公共管理概論課件

公共管理

山西財經(jīng)大學公共管理學院（教育中心）馬培生公共管理

第一講公共管理導論第一節(jié)公共管理涵義與特征第二節(jié)公共管理的發(fā)展演變第三節(jié)公共管理代表性理論第四節(jié)公共管理的原理原則第一講公共管理導論第一節(jié)公共管理涵義與特征第一節(jié)公共管理涵義與特征管理的涵義與特征公共管理的涵義與特征公共管理與公共行政的區(qū)別和聯(lián)系公共管理的地位和作用第一節(jié)公共管理涵義與特征管理的涵義與特征管理涵義與特征（1）管理是指一定組織中的管理者，在一定的環(huán)境條件下，通過計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能活動，動員和運用組織的資源，以實現(xiàn)組織的特定目標的活動。管理涵義與特征（1）管理管理涵義與特征（2）管理主體：管理者管理客體：組織擁有的各種資源，包括人、財、物、時空、信息等資源。管理職能：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。管理環(huán)境：管理是在一定環(huán)境條件下進行的，要與環(huán)境條件相適應。管理目標任務：在一定的環(huán)境條件下，有效地動員和運用組織的各種資源，以實現(xiàn)組織在一定時期的特定目標。管理涵義與特征（2）管理主體：管理者管理涵義與特征（3）管理的具體任務有三條：實現(xiàn)組織的特殊目的和使命；創(chuàng)造和維持組織內(nèi)部良好的工作環(huán)境和氣氛，使工作富有活力，使員工有所成就；關(guān)心組織對社會的影響和承擔組織對社會的責任。管理涵義與特征（3）管理的具體任務有三條：管理涵義與特征（4）管理具有下列特性：兩重性。管理具有自然屬性和社會屬性。目的性。管理是有目的有意識的活動。組織性。管理活動是依托組織這個載體來進行人本性。人是做好管理工作的根本。創(chuàng)新性。管理是一種不斷變革創(chuàng)新的社會活動。藝術(shù)性。管理既是一門科學，又是一門藝術(shù)。管理涵義與特征（4）管理具有下列特性：公共管理涵義與特征（1）社會生活可區(qū)分為兩大基本領(lǐng)域：公共領(lǐng)域活動的主體和主要的組織形式是政府和其他非政府公共組織，追求的目標是社會公共利益，其運行遵循公共生活的制度和規(guī)則。非公共領(lǐng)域活動的主體和主要的組織形式是企業(yè)，追求的目標是企業(yè)利潤最大化，其運行遵循市場規(guī)則和規(guī)律。按照這兩大領(lǐng)域及其主體組織形式，可以把現(xiàn)代社會的管理劃分為公共管理（）和工商管理（）兩大類型。公共管理涵義與特征（1）社會生活可區(qū)分為兩大基本領(lǐng)域：公共管理涵義與特征（2）（）公共領(lǐng)域—公共管理社會生活社會管理非公領(lǐng)域—工商管理（）公共管理涵義與特征（2）公共管理涵義與特征（3）公共管理的經(jīng)典定義皮瑞和克萊姆認為，公共管理是一種新途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家?？柹蜌W爾里認為，“公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究……它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的計劃、組織、控制職能相融合。”公共管理涵義與特征（3）公共管理的經(jīng)典定義公共管理涵義與特征（4）奧托、海蒂和沙夫里茨認為：公共管理是公共行政或公共事務廣大領(lǐng)域的一部分，其可謂綜合了公共行政的方案設計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預算制度進行資源分配、財務管理、人力資源管理以及各種方法與藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。公共管理涵義與特征（4）奧托、海蒂和沙夫里茨認為：公共管理是公共管理涵義與特征（5）中國人民大學張成福教授認為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治以經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領(lǐng)域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。中山大學王樂夫教授認為，公共管理是公共管理主體為解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務施加管理的社會活動。公共管理涵義與特征（5）中國人民大學張成福教授認為，公共管理公共管理涵義與特征（6）國家行政學院汪玉凱教授認為，所謂公共管理是指政府及其他公共機構(gòu)，為了適應社會經(jīng)濟的發(fā)展和滿足公眾的要求，對涉及公眾利益的各種公共事務所實施的有效管理。它強調(diào)的是政府的社會管理和公共服務職能，而使政府的政治職能相對淡化。綜合學術(shù)界對公共管理基本內(nèi)涵的理解，我們認為，公共管理是指社會公共組織為推進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進社會公共利益，運用社會公共權(quán)力對社會公共事務所實施的管理。公共管理涵義與特征（6）國家行政學院汪玉凱教授認為，所謂公共公共管理涵義與特征（7）理解和把握公共管理的概念應注意四點：公共管理的主體是社會公共組織。社會公共組織是指以實現(xiàn)社會公共利益為目標，以提供社會公共產(chǎn)品和服務為基本職能的社會組織。其特殊性就在于它的公共性，這是區(qū)分社會公共組織和非公共組織的標志。社會公共組織包括政府組織和其他非政府公共組織。公共管理涵義與特征（7）理解和把握公共管理的概念應注意四點：公共管理涵義與特征（8）政府組織是典型的社會公共組織，在社會生活中承擔社會公共事物管理和公共服務主要責任非政府公共組織是指那些承擔社會公共事物管理和公共服務責任的非盈利性的事業(yè)單位、社會中介機構(gòu)、社區(qū)服務機構(gòu)、醫(yī)療保健機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等。它們承擔社會公共事務管理和公共服務的輔助責任，具有授權(quán)于政府進行公共事務管理的特點，一般不具有最終強制性的特點。公共管理涵義與特征（8）政府組織是典型的社會公共組織，在社會公共管理涵義與特征（9）公共管理的客體是社會公共事務。公共事務是指社會成員為保證社會生活正常、有序進行而共同要求處理和實現(xiàn)的事務。它涉及社會生活的所有方面，如維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國家安全、社會秩序，發(fā)展經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，開展社會公共服務等社會公共事務一般具有公益性、非盈利性和規(guī)模性等特性。公共管理涵義與特征（9）公共管理的客體是社會公共事務。公共管理涵義與特征（10）社會公共事務依其范圍大小可分為四類：國家事務，是指涉及國家和全民整體利益的全國性公共事務，如全國性社會保障體系建設、國防建設、外交與對外經(jīng)濟技術(shù)合作、國家機關(guān)建設、海關(guān)監(jiān)管、公安與國家安全事務、全國范圍內(nèi)的地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展等。地方事務，是指涉及地方公民公共利益的地方性公共事務，如城市公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、城市公共交通等。公共管理涵義與特征（10）社會公共事務依其范圍大小可分為四類公共管理涵義與特征（11）跨行政區(qū)域的地方事務，是指涉及行政區(qū)域較廣、利益群體較多的跨行政區(qū)域的公共事務，如跨區(qū)域的流域環(huán)境治理、大經(jīng)濟區(qū)協(xié)作、聯(lián)合打擊經(jīng)濟與刑事犯罪等。公民事務，是指涉及公民個人權(quán)利的事務，如戶籍管理、人口控制、老齡工作等。一般地講，國家事務由中央政府和全國性的非政府公共組織負責管理；地方事務、跨行政區(qū)域的地方事務和公民事務，由地方政府和地方性的非政府公共組織負責管理或者協(xié)作管理。公共管理涵義與特征（11）跨行政區(qū)域的地方事務，是指涉及行政公共管理涵義與特征（12）公共管理的職責任務是管理社會公共事務，處理社會公共問題，提供或組織提供社會公共產(chǎn)品和服務，滿足社會公共需要，增進社會公共利益，推進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展。社會公共問題是指涉及社會公眾利益、影響社會發(fā)展進步的社會問題，如社會治安問題、市場秩序問題、貧富差距問題、通貨膨脹問題、人口問題、資源環(huán)境問題等。社會公共問題超出了個人和集團的范圍，必須由政府和其他非政府公共組織來解決。公共管理涵義與特征（12）公共管理的職責任務是管理社會公共事公共管理涵義與特征（13）公共管理的主要方式，是運用社會公共權(quán)力，制定和執(zhí)行正確的社會公共政策，提供或組織提供社會公共產(chǎn)品和服務，以解決社會公共問題，滿足社會公共需要，調(diào)節(jié)和控制社會生活公共權(quán)力就是國家權(quán)力，它是以政治合法性為基礎的，具有權(quán)威性和約束力。政府的公共管理，就是憑借國家權(quán)力進行管理，公共管理活動過程，實際上就是公共權(quán)力的行使過程。政府對社會公共事務的管理，主要是通過制定和執(zhí)行正確的社會公共政策來進行的，而不是干預具體的社會、經(jīng)濟、文化事務。公共管理涵義與特征（13）公共管理的主要方式，是運用社會公共公共管理涵義與特征（14）公共管理具有下列特征：以實現(xiàn)社會公共利益為目標以社會公共組織為依托以社會公共權(quán)力為基礎以多樣化科學方法為工具必須接受社會公眾的監(jiān)督另一種概括：管理主體多元化、管理導向市場化、公共服務社會化。公共管理涵義與特征（14）公共管理具有下列特征：公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（1）公共行政是指國家行政機關(guān)依法行使國家行政權(quán)力，組織管理國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務的活動。它是實現(xiàn)政府職能的管理活動。公共行政主體是國家行政機關(guān)。公共行政客體是國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務。公共行政職責任務是依法行使國家行政權(quán)力，組織管理好國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務，促進國家政局穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會文明進步、人民生活水平不斷提高。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（1）公共行政是指國家行政機關(guān)依法公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（2）公共行政主要特征：管理范圍廣泛側(cè)重宏觀管理體現(xiàn)國家意志具有執(zhí)行性質(zhì)具有強制性質(zhì)公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（2）公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（3）美國當代著名行政學者安斯雷得·梅戈特在談到公共行政與公共管理的關(guān)系時認為，從本質(zhì)上講，公共管理與公共行政并沒有多少差別。公共管理不是對傳統(tǒng)公共行政的簡單否定，而是對公共行政的積極發(fā)展。這種發(fā)展突出地反映在政府為了適應外部環(huán)境變化，對履行政府管理職責的理念、方式以及管理過程的控制等方面所做出的新的選擇。二者的區(qū)別和聯(lián)系可從以下幾個方面來看：公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（3）美國當代著名行政學者安斯雷得公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（4）從管理主體方面看，公共行政的主體是國家行政機關(guān)，公共管理的主體是社會公共組織，包括了政府和其他非政府公共組織，管理主體擴大了。從管理理念方面看，政府由過去單純地注重效率，發(fā)展到效率、效益及社會公正、平等并重，并把提高管理與服務的社會效益、保持社會公平、公正放到了突出的位置。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（4）從管理主體方面看，公共行政的公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（5）從管理方式方面看，公共管理意味著打破傳統(tǒng)的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內(nèi)部以及政府向社會提供公共服務的領(lǐng)域，更多地引入市場機制，用企業(yè)精神改造政府管理，并把管理的主體也擴大到非政府公共機構(gòu)領(lǐng)域，運用授權(quán)、委托、代理等方式，調(diào)動更多的公共機構(gòu)參與到公共服務與管理中來，不斷探索實行公私合作的途徑。從管理過程來看，政府由過去更多地關(guān)注管理過程，發(fā)展為更多地關(guān)注管理的結(jié)果，并把投入、產(chǎn)出、成本、效益等重要概念引入公共部門的管理之中。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（5）從管理方式方面看，公共管理公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（6）由此可見，公共管理不是對公共行政的簡單否定，而是對公共行政的積極發(fā)展，是政府適應外部環(huán)境的變化，對自己履行管理職責的理念、方式以及管理過程的控制等方面所做出的新的選擇。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（6）由此可見，公共管理不是對公共公共管理的地位與作用（1）在國家存在的歷史條件下，政府與政府公共管理在國家政治、經(jīng)濟文化和社會生活中居于重要的地位，起著重要的作用。其重要性集中表現(xiàn)在國家公共管理的好壞，直接關(guān)系到國家的興衰與成敗。公共管理的地位與作用（1）在國家存在的歷史條件下，政府與政府公共管理的地位與作用（2）美國咨詢管理專家迪克?卡爾森講：“管理能力高的國家，生產(chǎn)力和生活水平也高；管理能力低的國家，生產(chǎn)力和生活水平也低。對于那些生產(chǎn)力和生活水平低的國家來講，如果不首先大大提高管理水平，是不可能提高生產(chǎn)水平和生活水平的?！笨茖W管理和科學技術(shù)一樣，是推動社會前進的車輪。一個國家、一個民族的生存和發(fā)展，在很大程度上要取決于這兩個方面的能力。公共管理的地位與作用（2）美國咨詢管理專家迪克?卡爾森講：“第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（1）公共管理的產(chǎn)生從一般意義上講，自從有了人類社會，就有了社會公共事務和管理社會公共事務、解決社會公共問題的公共需要。社會公共需要是社會公共部門存在的理由，并決定著社會公共部門的活動范圍與方式。由于社會公共需要是隨社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高而不斷變化的，因此，社會公共部門的組織形式、管理職能和管理方式也在不斷地發(fā)展變化。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（1）公共管理的產(chǎn)生第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（2）在原始社會，社會公共事務的管理職能主要由部落酋長履行。由于原始社會生產(chǎn)力水平極低，社會公共事務和公共需要很少，所以，社會公共管理的任務很輕，主要是解決有限的食品分配和部落間的戰(zhàn)爭問題。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（2）在原始社會，社會公共事務的管理第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（3）在階級社會，社會公共事務的管理職能主要由政府和其他非政府公共組織來履行。在經(jīng)濟發(fā)展和人均國民收入水平的不同階段，社會公共需要和政府滿足社會公共需要的職能是不完全一樣的。把握社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平變化的狀況，摸清社會公共需要變化的規(guī)律，主動調(diào)整政府的公共管理職能，積極發(fā)揮其他非政府公共組織在社會公共事務管理中的作用，對于滿足社會公共需要，增進社會公共福利，促進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高社會公眾的生活質(zhì)量十分重要。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（3）在階級社會，社會公共事務的管理第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（4）公共管理發(fā)展的四個階段早期成長階段（18世紀70年代以前）工業(yè)化初期階段（18世紀80年代至19世紀70年代末）工業(yè)化完成階段（19世紀80年代至20世紀70年代末）知識經(jīng)濟時代（20世紀80年代以來）第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（4）公共管理發(fā)展的四個階段早期成長階段（1）這是一個漫長的發(fā)展階段。在這個發(fā)展階段，經(jīng)歷了原始社會、奴隸社會和封建社會。社會公共事務和公共管理需要隨社會生產(chǎn)力的緩慢發(fā)展和人民生活水平的緩慢提高而緩慢增加，管理主體由氏族組織逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺?quán)組織，政府逐漸成為社會公共事務管理的主體。在這一階段后期，自然經(jīng)濟占主導地位。早期成長階段（1）這是一個漫長的發(fā)展階段。早期成長階段（2）在自然經(jīng)濟狀態(tài)下，由于社會分工不發(fā)達，生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)自給自足，加之國民居住分散，交通與通訊不發(fā)達，以及在封建制度下農(nóng)民對土地的依附，使得為數(shù)不多的社會公共事務在分散狀態(tài)下得到自行解決。因此，在自然經(jīng)濟狀況下的政府公共管理職能，主要局限于“御外”和“安內(nèi)”，維持國家統(tǒng)治方面。表現(xiàn)為政治統(tǒng)治職能的極端強化，社會公共事務管理職能的相對弱化。早期成長階段（2）在自然經(jīng)濟狀態(tài)下，由于社會分工不發(fā)達，生早期成長階段（3）在早期成長階段，社會公共事務管理的內(nèi)容和形式都比較簡單，也不夠規(guī)范，處在實踐與經(jīng)驗積累階段，還沒有形成系統(tǒng)的理論。早期成長階段（3）在早期成長階段，社會公共事務管理的內(nèi)容和形工業(yè)化初期階段（1）人類社會進入資本主義發(fā)展階段以后，機器大工業(yè)取代手工作坊成為生產(chǎn)的主要形式。由于商品生產(chǎn)和商品交換的發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，交通通訊的發(fā)達，社會公共事務和公共需求日益增加。在這一時期，由于亞當?斯密的經(jīng)濟理論和自由競爭市場經(jīng)濟占主導地位，社會經(jīng)濟運行主要由市場這只“看不見的手”來自動調(diào)節(jié)，無須政府過多干預。因此，政府只充當“守夜人”的角色，只提供法律制度、產(chǎn)權(quán)保護等最基本的核心公共產(chǎn)品，其余的事都交由市場自行調(diào)節(jié)。工業(yè)化初期階段（1）人類社會進入資本主義發(fā)展階段以后，機器大工業(yè)化初期階段（2）英國古典經(jīng)濟學家亞當?斯密，以理性經(jīng)濟人假設為基礎，論證了市場機制的有效性。認為“利己的潤滑油將使經(jīng)濟齒輪以奇跡般的方式來運轉(zhuǎn)，不需要計劃，不需要國家元首的統(tǒng)治，市場會解決一切問題?！?，因此，主張放任自由的市場經(jīng)濟，反對政府干預社會經(jīng)濟生活。工業(yè)化初期階段（2）英國古典經(jīng)濟學家亞當?斯密，以理性經(jīng)濟人工業(yè)化初期階段（3）在自由市場經(jīng)濟國家，“守夜警察”政府職能一般有五項：維護主權(quán)和領(lǐng)土完整；制定和實施法律，維持社會基本秩序；界定產(chǎn)權(quán)，保護產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)行；維系本國貨幣的價值。工業(yè)化初期階段（3）在自由市場經(jīng)濟國家，“守夜警察”政府職能工業(yè)化初期階段（4）工業(yè)化初期的政府公共管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信條，不直接干預社會經(jīng)濟活動。這一階段是公共行政學產(chǎn)生的醞釀階段，有影響的理論主要有“守夜警察”政府論和“法治國家論”。工業(yè)化初期階段（4）工業(yè)化初期的政府公共管理，奉行的是“管得工業(yè)化完成階段（1）工業(yè)化發(fā)展與完成時期也是資本壟斷形成時期。進入20世紀以后，自由競爭資本主義過渡到壟斷資本主義。由于資本主義固有矛盾的加深和“市場失靈”，導致西方國家在20世紀30年代爆發(fā)了嚴重的經(jīng)濟危機。在這種情況下，凱恩斯主義經(jīng)濟理論和政府干預經(jīng)濟的思想占了上風。因此，二戰(zhàn)以后，西方各國政府都不同程度地加強了對經(jīng)濟和社會事務的直接干預，以彌補市場的不足，糾正市場的失靈。工業(yè)化完成階段（1）工業(yè)化發(fā)展與完成時期也是資本壟斷形成時期工業(yè)化完成階段（2）凱恩斯主義認為，市場不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場經(jīng)濟就會成為萬惡之源，資源也會遭到毀滅和破壞。因此，政府不能僅僅充當社會秩序的消極保護人，而應積極干預社會經(jīng)濟生活。羅斯福新政開創(chuàng)了政府強力干預社會經(jīng)濟的先河，并因此結(jié)束了放任自流的資本主義時代。工業(yè)化完成階段（2）凱恩斯主義認為，市場不是萬能的，如果沒有工業(yè)化完成階段（3）美國總統(tǒng)羅斯福，面對20世紀30年代的經(jīng)濟蕭條，通過頒布和實施一系列新政策，包括緊急銀行法案、節(jié)約法案、啤酒法案、農(nóng)業(yè)法案、失業(yè)救濟法案、工業(yè)復興法案、以工代賑法案、社會保障法案、稅制改革法案等，加強了對社會經(jīng)濟生活的干預，使美國經(jīng)濟走出了蕭條。其他西方國家政府也不同程度地加強了對經(jīng)濟和社會事務的干預，以促進經(jīng)濟復蘇。工業(yè)化完成階段（3）美國總統(tǒng)羅斯福，面對20世紀30年代的經(jīng)工業(yè)化完成階段（4）壟斷資本主義國家政府在干預經(jīng)濟，糾正市場失靈方面的職能作用主要有：提供公共產(chǎn)品和服務；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟；調(diào)節(jié)社會收入分配；消除經(jīng)濟的負外部性效應；維護公平競爭的市場秩序；彌補市場的不完全性和信息的不對稱性等。工業(yè)化完成階段（4）壟斷資本主義國家政府在干預經(jīng)濟，糾正市場工業(yè)化完成階段（5）這一階段是公共行政學的形成階段1887年，美國學者威爾遜發(fā)表《行政之研究》一文，第一次明確提出應該把政府管理作為一個單獨的領(lǐng)域來研究，建立一門獨立的學科———《行政學》。1900年，美國學者古德諾出版《政治與行政》一書，明確提出應劃分政府的政治功能與行政功能，認為政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行，從而將行政學從政治學中分離出來。工業(yè)化完成階段（5）這一階段是公共行政學的形成階段工業(yè)化完成階段（4）1926年，美國學者懷特出版《行政學導論》，魏洛比出版《公共行政學原理》，標志著西方公共行政學基本形成。這一時期的公共行政學理論被稱為傳統(tǒng)行政學理論，其基本理論構(gòu)架有三個：政治與行政分開理論；理性行政組織理論；企業(yè)管理取向的行政理論。工業(yè)化完成階段（4）1926年，美國學者懷特出版《行政學導論知識經(jīng)濟時代（1）20世紀80年代以來，以信息技術(shù)、生物技術(shù)為代表的高新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，人類社會開始邁入知識經(jīng)濟時代。這一時期占主導地位的經(jīng)濟組織形式是跨國公司、風險投資公司和機構(gòu)投資者為主導的公司治理結(jié)構(gòu)，人類社會進入了全球化的市場經(jīng)濟時期。知識經(jīng)濟時代（1）20世紀80年代以來，以信息技術(shù)、生物技知識經(jīng)濟時代（2）這一時期，人們認識到政府與市場一樣，也存在缺陷和失靈的現(xiàn)象。政府失敗既表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預過度造成市場進一步失靈，又表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預不足使市場無法正常運行。同時，政府還存在官僚主義猖獗、行政效率低下、官員特權(quán)橫行、機構(gòu)自我膨脹、管理費用高昂、財政赤字劇增、以權(quán)謀私嚴重、大量財政經(jīng)費落入特殊利益集團私囊等問題。因此，以“失敗的政府”去干預“失敗的市場”，必然是敗上加敗。知識經(jīng)濟時代（2）這一時期，人們認識到政府與市場一樣，也存知識經(jīng)濟時代（3）市場有失敗，政府也有失敗，那應如何選擇？美國蘭德公司的研究報告《市場或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》(查?沃爾夫主持完成）的結(jié)論是：既要使政府在改善和擴展市場中發(fā)揮作用，又要利用市場力量改善政府功能。即利用政府彌補市場缺陷，利用市場克服政府失敗。知識經(jīng)濟時代（3）市場有失敗，政府也有失敗，那應如何選擇？知識經(jīng)濟時代（4）因此，當代西方學者既不贊成政府只承擔守夜人職能的自由主義，也不贊成政府全面干預經(jīng)濟的干預主義，而主張有選擇地干預“市場失敗”。，即政府只能干預市場的根本性失敗，不能干預市場的非根本性缺陷。在這一時期，西方國家政府迫于財政壓力和債務負擔，開始實行公共服務社會化和市場化的改革，并從部分公共產(chǎn)品領(lǐng)域退出，注重發(fā)揮市場和其他非政府組織在公共產(chǎn)品與服務供給領(lǐng)域的作用。知識經(jīng)濟時代（4）因此，當代西方學者既不贊成政府只承擔守夜人知識經(jīng)濟時代（5）現(xiàn)在許多西方國家將公共服務或部分政府職能委托給民間團體或私人管理。例如：日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公共設施、修建學校等社會公共事務委托給地方自治體、民間團體或私人管理，除社會福利設施外，其他社會公共事務委托管理面達80％左右。美國大約有35％的地方政府讓私營公司負責收集城市垃圾，42％的地方政府使用私營企業(yè)經(jīng)營城市公共汽車系統(tǒng)。知識經(jīng)濟時代（5）現(xiàn)在許多西方國家將公共服務或部分政府職能委知識經(jīng)濟時代（5）這一時期，公共管理從具體內(nèi)容到組織形式都發(fā)生了根本性變化。首先是公共管理主體呈現(xiàn)多元化趨勢，除了政府組織承擔公共事務的管理和公共產(chǎn)品與服務的供給以外，其他非政府的公共組織，也在輔助政府承擔部分公共事務的管理和公共產(chǎn)品與服務的供給責任。其次是社會公共事務呈現(xiàn)不斷擴展的趨勢。隨著社會的發(fā)展與進步，一方面社會公共事務的具體內(nèi)容逐漸擴大，整體性更加突出；另一方面社會公共事務涉及的地域范圍也逐漸擴大，并且出現(xiàn)了全球范圍的社會公共事務。知識經(jīng)濟時代（5）這一時期，公共管理從具體內(nèi)容到組織形式都發(fā)知識經(jīng)濟時代（6）在這種背景下，公共行政學者開始反思傳統(tǒng)行政弊病，并提出新公共管理理論。主要觀點：公共行政應從注重程序和過程轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出和責任，更清楚地設置公共組織目標，更關(guān)心公共部門直接提供服務的效率，更注重系統(tǒng)使用績效指標衡量公共組織成果，并強化國家的核心競爭能力。公共行政應離開經(jīng)典的理想官僚制理論，使公共行政組織與人力資源管理更為靈活，用分權(quán)的管理取代高度集權(quán)的等級制組織結(jié)構(gòu)，使高級文官應更傾向于負有政治責任而不僅僅是原來的無黨派傾向和政治中立。知識經(jīng)濟時代（6）在這種背景下，公共行政學者開始反思傳統(tǒng)行知識經(jīng)濟時代（7）主張公共部門進行企業(yè)化管理，加強競爭和市場導向，借用私營部門的管理理論、模式、原則、方法和技術(shù)，包括成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等，全面提高公共部門的管理績效。認為政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”。政府應集中精力做好公共政策的制定工作，而把具體的公共服務性工作承包給私營企業(yè)和非營利性機構(gòu)去做。這樣，政府就可居高臨下，用政策吸引競爭者，保持最大的靈活性來應付變化著的環(huán)境，出色地扮演好自己的角色。知識經(jīng)濟時代（7）主張公共部門進行企業(yè)化管理，加強競爭和市場知識經(jīng)濟時代（8）這一時期有代表性的理論主要有：公共選擇理論企業(yè)型政府理論治理理論知識經(jīng)濟時代（8）這一時期有代表性的理論主要有：第三節(jié)公共管理代表性理論公共選擇理論企業(yè)型政府理論治理理論與善治理論第三節(jié)公共管理代表性理論公共選擇理論公共選擇理論（1）公共選擇理論運用經(jīng)濟學的方法和基本假設來分析現(xiàn)實生活中政治個體和政治團體特別是政府的行為特征，討論政策選擇和政府失靈問題，并據(jù)此提出了改革政府公共政策選擇機制失靈的兩條思路。公共選擇理論的代表人物主要有布坎南等人。公共選擇理論（1）公共選擇理論運用經(jīng)濟學的方法和基本假設來分公共選擇理論（2）公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市場。在經(jīng)濟市場上活動的主體是消費者和廠商，他們之間交易的對象是私人物品，人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品。在政治市場上活動的主體是選民、利益集團和政治家、官員，選民和利益集團是政治市場上的需求者，政治家和官員是政治市場上的供給者，他們之間交易的對象是公共物品，人們通過民主選票來選擇能給他帶來最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。公共選擇理論（2）公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，公共選擇理論（3）在西方民主制度下，把個人對公共物品的偏好轉(zhuǎn)換成集體選擇，主要采用兩種決策體制：一是代議民主制，即議員代表公民投票表決；二是直接民主制，即全體公民直接投票表決。公共選擇理論認為，這兩種決策選擇機制都不是最優(yōu)選擇機制或有效率的選擇機制。下面看看代議民主制、直接民主制的決策選擇情況。公共選擇理論（3）在西方民主制度下，把個人對公共物品的偏好轉(zhuǎn)公共選擇理論（4）公共選擇理論認為，政府是由政治家和政府官員組成的，政府的行為和目標在很大程度上受政治家和政府官員的動機支配。政治家從事政治活動的目的是追求政治支持最大化，因此支持能贏得更多選票的政策。政治家為了獲得政治支持最大化，往往屈服于代表特殊利益的壓力集團。政府官員則追求效用最大化即預算撥款最大化，因為政府官員的薪金、所在機構(gòu)或職員的規(guī)模、社會名望、額外所得、權(quán)力和地位等，直接與預算撥款規(guī)模正相關(guān)。公共選擇理論（4）公共選擇理論認為，政府是由政治家和政府官員公共選擇理論（5）在政治市場上，政治家和政府官員在擴大政府預算規(guī)模上“不謀而合”：一方面，政治家對撥出的使公共物品產(chǎn)量最大化的預算感興趣，因為滿足了選民對公共物品的需要將有助于保證他再次當選；另一方面，政府官員希望最大化他的預算規(guī)模，因為這為他提供了獲得效用最大化的資源。這種由各自最大化動機出發(fā)的“一拍即合”，導致政府規(guī)模不斷膨脹。公共選擇理論（5）在政治市場上，政治家和政府官員在擴大政府預公共選擇理論（6）在西方民主制下，通行的選擇規(guī)則主要有兩種：一致同意規(guī)則和多數(shù)票（通過）規(guī)則。在一致同意規(guī)則下，一項議案只有獲得全體投票人的一致贊成才能獲得通過。根據(jù)這種規(guī)則做出的集體決策可以滿足所有投票人的偏好。但在實際生活中，除了像聯(lián)合國常任理事國會議等少數(shù)場合外，一致同意規(guī)則很少被使用。因為使用這種規(guī)則進行決策的成本太高，需要大量的協(xié)商、磨合、討價還價。同時這種規(guī)則往往使多數(shù)人擁護的議案不能獲得通過，使很多公共選擇有過程而沒有結(jié)果。公共選擇理論（6）在西方民主制下，通行的選擇規(guī)則主要有兩種：公共選擇理論（7）多數(shù)票規(guī)則是民主國家經(jīng)常使用的投票規(guī)則。這種決策規(guī)則就是少數(shù)服從多數(shù)。這里的“多數(shù)”可以是簡單多數(shù)即超過半數(shù)，也可以是特定多數(shù)如三分之二等。多數(shù)票規(guī)則也不是一種理想的公共選擇規(guī)則。因為多數(shù)票規(guī)則沒有如實反映個人偏好的強度，按照多數(shù)票規(guī)則進行選擇往往難以獲得均衡的結(jié)果。同時，在多數(shù)票規(guī)則下，選擇的結(jié)果取決于多數(shù)人的偏好，單個人的偏好對選擇結(jié)果影響很小，因此會導致選民對公共選擇活動的冷漠。公共選擇理論（7）多數(shù)票規(guī)則是民主國家經(jīng)常使用的投票規(guī)則。這公共選擇理論（8）綜上所述，在現(xiàn)行民主制度下，沒有一種選擇機制稱得上最優(yōu)或有效率的選擇機制。西方民主制度既選出了像林肯、丘吉爾和羅斯福這樣一些杰出的政治家，也選出了像希特勒、墨索里尼和庇隆這些給人類社會帶來災難的政治家。公共選擇理論（8）綜上所述，在現(xiàn)行民主制度下，沒有一種選擇機公共選擇理論（9）既然政治市場上現(xiàn)行的選擇機制是失靈的，那么出路何在？公共選擇理論為此提出了兩條思路：一是市場化改革，即把經(jīng)濟市場的競爭機制引入政治市場來提高后者的運行效率；二是憲法制度改革，即通過重新確立一套經(jīng)濟和政治活動的憲法規(guī)則來對政府權(quán)力施加憲法約束，通過改革決策規(guī)則來改善政治。公共選擇理論（9）既然政治市場上現(xiàn)行的選擇機制是失靈的，那么企業(yè)型政府理論（1）企業(yè)型政府理論的代表作，是美國的戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的《改革政府》一書。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中指出，那種適應傳統(tǒng)工業(yè)社會的需要而設計的政府，帶有致命的弱點，如龐大的機構(gòu)，集權(quán)式管理，標準化的統(tǒng)一服務模式等，因而不適應瞬息萬變的信息社會和以知識密集為基礎的經(jīng)濟發(fā)展的需要。奧斯本和蓋布勒認為，政府是我們用來解決社會問題的一種工具?，F(xiàn)在這個工具過時了，我們應該重新塑造它。企業(yè)型政府理論（1）企業(yè)型政府理論的代表作，是美國的戴維·奧企業(yè)型政府理論（2）奧斯本和蓋布勒要重新塑造的政府是：導航性的政府。政府應集中精力做好遠景規(guī)劃，明確發(fā)展的方向與目標，引導民間機構(gòu)去執(zhí)行，即政府導航掌舵，而把具體的服務性工作交給民間的營利和非營利性機構(gòu)承擔。還權(quán)于民的政府。政府應將社會管理和服務的權(quán)力下放給社區(qū)和非政府組織，讓民眾自己管理自己的事情。企業(yè)型政府理論（2）奧斯本和蓋布勒要重新塑造的政府是：企業(yè)型政府理論（3）競爭性的政府。在政府活動中引入競爭機制，鼓勵政府部門之間競爭，鼓勵民眾參與提供公共服務，以提高政府部門的活力和公共服務的品質(zhì)。任務驅(qū)動的政府。政府應擺脫繁文縟節(jié)的束縛，用基本目標任務和必要的規(guī)則與預算驅(qū)動政府雇員去履行各自的責任。注重結(jié)果的政府。政府應轉(zhuǎn)變投入產(chǎn)出的觀念，注重實際結(jié)果，建立以結(jié)果為導向的管理體制。企業(yè)型政府理論（3）競爭性的政府。在政府活動中引入競爭機制，企業(yè)型政府理論（4）服務顧客的政府。政府是為社會公眾服務的，應明確自己的服務對象是誰，增強顧客意識，滿足顧客需要。會賺錢的政府。政府應改變只注意花錢，而忽略賺錢的傾向，像企業(yè)那樣注重投資和賺錢。前瞻性政府。政府應增強預見未來的能力，重視戰(zhàn)略思考和長遠規(guī)劃，改變目光短淺的現(xiàn)狀。企業(yè)型政府理論（4）服務顧客的政府。政府是為社會公眾服務的，企業(yè)型政府理論（5）分權(quán)化的政府。政府應增強分權(quán)管理觀念，授權(quán)地方政府或派出機關(guān)發(fā)揮因地制宜的管理作用。市場導向的政府。政府管理社會公共事務和提供社會公共服務應以市場為導向，并改變單純依靠行政指令控制管理的辦法，逐步引入市場機制，利用市場機制來進行管理。奧斯本和蓋布勒認為，這樣的政府雖然不能解決當今政府面臨的所有難題，但它可以解決官僚體制所固有的大部分弊端。企業(yè)型政府理論（5）分權(quán)化的政府。政府應增強分權(quán)管理觀念，授治理理論與善治理論（1）治理理論與善治理論是20世紀90年代興起的一種公共管理理論。該理論認為，治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認同基礎之上的合作。治理理論與善治理論（1）治理理論與善治理論是20世紀90年代治理理論與善治理論（2）治理理論與善治理論的基本觀點是：1。認為公共管理主體不僅僅是政府，還包括各種公共的和私人的機構(gòu)。政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。2。認為在現(xiàn)代社會，國家正把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即轉(zhuǎn)移給各種私人部門和非政府組織，從而使國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任日益變得模糊起來。治理理論與善治理論（2）治理理論與善治理論的基本觀點是：治理理論與善治理論（3）3。認為各個社會公共機構(gòu)在集體行為中，越來越相互依賴，為達到目標，各個組織必須相互交換資源、達到共同的目標，從而使各個參與者最終形成一個自主的網(wǎng)絡，通過與政府在特定的領(lǐng)域的合作來分擔政府的行政責任。4。認為善治是理想的公共管理模式。治理理論與善治理論（3）3。認為各個社會公共機構(gòu)在集體行為中治理理論與善治理論（4）所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理。它要求有關(guān)管理機構(gòu)與管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益沖突，從而使公共管理活動取得公民最大限度的認同。善治的實現(xiàn)依賴于政府與公民之間積極而有效的合作，因而，公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，從而與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。治理理論與善治理論（4）所謂善治，就是使公共利益最大化的社會第四節(jié)公共管理基本原理公共管理基本原理是指具有普遍意義的有關(guān)國家公共管理的基本道理，或者說是一般的或公認的公共管理的信念或真理。它是國家公共管理經(jīng)驗和公共管理活動客觀規(guī)律的概括和反映，是公共管理科學理論寶庫的重要組成部分，具有抽象性、概括性、科學性和普遍性?，F(xiàn)代國家的公共管理應遵循的基本原理主要有：系統(tǒng)管理原理、分級管理原理、管理封閉原理、權(quán)變管理原理、人本管理原理、管理創(chuàng)新原理等。第四節(jié)公共管理基本原理公共管理基本原理是指具有普遍意義的有系統(tǒng)管理原理（1）系統(tǒng)管理原理要求社會公共部門在管理社會公共事務時，要運用系統(tǒng)論的理論和方法進行管理，盡量謀求公共管理系統(tǒng)和公共管理過程的整體優(yōu)化，以提高公共管理的績效。系統(tǒng)是指由若干個相互作用、相互依存的組成部分構(gòu)成的、具有一定功能的有機整體。系統(tǒng)管理原理（1）系統(tǒng)管理原理要求系統(tǒng)管理原理（2）系統(tǒng)特征系統(tǒng)具有集合性、相關(guān)性、結(jié)構(gòu)性、層次性、目的性和環(huán)境適應性等特征。系統(tǒng)方法是指根據(jù)事物所具有的系統(tǒng)特征，把我們所要研究的對象看成一個系統(tǒng)，從系統(tǒng)整體的角度去觀察、把握、分析、認識和處理問題的一種方法。系統(tǒng)方法基本特征是整體性、綜合性和最優(yōu)化。系統(tǒng)管理原理（2）系統(tǒng)特征系統(tǒng)管理原理（3）公共部門強調(diào)系統(tǒng)管理的理由主要有兩條：一是政府和其他非政府公共組織本身是個龐大的管理系統(tǒng)，牽一發(fā)而動全身；二是政府和其他非政府公共組織要處理的社會公共事務是錯綜復雜的，它們相互聯(lián)系，相互依存的。因此，要協(xié)調(diào)好公共組織內(nèi)部和外部的各種關(guān)系，處理好各種社會公共問題，必須借助于系統(tǒng)論的理論和方法。20世紀40年代以后，系統(tǒng)理論、系統(tǒng)方法在國家公共管理中獲得了越來越廣泛的應用。系統(tǒng)管理原理（3）公共部門強調(diào)系統(tǒng)管理的理由主要有兩條：系統(tǒng)管理原理（4）系統(tǒng)理論和系統(tǒng)方法在公共管理中的應用：在管理主體的建設上，運用系統(tǒng)的觀點和系統(tǒng)分析的方法，有助于把公共組織的機構(gòu)設置和人員配置搞合理；在重大問題的決策上，運用系統(tǒng)的觀點和系統(tǒng)分析的方法，有助于找到問題的癥結(jié)和解決問題的最佳方案，實現(xiàn)公共決策的科學化；在工作安排和組織指揮上，運用系統(tǒng)的觀點和系統(tǒng)分析的方法，有助于科學地安排工作和進行指揮，實現(xiàn)公共管理的高效化。系統(tǒng)管理原理（4）系統(tǒng)理論和系統(tǒng)方法在公共管理中的應用：分級管理原理（1）分級管理原理要求公共部門的管理要按照管理層次，實行分權(quán)而治，分級管理的辦法，以減輕上層領(lǐng)導的工作負擔，加重下級人員的責任權(quán)限，調(diào)動上下兩個積極性做好社會公共事務的管理工作。公共部門強調(diào)實行分級管理，主要是因為公共管理者的能力、精力和時間是受到限制的。當公共部門的規(guī)模過大，管理任務過重，超出公共管理人員的能力、精力和時間限度時，必然照顧不周，出現(xiàn)失誤，因此必須實行分級管理。分級管理原理（1）分級管理原理要求分級管理原理（2）公共部門實行分級管理應做好兩方面工作：正確劃分管理層次，明確職責權(quán)限。比較大的公共組織，一般縱向分為三層：高層(決策層）中層（執(zhí)行層）低層（操作層）公共組織的縱向分層要適當，過少，管理幅度過大，管不過來；過多，會增加機構(gòu)、人員和財政開支；會延長管理線路，增加中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和信息失真的可能性，降低工作質(zhì)量和效率。分級管理原理（2）公共部門實行分級管理應做好兩方面工作：分級管理原理（3）嚴格按照管理層次，逐級指揮命令和請示匯報在公共管理過程中，上級的指示、命令必須按照管理層次逐級下達，非特殊情況，不允許越級指揮即“一竿子插到底”；下級的請示、報告也必須按照管理層次逐級上報，非特殊情況，不允許越級請示、報告即“直接通天”。否則會打亂管理層次，造成中間梗阻，引起管理混亂，影響管理效果。分級管理原理（3）嚴格按照管理層次，逐級指揮命令和請示匯報分級管理原理（4）高層——（指揮命令）忙死×中層——閑死、中間梗阻×低層——（請示匯報）難死分級管理原理（4）高層——（指揮命令）管理封閉原理（1）管理封閉原理要求公共部門管理的各個環(huán)節(jié)和政策措施的各個方面要閉合，使政策、指示的下達、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋不間斷地進行，以不斷改善管理狀況，提高管理水平。科學管理的理論和實踐都證明，任何管理活動過程都要形成連續(xù)閉合的回路，才能產(chǎn)生有效的管理運動和收到良好的效果。管理封閉原理（1）管理封閉原理要求管理封閉原理（2）在公共管理中貫徹管理封閉原理應注意兩個主要方面：管理的各個環(huán)節(jié)要閉合即決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)要一環(huán)扣一環(huán)，形成一個閉合的圈以保證正確的決定、指示順利貫徹執(zhí)行并取得良好效果的。那種只重視發(fā)布指示，不重視檢查、考核指示執(zhí)行情況的做法，是不可能收到良好效果的。管理封閉原理（2）在公共管理中貫徹管理封閉原理應注意兩個主管理封閉原理（3）管理環(huán)節(jié)閉合圖指令作用決策執(zhí)行效果評價指令監(jiān)督反饋管理封閉原理（3）管理環(huán)節(jié)閉合圖管理封閉原理（4）政策措施要閉合在公共管理過程中，在制定和出臺新的政策措施之前，一定要對政策措施的實施后果進行比較準確的估計和判斷，預測其可能出現(xiàn)的偏差、漏洞和負面影響，并制定相應的防范措施，防止和糾正偏差，堵塞漏洞，使政策措施盡可能完善和配套，以確保政策措施貫徹執(zhí)行并取得應有的效果。管理封閉原理（4）政策措施要閉合權(quán)變管理原理（1）權(quán)變管理原理要求公共部門的管理要根據(jù)不同的對象、環(huán)境和條件，選擇不同的管理方式與方法，隨機應變，靈活機動地處理問題。現(xiàn)代社會是復雜多變的，公共部門所處的環(huán)境條件也是復雜多變的。管理對象任務、環(huán)境條件變了，管理的方式方法、政策措施也應相應的變一變，不能以不變應萬變，否則會導致管理失敗。權(quán)變管理原理（1）權(quán)變管理原理要求權(quán)變管理原理（2）成功的管理者必須是一位優(yōu)秀的診斷家，必須根據(jù)不同的環(huán)境條件采取不同的管理策略。權(quán)變管理原理的運用在工作指導上，要區(qū)別對待，分類指導，不能搞“一刀切”。在政策措施制定上，要從實際情況出發(fā)，實事求是，切實可行，切不可照搬照抄別人的做法。（廣州“五個一”政策）權(quán)變管理原理（2）成功的管理者必須是一位優(yōu)秀的診斷家，必須根權(quán)變管理原理（3）在政策執(zhí)行上，要從實際情況出發(fā)，創(chuàng)造性地執(zhí)行，該靈活變通的要靈活變通，切不可太死板。在政策執(zhí)行上的兩種思維模式：內(nèi)地人——凡是政策允許干的才干沿海人——凡是政策未明文禁止干的都可以干權(quán)變管理原理（3）在政策執(zhí)行上，要從實際情況出發(fā)，創(chuàng)造性地執(zhí)權(quán)變管理原理（4）允許禁止規(guī)定未規(guī)定權(quán)變管理原理（4）允許禁止權(quán)變管理原理（5）在領(lǐng)導工作中，應根據(jù)不同的對象、環(huán)境和條件，采取不同的領(lǐng)導方法或激勵手段，切不可不分對象、環(huán)境和條件，一味采取某種領(lǐng)導方法或激勵手段。權(quán)變管理原理（5）在領(lǐng)導工作中，應根據(jù)不同的對象、環(huán)境和條件人本管理原理（1）人本管理原理要求公共部門的管理要以人為本，注重提高人的素質(zhì)和全面發(fā)展人的才能，激發(fā)調(diào)動人的積極性、創(chuàng)造性做好工作。公共部門的管理強調(diào)以人為本的主要理由：任何工作都要靠人來干，離開了人，什么事情都干不成；人是世界上最可寶貴的，是生產(chǎn)力諸要素中最活躍、最能動的因素，人的素質(zhì)如何，人的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到公共管理的成敗。人本管理原理（1）人本管理原理要求人本管理原理（2）革命導師專家學者對人才重要性的精辟論述：馬克思主義認為，在生產(chǎn)力諸要素中，人是最活躍、最能動的因素。美國哈佛大學教授托馬斯·彼得斯認為，一個國家、地區(qū)、企業(yè)、事業(yè)單位的唯一真正的資源是人，事業(yè)的成敗也主要取決于人，取決于人力資源的開發(fā)利用。著名管理學家彼得·德魯克認為，在今天，真正具有控制能力和能夠作出最終決定的生產(chǎn)要素，是掌握了現(xiàn)代科技知識的人才。人本管理原理（2）革命導師專家學者對人才重要性的精辟論述：人本管理原理（3）舒爾茨認為，人力是資本，是推動現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。他主張對人類自身進行投資，通過培養(yǎng)、教育和訓練，使人知識化，從而提高生產(chǎn)力。他認為，衡量人力資本價值大小的尺度，是人的受教育的程度。保羅·羅默認為，資本、人力資本、科學技術(shù)與管理，是企業(yè)的生產(chǎn)力，是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。企業(yè)管理的任務，就是不斷整合這三大要素，使其處于最佳狀態(tài)，產(chǎn)生最大效益。人本管理原理（3）舒爾茨認為，人力是資本，是推動現(xiàn)代社會經(jīng)濟人本管理原理（4）珠海特區(qū)金區(qū)長講：人才與錢財相比較，人才更重要。因為有了人才，無錢可以變有錢，荒涼可以變昌盛。如果沒有人才，再多的錢財也是枉然。所以，以錢財求人才，以人才發(fā)大財，這就是我們的基本思路。行政領(lǐng)導者和人力資源管理者，一定要善于聚集人才、整合人才、善用人才、保持人才和發(fā)展人才，才能形成人才優(yōu)勢，并開發(fā)他們的潛能，調(diào)動他們的積極性，充分發(fā)揮他們的作用，以實現(xiàn)組織的奮斗目標。人本管理原理（4）珠海特區(qū)金區(qū)長講：人才與錢財相比較，人才更人本管理原理（5）在公共管理中貫徹人本管理原理：一要轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立尊重知識、尊重人才的新觀念；二要改革人事制度，健全人事法規(guī)，用政策和制度激發(fā)調(diào)動人的積極性；三要改善人際關(guān)系，創(chuàng)造團結(jié)、和諧的機關(guān)工作氣氛，為職工積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮創(chuàng)造條件：四要采用先進技術(shù)和設備，逐步實現(xiàn)辦公自動化，為職工積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮創(chuàng)造物質(zhì)條件。

人本管理原理（5）在公共管理中貫徹人本管理原理：管理創(chuàng)新原理（1）管理創(chuàng)新原理要求公共部門的管理要根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展、科學技術(shù)的進步和國際國內(nèi)局勢的變化，重新整合公共部門的人才、資本和科技要素，創(chuàng)造新的管理模式、管理方式和方法，以適應社會環(huán)境的變化和滿足社會公眾的要求，更好地為人民服務。管理創(chuàng)新原理（1）管理創(chuàng)新原理要求管理創(chuàng)新原理（2）創(chuàng)新就是淘汰舊事物，創(chuàng)造新事物。美籍奧地利經(jīng)濟學家約瑟夫·熊彼得，20世紀初，從經(jīng)濟學角度提出了具有廣泛影響的創(chuàng)新理論，認為創(chuàng)新就是引進“新的組合”。并提出了五種創(chuàng)新：開發(fā)一種新產(chǎn)品、采用一種新的生產(chǎn)方法或新工藝、開辟一個新市場、獲取或控制原材料或半成品的一種新的供應來源、形成新的產(chǎn)業(yè)組織方式或企業(yè)重組。創(chuàng)新經(jīng)濟學現(xiàn)已發(fā)展成制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新兩個基本分支。管理創(chuàng)新原理（2）創(chuàng)新就是淘汰舊事物，創(chuàng)造新事物。管理創(chuàng)新原理（3）強調(diào)管理創(chuàng)新的主要理由有三條：一是社會發(fā)展的要求。社會要發(fā)展、人類要進步，必須創(chuàng)新。因為“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發(fā)達的不竭動力?！倍鞘袌龈偁幍囊?。隨著經(jīng)濟全球化、一體化、信息化程度的提高，國際、國際的市場競爭日益加劇。各個國家、政府、企業(yè)，要想在激烈的市場競爭中獲勝，必須不斷創(chuàng)新。三是管理的本質(zhì)特性。管理作為推動生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步的人類實踐活動，本質(zhì)上具有不斷創(chuàng)新的特性。管理創(chuàng)新原理（3）強調(diào)管理創(chuàng)新的主要理由有三條：管理創(chuàng)新原理（4）公共部門管理創(chuàng)新的根本任務有三條：一是對外界環(huán)境的變化迅速作出反應，以適應環(huán)境并創(chuàng)造更好的行政環(huán)境；二是降低管理成本，提高管理效率和組織的競爭力；三是開發(fā)人力資源和更能創(chuàng)造價值的勞動，提高勞動生產(chǎn)率和職工的滿意程度。管理創(chuàng)新原理（4）公共部門管理創(chuàng)新的根本任務有三條：管理創(chuàng)新原理（5）公共部門管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容有：觀念創(chuàng)新組織創(chuàng)新制度創(chuàng)新方法創(chuàng)新服務創(chuàng)新技術(shù)創(chuàng)新管理創(chuàng)新原理（5）公共部門管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容有：管理創(chuàng)新原理（6）

公共部門管理創(chuàng)新的方法主要有：逆向思維法類比思維法模仿思維法特性列舉法頭腦風暴法檢核表法信息交合法哥頓法等。管理創(chuàng)新原理（6）公共部門管理創(chuàng)新的方法主要有：謝謝12月-2221:54:0421:5421:5412月-2212月-2221:5421:5421:54:0412月-2212月-2221:54:042022/12/1521:54:04謝謝12月-2221:27:4921:2721:2712公共管理

山西財經(jīng)大學公共管理學院（教育中心）馬培生公共管理

第一講公共管理導論第一節(jié)公共管理涵義與特征第二節(jié)公共管理的發(fā)展演變第三節(jié)公共管理代表性理論第四節(jié)公共管理的原理原則第一講公共管理導論第一節(jié)公共管理涵義與特征第一節(jié)公共管理涵義與特征管理的涵義與特征公共管理的涵義與特征公共管理與公共行政的區(qū)別和聯(lián)系公共管理的地位和作用第一節(jié)公共管理涵義與特征管理的涵義與特征管理涵義與特征（1）管理是指一定組織中的管理者，在一定的環(huán)境條件下，通過計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能活動，動員和運用組織的資源，以實現(xiàn)組織的特定目標的活動。管理涵義與特征（1）管理管理涵義與特征（2）管理主體：管理者管理客體：組織擁有的各種資源，包括人、財、物、時空、信息等資源。管理職能：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。管理環(huán)境：管理是在一定環(huán)境條件下進行的，要與環(huán)境條件相適應。管理目標任務：在一定的環(huán)境條件下，有效地動員和運用組織的各種資源，以實現(xiàn)組織在一定時期的特定目標。管理涵義與特征（2）管理主體：管理者管理涵義與特征（3）管理的具體任務有三條：實現(xiàn)組織的特殊目的和使命；創(chuàng)造和維持組織內(nèi)部良好的工作環(huán)境和氣氛，使工作富有活力，使員工有所成就；關(guān)心組織對社會的影響和承擔組織對社會的責任。管理涵義與特征（3）管理的具體任務有三條：管理涵義與特征（4）管理具有下列特性：兩重性。管理具有自然屬性和社會屬性。目的性。管理是有目的有意識的活動。組織性。管理活動是依托組織這個載體來進行人本性。人是做好管理工作的根本。創(chuàng)新性。管理是一種不斷變革創(chuàng)新的社會活動。藝術(shù)性。管理既是一門科學，又是一門藝術(shù)。管理涵義與特征（4）管理具有下列特性：公共管理涵義與特征（1）社會生活可區(qū)分為兩大基本領(lǐng)域：公共領(lǐng)域活動的主體和主要的組織形式是政府和其他非政府公共組織，追求的目標是社會公共利益，其運行遵循公共生活的制度和規(guī)則。非公共領(lǐng)域活動的主體和主要的組織形式是企業(yè)，追求的目標是企業(yè)利潤最大化，其運行遵循市場規(guī)則和規(guī)律。按照這兩大領(lǐng)域及其主體組織形式，可以把現(xiàn)代社會的管理劃分為公共管理（）和工商管理（）兩大類型。公共管理涵義與特征（1）社會生活可區(qū)分為兩大基本領(lǐng)域：公共管理涵義與特征（2）（）公共領(lǐng)域—公共管理社會生活社會管理非公領(lǐng)域—工商管理（）公共管理涵義與特征（2）公共管理涵義與特征（3）公共管理的經(jīng)典定義皮瑞和克萊姆認為，公共管理是一種新途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家?？柹蜌W爾里認為，“公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究……它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的計劃、組織、控制職能相融合?！惫补芾砗x與特征（3）公共管理的經(jīng)典定義公共管理涵義與特征（4）奧托、海蒂和沙夫里茨認為：公共管理是公共行政或公共事務廣大領(lǐng)域的一部分，其可謂綜合了公共行政的方案設計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預算制度進行資源分配、財務管理、人力資源管理以及各種方法與藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。公共管理涵義與特征（4）奧托、海蒂和沙夫里茨認為：公共管理是公共管理涵義與特征（5）中國人民大學張成福教授認為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治以經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領(lǐng)域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。中山大學王樂夫教授認為，公共管理是公共管理主體為解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務施加管理的社會活動。公共管理涵義與特征（5）中國人民大學張成福教授認為，公共管理公共管理涵義與特征（6）國家行政學院汪玉凱教授認為，所謂公共管理是指政府及其他公共機構(gòu)，為了適應社會經(jīng)濟的發(fā)展和滿足公眾的要求，對涉及公眾利益的各種公共事務所實施的有效管理。它強調(diào)的是政府的社會管理和公共服務職能，而使政府的政治職能相對淡化。綜合學術(shù)界對公共管理基本內(nèi)涵的理解，我們認為，公共管理是指社會公共組織為推進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進社會公共利益，運用社會公共權(quán)力對社會公共事務所實施的管理。公共管理涵義與特征（6）國家行政學院汪玉凱教授認為，所謂公共公共管理涵義與特征（7）理解和把握公共管理的概念應注意四點：公共管理的主體是社會公共組織。社會公共組織是指以實現(xiàn)社會公共利益為目標，以提供社會公共產(chǎn)品和服務為基本職能的社會組織。其特殊性就在于它的公共性，這是區(qū)分社會公共組織和非公共組織的標志。社會公共組織包括政府組織和其他非政府公共組織。公共管理涵義與特征（7）理解和把握公共管理的概念應注意四點：公共管理涵義與特征（8）政府組織是典型的社會公共組織，在社會生活中承擔社會公共事物管理和公共服務主要責任非政府公共組織是指那些承擔社會公共事物管理和公共服務責任的非盈利性的事業(yè)單位、社會中介機構(gòu)、社區(qū)服務機構(gòu)、醫(yī)療保健機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等。它們承擔社會公共事務管理和公共服務的輔助責任，具有授權(quán)于政府進行公共事務管理的特點，一般不具有最終強制性的特點。公共管理涵義與特征（8）政府組織是典型的社會公共組織，在社會公共管理涵義與特征（9）公共管理的客體是社會公共事務。公共事務是指社會成員為保證社會生活正常、有序進行而共同要求處理和實現(xiàn)的事務。它涉及社會生活的所有方面，如維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國家安全、社會秩序，發(fā)展經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，開展社會公共服務等社會公共事務一般具有公益性、非盈利性和規(guī)模性等特性。公共管理涵義與特征（9）公共管理的客體是社會公共事務。公共管理涵義與特征（10）社會公共事務依其范圍大小可分為四類：國家事務，是指涉及國家和全民整體利益的全國性公共事務，如全國性社會保障體系建設、國防建設、外交與對外經(jīng)濟技術(shù)合作、國家機關(guān)建設、海關(guān)監(jiān)管、公安與國家安全事務、全國范圍內(nèi)的地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展等。地方事務，是指涉及地方公民公共利益的地方性公共事務，如城市公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、城市公共交通等。公共管理涵義與特征（10）社會公共事務依其范圍大小可分為四類公共管理涵義與特征（11）跨行政區(qū)域的地方事務，是指涉及行政區(qū)域較廣、利益群體較多的跨行政區(qū)域的公共事務，如跨區(qū)域的流域環(huán)境治理、大經(jīng)濟區(qū)協(xié)作、聯(lián)合打擊經(jīng)濟與刑事犯罪等。公民事務，是指涉及公民個人權(quán)利的事務，如戶籍管理、人口控制、老齡工作等。一般地講，國家事務由中央政府和全國性的非政府公共組織負責管理；地方事務、跨行政區(qū)域的地方事務和公民事務，由地方政府和地方性的非政府公共組織負責管理或者協(xié)作管理。公共管理涵義與特征（11）跨行政區(qū)域的地方事務，是指涉及行政公共管理涵義與特征（12）公共管理的職責任務是管理社會公共事務，處理社會公共問題，提供或組織提供社會公共產(chǎn)品和服務，滿足社會公共需要，增進社會公共利益，推進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展。社會公共問題是指涉及社會公眾利益、影響社會發(fā)展進步的社會問題，如社會治安問題、市場秩序問題、貧富差距問題、通貨膨脹問題、人口問題、資源環(huán)境問題等。社會公共問題超出了個人和集團的范圍，必須由政府和其他非政府公共組織來解決。公共管理涵義與特征（12）公共管理的職責任務是管理社會公共事公共管理涵義與特征（13）公共管理的主要方式，是運用社會公共權(quán)力，制定和執(zhí)行正確的社會公共政策，提供或組織提供社會公共產(chǎn)品和服務，以解決社會公共問題，滿足社會公共需要，調(diào)節(jié)和控制社會生活公共權(quán)力就是國家權(quán)力，它是以政治合法性為基礎的，具有權(quán)威性和約束力。政府的公共管理，就是憑借國家權(quán)力進行管理，公共管理活動過程，實際上就是公共權(quán)力的行使過程。政府對社會公共事務的管理，主要是通過制定和執(zhí)行正確的社會公共政策來進行的，而不是干預具體的社會、經(jīng)濟、文化事務。公共管理涵義與特征（13）公共管理的主要方式，是運用社會公共公共管理涵義與特征（14）公共管理具有下列特征：以實現(xiàn)社會公共利益為目標以社會公共組織為依托以社會公共權(quán)力為基礎以多樣化科學方法為工具必須接受社會公眾的監(jiān)督另一種概括：管理主體多元化、管理導向市場化、公共服務社會化。公共管理涵義與特征（14）公共管理具有下列特征：公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（1）公共行政是指國家行政機關(guān)依法行使國家行政權(quán)力，組織管理國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務的活動。它是實現(xiàn)政府職能的管理活動。公共行政主體是國家行政機關(guān)。公共行政客體是國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務。公共行政職責任務是依法行使國家行政權(quán)力，組織管理好國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務，促進國家政局穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會文明進步、人民生活水平不斷提高。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（1）公共行政是指國家行政機關(guān)依法公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（2）公共行政主要特征：管理范圍廣泛側(cè)重宏觀管理體現(xiàn)國家意志具有執(zhí)行性質(zhì)具有強制性質(zhì)公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（2）公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（3）美國當代著名行政學者安斯雷得·梅戈特在談到公共行政與公共管理的關(guān)系時認為，從本質(zhì)上講，公共管理與公共行政并沒有多少差別。公共管理不是對傳統(tǒng)公共行政的簡單否定，而是對公共行政的積極發(fā)展。這種發(fā)展突出地反映在政府為了適應外部環(huán)境變化，對履行政府管理職責的理念、方式以及管理過程的控制等方面所做出的新的選擇。二者的區(qū)別和聯(lián)系可從以下幾個方面來看：公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（3）美國當代著名行政學者安斯雷得公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（4）從管理主體方面看，公共行政的主體是國家行政機關(guān)，公共管理的主體是社會公共組織，包括了政府和其他非政府公共組織，管理主體擴大了。從管理理念方面看，政府由過去單純地注重效率，發(fā)展到效率、效益及社會公正、平等并重，并把提高管理與服務的社會效益、保持社會公平、公正放到了突出的位置。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（4）從管理主體方面看，公共行政的公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（5）從管理方式方面看，公共管理意味著打破傳統(tǒng)的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內(nèi)部以及政府向社會提供公共服務的領(lǐng)域，更多地引入市場機制，用企業(yè)精神改造政府管理，并把管理的主體也擴大到非政府公共機構(gòu)領(lǐng)域，運用授權(quán)、委托、代理等方式，調(diào)動更多的公共機構(gòu)參與到公共服務與管理中來，不斷探索實行公私合作的途徑。從管理過程來看，政府由過去更多地關(guān)注管理過程，發(fā)展為更多地關(guān)注管理的結(jié)果，并把投入、產(chǎn)出、成本、效益等重要概念引入公共部門的管理之中。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（5）從管理方式方面看，公共管理公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（6）由此可見，公共管理不是對公共行政的簡單否定，而是對公共行政的積極發(fā)展，是政府適應外部環(huán)境的變化，對自己履行管理職責的理念、方式以及管理過程的控制等方面所做出的新的選擇。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（6）由此可見，公共管理不是對公共公共管理的地位與作用（1）在國家存在的歷史條件下，政府與政府公共管理在國家政治、經(jīng)濟文化和社會生活中居于重要的地位，起著重要的作用。其重要性集中表現(xiàn)在國家公共管理的好壞，直接關(guān)系到國家的興衰與成敗。公共管理的地位與作用（1）在國家存在的歷史條件下，政府與政府公共管理的地位與作用（2）美國咨詢管理專家迪克?卡爾森講：“管理能力高的國家，生產(chǎn)力和生活水平也高；管理能力低的國家，生產(chǎn)力和生活水平也低。對于那些生產(chǎn)力和生活水平低的國家來講，如果不首先大大提高管理水平，是不可能提高生產(chǎn)水平和生活水平的。”科學管理和科學技術(shù)一樣，是推動社會前進的車輪。一個國家、一個民族的生存和發(fā)展，在很大程度上要取決于這兩個方面的能力。公共管理的地位與作用（2）美國咨詢管理專家迪克?卡爾森講：“第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（1）公共管理的產(chǎn)生從一般意義上講，自從有了人類社會，就有了社會公共事務和管理社會公共事務、解決社會公共問題的公共需要。社會公共需要是社會公共部門存在的理由，并決定著社會公共部門的活動范圍與方式。由于社會公共需要是隨社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高而不斷變化的，因此，社會公共部門的組織形式、管理職能和管理方式也在不斷地發(fā)展變化。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（1）公共管理的產(chǎn)生第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（2）在原始社會，社會公共事務的管理職能主要由部落酋長履行。由于原始社會生產(chǎn)力水平極低，社會公共事務和公共需要很少，所以，社會公共管理的任務很輕，主要是解決有限的食品分配和部落間的戰(zhàn)爭問題。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（2）在原始社會，社會公共事務的管理第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（3）在階級社會，社會公共事務的管理職能主要由政府和其他非政府公共組織來履行。在經(jīng)濟發(fā)展和人均國民收入水平的不同階段，社會公共需要和政府滿足社會公共需要的職能是不完全一樣的。把握社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平變化的狀況，摸清社會公共需要變化的規(guī)律，主動調(diào)整政府的公共管理職能，積極發(fā)揮其他非政府公共組織在社會公共事務管理中的作用，對于滿足社會公共需要，增進社會公共福利，促進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高社會公眾的生活質(zhì)量十分重要。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（3）在階級社會，社會公共事務的管理第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（4）公共管理發(fā)展的四個階段早期成長階段（18世紀70年代以前）工業(yè)化初期階段（18世紀80年代至19世紀70年代末）工業(yè)化完成階段（19世紀80年代至20世紀70年代末）知識經(jīng)濟時代（20世紀80年代以來）第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（4）公共管理發(fā)展的四個階段早期成長階段（1）這是一個漫長的發(fā)展階段。在這個發(fā)展階段，經(jīng)歷了原始社會、奴隸社會和封建社會。社會公共事務和公共管理需要隨社會生產(chǎn)力的緩慢發(fā)展和人民生活水平的緩慢提高而緩慢增加，管理主體由氏族組織逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺?quán)組織，政府逐漸成為社會公共事務管理的主體。在這一階段后期，自然經(jīng)濟占主導地位。早期成長階段（1）這是一個漫長的發(fā)展階段。早期成長階段（2）在自然經(jīng)濟狀態(tài)下，由于社會分工不發(fā)達，生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)自給自足，加之國民居住分散，交通與通訊不發(fā)達，以及在封建制度下農(nóng)民對土地的依附，使得為數(shù)不多的社會公共事務在分散狀態(tài)下得到自行解決。因此，在自然經(jīng)濟狀況下的政府公共管理職能，主要局限于“御外”和“安內(nèi)”，維持國家統(tǒng)治方面。表現(xiàn)為政治統(tǒng)治職能的極端強化，社會公共事務管理職能的相對弱化。早期成長階段（2）在自然經(jīng)濟狀態(tài)下，由于社會分工不發(fā)達，生早期成長階段（3）在早期成長階段，社會公共事務管理的內(nèi)容和形式都比較簡單，也不夠規(guī)范，處在實踐與經(jīng)驗積累階段，還沒有形成系統(tǒng)的理論。早期成長階段（3）在早期成長階段，社會公共事務管理的內(nèi)容和形工業(yè)化初期階段（1）人類社會進入資本主義發(fā)展階段以后，機器大工業(yè)取代手工作坊成為生產(chǎn)的主要形式。由于商品生產(chǎn)和商品交換的發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，交通通訊的發(fā)達，社會公共事務和公共需求日益增加。在這一時期，由于亞當?斯密的經(jīng)濟理論和自由競爭市場經(jīng)濟占主導地位，社會經(jīng)濟運行主要由市場這只“看不見的手”來自動調(diào)節(jié)，無須政府過多干預。因此，政府只充當“守夜人”的角色，只提供法律制度、產(chǎn)權(quán)保護等最基本的核心公共產(chǎn)品，其余的事都交由市場自行調(diào)節(jié)。工業(yè)化初期階段（1）人類社會進入資本主義發(fā)展階段以后，機器大工業(yè)化初期階段（2）英國古典經(jīng)濟學家亞當?斯密，以理性經(jīng)濟人假設為基礎，論證了市場機制的有效性。認為“利己的潤滑油將使經(jīng)濟齒輪以奇跡般的方式來運轉(zhuǎn)，不需要計劃，不需要國家元首的統(tǒng)治，市場會解決一切問題。”，因此，主張放任自由的市場經(jīng)濟，反對政府干預社會經(jīng)濟生活。工業(yè)化初期階段（2）英國古典經(jīng)濟學家亞當?斯密，以理性經(jīng)濟人工業(yè)化初期階段（3）在自由市場經(jīng)濟國家，“守夜警察”政府職能一般有五項：維護主權(quán)和領(lǐng)土完整；制定和實施法律，維持社會基本秩序；界定產(chǎn)權(quán)，保護產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)行；維系本國貨幣的價值。工業(yè)化初期階段（3）在自由市場經(jīng)濟國家，“守夜警察”政府職能工業(yè)化初期階段（4）工業(yè)化初期的政府公共管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信條，不直接干預社會經(jīng)濟活動。這一階段是公共行政學產(chǎn)生的醞釀階段，有影響的理論主要有“守夜警察”政府論和“法治國家論”。工業(yè)化初期階段（4）工業(yè)化初期的政府公共管理，奉行的是“管得工業(yè)化完成階段（1）工業(yè)化發(fā)展與完成時期也是資本壟斷形成時期。進入20世紀以后，自由競爭資本主義過渡到壟斷資本主義。由于資本主義固有矛盾的加深和“市場失靈”，導致西方國家在20世紀30年代爆發(fā)了嚴重的經(jīng)濟危機。在這種情況下，凱恩斯主義經(jīng)濟理論和政府干預經(jīng)濟的思想占了