財政視角下的碳中和

財政視角下的碳中和財政支持“碳中和”的機理。按照2020-2050年碳中和相關投資138萬億元、政府出資10%來算，政府需要承擔約14萬億的支出，比2021年中央一般公共預算支出總預算數(shù)11.89萬億還高。財政在碳中和實現(xiàn)過程中的引導和撬動力量不容小覷?；谛鹿诺浣?jīng)濟學的“庇古均衡”、凱恩斯主義的綠色“總需求管理”、熊彼特的“破壞性創(chuàng)造”市場經(jīng)濟經(jīng)典理論，財政政策支持與“市場的基礎性作用”能夠相容。財政支持碳中和的路徑包括稅收改變成本、財政支出創(chuàng)造需求、轉(zhuǎn)移支付為技術(shù)變遷保駕護航。歐盟支持碳中和的財政政策。歐盟的經(jīng)驗包括：1、將氣候行動所需資金整合進歐盟的7年長期預算周期內(nèi)。2014-2020預算周期內(nèi)，其應對氣候變化支出占預算比重為19.7%；2021-2027預算周期，將有至少25%的支出用于應對相關領域。2、推出歐盟現(xiàn)代化基金、創(chuàng)新基金、公正轉(zhuǎn)型機制、綠色公共采購等在內(nèi)的一攬子特色鮮明的財政支出計劃，2013-2019年歐盟約78%的碳排放拍賣收入用于與氣候和能源相關的支出。3、部分國家引入碳稅定價機制的探索。碳稅機制的優(yōu)勢在于價格的可預測性、增加財政收入和便于管理，而缺陷在于面臨更大的政治阻力和稅負可能轉(zhuǎn)嫁給消費者。從歐盟經(jīng)驗來看，碳稅實施相對困難、且實施效果差異較大。4、2021年3月10日歐洲議會通過“碳邊界調(diào)整機制”議案，或?qū)⒙氏葘M口商品征收碳關稅?！疤贾泻汀毕碌呢斦哒雇?。結(jié)合歐盟經(jīng)驗和我國實際，中國財政支持碳中和的可能發(fā)力點包括：1、加強相關支出的預算整合，加強中期預算規(guī)劃同碳中和戰(zhàn)略的對接。我國并不是沒有能同應對“碳中和、碳達峰”任務相銜接的資金，只是相關預算的整合程度不夠，支出相對碎片化，從而不利于引導預期。2、從新能源核心技術(shù)補貼、綠色基建、公共研發(fā)投入、綠色公共采購等方面提供一攬子財政支出方案。與歐盟、美國比，中國低碳能源研發(fā)支出占總研發(fā)支出的金額和比重均明顯偏低。根據(jù)高盛測算，跨越75%脫碳水平之后中國的脫碳成本曲線將極為陡峭，最終實現(xiàn)碳中和有10%的碳排放必須依賴自然碳匯和直接空氣碳捕獲與封存技術(shù)（DACCS），這些技術(shù)路徑外部性強、成本高，企業(yè)投入的積極性有限，需要政府加大研發(fā)投入。3、考慮引入碳排放拍賣收入、引入社會資本，為財政支出提供保障。這需要相關市場建設的加快跟進。4、更加關注高耗能產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的轉(zhuǎn)型風險和社會公平問題。我國部分地區(qū)對化石能源依賴程度高，例如山西煤炭行業(yè)貢獻的稅收超過當?shù)匾话愎差A算收入的20%，且碳排放強度較高的地區(qū)往往政府債務率也較高，在金融支持退坡可能相對較快的情況下，需要財政更多予以支持。5、探索碳稅定價的可行路徑，譬如從現(xiàn)行資源稅、消費稅入手進行邊際改造，利用名義碳稅發(fā)揮定價作用。IMF預計我國征收碳稅或?qū)⒕哂休^好的環(huán)境效益和較高的稅收貢獻，但脆弱產(chǎn)業(yè)、低收入群體受到碳稅的沖擊較大，因此在探索碳稅過程中，尤需關注宏觀稅負和社會公平。碳達峰碳中和“30.60”目標是中國制定政策時的硬約束，對經(jīng)濟和市場都有深遠影響，我們將通過“宏觀視角下的碳中和”系列專題報告加以研究。本文是系列第二篇，聚焦于“碳中和”目標下的財政政策經(jīng)驗借鑒與展望。本文做了以下工作：1）基于經(jīng)濟學理論視角簡要闡釋了財政支持碳中和的理論基礎和基本工具。2）梳理了歐盟財政支持“碳中和”的經(jīng)驗，包括將氣候行動所需資金整合進歐盟的7年長期預算周期內(nèi)；推出歐盟現(xiàn)代化基金、創(chuàng)新基金、公正轉(zhuǎn)型機制、綠色公共采購等在內(nèi)的一攬子特色鮮明的財政支出計劃；部分國家引入碳稅定價機制的探索；以及2021年3月10日歐洲議會通過的“碳邊界調(diào)整機制”議案等。3）結(jié)合歐盟經(jīng)驗和我國實際，討論了中國財政支持碳中和的可能發(fā)力點，包括加強相關支出的預算整合，加強中期預算規(guī)劃同碳中和戰(zhàn)略的對接；從新能源核心技術(shù)補貼、綠色基建、公共研發(fā)投入、綠色公共采購方面提供一攬子財政支出方案；考慮引入碳排放拍賣收入、引入社會資本為財政支出提供保障；更加關注高耗能產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的轉(zhuǎn)型風險和社會公平問題；探索碳稅定價的可行路徑，譬如從現(xiàn)行資源稅、消費稅入手進行邊際改造，利用名義碳稅發(fā)揮定價作用。01財政支持“碳中和”的機理“碳中和”目標的實現(xiàn)，財政政策的支持不容忽視。中國金融學會綠色金融專業(yè)委員會主任馬駿表示，以過去幾年綠色金融發(fā)展的經(jīng)驗看，在綠色投資中，靠金融系統(tǒng)動員社會資本的比例占了90%左右，政府出資在10%左右，碳中和所需要的投資的來源構(gòu)成應該也類似。根據(jù)清華大學發(fā)布的《中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究》測算，中國到2060年實現(xiàn)碳中和，2020年至2050年能源系統(tǒng)則需新增投資約138萬億元。若按照政府出資10%來算，政府需要承擔約14萬億的支出，比2021年中央一般公共預算支出總預算數(shù)11.89萬億還高。這說明，盡管“碳中和”的實現(xiàn)需要市場發(fā)揮主要作用，財政在碳中和實現(xiàn)過程中的引導和撬動力量同樣重要?；诓煌慕?jīng)濟理論視角，財政政策支持碳中和依賴不同的傳導路徑和一攬子政策工具（圖表1）?；诓煌?jīng)濟學思想，財政政策至少可以從以下幾個方面發(fā)力：1）新古典經(jīng)濟學的“庇古均衡”。馬歇爾在《經(jīng)濟學原理》中首次提出了“外部經(jīng)濟”的概念，庇古針對外部性問題提出了征收“庇古稅”的方法，征收碳稅類似于“庇古稅”，使得邊際個人成本向邊際社會成本移動，從而實現(xiàn)較高成本下、更少碳排放量的均衡（圖表2）。2）凱恩斯主義的綠色“總需求管理”。根據(jù)凱恩斯主義的理論，可通過支出、補貼等財政手段創(chuàng)造有效需求，刺激綠色經(jīng)濟發(fā)展。馬駿認為，疫情過后，我國將有大量資金投入到基礎設施和消費項目，這些投資項目和消費刺激措施對未來的環(huán)境和碳排放將產(chǎn)生重要和長遠的影響。3）熊彼特的“破壞性創(chuàng)造”。根據(jù)熊彼特的創(chuàng)新理論，創(chuàng)新有助于實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而碳中和過程既是能源結(jié)構(gòu)的變遷，也是產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，需要加大公共研發(fā)投入，并發(fā)揮財政的轉(zhuǎn)移支付功能，為技術(shù)變遷保駕護航。02歐盟支持碳中和的財政政策歐盟在碳達峰、碳中和的道路上走在世界前列，歐盟財政政策支持碳中和有豐富的經(jīng)驗。根據(jù)2017年的世界資源研究所（WRI）發(fā)布的報告，2000年前實現(xiàn)碳達峰的絕大部分是歐洲國家（圖表3）。早在20世紀90年代初期，歐盟的一些國家如芬蘭、丹麥、瑞典、荷蘭等就率先引入了碳稅，歐盟預算框架中也早已將氣候變化因素納入。梳理歐盟財政政策支持碳中和經(jīng)驗的意義在于：一方面，同中國一樣，歐盟內(nèi)部也存在較大的區(qū)域差異，這既表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平上，也表現(xiàn)在能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，這是財政政策設計必須考慮的問題；另一方面，歐盟支持碳中和財政政策工具存在跨區(qū)域的溢出效應，這對我國政策制定的影響也是個值得思考的問題。（一）氣候行動納入長期預算框架歐盟的長期預算也被稱為多年度財政框架（MFF），是為實施歐盟年度預算提供的穩(wěn)定框架，規(guī)定了歐盟主要的政策優(yōu)先事項，并轉(zhuǎn)化為為期數(shù)年的財政條款，現(xiàn)階段歐盟以7年為一個長預算周期。在上一個歐盟長期預算周期（2014-2020）中，氣候行動所需資金就已經(jīng)整合進去。2014年到2020年間，應對氣候變化的相關支出從161.7億歐元提高到了342.5億歐元，占歐盟總預算比例從13.7%增長到了21%，2014-2020年應對氣候變化支出總占比為19.7%（圖表4）。下一個歐盟長期預算周期（2021-2027），氣候行動相關支出占比還將繼續(xù)增加。2020年5月，歐盟委員會提出了2021-27年歐盟長期預算的修訂提案，至少25%的歐盟預算支出將用于2021-2027年的應對氣候變化相關行動。歐盟委員會于2021年2月24日通過了新的歐盟適應氣候變化戰(zhàn)略，并明確將這一戰(zhàn)略納入財政政策框架。歐盟將氣候變化因素納入預算框架的行動有四個特點：一是覆蓋全面。2014-2020年，應對氣候變化的資金能夠整合進幾乎所有的歐盟政策領域。例如2019年歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）的資金為氣候行動貢獻了84.53億歐元。二是輕重有別。歐盟會評估不同領域活動對氣候目標的貢獻，并據(jù)此進行權(quán)重的分配。三是跨周期性。如前所述，歐盟會設定歐盟長期預算中的氣候行動相關支出占比。四是量化執(zhí)行。歐盟及時跟蹤支出目標的完成進度，量化政策的執(zhí)行情況。（二）一攬子特色鮮明的支出計劃歐盟應對氣候變化的財政支出計劃涵蓋投資、補貼、轉(zhuǎn)移支付、政府采購各個方面，這里介紹幾項主要政策工具。1、歐盟現(xiàn)代化基金（ModernisationFund）現(xiàn)代化基金是一項專門的資金計劃，旨在幫助能源系統(tǒng)實現(xiàn)現(xiàn)代化并提高能源效率，支持10個低收入歐盟成員國碳中和目標的實現(xiàn)（圖表5）。現(xiàn)代化基金主要包含以下幾方面投資：1）可再生能源的生產(chǎn)和使用；2）能源效率的提高；3）能源儲備系統(tǒng)的建設；4）能源網(wǎng)絡的現(xiàn)代化，包括區(qū)域供暖、管道和電網(wǎng)等；5）碳依賴地區(qū)的公平過渡，涉及勞動力的安置、低碳相關技能的提升、教育以及初創(chuàng)企業(yè)的支持等。現(xiàn)代化基金的資金來源主要包括歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EUETS）2021-30年總配額拍賣中2%的收入，還包括少許波蘭等受益會員國向現(xiàn)代基金轉(zhuǎn)入的額外補貼。據(jù)歐盟測算，2021-2030年現(xiàn)代化基金的總收入可能達到140億歐元，其中由受益會員國向現(xiàn)代基金轉(zhuǎn)入的補貼約在6.43億，占比4.6%。2、創(chuàng)新基金（InnovationFund）創(chuàng)新基金設立的目標是幫助企業(yè)在清潔能源和產(chǎn)業(yè)上進行投資，以促進綠色經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)機會，并在全球范圍內(nèi)鞏固歐洲低碳技術(shù)的領先地位。它將在2020-2030年期間提供約100億歐元的資金，用于創(chuàng)新性低碳技術(shù)的商業(yè)展示，將解決方案推向市場，以使歐洲實現(xiàn)碳中和。創(chuàng)新基金篩選資助項目遵循若干標準，分別是避免溫室氣體排放的有效性、創(chuàng)新性、項目成熟度、可擴展性、成本收益比。在2020-2030年期間，除了來自創(chuàng)新基金前身NER300計劃的未支付收入外，創(chuàng)新基金還將從歐盟排放交易體系下的拍賣配額中撥出約100億歐元。創(chuàng)新基金的一大特點在于和不同資金的協(xié)同配合，充分發(fā)揮橋梁、杠桿作用。例如，一項低碳解決方案可以通過科研資助項目“歐洲地平線（HorizonEurope）”支持概念的提出和試點，然后進入“創(chuàng)新基金”的演示環(huán)節(jié)，在得到“創(chuàng)新基金”的資助后，通過“投資歐洲（InvestEU）”進行擴圍推廣（“投資歐洲”主要是以歐盟預算內(nèi)資金同歐洲投資銀行合作，提供擔保，以促進公共投資和私人投資），最終走向市場成為一項成熟的技術(shù)（圖表6）。現(xiàn)階段歐盟創(chuàng)新基金更多聚焦于支持碳捕獲和碳封存技術(shù)（CCS）的創(chuàng)新。CCS指的是將大型發(fā)電廠所產(chǎn)生的二氧化碳收集起來，并用各種方法儲存以避免其排放到大氣中的一種技術(shù)。由于歐盟能源和碳密集型行業(yè)的碳減排效率已經(jīng)達到了理論上的極限值，而且某些部門和工藝的碳排放不可避免，CCS技術(shù)已經(jīng)成為減少工業(yè)排放的最終歸宿?；谶@一技術(shù)路徑層面的考慮，歐盟2030年氣候和能源政策框架肯定了CCS在歐盟碳中和目標實現(xiàn)中的重要作用，并承諾加大創(chuàng)新基金對CCS創(chuàng)新的支持力度。3、公正轉(zhuǎn)型機制（JustTransitionMechanism）公正轉(zhuǎn)型機制致力于在碳中和時代中“不讓任何人掉隊”，關注那些由于化石燃料、溫室氣體密集型工業(yè)轉(zhuǎn)型而受到影響最大的區(qū)域和部門，投資規(guī)模約在1000億歐元。這一計劃包括三大支柱：1）公正轉(zhuǎn)型基金（JustTransitionFund）。公正轉(zhuǎn)型基金的資金主要由歐洲區(qū)域發(fā)展基金（ERDF）和歐洲穩(wěn)定基金（ESF）調(diào)入（兩者均來源于歐盟預算，為財政專項支出），規(guī)模在300億-500億歐元之間，以地區(qū)受到能源轉(zhuǎn)型沖擊程度為標準確定地區(qū)資金分配方案，其中工業(yè)碳排放強度以及煤炭開采就業(yè)占據(jù)較大比重，聚焦產(chǎn)業(yè)升級的難易程度和地區(qū)就業(yè)穩(wěn)定（圖表7）。2）“投資歐洲”下的專門計劃?！巴顿Y歐洲”下的專門計劃重點支持能源、基礎設施脫碳相關項目。3）與歐洲投資銀行合作的公共部門貸款機制。公共部門貸款機制中，歐盟采取利率補貼等政策，激勵歐洲投資銀行向碳中和相關領域提供貸款。4、綠色公共采購（GPP）歐盟公共部門采購那些對環(huán)境影響較小的產(chǎn)品和服務來促進碳排放的減少。歐盟的公共部門每年大約花費1.8萬億歐元，占歐盟國內(nèi)生產(chǎn)總值的14%，能夠?qū)κ袌霎a(chǎn)生較大影響，尤其是在公共部門占據(jù)較大消費份額的公共交通、建筑、衛(wèi)生服務等領域，公共采購可以發(fā)揮對可持續(xù)性消費和生產(chǎn)的引導作用。根據(jù)歐盟的估算，如果整個歐盟都采用與芬蘭圖爾庫市相同的照明和辦公設備采購標準，每年將減少1500萬噸的二氧化碳排放，減少50%的電力消耗。政府采購“綠化”的一大趨勢在于歐盟越來越多的公共部門正在使用生命周期成本（LCC）來衡量產(chǎn)品成本，也即在采購招標時不局限于購買價格，還將運營成本、報廢成本考慮在內(nèi)，從而形成政府低成本采購和資源集約、環(huán)境友好的雙贏局面。（三）部分國家引入碳稅定價機制當前為世界各國所采用的碳定價機制主要包括兩種，一種為碳排放交易，一種為征收碳稅。前者的理論基礎為科斯定理，后者的理論基礎為庇谷稅，兩者都是解決外部性問題的有效手段。碳稅機制的優(yōu)勢在于價格的可預測性（企業(yè)和消費者能夠非常直觀感受到生產(chǎn)、消費活動所需付出的成本）、增加財政收入（在沒有稅收豁免的情況下將擁有廣泛的稅基）、便于管理（可以納入現(xiàn)有化石燃料稅或者采礦業(yè)相關稅收制度），而缺陷在于面臨更大的政治阻力和稅負可能轉(zhuǎn)嫁給消費者。碳排放交易機制開展得較為順利。2019年歐盟碳排放交易機制（EU-ETS）交易額達1689.66億歐元，占世界總額的87.2%；2019年碳排放相比2005年ETS開始運行時下降20%，取得了良好效果。碳排放交易為歐盟國家應對氣候變化提供了資金來源。ETS指令規(guī)定，成員國應將拍賣收入的至少50%或等價物用于與氣候和能源有關的措施。根據(jù)最新信息，2013-2019年約78%的拍賣收入用于與氣候和能源相關的支出。而碳稅實施相對困難。僅有芬蘭、瑞典等為代表的北歐國家開征較早，實施也較為堅決（圖表8、圖表9）。歐盟主要經(jīng)濟體中，法國碳稅開征過程一波三折，2010年提出的碳稅法案胎死腹中，到2014年才成功引入，2019年又被取消。2012年歐盟決定對所有進出歐洲國家機場的航班征收碳排放稅，但一經(jīng)推出就受到聯(lián)盟內(nèi)部主要國家和外部美國等國的激烈反對。碳稅實施效果差異較大。Wiepke（2006）發(fā)現(xiàn)碳稅實施之初取得了一定的減排效果，如芬蘭在1990-1998年間，有效抑制約7%的二氧化碳排放量；在愛爾蘭，碳稅與能源稅相比，碳稅減排效果更明顯，且碳稅極大地刺激了可再生能源的使用。但是Bruvoll（2004）發(fā)現(xiàn)挪威自1991年征收碳稅僅減少了2%的二氧化碳排放量，主要由于挪威考慮本國企業(yè)競爭力，對工業(yè)企業(yè)有碳稅豁免、減免。除了上述支持碳中和實現(xiàn)的主要財稅政策，2021年3月10日歐洲議會通過“碳邊界調(diào)整機制”（CBAM）議案，或?qū)M口商品征收碳關稅。CBAM議案主要包括三點內(nèi)容：1）歐盟碳排放交易體系下的所有商品均應納入碳關稅征收范圍；2）碳關稅所得收入應支持歐盟氣候能源產(chǎn)業(yè)政策；3）該機制不得被貿(mào)易保護主義濫用。后續(xù)歐盟委員會將根據(jù)這一議案指定相關具體方案，作為歐洲氣候計劃的一部分?？偟膩砜矗瑲W盟支持碳中和的財稅政策主要帶來以下幾點啟示：一是，將應對氣候變化納入預算框架，并進行量化跟蹤，有利于提高歐盟碳中和計劃的“執(zhí)行力”，有利于發(fā)揮財政政策的跨周期調(diào)節(jié)作用，有利于引導市場主體和消費者預期。二是，注重政府資金和社會資金的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)我們前面的梳理，歐盟應對氣候變化相關資金并非完全來自預算內(nèi)。其一方面將碳排放權(quán)出售的資金作為支持能源轉(zhuǎn)型投資的資金來源。若以歐盟碳排放交易機制2019年拍賣收入140億歐元，成員國至少將50%的拍賣收入用于應對氣候變化來計算，歐盟財政應對氣候變化的支出中有至少70億歐元來自ETS系統(tǒng)，占到歐盟每年應對氣候變化預算的約五分之一。此外還通過創(chuàng)新基金等計劃引導社會資本加大投入。三是，充分發(fā)揮財政支出結(jié)構(gòu)性調(diào)控的特點，加大關鍵基礎設施建設投資、重視研發(fā)投入、注重社會公平，政策設計具有前瞻性、統(tǒng)籌性。四是，較早探索通過財稅政策進行碳定價的機制，不過仍有待進一步完善。03“碳中和”下的財政政策展望結(jié)合歐盟財稅政策支持碳中和相關經(jīng)驗，以及我國的實際情況，后續(xù)財政政策支持碳中和可能有以下發(fā)力點：（一）納入短期和中期預算框架我國并不是沒有能同應對“碳中和、碳達峰”任務相銜接的資金，只是相關預算的整合程度不夠，支出相對碎片化。一般公共預算支出中，節(jié)能環(huán)保支出（與能源效率相關）總金額2014年的2726億元提高到2019年的7444億元，占比從2014年的1.8%提高到2019年的3.1%，2020年由于疫情期間民生支出力度較大，這一比重才回落到2.6%（圖表10）。專項債投向中，根據(jù)企業(yè)預警通的統(tǒng)計，2020年專項債中生態(tài)支出1723.2億，占2020年新增專項債額度的4.6%。在2021年財政預算草案中，與碳中和目標直接相關的支出安排包括：大氣污染防治資金（與減少碳排放相關）安排275億元，增長10%；重點生態(tài)區(qū)功能轉(zhuǎn)移支付安排（與生態(tài)系統(tǒng)碳匯相關）882億元，增11%。若將財政支出中碳中和相關科研經(jīng)費、地方綠色化改造資金等也予以納入，預算中的“含綠量”或?qū)⑦M一步提高。如南昌高新區(qū)從2021年開始每年列支綠色發(fā)展專項資金1000萬元，專項用于扶持企業(yè)節(jié)能技改、清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用、生態(tài)文明建設等。在加強預算整合程度的同時，加強中期預算規(guī)劃同重大戰(zhàn)略的對接。4月13日，國務院印發(fā)了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，其中強調(diào)“加強中期財政規(guī)劃管理，進一步增強與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束”。加強中期預算規(guī)劃同五年計劃以及碳中和等重大戰(zhàn)略目標相銜接，將有助于增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障，更好地滿足“3060”目標實現(xiàn)所需資金，也能更好地引導市場預期。此外，財政支出中用于碳中和的比例應該有多大？也是一個值得探討的問題，這需要明確投資于碳中和的成本和收益，背后需要建立更加完善的碳排放統(tǒng)計核算和碳價格發(fā)現(xiàn)市場。（二）一攬子綠色財政支出方案一是，就財政補貼而言，新能源補貼不宜過快退坡，并應向核心技術(shù)傾斜。以新能源汽車為例，根據(jù)《中國汽車低碳行動計劃2020》，2019年中國量產(chǎn)乘用車生命周期碳排放總量（中國乘用車單車生命周期單位行駛里程碳排放總量）依然達到6.2億tCO2e，其中汽油車貢獻了乘用車碳排放總量的74.7%，發(fā)展新能源汽車對于實現(xiàn)碳中和目標具有重要意義。當前新能源汽車銷售對財政補貼仍然存在一定依賴：2019年6月26日之后，新能源國家補貼力度降幅超過50%、地方補貼取消，新能源乘用車銷售自7月起就呈現(xiàn)了大幅下滑；2020年4月，國家考慮到疫情對于國內(nèi)經(jīng)濟的沖擊，對新能源汽車補貼政策采用逐步退坡的方式，補貼延長至2022年底，隨后新能源車銷量便持續(xù)大幅增長（圖表11）。歐盟國家在支持新能源發(fā)展過程中也運用了財政補貼手段，如去年5月，法國宣布億歐元汽車產(chǎn)業(yè)援助計劃，給購買電動車個人消費者的政府補貼從6000歐元提高到7000歐元。中汽車還處于發(fā)展階段，保持一定支持力度是必要的，但為避免補貼泡沫出現(xiàn)，財政資金應當向擁有核心技術(shù)的廠商傾斜，實現(xiàn)精準扶持。二是，加大相關產(chǎn)業(yè)的基建投資，為能源、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)設有利條件?！靶禄ā逼叽箢I域中，特高壓和充電樁同“碳中和”有直接關系，特高壓是解決我國風電、光伏資源分布和消費分布不匹配的重要技術(shù)手段（圖表12）；充電樁建設是現(xiàn)階段我國新能源汽車發(fā)展的主要矛盾之一。2020年3月，中共中央政治局常務委員會召開會議提出加快新型基礎設施建設進度。2020年全年特高壓項目核準數(shù)有所增加，為“十三五”期間各年份最高，2020年公共充電樁的保有量也有大幅增加（圖表13、圖表14）。為加快疫后復蘇，各國順勢推行“綠色新政”、“綠色基建”。綠色基建作為當前國家重點支持的“兩新一重”和“雙循環(huán)”建設的重要著力點，符合當前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級方向，也能成為疫后復蘇的一大增長引擎。除了特高壓、充電樁外，海綿城市、綠色建筑、綠色市政等領域也存在基建投資的發(fā)力點，后續(xù)財政有望加大對這些領域的支持力度。三是，加大碳中和相關領域公共研發(fā)投入，提前布局核心關鍵技術(shù)。根據(jù)IEA的數(shù)據(jù)，近年來低碳研發(fā)支出和非低碳研發(fā)支出的差距正在不斷拉大，說明各國對低碳技術(shù)重視程度不斷提高（圖表15）。中國的低碳能源公共研發(fā)支出也在不斷提高，但與歐盟、美國比，中國低碳能源研發(fā)支出占總研發(fā)支出的金額和比重均明顯偏低，需進一步增加低碳能源公共研發(fā)支出，優(yōu)化能源研發(fā)支出結(jié)構(gòu)（圖表16、圖表17）。根據(jù)高盛的測算，跨越75%脫碳水平之后中國的脫碳成本曲線將極為陡峭，最終實現(xiàn)碳中和有10%的碳排放必須依賴自然碳匯和直接空氣碳捕獲與封存技術(shù)（DACCS）（圖表18）。自然碳匯指通過植樹造林、植被恢復等措施，吸收大氣中的二氧化碳；DACCS技術(shù)指直接從空氣中捕獲二氧化碳來減少碳排放。這些技術(shù)路徑外部性強、成本高，企業(yè)投入的積極性有限，需要政府加大研發(fā)投入，降低脫碳成本曲線的斜率，吸引社會資本進來。四是，政府部門綠色采購具有廣闊空間。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)的數(shù)據(jù)，2019年中國政府采購規(guī)模為3.3萬億元，占當年GDP比例為3.34%。而根據(jù)國際慣例，政府采購規(guī)模一般占GDP的10%左右，意味著政府采購仍然較大增長潛力。2020年10月，財政部、住建部印發(fā)《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質(zhì)提升試點工作的通知》，要求切實提高綠色建筑和綠色建材在政府采購工程中的比重。從政府采購的增長潛力，以及政府綠色采購的發(fā)展趨勢來看，政府部門綠色采購具有廣闊空間。除了以上幾個層面以外，可借鑒歐盟經(jīng)驗，考慮將碳排放拍賣收入用于碳中和相關支出。同時利用現(xiàn)有PPP、政府引導基金、國家綠色基金等平臺渠道，加強政府資金和社會資本的協(xié)調(diào)配合。發(fā)揮政府支出的引導作用，提高財政資金的使用效率，保障財政政策的可持續(xù)性。（三）關注轉(zhuǎn)型風險和社會公平類似于“公正轉(zhuǎn)型機制”、“公正轉(zhuǎn)型基金”的制度安排，并非歐盟所特有?！肮┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”期間，2016年5月財政部印發(fā)了《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金管理辦法》，安排1000億元專項獎補資金支持化解過剩產(chǎn)能。其中，基礎獎補資金占資金總規(guī)模的80%，結(jié)合退出產(chǎn)能任務量、需安置職工人數(shù)、困難程度等按因素法分配。“碳中和”雖不似“供給側(cè)改革”，但能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然具有確定性趨勢，轉(zhuǎn)型風險不可謂不大（圖表19），對就業(yè)和社會穩(wěn)定也有一定沖擊，仍然需要財政加大轉(zhuǎn)移支付力度。從地區(qū)來看，部分地區(qū)財政收入或面臨一定沖擊，可能衍生債務風險。以煤炭大省山西為例。2019年僅煤炭開采和洗選產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務稅金及附加就占到了工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務稅金及附加的75.2%，占到了山西省一般公共預算收入的22.5%，2014年前的數(shù)據(jù)也顯示山西這兩項占比大幅高于同期全國水平，如果算上其它產(chǎn)業(yè)中與煤炭相關的部分，這一比重將更大（圖表20）。此外，各省碳排放強度與債務率存在一定正相關關系，高耗能、減排難度較大的地區(qū)財政可持續(xù)性通常也相對較弱，“碳中和”減收增支的沖擊下，地區(qū)財政狀況的惡化可能波及當?shù)貒蟆⒊峭度谫Y能力，觸發(fā)債務風險（圖表21）。盡管“碳達峰、碳中和”目標的實現(xiàn)是一個長期的過程，但政策導向下，市場化金融支持的后撤可能會以較快速度展開。考慮到這些地區(qū)對資源依賴程度較高，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型難度較大，依靠自身有限的財