.Schmoller)為代表的新歷史學(xué)派和以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凡勃倫(T.B.Veblen)為代表的制度學(xué)派也相繼產(chǎn)生。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面，他們的理論與經(jīng)濟(jì)自由主義截然不同。他們主張政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，強(qiáng)調(diào)政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用。在政治方面，他們宣揚(yáng)階級利益調(diào)和，迎合資產(chǎn)階級加強(qiáng)統(tǒng)治的需要。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特(J.A.Schumpeter)在評價(jià)這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家時講：“他們的生活和思想極其接近于工商業(yè)和政治的實(shí)際，他們大多數(shù)是從切身經(jīng)驗(yàn)中認(rèn)識這種實(shí)際的。他們的著作充滿現(xiàn)實(shí)主義和機(jī)敏的氣氛，由此而部分地彌補(bǔ)了科學(xué)靈感的不足。”因此，“所有各國的經(jīng)濟(jì)學(xué)界差不多上擁護(hù)同自由主義相反的趨勢的，而不是擁護(hù)依舊占統(tǒng)治地位的自由主義趨勢。……經(jīng)濟(jì)學(xué)與自由主義的聯(lián)盟……差不多瓦解了”，而“政治家們專門少會喜愛一個不是維護(hù)自由貿(mào)易，確實(shí)是沉迷于不切實(shí)際的自由主義派不?！币虼?，非“正統(tǒng)”的學(xué)講成了西方國家政府制定政策的指導(dǎo)原則，行政權(quán)的作用范圍也就開始拓展，政府在實(shí)施有限的間接調(diào)控的同時，也開始少量地直接投資，從事一些公共事業(yè)方面的活動。英國法學(xué)家韋德(H.W.R.Wade)在描述這一變化時曾講道：“有人曾講：‘直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人能夠度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在?！欢搅?914年，大量的跡象表明政府的概念發(fā)生了深刻的變化。這些變化則是20世紀(jì)的特征。國家學(xué)校的教師、國家的保險(xiǎn)官員、職業(yè)介紹所、衛(wèi)生和工廠檢查員以及他們必不可少的同事——稅收員確實(shí)是這些外在、可見的變化?，F(xiàn)代行政國家正在形成，糾正社會和經(jīng)濟(jì)的弊端是政府的職責(zé)，這種看法反映了人們的情感。”因此，我們認(rèn)為當(dāng)時資本主義經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的進(jìn)展變化以及非“正統(tǒng)”經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，不僅為政府干預(yù)主義和福利國家的形成制造了條件，也推動了行政法治理論的演變。

三、福利行政法觀的萌芽——“公務(wù)講”

周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁爆發(fā)，一系列社會問題的產(chǎn)生以及行政權(quán)作用范圍的拓展同樣使傳統(tǒng)的行政法理論與資本主義實(shí)踐發(fā)生了矛盾。進(jìn)入壟斷資本主義時期后，行政法學(xué)上傳統(tǒng)的“公共權(quán)力講”已不能適應(yīng)社會進(jìn)展的需要，無法界定行政法的內(nèi)涵和外延。因此，“公務(wù)講”在法國就應(yīng)運(yùn)而生了。

1873年法國權(quán)限爭議法庭在布朗哥(Blanco)案的判決中，提出了“公務(wù)”的概念，并以此作為對行政機(jī)關(guān)適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。然而，對公務(wù)概念的理論論證，卻是由法學(xué)家狄驥(L.Duguit)來完成的。

受杜爾克姆（E.Durkheim）的社會連帶關(guān)系理論的阻礙，狄驥對那個世紀(jì)之交的社會變革有著敏銳的洞察力。他講：“在每一個國家之中，一種經(jīng)濟(jì)變革都在不斷地發(fā)生，……即在幾乎每一個活動領(lǐng)域之內(nèi)，民族經(jīng)濟(jì)都逐漸地在替代家庭經(jīng)濟(jì)。所伴隨的結(jié)果是，同一個社會群體中的人們更加增強(qiáng)了相互依靠，即使是出于他們?nèi)粘５暮筒畈欢嗟男枰！?/p>

狄驥還以一個法學(xué)家的視角對當(dāng)時居于“正統(tǒng)”地位的經(jīng)濟(jì)自由主義進(jìn)行了批判。他講：“事實(shí)上，確實(shí)存在著如此一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們極其過時的研究結(jié)果表明，除了提供國防、外交與司法服務(wù)以外，國家不再負(fù)有其他職責(zé)，其他的一切活動都必須讓個人自己來進(jìn)行安排。因?yàn)橥ǔＧ闆r下個人的這些安排足以保證所有的社會需求都能得到滿足。關(guān)于如此的種種理論而言，事實(shí)是勝于雄辯的；因?yàn)楝F(xiàn)代意識是拒絕同意它們的?，F(xiàn)代意識有著其他的一些需要，例如，要求國家不再將教育看成是私人的情況，同時在物質(zhì)領(lǐng)域要求國家來組織慈善工作?！?/p>

在對社會現(xiàn)實(shí)的觀看和對傳統(tǒng)理論的批判中，狄驥進(jìn)展了社會連帶關(guān)系理論。他指出，社會連帶關(guān)系是一種服務(wù)與合作的關(guān)系?！叭耸巧钤谏鐣?，同時只可能生活在社會之中。組成社會的個人只有適合社會存在的規(guī)律，才能使社會存在下去?！比藗冇兄环N不可推卸的社會責(zé)任，他們只能為社會連帶關(guān)系的維持而努力。因而調(diào)整這種社會連帶關(guān)系的法也只能是一種義務(wù)法，而不能是關(guān)于權(quán)利或權(quán)利義務(wù)的法。

狄驥還認(rèn)為，社會連帶關(guān)系理論是行政法治理論的邏輯起點(diǎn)。以此為基礎(chǔ)，他提出并進(jìn)展了“公務(wù)講”。他認(rèn)為，“一旦人們認(rèn)識到統(tǒng)治者由于其所享有的權(quán)力而必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，同時認(rèn)識到權(quán)力的行使必須與義務(wù)的履行相輔相成，公務(wù)概念的含義確實(shí)是顯而易見的了?！睂Υ耍麖囊韵聨讉€方面對此行了闡述：

第一，公共服務(wù)是政府職能得以產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。他講：“在整個世界范圍內(nèi)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的深刻變遷逐漸創(chuàng)設(shè)出各種新的、政府所負(fù)擔(dān)的義務(wù)。人們之間明顯存在的相互依靠關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益的連帶關(guān)系、不斷加強(qiáng)的商業(yè)聯(lián)系、智力成果與科學(xué)發(fā)覺的廣泛傳播，都向國家施加了組織提供這些公共服務(wù)，以及長期保障國際交流的責(zé)任?！彼€講：“如此的例子是舉不勝舉的。每個人都作為其自身的‘公共運(yùn)輸員’的時代差不多慢慢過去了。”在狄驥眼里，“公共服務(wù)”成了“政府干預(yù)”的代名詞。

第二，行政法是有關(guān)公共服務(wù)的法。狄驥認(rèn)為，行政法“不再是由某個享有公布命令權(quán)的，并有權(quán)決定在一個特定領(lǐng)域之內(nèi)個人與群體之間相互關(guān)系的主權(quán)者來加以執(zhí)行的大量規(guī)則?，F(xiàn)代的國家理論設(shè)計(jì)了大量的、對組織公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制、并保障這些公用事業(yè)正常和不間斷地發(fā)揮效用的規(guī)則?！?/p>

第三，行政行為也是一種服務(wù)。狄驥講：“所有的行政治理行為都具有一個相似的特征，因?yàn)樗鼈兯鶎?shí)現(xiàn)的是某個相似的、公共的目標(biāo)?！捌涔賳T不再是向其臣民公布命令的人們的主人。……他們只是國家事務(wù)的治理者而已。”他還認(rèn)為，公眾不必為行政權(quán)的日益膨脹而擔(dān)憂，因?yàn)椤皣倚袨榈难由炫c擴(kuò)張可不能必定強(qiáng)化政府的權(quán)力。盡管政府的事務(wù)增加了，其職責(zé)范圍擴(kuò)大了，但它的操縱權(quán)卻消逝了，因?yàn)闆]有人會再信奉這種權(quán)力?！黾诱δ?，確實(shí)是使某項(xiàng)公共服務(wù)處于它的操縱之下，同時保證這項(xiàng)服務(wù)能夠不間斷地得到開展?！睆亩?，行政行為也就成了“以公共服務(wù)為目的的個不性行為”。

第四，行政主體與相對人之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的信任關(guān)系。狄驥認(rèn)為，行政行為既然是一種服務(wù)，那么它也就“只能通過其臣民關(guān)于統(tǒng)治者履行他們所負(fù)職責(zé)的確信來維持自身的存在。不管這種確信是否正確，實(shí)際情況差不多上如此。”他講：“假如政府的權(quán)力差不多走向衰落的話，它的義務(wù)仍然保留下來。……掌權(quán)者不能合法地要求服從，除非他們以履行某些職責(zé)作為回報(bào)，同時只能在他們履行這些職責(zé)的范圍內(nèi)要求人們服從。”

按照上述標(biāo)準(zhǔn)，行政主體直接以滿足公共利益為目的的活動差不多上公務(wù)行為；政府的職能在于通過執(zhí)行法律為公眾提供服務(wù)即公務(wù)，因而服務(wù)與合作關(guān)系確實(shí)是公務(wù)關(guān)系；行政法的要緊作用不在于確定“公共權(quán)力”的限度，而是使行政行為忠實(shí)于公共服務(wù)的目的；行政審判所制裁的行為也不再是“越權(quán)行為”，而是違反公共服務(wù)之目的的行為。“公共服務(wù)的概念取代了主權(quán)的概念而成為行政法的基礎(chǔ)”，行政法將隨著公務(wù)的需要而變化。從而，公務(wù)觀念成了壟斷資本主義時期法國行政法學(xué)的主流觀點(diǎn)，并阻礙到了大陸法系的其他國家和地區(qū)，從此發(fā)生了行政法觀念的世紀(jì)性偉大變革。

四、滲透了福利觀念的“控權(quán)論”

在資本主義由自由競爭過渡到壟斷經(jīng)營的過程中，英美等國為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)，解決由此而引發(fā)的一系列社會問題，相繼采取了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策措施。這種大概是不得以而采取的非“正統(tǒng)”的經(jīng)濟(jì)理論，從二十世紀(jì)二十年代開始逐步占據(jù)了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)講的舞臺。

社會現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)理論的進(jìn)展，引起了行政權(quán)力兩個方面的變化：一方面，傳統(tǒng)的權(quán)力劃分原則逐步被打破。在美國，以1886年州際貿(mào)易委員會的成立為標(biāo)志，新興行政機(jī)構(gòu)越來越多地行使了傳統(tǒng)上被認(rèn)為是議會獨(dú)享的立法權(quán)和法院獨(dú)享的司法權(quán)?！艾F(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)的顯著特點(diǎn)是，它擁有對私人權(quán)利義務(wù)的決定權(quán)，通常是采取制定規(guī)則或者作出裁決的方式。典型的行政機(jī)構(gòu)既享有立法權(quán)，也享有裁判權(quán)?！谛姓?quán)的范圍之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)制定法令和執(zhí)行裁判的權(quán)力，在重要性上至少能夠和立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)行使的權(quán)力相比?！绷硪环矫妫袚?dān)的日益廣泛的資源配置和福利分配的任務(wù)，使得政府的職能從消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變。在日益專業(yè)化、復(fù)雜化的行政事務(wù)面前，立法和司法不得不讓位于行政。被傳統(tǒng)行政法理論“凍結(jié)”的行政自由裁量權(quán)成了行政權(quán)的重要組成部分。同時，行政指導(dǎo)、行政合同等較少受到法律嚴(yán)格限制的、非強(qiáng)制性的行政行為也日益突破了傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為的有限范圍。而行政權(quán)行使方式的多樣化，又使行政自由裁量權(quán)得到了更為充分的發(fā)揮。

然而，英美法系國家的學(xué)者對行政權(quán)有著天然的畏懼和敵視，經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于自由放任的呼聲也從未銷聲匿跡。面對政府干預(yù)的日益擴(kuò)大，周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)卻愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)，“新經(jīng)濟(jì)自由主義”應(yīng)運(yùn)而生，并在二十世紀(jì)三十年代至四十年代形成體系。而且，隨著英美兩國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)地位的上升，那兒又成了“新經(jīng)濟(jì)自由主義”的中心。奧地利學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克(A.V.Hayek)確實(shí)是當(dāng)時“新經(jīng)濟(jì)自由主義”的積極擁護(hù)者。他對傳統(tǒng)的“無為而治”的經(jīng)濟(jì)自由主義作了新的闡釋。他認(rèn)為，斯密理論中關(guān)于“每個人最清晰自己的利益”的假定容易引起誤解。他講：“個人主義者論斷的真正基礎(chǔ)是，任何人都不可能明白誰明白得最清晰；同時我們能夠找到的唯一途徑確實(shí)是通過一個社會過程使得每個人在其中都能嘗試和發(fā)覺他能夠做的情況?！嬲膫€人主義并不否認(rèn)強(qiáng)制力量的必要性，然而都希望限制它，即把它約束在某些范圍內(nèi)，在這些范圍內(nèi)必須有其他人來制止強(qiáng)權(quán)，以便將其總量減少至最低限度?！笨傊?，新經(jīng)濟(jì)自由主義盡管不再因循古典經(jīng)濟(jì)學(xué)把政府權(quán)力限制在最小限度，只充當(dāng)社會“守夜人”的認(rèn)識，然而卻仍然堅(jiān)持個人行為形成的市場及其競爭規(guī)則是最穩(wěn)定的，最適應(yīng)于自我調(diào)節(jié)的制度，而政府干預(yù)只能為市場機(jī)制的形成和完善做一些外在的、輔助性的工作。

新經(jīng)濟(jì)自由主義的盛行，使得行政法領(lǐng)域中一度有所松動的“控權(quán)”觀念重新受到重視。然而，有一成不變的言語和詞句，卻沒有一成不變的理念。當(dāng)時，狄驥的理論在英美法系國家也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的阻礙。在英國，改良主義者拉斯基(Laski)對狄驥的理論進(jìn)行了大力的宣傳。在美國，社會實(shí)證主義法學(xué)派的要緊代表人物龐德(R.Pound)也同意了社會連帶主義。他認(rèn)為，“今后法學(xué)的道路大概是一條通向合作理想而不是通向相互競爭的自我主張理想的道路”，合作是二十世紀(jì)法律的文明觀念。他講：“我們現(xiàn)在對合作所給予的價(jià)值，是在上一世紀(jì)給予自由的個人自我主張那種價(jià)值如此之高，以至在我們今天看來是極其荒謬的東西，而在當(dāng)時看起來卻不確實(shí)是過高代價(jià)的情況下出現(xiàn)的。”在談及法的作用時，龐德還強(qiáng)調(diào)了“公共利益”的觀念。他講：“在前世紀(jì)，更確切地講前兩個世紀(jì)，法的職能被理解為保障和維護(hù)個人權(quán)利”，然而，“在本世紀(jì)，隨著社會法哲學(xué)的興起，我們所聽到的法已不是這種意義了，——其目的是為了維護(hù)社會利益，即為了維護(hù)在文明社會中從社會生活角度所提出的愿望與需要?！?/p>

英美法系國家的學(xué)者對“服務(wù)與合作”、“公共利益”等觀念的同意和認(rèn)同，也使得他們不得不在經(jīng)濟(jì)自由和政府干預(yù)之間查找恰當(dāng)?shù)钠胶?。他們在?qiáng)調(diào)行政法控權(quán)功能的同時，對它的理解已與傳統(tǒng)觀念有著相當(dāng)?shù)姆制纭＠够?、羅布森(W.A.Robson)和詹寧斯（W.I.Jennings）等一些比較現(xiàn)實(shí)的學(xué)者對傳統(tǒng)的控權(quán)理念提出了挑戰(zhàn)。他們認(rèn)為，行政權(quán)為公共利益提供服務(wù)是正當(dāng)?shù)?，“行政法的作用不在于對抗干預(yù)主義的國家，而是給予政府行為以便利?！痹谒麄兛磥?，“法學(xué)家的任務(wù)不是宣布現(xiàn)代干預(yù)主義是有害的，而是看到所有現(xiàn)代國家都采納的政策的情況下，就保證政策效率和給予個人以正義所必需的技術(shù)性設(shè)置提出建議?！环N融合效率和公正的人道行政成為行政官員和行政法學(xué)家共同的目標(biāo)?！?/p>

這種觀念上的變化在另一個層面上則表現(xiàn)為，行政合理性原則被納入到行政法差不多原則的體系中來。學(xué)者們普遍認(rèn)為，行政權(quán)一方面是維護(hù)、分配和進(jìn)展公共利益的必需，它應(yīng)該隨著公共利益范圍的擴(kuò)大而拓展其作用范圍。而且，面對日益復(fù)雜化、專業(yè)化和多樣化的行政事務(wù)，還有必要給予行政主體以自由裁量權(quán)。然而，行政權(quán)，特不是行政自由裁量權(quán)，假如不加以規(guī)范和操縱，又將會被濫用，去侵害相對人權(quán)利，進(jìn)而也會損害公共利益。因此，對行政權(quán)應(yīng)該既操縱，又保障。對此，傳統(tǒng)的行政合法性原則差不多無能為力了，行政合理性原則應(yīng)運(yùn)而生，“法治原則”的含義也由此發(fā)生了變化。

在行政合理性原則的指導(dǎo)下，行政法和行政法學(xué)開始更多地關(guān)注行政程序。它要求在行政權(quán)的行使過程中，通過給予相對人以一定的程序權(quán)利和為行政主體設(shè)置一定的程序義務(wù)，通過一系列程序機(jī)制的設(shè)計(jì)，來實(shí)現(xiàn)對相對人權(quán)利的愛護(hù)，從而促進(jìn)行政效率的提高、公共利益的實(shí)現(xiàn)。正如美國行政法學(xué)者杰斐（Jaffe）所講的那樣，“每個人有他關(guān)于政府的觀念，有他自己的目標(biāo)，這在現(xiàn)實(shí)中就會發(fā)生各種各樣的沖突，合理的和不合理的動機(jī)，法律同意的和不同意的。由于行政官員比立法和司法人員享有更多更廣泛的權(quán)力，同時受到更多的利益集團(tuán)的壓力，因此經(jīng)常會發(fā)生權(quán)力濫用的行為。正是基于此，行政法是用來規(guī)定指導(dǎo)性原則和程序的法，以操縱行政官員的‘沖動’?！币虼?，壟斷資本主義時期的控權(quán)是動態(tài)的控權(quán)，操縱行政權(quán)的運(yùn)作過程是這一時期“控權(quán)論”的主題。從此，行政程序成了英美法系國家行政法的重要組成部分，并最終導(dǎo)致了戰(zhàn)后美國《聯(lián)邦行政程序法》的頒布?！翱貦?quán)論”的中心也由此而逐漸轉(zhuǎn)移到了美國。

至此，兩大法系的行政法學(xué)在邏輯起點(diǎn)——社會連帶關(guān)系，行政法的目的或功能——服務(wù)，以及行政法的價(jià)值評判標(biāo)準(zhǔn)——公共利益等方面取得了一致。這無疑為兩大法系行政法在以后的碰撞、對接以及趨同制造了條件。

五、“凱恩斯革命”與福利行政法觀

到了二十世紀(jì)二十年代末三十年代初，爆發(fā)于1929-1933年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給資本主義世界帶來了致命的沖擊。這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時刻之長、程度之深都大大超出了人們的預(yù)料。按照傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論，不管經(jīng)濟(jì)繁榮或衰退，政府都不應(yīng)當(dāng)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動，“看不見的手”會自動把經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向穩(wěn)定狀態(tài)。但是，這只“看不見的手”并沒有把資本主義國家從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中挽救出來，政府不得已而采取的干預(yù)政策卻或多或少地減輕了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“陣痛”。面對嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)自由主義顯得軟弱無力。資產(chǎn)階級理論家們真正地認(rèn)識到，對這種社會形勢，除了政府之外，沒有任何一個組織或個人能得以應(yīng)付，政府的角色必須重新塑造。

1932年，倡導(dǎo)改革的羅斯福當(dāng)選為美國總統(tǒng)，開始實(shí)施新的內(nèi)政政策，史稱“羅斯福新政”?！靶抡笔且幌盗泄I(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政金融和對外經(jīng)濟(jì)政策、法令的總稱，其差不多精神是如何運(yùn)用行政權(quán)力來調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家懷納(J.Viner)、克拉克(J.Clark)等提出的，有關(guān)國家應(yīng)要緊通過財(cái)政政策加強(qiáng)干預(yù)的政策建議，直接阻礙了羅斯福和他的經(jīng)濟(jì)顧問們。特不是他們關(guān)于公共工程投資反蕭條作用的論述，以及關(guān)于公共工程投資“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”的設(shè)想則對行政私法行為的必要性和可行性在經(jīng)濟(jì)學(xué)上進(jìn)行了論證。

由此，“新政”使行政權(quán)的擴(kuò)大從實(shí)踐中的必要進(jìn)展為在理論上得到認(rèn)可。羅斯福政府實(shí)現(xiàn)了對幾乎所有社會生活領(lǐng)域的全面管制。以此為契機(jī)，系統(tǒng)的公共福利制度也得以建立。正如美國歷史學(xué)家洛克騰堡所講的那樣，“1933至1938年這六年，標(biāo)志著美國制度上的巨變?！紫仁谴蟠髷U(kuò)展聯(lián)邦政府的權(quán)力，加強(qiáng)國家的作用?！?0年代的改革者們幾乎毫不懷疑地運(yùn)用國家的強(qiáng)制作用，以達(dá)到改革的目的?！\(yùn)用政府的權(quán)力，不僅管束企業(yè)界，而且支持成立工會，給上年紀(jì)的人發(fā)放養(yǎng)老金，救助傷殘人，救濟(jì)窮苦人，向被遺忘的人們伸出援助之手?！彼J(rèn)為，“新政”“使十九世紀(jì)的個人主義讓位于強(qiáng)調(diào)社會保障的集體行動”。

盡管“新政”實(shí)現(xiàn)了西方國家政府職能的一次全然性變革，然而“新政”時期的經(jīng)濟(jì)學(xué)講卻未能引起西方經(jīng)濟(jì)學(xué)史上的變革。時代呼喚出來一個全新的經(jīng)濟(jì)理論——政府干預(yù)主義。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯（J.Keynes）在1936年出版的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中，系統(tǒng)地提出了政府干預(yù)的政策主張。凱恩斯認(rèn)為，完全的市場機(jī)制是“看不見的手”充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于完全市場機(jī)制的假設(shè)往往并不存在。信息不對稱、交易成本、經(jīng)濟(jì)行為的外部效應(yīng)以及交通運(yùn)輸約束等情況的存在，常常使得市場機(jī)制失靈（marketfailure）。據(jù)此，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)放棄主張自由放任、無為而治的經(jīng)濟(jì)自由主義，在市場失靈的情況下，國家應(yīng)當(dāng)積極地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大政府職能，以刺激投資和消費(fèi)。同時，他認(rèn)為政府直接投資不僅能夠彌補(bǔ)私人投資的不足，而且政府每增加一筆凈投資，還能夠通過乘數(shù)效應(yīng)帶動私人投資和消費(fèi)，使國民收入量比最初的凈投資額有成倍的增長。因此，凱恩斯“希望國家多負(fù)起直接投資之責(zé)”?？傊?，政府的責(zé)任就在于運(yùn)用各種政策以糾正市場失靈，保證資源優(yōu)化配置，撫平經(jīng)濟(jì)周期波動的創(chuàng)傷，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展。只有政府為社會進(jìn)展提供全方位的服務(wù)，才能使公共利益最大化。

后來，凱恩斯的理論進(jìn)展為凱恩斯主義。同時，以1944年英國政府《就業(yè)政策白皮書》的發(fā)表以及1946年美國《就業(yè)法》的通過為標(biāo)志，它成為了西方要緊資本主義國家的“官方經(jīng)濟(jì)學(xué)”。政府干預(yù)主義終于取代了經(jīng)濟(jì)自由主義的“正統(tǒng)”地位，從而實(shí)現(xiàn)了政策上的“凱恩斯革命”。我們認(rèn)為，假如講“新政”為西方國家政府職能的