景區(qū)類PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)

景區(qū)類PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)分析發(fā)表日期：2016-01-11來源：靳林明、張鈺君澤君律所瀏覽量：1808分享：

一、旅游產(chǎn)業(yè)概況隨著我國經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，民眾在旅游方面的支出占其總體收入的比例越來越大，各地方政府也越來越重視旅游業(yè)的投資與開發(fā)，據(jù)《2014年全國旅游業(yè)投資報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2014年全國旅游業(yè)實(shí)際完成投資7,053億元，同比增長32%，比第三產(chǎn)業(yè)投資增速高15個(gè)百分點(diǎn)，較全國房地產(chǎn)投資增速高21個(gè)百分點(diǎn)。按照2014年的同比增長率，2015年旅游業(yè)的投資總額將突破10,000億元。不難看出，旅游業(yè)具有廣闊的前景，同時(shí)在政府不斷大力推動旅游業(yè)市場的決心下，旅游產(chǎn)業(yè)必將持續(xù)發(fā)展繁榮。2012年6月，國家旅游局發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》，明確鼓勵(lì)民間資本經(jīng)營和管理旅游景區(qū)、投資旅游基礎(chǔ)設(shè)施。2014年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，再次提出“推動旅游市場向社會資本全面開放”。2014年12月，發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，明確將旅游同其他公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類的項(xiàng)目一并納入到政府和社會資本合作的項(xiàng)目范圍中。旅游產(chǎn)業(yè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。二、法律定義從法律角度看，對于旅游景區(qū)的定義，在國家層面上暫時(shí)還沒有法律法規(guī)予以明確的認(rèn)定。在各省、市地區(qū)自行制定的旅游（風(fēng)景區(qū)）條例中，對于旅游景區(qū)的定義基本一致?！秾幉ㄊ新糜物L(fēng)景區(qū)條例》第二條第二款規(guī)定：“本條例所稱的旅游景區(qū)，是指以游覽參觀、休閑度假、康樂健身等活動為主要功能，具備相應(yīng)旅游服務(wù)設(shè)施并提供旅游服務(wù)，有明確地經(jīng)營管理者和地域范圍的獨(dú)立管理區(qū)?！薄稙豸斈君R市旅游景區(qū)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：“本條例所稱旅游景區(qū)是指經(jīng)旅游行政管理部門確定的具有觀賞或文化、科學(xué)研究價(jià)值，自然景物、人文景物比較集中，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域?！绷硗?，在《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》中，旅游景區(qū)被定義為“以旅游及其相關(guān)活動為主要功能或主要功能之一的空間或地域”。在國家立法層面上沒有明確規(guī)定旅游風(fēng)景區(qū)的詳細(xì)分類。參照《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》，旅游景區(qū)包括“風(fēng)景區(qū)、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、主題公園、森林公園、地質(zhì)公園、游樂園、動物園、植物園及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、科教、軍事、體育、文化藝術(shù)等各類旅游景區(qū)”。在法律概念上，風(fēng)景區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)具有不同的含義。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二條第二款規(guī)定，“本條例所稱風(fēng)景名勝區(qū)，是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。”《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第四條規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作。”第三十六條規(guī)定，“進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售。門票價(jià)格依照有關(guān)價(jià)格的法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！憋L(fēng)景名勝區(qū)的申請與規(guī)劃要求更為嚴(yán)格。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十八條第二款規(guī)定，“在國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)修建纜車、索道等重大建設(shè)工程，項(xiàng)目的選址方案應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院建設(shè)主管部門核準(zhǔn)?！憋L(fēng)景名勝區(qū)的收入使用范圍更加嚴(yán)格?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》第三十八條第二款規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)專門用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償?！睂τ诰皡^(qū)收費(fèi)問題，《旅游法》第四十三條規(guī)定，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。”三、旅游景區(qū)與旅游地產(chǎn)根據(jù)旅游地產(chǎn)目前存量項(xiàng)目的性質(zhì)，可以將旅游地產(chǎn)分為兩類：一是將地產(chǎn)打造成為旅游景點(diǎn)的旅游地產(chǎn)項(xiàng)目；二是以已有景區(qū)為依托打造與景區(qū)密切相關(guān)的旅游地產(chǎn)。第一類旅游地產(chǎn)，以杭州宋城為代表，通過地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)主題公園，并按照風(fēng)景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)管理與運(yùn)營，已發(fā)展成為全國著名的歷史主題景區(qū)之一。在此類型下，旅游地產(chǎn)開發(fā)即為旅游景區(qū)開發(fā)，建設(shè)開發(fā)的旅游地產(chǎn)本身就是旅游景區(qū)。第二類旅游地產(chǎn)，多為景區(qū)周邊的酒店與療養(yǎng)院或者商業(yè)住宅，該地產(chǎn)的收益依托于相關(guān)景區(qū)的吸引游客能力。當(dāng)然，目前也存在不少第一類與第二類旅游地產(chǎn)的結(jié)合項(xiàng)目，例如長白山旅游度假區(qū)（“度假區(qū)”），度假區(qū)以長白山風(fēng)景區(qū)的大環(huán)境為依托，自身具有吸引游客的優(yōu)秀資源（例如溫泉度假村、滑雪場等），度假區(qū)的收益并不完全依靠長白山景區(qū)對游客的吸引力，所以與第二類旅游地產(chǎn)有所區(qū)別，應(yīng)納入第一類旅游地產(chǎn)范圍。如社會資本通過資源匹配獲得景區(qū)周邊土地的，第二類旅游地產(chǎn)的收益可以作為社會資本回報(bào)機(jī)制的一種。四、案例介紹國家大力鼓勵(lì)支持各類基礎(chǔ)設(shè)施以PPP模式實(shí)現(xiàn)建設(shè)經(jīng)營，景區(qū)也不例外。引入社會資本參與到景區(qū)建設(shè)中，既能夠緩解政府的財(cái)政壓力，也能夠通過更加專業(yè)的經(jīng)營方來滿足廣大民眾日益增長的旅游休閑需求。蒙山旅游區(qū)，國家5A旅游旅游景區(qū)、全國最美地質(zhì)公園、國家森林公園、省級風(fēng)景名勝區(qū)。山東美晨科技股份有限公司公司（“美晨科技”）之全資子公司杭州賽石園林集團(tuán)有限公司（“賽石園林”）與臨沂市蒙山旅游區(qū)管理委員會（“蒙山旅游區(qū)管委會”）擬就蒙山旅游綜合開發(fā)達(dá)成合作意向，于2015年6月9日簽訂《合作框架協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，賽石園林參股蒙山旅游區(qū)管委會所屬的山東沂蒙山旅游發(fā)展有限公司，具體參股比例另行約定，并參與景區(qū)經(jīng)營管理；雙方合作成立公司，投資開發(fā)景區(qū)內(nèi)索道等盈利性設(shè)施及新景點(diǎn)的建設(shè)與運(yùn)營；賽石園林參與蒙山旅游區(qū)內(nèi)道路、管網(wǎng)、景觀綠化等基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目投資總金額為30億元。該項(xiàng)目部分子項(xiàng)目以政府和社會資本合作（PPP）模式運(yùn)作，合作期限為20年，同時(shí)成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目落地建設(shè)。[1]另外，根據(jù)美晨科技的公告，雙方的交易結(jié)構(gòu)包括：（1）賽石園林負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資工作，蒙山旅游區(qū)管委會負(fù)責(zé)協(xié)助進(jìn)行工作；（2）回報(bào)機(jī)制為項(xiàng)目的經(jīng)營收入；（3）蒙山旅游區(qū)管委會協(xié)助辦理土地手續(xù)。國內(nèi)其他旅游風(fēng)景區(qū)也在積極嘗試運(yùn)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營，濱州無棣縣碣石山旅游風(fēng)景區(qū)、德清縣下渚湖濕地風(fēng)景區(qū)等項(xiàng)目均擬采用PPP模式進(jìn)行開發(fā)。在國外，也有不少景區(qū)利用PPP模式建設(shè)完善相關(guān)設(shè)施，并取得了極大的成功。代表案例有奧地利阿爾卑斯山山麓西部的“濱水自然山麓景觀公園”、羅馬尼亞普拉霍瓦縣境內(nèi)的錫納亞山等。五、景區(qū)PPP交易結(jié)構(gòu)要點(diǎn)我們將針對風(fēng)景名勝區(qū)與一般風(fēng)景區(qū)兩種不同情況予以具體分析。1風(fēng)景名勝區(qū)交易結(jié)構(gòu)1.1交易結(jié)構(gòu)圖示1.2交易結(jié)構(gòu)說明1.2.1項(xiàng)目公司項(xiàng)目公司由社會資本方同政府出資代表方共同出資設(shè)立，由項(xiàng)目公司完成風(fēng)景名勝區(qū)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中要求，“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)不得從事以營利為目的的經(jīng)營活動，不得將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或者個(gè)人行使”，故項(xiàng)目公司的對于風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作應(yīng)剔除部分政府方負(fù)責(zé)的行政管理內(nèi)容，主要從事項(xiàng)目維護(hù)、旅客服務(wù)等工作。另外，根據(jù)《國家級名勝風(fēng)景區(qū)管理評估和監(jiān)督檢查辦法》，對于風(fēng)景名勝資源價(jià)值喪失或者明顯退化，不再具備國家風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立條件或標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)景名勝區(qū)會被撤銷國家級名勝區(qū)資格。所以涉及開發(fā)國家級風(fēng)景名勝區(qū)的PPP項(xiàng)目，對于行政管理與日常管理的權(quán)責(zé)要?jiǎng)澐智逦?，按照政府與社會資本的權(quán)責(zé)合理分配撤銷風(fēng)險(xiǎn)，在國家級風(fēng)景名勝區(qū)資格在有被撤銷風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠明確責(zé)任主體。1.2.2回報(bào)機(jī)制《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，采用招標(biāo)等公平競爭的方式確定經(jīng)營者?！惫蚀耍?xiàng)目公司無法通過直接獲取名勝區(qū)內(nèi)部的經(jīng)營性項(xiàng)目來獲得投資回報(bào)，當(dāng)然，通過設(shè)置特殊條件的競爭性程序也可以使社會資本占據(jù)先發(fā)性優(yōu)勢。需要注意的是，于12月1日起施行的《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》明確要求不得在國家級風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)內(nèi)安排“與核心景區(qū)資源、生態(tài)和景觀保護(hù)無關(guān)的項(xiàng)目、設(shè)施或者建筑物”，涉及到國家級風(fēng)景名勝區(qū)PPP開發(fā)時(shí)要遵守上述文件內(nèi)容。在通常情況下，除以上提到的回報(bào)機(jī)制外，還有以下兩種回報(bào)方式滿足社會資本的合理回報(bào)期望：(1)通過資源匹配的方式給予項(xiàng)目公司風(fēng)景名勝區(qū)外周邊的土地資源或者物業(yè)開發(fā)資源；(2)財(cái)政部門可以視運(yùn)維績效情況（例如游客體驗(yàn)反饋情況、景區(qū)衛(wèi)生治理情況等）以政府購買服務(wù)方式向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用。2一般風(fēng)景區(qū)交易結(jié)構(gòu)2.1交易結(jié)構(gòu)圖示2.2交易結(jié)構(gòu)說明2.2.1項(xiàng)目公司社會資本方與政府方出資代表共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司可以參與項(xiàng)目整體的運(yùn)營管理工作。2.2.2回報(bào)機(jī)制相比于風(fēng)景名勝區(qū)，一般風(fēng)景區(qū)的回報(bào)機(jī)制途徑更多，也更加容易達(dá)成。在景區(qū)項(xiàng)目中，門票收入通常會占總收入的70%左右，所以在沒有門票收支去向的限制后，社會資本可以通過門票的收入獲取收益；還可通過政府給予的匹配資源開發(fā)物業(yè)等與景區(qū)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈。3總結(jié)需要注意的是，旅游景區(qū)相關(guān)法律繁多，關(guān)于景區(qū)類PPP項(xiàng)目要特別注意到涉及特殊類型的旅游景區(qū)，例如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等等，相關(guān)項(xiàng)目要滿足相關(guān)法規(guī)對于此類景區(qū)的建設(shè)經(jīng)營要求。旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的PPP模式應(yīng)用發(fā)布日期：2015-09-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：\o"查看此作者所有的文章"\t"/ppp-jcll/2015-09/_blank"宋珍珍李嘉輝，中倫律師事務(wù)所律師。穆聳，現(xiàn)為中倫律師事務(wù)所合伙人。引言旅游景區(qū)是旅游業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。大型旅游景區(qū)一般都依托于山川、河流等自然景觀或寺廟、歷史遺址等人文景觀建設(shè)而成。在我國，該等自然景觀或人文景觀的所有權(quán)屬于國家，政府既是所有者，又是管理者。因此，依托于國有旅游資源的旅游景區(qū)，大多由政府主導(dǎo)進(jìn)行開發(fā)(本文探討的旅游景區(qū)，是指依托于國有旅游資源進(jìn)行建設(shè)的旅游景區(qū)，以人造景觀為主的旅游景區(qū)不在本文的討論的范圍之內(nèi))。我國政府對于社會資本投資旅游業(yè)一直持鼓勵(lì)的態(tài)度。2009年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》即提出“鼓勵(lì)社會資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)?！?012年6月，國家旅游局發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》，明確鼓勵(lì)民間資本經(jīng)營和管理旅游景區(qū)、投資旅游基礎(chǔ)設(shè)施。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》再次提出“推動旅游市場向社會資本全面開放”。但是，上述政策并沒有具體闡述社會資本投資旅游景區(qū)項(xiàng)目的方式。社會資本投資大型旅游景區(qū)的整體開發(fā)與運(yùn)營，一方面須與政府合作，另一方面必須面對旅游資源開發(fā)與旅游資源保護(hù)之間的張力，因此需要一個(gè)能夠協(xié)調(diào)政企合作關(guān)系、平衡企業(yè)營利與政府公益的合作模式。自2014年開始，中央政府開始在各個(gè)領(lǐng)域大力推廣政府與社會資本合作模式(簡稱PPP模式)。PPP模式也給民營企業(yè)參與旅游景區(qū)的開發(fā)提供了一種新的思路。民營企業(yè)，即PPP模式中的社會資本方，是否可以通過PPP模式參與大型旅游景區(qū)的整體開發(fā)和運(yùn)營(以下簡稱“旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目”)呢?旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是否符合PPP模式的基本要求，在具體實(shí)施上又可能存在哪些法律問題?由于實(shí)踐中旅游景區(qū)PPP項(xiàng)目的成功案例并不多見，因此，相關(guān)法律問題尚未得到充分研究?；跇I(yè)務(wù)需要，本文嘗試對上述問題做初步的探析。旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目與PPP模式的契合性PPP模式屬于舶來品。但自國務(wù)院首倡PPP模式以來，財(cái)政部、國家發(fā)改委發(fā)布了一系列文件，在推廣PPP模式的同時(shí)，闡述了PPP模式的政策目的和操作方式，形成了中國語境下PPP模式的獨(dú)特內(nèi)涵。從適用范圍的角度，我國的PPP模式有三個(gè)基本特點(diǎn)。首先，政府推廣PPP模式的根本目的是增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，因此，PPP模式適用于“政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”。第二，PPP模式適用于投資總額巨大且需要專業(yè)化運(yùn)營管理的項(xiàng)目。對于這種項(xiàng)目，政府無力以財(cái)政資金投資建設(shè)，也缺乏管理運(yùn)營的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，引入社會資本具有必要性。第三，目前政府力推的PPP項(xiàng)目，都是具有經(jīng)營性的項(xiàng)目，即存在“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)的項(xiàng)目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務(wù)問題。通過使用者付費(fèi)，而非以地方政府存量財(cái)政資金，來償還企業(yè)的投資成本和投資回報(bào)，可以有效的減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。從上述三個(gè)方面考量，旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是適合采用PPP模式的。首先，旅游景區(qū)本身具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。根據(jù)《旅游法》規(guī)定，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲”。因此，旅游景區(qū)的運(yùn)營并不是完全市場化的，而是具有一定的公益性?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資(2014)2724號)明確將旅游項(xiàng)目作為一種公共服務(wù)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采用適用PPP模式，旅游景區(qū)作為提供旅游公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，其開發(fā)與運(yùn)營自然也適合采用PPP模式。其次，大型旅游景區(qū)的開發(fā)與運(yùn)營，需要巨大的投資和專業(yè)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《旅游法》，旅游景區(qū)對外開放的前提條件之一是具備必要的旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施。通常來說，景區(qū)需要較為完善的道路、游步道、停車場、道路標(biāo)識標(biāo)牌以及給排水、供電、環(huán)保、公共衛(wèi)生、通訊等設(shè)施;需要游客綜合服務(wù)中心、旅游飯店、餐廳、商店等旅游服務(wù)和輔助設(shè)施。旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施的完善程度，很大程度上決定了景區(qū)的綜合服務(wù)能力和水平。為大型旅游景區(qū)內(nèi)配備該等設(shè)施通常需要很大的投資，而且該等旅游設(shè)施的修建和后續(xù)運(yùn)營需要專業(yè)的景區(qū)開發(fā)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。政府通過引入具有資金實(shí)力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會資本開發(fā)、運(yùn)營旅游景區(qū)，不僅能夠解決旅游景區(qū)開發(fā)、建設(shè)的資金問題，還能夠提高旅游景區(qū)的吸引力和旅游服務(wù)的水平。第三，旅游景區(qū)項(xiàng)目具有經(jīng)營性。旅游景區(qū)的經(jīng)營活動主要包括門票的經(jīng)營和景區(qū)內(nèi)交通、餐飲、商品銷售等服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營。相應(yīng)的，旅游景區(qū)的主要經(jīng)營收入包括兩部分，即門票收入和景區(qū)內(nèi)服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營收入，最終都是由游客承擔(dān)。因此，景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目存在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，引入社會資本合作不會顯著增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，綜上所述，從旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)而言，旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是符合財(cái)政部、國家發(fā)改委對于PPP模式所適用項(xiàng)目的政策精神和基本要求的，適合采用PPP模式。旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律問題財(cái)政部和國家發(fā)改委已分別頒布了PPP模式的操作指南及配套文件，對于PPP項(xiàng)目的操作流程做了較為詳細(xì)的規(guī)定，可以稱之為PPP模式的“通用程序”。以財(cái)政部頒布的政策規(guī)定為例，任何采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目都必須履行政府財(cái)政承受能力評估、物有所值評價(jià)、實(shí)施方案編制等一系列程序，并且從包括招標(biāo)在內(nèi)的5種備選采購方式選擇一種進(jìn)行項(xiàng)目采購。因此，無論是水利工程、交通樞紐還是污水處理廠，所有PPP項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政部或者國家發(fā)改委的相關(guān)政策，履行標(biāo)準(zhǔn)化的通用程序。對于不同投資項(xiàng)目而言，除了履行標(biāo)準(zhǔn)化的PPP模式通用程序之外，還應(yīng)遵守與投資內(nèi)容相關(guān)的較為特殊的法律法規(guī)定。因此，采用PPP模式實(shí)施旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，必須符合法律、法規(guī)對于旅游景區(qū)開發(fā)、管理的相關(guān)規(guī)定。實(shí)踐中，旅游景區(qū)的類型復(fù)雜多樣，包括風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位、世界文化遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園等，而且一個(gè)旅游景區(qū)可能同時(shí)涉及上述多種情況。上述不同類型的旅游景區(qū)均有特定的適用法律、法規(guī)，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《文物保護(hù)法》《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《國家級森林公園管理辦法》等。因此，旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目不僅要符合《旅游法》和關(guān)于旅游業(yè)的地方性法規(guī)，還要根據(jù)旅游景區(qū)的不同類型，符合特定的適用法律、法規(guī)的要求。因此，旅游景區(qū)類型的多樣性導(dǎo)致旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目面臨的法律問題也是非常復(fù)雜的。目前，我們作為一家旅游投資企業(yè)的法律顧問，正在協(xié)助企業(yè)就一個(gè)旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行合作。由于篇幅限制，本文無法對各種旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目面臨的法律問題的進(jìn)行系統(tǒng)、全面的分析，而是根據(jù)我們在上述旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在下文中選擇了幾個(gè)主要法律問題進(jìn)行初步探討。1.旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓依據(jù)社會資本能夠參與投資、運(yùn)營旅游景區(qū)的前提，是國有旅游資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，且社會資本可以依法取得旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)。但是，《旅游法》并沒有對國有旅游資源或旅游景區(qū)的經(jīng)營主體問題做出明確規(guī)定，相對而言，一些地方政府制定的地方性法規(guī)中，對于旅游景區(qū)的經(jīng)營持有更加開放的態(tài)度。根據(jù)我們對全國31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)人大制定的旅游條例的調(diào)研，共有16個(gè)省級地方旅游條例中規(guī)定了旅游景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，為企業(yè)取得旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的奠定了基礎(chǔ)。例如，《貴州省旅游條例》規(guī)定：“旅游景區(qū)可以依法實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓，應(yīng)當(dāng)符合法律及國家和省的有關(guān)規(guī)定。”其中比較特殊的是《西藏自治區(qū)旅游條例》對景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓進(jìn)行了限制，規(guī)定國有旅游資源的經(jīng)營權(quán)不得整體性出讓、轉(zhuǎn)讓，旅游景區(qū)(點(diǎn))內(nèi)的交通、餐飲、住宿、商品銷售、娛樂、攝影攝像、戶外廣告和游客服務(wù)等項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓，但西藏之外的其他省份尚未有此類限制性規(guī)定。綜觀各省規(guī)定，企業(yè)取得旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的具體方式包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包等合法方式，有的省份明確規(guī)定應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣等方式選擇受讓方或承租方。此外，一些省份對于景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓收入的用途、旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)受讓方的條件、獲得景區(qū)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營方式等進(jìn)行了限制。對于特定類型的旅游景區(qū)，該等旅游景區(qū)所適用的法律、法規(guī)的對于經(jīng)營權(quán)的出讓可能存在特殊規(guī)定。以風(fēng)景名勝區(qū)為例，根據(jù)國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售。也就是說，對于風(fēng)景名勝區(qū)的門票，只能由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》同時(shí)規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)采用招標(biāo)等公平競爭的方式確定經(jīng)營者?！顿F州省風(fēng)景名勝區(qū)條例》對于風(fēng)景名勝區(qū)交通服務(wù)項(xiàng)目的特許經(jīng)營進(jìn)行了細(xì)化，將風(fēng)景名勝區(qū)的特許經(jīng)營分為整體項(xiàng)目和單個(gè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營，并分別規(guī)定了特許經(jīng)營的期限。當(dāng)然，并不是所有省級地方旅游條例都明確支持旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓。而且，就某些特定類型的旅游景區(qū)，其適用的法規(guī)、政策將該等旅游景區(qū)的經(jīng)營主體限定為相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。例如，根據(jù)國家文物局發(fā)布的《國有文物保護(hù)單位經(jīng)營性活動管理規(guī)定(試行)》，國有文物保護(hù)單位的經(jīng)營性活動以文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)為主體開展。我們理解，如根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)或政策規(guī)定，某個(gè)旅游景區(qū)僅能由其管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營，那么，企業(yè)希望通過PPP模式參與該旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營就可能存在一定法律障礙。因此，采取PPP模式開發(fā)旅游景區(qū)，首先要根據(jù)地方制定的旅游條例以及特定類型的旅游景區(qū)的所適用的法律法規(guī)，確定旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的依據(jù)。對于法律法規(guī)允許將經(jīng)營權(quán)出讓給企業(yè)的旅游景區(qū)，應(yīng)進(jìn)一步確認(rèn)可以出讓的經(jīng)營權(quán)的范圍。此外，如相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)方式選擇景區(qū)經(jīng)營方的，在選擇PPP項(xiàng)目的采購方式時(shí)，應(yīng)注意采用招標(biāo)方式。2.付費(fèi)機(jī)制相關(guān)法律問題如上所述，理論上，旅游景區(qū)PPP項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)，以門票收入和景區(qū)內(nèi)交通、服務(wù)等項(xiàng)目的經(jīng)營收入作為支付社會資本方的投資成本和投資收益。但是，從具體的法律規(guī)定來看，有以下四個(gè)問題值得注意。首先，特定類型的旅游景區(qū)適用的法規(guī)中通常將門票經(jīng)營的主體限定為旅游景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。在這種情況下，社會資本無法直接獲得門票收入。例如，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)乜h級以上政府設(shè)立的事業(yè)單位，一般而言，其收到的門票收入應(yīng)上交財(cái)政。因此，門票收入轉(zhuǎn)化為了財(cái)政收入。企業(yè)可以要求政府通過財(cái)政將門票收入支付給企業(yè)，但程序上應(yīng)注意符合《預(yù)算法》的要求。第二，旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓可能需要依法支付對價(jià)。例如，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)交通、服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)。旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)的對價(jià)可以理解為旅游景區(qū)未來經(jīng)營收入的折現(xiàn)。如果社會資本為取得旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)支付了對價(jià)，那么，從商業(yè)的角度看，社會資本只能通過門票收入收回投資成本和投資收益。這對于社會資本而言，不僅增加了資金投入上的負(fù)擔(dān)，而且減少了收回投資成本和投資收益的資金保障。一種可行的解決方案是由政府承諾將收取的經(jīng)營權(quán)對價(jià)投入雙方成立的合資公司，用于項(xiàng)目建設(shè)，這在一定程度上可以減少社會資本的資金壓力。第三，無論是旅游景區(qū)的門票收入還是經(jīng)營權(quán)出讓收入，法律、法規(guī)或地方政策可能規(guī)定了該等收入的特定用途。因此，政府使用該等資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意符合法律規(guī)定的用途。第四，調(diào)價(jià)機(jī)制的問題。根據(jù)《旅游法》，旅游景區(qū)的門票及服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。因此，政府有權(quán)依法調(diào)整門票和服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格，從而影響社會資本的投資收入。社會資本為保障自身利益，可以要求在合同中約定調(diào)價(jià)必須以合理的經(jīng)濟(jì)測算為基礎(chǔ)，并充分考量社會資本的意見。3.旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的確定PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作的主體，而且是PPP項(xiàng)目合同中代表政府的簽約方。對于能夠作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的主體范圍，財(cái)政部與發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)政策規(guī)定存在一定差異。財(cái)政部的文件中規(guī)定，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”，并未明確企業(yè)可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。而根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的文件，“行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”可以作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。因此，如果政府希望由政府部門或事業(yè)單位之外的主體作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)選擇適用國家發(fā)改委發(fā)布的文件。對于大型旅游景區(qū)綜合開發(fā)及運(yùn)營PPP項(xiàng)目，往往會涉及風(fēng)景名勝區(qū)管理、文物保護(hù)、交通、土地等多方面的內(nèi)容，一般而言，只有市、縣政府具有相應(yīng)的職權(quán)，某個(gè)政府部門、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)或政府平臺公司都不具有相應(yīng)的職權(quán)處理上述各方面的問題。因此，由市、縣政府作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)并簽署PPP項(xiàng)目合同，才能保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，才能有效的保障社會資本的利益。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目合同的簽約主體，但不一定是與社會資本共同成立項(xiàng)目公司的主體，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分。旅游景區(qū)PPP項(xiàng)目中，市、縣政府作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會資本簽署PPP項(xiàng)目合同，可以另行指定政府平臺公司等主體與社會資本成立項(xiàng)目公司。4.特殊景區(qū)的建設(shè)限制對于文物保護(hù)單位、自然保護(hù)區(qū)等特定類型的旅游景區(qū)，為保護(hù)相關(guān)的資源，法律、法規(guī)中對于一定范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行了限制，并要求取得主管部門的批準(zhǔn)。以文物保護(hù)區(qū)為例，根據(jù)《文物保護(hù)法》，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。但是，因特殊情況需要進(jìn)行建設(shè)的，須經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級人民政府文物行政部門同意。全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得國務(wù)院文物行政部門同意。自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)法規(guī)中也有此類對建設(shè)開發(fā)、觀光游覽、土地出讓等行為進(jìn)行限制的規(guī)定。社會資本在對特殊類型的旅游景區(qū)進(jìn)行開發(fā)時(shí)，應(yīng)注意相關(guān)法律、法規(guī)對于開發(fā)建設(shè)的限制，并符合相關(guān)規(guī)劃的要求。5.上市限制問題根據(jù)國家發(fā)改委、國家旅游局等8部門于2008年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格的通知》，對依托國家資源的世界遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、文物保護(hù)單位和景區(qū)內(nèi)宗教活動場所等游覽參觀點(diǎn)，不得以門票經(jīng)營權(quán)、景點(diǎn)開發(fā)經(jīng)營權(quán)打包上市。我們注意到，近年來上市的旅游業(yè)上市公司，其主營業(yè)務(wù)中都不包括旅游景區(qū)的門票經(jīng)營權(quán)或景點(diǎn)整體的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，而是以景區(qū)內(nèi)某些經(jīng)營項(xiàng)目(如酒店、索道經(jīng)營、旅游客運(yùn)等)作為主營業(yè)務(wù)。因此，在PPP模式中，以門票經(jīng)營權(quán)或景點(diǎn)開發(fā)經(jīng)營權(quán)作為主營業(yè)務(wù)的景區(qū)平臺公司如有上市計(jì)劃，可能面臨著政策障礙。社會資本如果有上市計(jì)劃，在最初交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，要考慮到上述政策對于上市主體的業(yè)務(wù)限制。結(jié)語多年來，我國對國有旅游資源的開發(fā)一直采取以財(cái)政投入為主的模式，一方面是因?yàn)檎辉敢鈱⒛軌驇矸€(wěn)定財(cái)政收入的優(yōu)質(zhì)旅游景區(qū)資產(chǎn)與企業(yè)分享，同時(shí)也因?yàn)槿鄙僖粋€(gè)良好的商業(yè)模式促進(jìn)政府與企業(yè)就景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行合作。在政府職能轉(zhuǎn)變及政府投資體制改革的大背景下，PPP模式也許能夠?yàn)槠髽I(yè)投資旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目提供新的契機(jī)。大型旅游景區(qū)綜合開發(fā)和運(yùn)營項(xiàng)目屬于綜合性、區(qū)域性的PPP項(xiàng)目，涉及到景區(qū)管理、文物保護(hù)、交通、土地等多方面的內(nèi)容，而且要將旅游景區(qū)相關(guān)法律問題與PPP模式的結(jié)合，因此比較復(fù)雜。對于相其中涉及的商業(yè)問題和法律問題，無論是政府、企業(yè)等參與方還是律師、咨詢公司等中介機(jī)構(gòu)，都缺少足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和知識儲備。因此，對于商業(yè)律師來講，旅游景區(qū)開發(fā)相關(guān)的法律問題仍是一個(gè)較為新穎的課題。本文僅是我們根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的初步探索，希望以此激發(fā)更多的研究和探討。旅游行業(yè)PPP項(xiàng)目開始嶄露頭角發(fā)布日期：2016-12-12

來源：中國證券報(bào)分享到：更多0隨著城市基建等項(xiàng)目完善，以旅游行業(yè)PPP項(xiàng)目開始嶄露頭角。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年11月13日，全國PPP項(xiàng)目數(shù)量為10471個(gè)，投資額共計(jì)12.5萬億元;旅游行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量592個(gè)，占比5.65%，總投資額6115億元。其中，處于執(zhí)行階段的旅游項(xiàng)目23個(gè)，占全部旅游項(xiàng)目數(shù)的3.88%。11月25日，北部灣旅公告稱，將攜手中城建第四工程局集團(tuán)有限公司就旅游領(lǐng)域PPP項(xiàng)目開展合作。在合作開發(fā)的旅游領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中，中城建四局負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工建設(shè)和維護(hù);北部灣旅負(fù)責(zé)運(yùn)營工作。分析人士認(rèn)為，中城建四局較為專注于PPP項(xiàng)目投資，且在文旅板塊有多個(gè)成功項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，通過合作各自發(fā)揮優(yōu)勢;公司在旅游資源獲取和開發(fā)模式創(chuàng)新上動作不斷，未來業(yè)績有望提升。據(jù)了解，華僑城將攜手國開行、中建、中鐵、中鐵建、中冶等大型央企，以PPP模式投資1000億元，完善云南文化旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，包括景區(qū)觀光公路、大型游客中心、旅游城鎮(zhèn)以及旅游配套服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目。分析人士表示，在酒店、餐飲、旅行社等高度市場化的業(yè)務(wù)上，PPP模式難以發(fā)揮作用，但在道路、交通設(shè)施等旅游基礎(chǔ)設(shè)施;旅游集散中心、旅游廁所等旅游公共服務(wù)設(shè)施;依托自然資源和人文資源建設(shè)的旅游景區(qū)，以及旅游小鎮(zhèn)、旅游綜合體、鄉(xiāng)村旅游等泛旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，PPP模式都可能成為項(xiàng)目建設(shè)的首選。今年7月，住建部、國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年培育1000個(gè)左右的具有特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，同時(shí)在國家層面設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)建設(shè)基金。在此背景下，多個(gè)地方政府加大PPP旅游項(xiàng)目的支持力度。以安徽省為例，根據(jù)規(guī)劃，全省到“十三五”末將創(chuàng)建100個(gè)功能齊備、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明、宜游宜居的省級旅游小鎮(zhèn)，2017年評定第一批20個(gè)旅游小鎮(zhèn)。業(yè)內(nèi)人士介紹，旅游基礎(chǔ)設(shè)施、依托自然資源和人文資源建設(shè)的旅游景區(qū)，及類似旅游小鎮(zhèn)、旅游綜合體等泛旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，PPP模式可以充分發(fā)揮作用。部分上市公司與地方政府簽訂合作協(xié)議，以市場化運(yùn)作方式，推動小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步向新型化城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化，以全新的模式重構(gòu)各個(gè)系統(tǒng)板塊。12月5日，由華誼兄弟、南京市江寧區(qū)政府聯(lián)合開發(fā)的華誼兄弟(南京)電影小鎮(zhèn)正式啟動。據(jù)介紹，華誼兄弟(南京)電影小鎮(zhèn)位于南京市上秦淮濕地規(guī)劃區(qū)西入口片區(qū)，項(xiàng)目植根于南京區(qū)域本土文化，還原多部歷史題材中影視作品場景。華誼兄弟相關(guān)人士透露，公司從2011年開始布局實(shí)景娛樂板塊，主要包括電影城、電影世界、電影小鎮(zhèn)、文化城。2016年底將完成全國簽約20個(gè)項(xiàng)目，2017年暑期開始百億投資打造的4個(gè)實(shí)景娛樂項(xiàng)目(包含1個(gè)電影世界、3個(gè)電影小鎮(zhèn))將陸續(xù)開業(yè)。分析人士認(rèn)為，隨著政策持續(xù)促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)，旅游PPP項(xiàng)目占比將不斷提升，成長空間廣闊?；讵M義PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新研究發(fā)布日期：2015-09-23來源：中國PPP智庫編輯：\o"查看此作者所有的文章"\t"/ppp-jcll/2015-09/_blank"宋珍珍基于狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新研究劉婧湜，王守清，馮珂，伍迪(清華大學(xué)建設(shè)管理系，清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京100084)【摘要】目前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施主體主要是政府指定的國有企業(yè)，社會資本不敢也很難進(jìn)入棚改項(xiàng)目。本文總結(jié)了我國現(xiàn)有的棚戶區(qū)改造融資渠道、運(yùn)作模式和管理模式，分析指出了棚改存在的主要問題。并基于現(xiàn)有社會資本參與棚戶區(qū)改造的典型模式，提出了公共部門以土地作價(jià)入股，進(jìn)行一次性招投標(biāo)，與社會資本按預(yù)期地價(jià)和房、地價(jià)之差的比例分配股權(quán)，合作進(jìn)行棚戶區(qū)改造的創(chuàng)新方案。拓寬融資渠道，突破現(xiàn)有困境?！娟P(guān)鍵詞】棚戶區(qū)改造;PPP(政企合作);狹義PPP;項(xiàng)目融資作者簡介：劉婧湜，女，1991，北京，清華大學(xué)建設(shè)管理系，國際工程項(xiàng)目管理研究所，清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心，碩士生，研究方向：PPP項(xiàng)目管理/資本結(jié)構(gòu);E-mail:liujs14@王守清，男，1963，福建，清華大學(xué)建設(shè)管理系，國際工程項(xiàng)目管理研究所，博士/教授;E-mail:sqwang@馮珂，男，1989，山西，清華大學(xué)建設(shè)管理系，國際工程項(xiàng)目管理研究所，博士生;伍迪，男，1988，黑龍江，清華大學(xué)建設(shè)管理系，國際工程項(xiàng)目管理研究所，博士生。---------------------------------棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)，平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。2009年，棚戶區(qū)改造正式在全國范圍內(nèi)拉開帷幕，并被視為“穩(wěn)增長”的重要舉措[1]。根據(jù)2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》(國辦發(fā)〔2014〕36號)，2013年，全國改造各類棚戶區(qū)320萬戶以上，2014年計(jì)劃改造470萬戶以上，為加快新一輪棚戶區(qū)改造開了好局[2]。然而470萬套棚改的投資規(guī)模上萬億元，僅靠財(cái)政支持，缺口較大[3]。近期國家和地方各級政府連續(xù)出文，鼓勵(lì)推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式(PPP)。棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)準(zhǔn)公共物品，帶有社會保障性質(zhì)，且一般規(guī)模較大，較為適用PPP模式進(jìn)行多渠道籌措資金。目前，已有省份嘗試采用廣義PPP模式，包括BOT(建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)移)、BOOT(建設(shè)-運(yùn)營-擁有-轉(zhuǎn)移)、打包協(xié)議(即工程整體運(yùn)營和轉(zhuǎn)移)在內(nèi)的多種開發(fā)方式，對不同特點(diǎn)的棚戶區(qū)分類開發(fā)。然而，棚戶區(qū)改造不只資金需求大，更有項(xiàng)目周期長、難度大等特點(diǎn)。目前絕大多數(shù)棚改項(xiàng)目的實(shí)施主體還是由政府指定的國有企業(yè)，其它企業(yè)不敢也很難進(jìn)入棚改項(xiàng)目。相對廣義PPP，狹義PPP模式更強(qiáng)調(diào)政府的參與及在項(xiàng)目公司中占有股份。政府與企業(yè)以狹義PPP模式有機(jī)結(jié)合有利于突破棚戶區(qū)改造現(xiàn)有困境，推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度。1.棚戶區(qū)改造的主要模式我國棚戶區(qū)改造分為林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)以及舊城改造。有些棚戶區(qū)商業(yè)價(jià)值較高，有些具有特殊歷史文化價(jià)值，而有些則完全“無利可圖”。不同的背景的棚戶區(qū)要求不同的融資、運(yùn)作、管理模式。從融資渠道來看，主要有政府財(cái)政補(bǔ)助，政策性銀行貸款，商業(yè)銀行信貸，債券信托、資產(chǎn)證券化(ABS)、企業(yè)和群眾自籌等途徑[4]。目前較為普遍的融資方式為國開行貸款，據(jù)國開行的數(shù)據(jù)顯示，其2014年發(fā)放棚改貸款4086億元，超過市場總份額的一半。從運(yùn)作模式來看，基本可以分為政府出資、開發(fā)商出資和二者共同出資三類。對于沒有商業(yè)價(jià)值的棚戶區(qū)土地，如林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)周圍的土地，或被規(guī)劃為綠地、倉儲、物流等非居住、商業(yè)用地的地區(qū)，土地附加值較低，基本不具備市場化運(yùn)作條件，一般由政府直接進(jìn)行改造，政府財(cái)政出資。對于規(guī)劃用途為居住用地或商業(yè)金融業(yè)用地，商業(yè)價(jià)值高，利潤空間大的土地，一般進(jìn)行市場化開發(fā)運(yùn)作，開發(fā)商出資。當(dāng)然也有一些項(xiàng)目政府出資進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，或以減免稅費(fèi)的形式補(bǔ)貼。[5]從管理模式來看，主要分為兩種，委托代建制和自行改造制。大多數(shù)項(xiàng)目采取委托代建制，在這種模式中房地產(chǎn)開發(fā)商為實(shí)施主體，按照市場原則進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施。政府負(fù)責(zé)改造項(xiàng)目的總體策劃，制定政策措施，幫助協(xié)調(diào)拆遷。開發(fā)商在棚改項(xiàng)目建造完成后,由政府按照其與開發(fā)企業(yè)之間的協(xié)議價(jià)格進(jìn)行“回購”以安置回遷居民;或由開發(fā)企業(yè)根據(jù)其與政府的協(xié)議負(fù)責(zé)回遷居民安置,利益損失部分從綜合開發(fā)改造地塊的商業(yè)交易中進(jìn)行補(bǔ)償[6]。自行改造制一般應(yīng)用于被改造棚戶區(qū)屬于企業(yè)或集體，企業(yè)可申報(bào)成立“棚戶區(qū)改造辦公室”，擔(dān)任實(shí)施主體的角色。棚戶區(qū)改造需要因地制宜，每個(gè)棚改項(xiàng)目所處地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)域規(guī)劃不同，項(xiàng)目自身特點(diǎn)不同，所適用的改造方案模式也各不相同。相應(yīng)的，我國出現(xiàn)了各具特色的遼寧模式、焦作模式、萍鄉(xiāng)模式、棗莊模式等棚戶區(qū)改造模式[7]。2.棚戶區(qū)改造的主要問題盡管棚戶區(qū)改造模式各不相同，政府也十分重視，但棚戶區(qū)改造工作依然是一塊難啃的“硬骨頭”，所存在的問題在以下幾個(gè)方面具有一定的共性：1)資金缺口大，社會資本難以進(jìn)入棚戶區(qū)改造所需資金量巨大，融資難是棚改的最大問題。以北京市為例，2014年國開行批給北京市用于棚改資金有500億左右，而實(shí)際貸款僅有100億左右。問題并不僅是資金缺乏，更是有資金卻難貸款。按照標(biāo)準(zhǔn)程序，負(fù)責(zé)棚改的企業(yè)只有在拿到土地使用證、規(guī)劃許可證等之后才可能拿到商業(yè)銀行貸款。但企業(yè)沒有充足的資金又無法進(jìn)行土地征收平整、居民補(bǔ)償安置，辦理相關(guān)證件。國開行為支持國家棚戶區(qū)改造工作，規(guī)定企業(yè)、國開行與市政府三方簽署《委托管理協(xié)議》，與區(qū)政府三方簽署《委托建設(shè)協(xié)議》后，可提前提供貸款，有效解決了“沒證件”和“沒錢”的互為前提的矛盾問題。并且貸款利息低，時(shí)間長，還有免稅政策和軟貸款服務(wù)，支持力度相當(dāng)之大。問題在于政府給其下屬的國有企業(yè)簽署三方協(xié)議是一種“救濟(jì)擔(dān)?！?，并不違法，但如果是私營企業(yè)或其它不直屬的國企，就涉及政府擔(dān)保的違法行為了。這直接導(dǎo)致了目前私營企業(yè)很難進(jìn)入棚改項(xiàng)目的現(xiàn)狀。2)政策及政府執(zhí)行情況有待完善國家提倡加快項(xiàng)目前期工作，建立行政審批快速通道。但相關(guān)政策，如貸款政策、審批手續(xù)等，并不完善。如權(quán)力下放不到位問題：政府為加快項(xiàng)目進(jìn)程實(shí)行“拆建分離”，將“拆”的審批權(quán)下放到區(qū)級，但“建”卻是市級政府審批。企業(yè)經(jīng)區(qū)級政府批準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目征收，征收完成后卻遲遲拿不到市級政府的相關(guān)證件，項(xiàng)目只能擱置。政府審批手續(xù)復(fù)雜、時(shí)間長，也會導(dǎo)致項(xiàng)目擱置。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目前期投入資金大，一旦擱置會產(chǎn)生大量額外的資金成本和運(yùn)營成本，甚至?xí)蛊髽I(yè)轉(zhuǎn)盈為虧，這使社會資本不敢進(jìn)入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。3)征收難度大近些年棚戶區(qū)改造中的征收工作由政府出面負(fù)責(zé)，按照征收政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。但由于以前拆遷市場混亂的遺留問題，部分被拆遷戶仍抱有獲得超額補(bǔ)償?shù)牟滑F(xiàn)實(shí)幻想，導(dǎo)致拆遷難度較大。另外政府任務(wù)過重、人員機(jī)構(gòu)不足也是征收工作的限制因素。3.棚戶區(qū)改造的典型項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及其創(chuàng)新棚戶區(qū)改造中存在的典型問題與現(xiàn)行的棚改體系及其下典型項(xiàng)目模式的不完善是分不開的。故下文對有社會資本參加的典型項(xiàng)目結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，并基于現(xiàn)有結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，提出有利于引入社會資本，解決現(xiàn)有問題的狹義PPP模式下的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。1)私營企業(yè)為實(shí)施主體的典型棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)在一般的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，主要干系人包括政府(以市、區(qū)政府為主的相關(guān)單位)，實(shí)施主體(私營開發(fā)商)和被征收人(涉及拆遷的全體居民及企事業(yè)單位)。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如圖1所示。圖1私營企業(yè)為實(shí)施主體的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖政府負(fù)責(zé)前期的調(diào)研及立項(xiàng)工作，并負(fù)責(zé)拆遷和一級開發(fā)工作，或者通過招投標(biāo)委托社會機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。下面僅討論政府通過招投標(biāo)委托私企開發(fā)商負(fù)責(zé)的情況。政府下屬設(shè)有征收服務(wù)中心，受政府管控負(fù)責(zé)拆遷相關(guān)工作，直接面向居民、開發(fā)商。征收服務(wù)中心為純服務(wù)性機(jī)構(gòu)，與整個(gè)項(xiàng)目沒有任何利益關(guān)系。征收服務(wù)中心受開發(fā)商委托與居民簽署安置補(bǔ)償協(xié)議，也就是說，在拆遷過程中開發(fā)商并不直接與居民聯(lián)系，以防止不公平簽約。征收服務(wù)中心的設(shè)立使政府及開發(fā)商都能準(zhǔn)確全面地得到居民的反饋，建立信息對等的機(jī)制。對于被征收人中的企事業(yè)單位一方，開發(fā)商可直接與其簽訂更為因地制宜的安置補(bǔ)償合同。項(xiàng)目的融資工作由私營開發(fā)商獨(dú)立完全承擔(dān)，政府并不給予實(shí)質(zhì)性的擔(dān)保承諾。開發(fā)商分別與各分包公司簽訂相關(guān)合同，規(guī)范雙方行為，確定風(fēng)險(xiǎn)、利益分配原則，重要部分外包須向政府申請備案。涉及的相關(guān)公司包括勘察設(shè)計(jì)公司、拆除公司、建筑公司、供應(yīng)商、咨詢公司、監(jiān)理公司、物業(yè)公司、經(jīng)紀(jì)公司等。棚改項(xiàng)目的盈利模式，以北京為例主要采用“自平衡模式”，以政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作。企業(yè)土地一級開發(fā)完成后，回遷房部分土地由企業(yè)開始建設(shè)回遷房;同時(shí)，經(jīng)營性部分土地，由國土局辦理上市手續(xù)，進(jìn)行招拍掛。土地收入首先用于企業(yè)的平資，保障企業(yè)利潤在12%-15%的合理水平，剩余部分納入政府財(cái)政。盡管上述項(xiàng)目結(jié)構(gòu)較為嚴(yán)謹(jǐn)，各方關(guān)系清晰，但私企棚改項(xiàng)目面臨著前文所述嚴(yán)重的融資難、得不到政府支持等問題。項(xiàng)目難以進(jìn)行、長期擱置等帶來的成本風(fēng)險(xiǎn)極大地影響了社會資本進(jìn)入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的積極性。2)狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)“自平衡模式”棚改項(xiàng)目中，實(shí)施主體能拿到的總收入決定于前期總成本，保障企業(yè)利潤在12%-15%左右。若實(shí)施主體為私營企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)不定且較大，與較為固定的收入不匹配。然而，一般情況下土地二級開發(fā)部分的利潤率較高，卻沒有過高的難融資、易擱置等風(fēng)險(xiǎn)。以狹義PPP模式進(jìn)行整合開發(fā)，可以將土地作價(jià)入股，進(jìn)行一次性招投標(biāo)，將土地的一級、二級開發(fā)權(quán)同時(shí)授予一個(gè)具有實(shí)力的開發(fā)商。這樣不僅能夠較好的平衡一、二級開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)與收益，更能從一定程度上降低融資難度，有助于引入社會資本。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如圖2所示。圖2狹義PPP模式項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖具體項(xiàng)目過程為：政府前期進(jìn)行考察立項(xiàng)等準(zhǔn)備工作，指定一個(gè)國企發(fā)起設(shè)立棚改項(xiàng)目公司，進(jìn)行一次性招投標(biāo)。私營企業(yè)以棚改方案競標(biāo)，中標(biāo)者入股棚改項(xiàng)目公司。政府與項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，并將土地的一級、二級開發(fā)權(quán)同時(shí)授予此項(xiàng)目公司，進(jìn)行整合開發(fā)。其中，國有企業(yè)以土地價(jià)值作價(jià)入股，二者所占股份比例按預(yù)期地價(jià)和房、地價(jià)之差的比例計(jì)算，雙方可通過協(xié)商進(jìn)一步調(diào)整，雙方收益也按股份比例分配。按上述比例分配股權(quán)主要考慮了以下三個(gè)因素：第一，在一般的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，一級開發(fā)后的土地通過“招拍掛”上市，收入所得納入地方財(cái)政。此狹義PPP模式中，國企代表的公共部門，以土地這一資源入股，其價(jià)值應(yīng)參考“招拍掛”價(jià)格。第二，實(shí)際房產(chǎn)價(jià)值與土地價(jià)值之差是由項(xiàng)目公司創(chuàng)造的，按照上文比例分配可較大的保障私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)盈利，且利潤在較合理的范圍內(nèi)。第三，政企雙方的持股給雙方都帶來正向激勵(lì)，促使雙方達(dá)成共識、降低成本、提高效率，以獲得更好的收益。項(xiàng)目公司的總收入為二期開發(fā)后的總收入所得，成本包括一、二級開發(fā)成本與被征收人的征收補(bǔ)償。只要被征收人的期望征收補(bǔ)償、土地一、二級開發(fā)總成本、項(xiàng)目公司的期望利潤之和小于項(xiàng)目公司總收入，就可以避免各方的利益沖突。其思路就是將一、二級兩個(gè)不同開發(fā)商合并為一個(gè)，把原本應(yīng)給其他二級開發(fā)商的利潤去補(bǔ)貼居民、一級開發(fā)商以及政府，保障各方利益。項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目融資來籌集資金，可與國開行及市、區(qū)政府分別簽訂三方協(xié)議，享受國開行特殊優(yōu)惠政策的貸款。另外，項(xiàng)目公司還可以以項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)或未來現(xiàn)金流為基礎(chǔ)進(jìn)行債券信托、資產(chǎn)證券化等融資。3)狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢分析上述“狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造”方案提出了有效引入社會資本的新思路，與原有典型棚改模式相比，主要具有以下優(yōu)勢：第一，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目不同于一般的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，帶有一定的保障性質(zhì)。政府在其中既負(fù)責(zé)整體的策劃，又負(fù)責(zé)具體的協(xié)調(diào)拆遷。政府以土地入股項(xiàng)目公司既保證了政府的控制權(quán)，又發(fā)揮了企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，還利于保障被征收人的權(quán)益。第二，私營企業(yè)單