“三舊改造”背景下的廣州城中村改造更新策略研究

【摘要】本文以廣州市“三舊改造”為背景，分析目前廣州城中村的現(xiàn)狀及存在問題，提出城中村“三舊改造”的原則，空間與政策相配合，照顧村民利益與城市發(fā)展，近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其改造策略進(jìn)行研究。城中村的改造與更新將改善居住環(huán)境，節(jié)約城市建設(shè)用地，拓展城市發(fā)展空間，對(duì)于城市的發(fā)展是十分必要的?！娟P(guān)鍵詞】三舊改造；城中村；改造更新策略1、“城中村”與“三舊改造”的概念與關(guān)聯(lián)“城中村”從狹義上說(shuō)，是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說(shuō)，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)?！叭f改造”主要是指“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”的改造，其中“舊村莊”主要指城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的城中村；大量用地被城市工業(yè)區(qū)、物流園等產(chǎn)業(yè)園區(qū)占據(jù)的園中村；不再適宜生活居住，村民須逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”等?！俺侵写濉边@一概念由來(lái)已久，而“三舊改造”是近幾年廣東省在城市更新中提出的新口號(hào)，是新形勢(shì)下對(duì)城市土地改造賦予的新定義。廣州市“城中村”的改造屬于“三舊改造”的范圍，借助“三舊改造”政策的推廣與實(shí)施，“城中村”應(yīng)進(jìn)行更為集約、有效的更新。2、“三舊改造”的背景及政策解讀（1）背景“三舊改造”是國(guó)土資源部與廣東省開展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)工作的重要措施。廣東省政府下發(fā)了相關(guān)文件——廣東省人民政府粵府[2009]78號(hào)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》；廣東省人民政府辦公廳粵府辦[2009]122號(hào)《轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作實(shí)施意見（試行）的通知》等?！叭f改造”已上升為廣東全省的發(fā)展戰(zhàn)略?！叭f改造”重點(diǎn)在于集約用地，通過(guò)盤活存量土地來(lái)滿足發(fā)展用地的需求，控制和減少土地新增消耗，解決資源、環(huán)境瓶頸問題，對(duì)城市建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等有著巨大的影響。（2）有關(guān)城中村“三舊改造”的政策解讀城中村可直接將集體土地申報(bào)轉(zhuǎn)國(guó)有用地，只要有三分之二村民通過(guò)，村集體可以報(bào)給辦事處，再報(bào)給市政府，之后報(bào)給省政府辦理審批手續(xù)，不用按現(xiàn)在的征地程序，大大降低交易成本；不超過(guò)10%的小面積土地，如邊角地、插花地、夾心地等，可納入改造方案一同申報(bào)；土地收益可返還農(nóng)村集體，對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行三舊改造，60%可返還給村集體；同時(shí)，城中村改造還可享有政府優(yōu)惠政策：登記國(guó)有土地按照現(xiàn)狀確定，現(xiàn)在用作商業(yè)的為商業(yè)用地，現(xiàn)在用作住宅為住宅用地，從而使商業(yè)得到合理補(bǔ)償；村自主改造可協(xié)議出讓土地，并享受優(yōu)惠的土地出讓金政策，在符合城市規(guī)劃的前提下，以流轉(zhuǎn)的方式自主招商融資進(jìn)行改造；不足基準(zhǔn)面積可補(bǔ)差價(jià)，廣州市將實(shí)行復(fù)建補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償方式，對(duì)合法面積施行拆一補(bǔ)一；安置房轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)后可買賣，轉(zhuǎn)為國(guó)有用地的房屋，在交納了土地出讓金后可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行出讓。在城中村的改造中，應(yīng)充分利用政府給予的政策與優(yōu)惠，加快城中村改造進(jìn)程。3、城中村現(xiàn)狀及存在問題九十年代開始，廣州市城市建設(shè)用地急劇擴(kuò)張，其結(jié)果是導(dǎo)致城市邊緣區(qū)的大量自然村落為城市建成區(qū)包圍或納入城區(qū)建設(shè)范圍,城市邊緣農(nóng)村成為“城中村”。目前,廣州城市建成區(qū)范圍內(nèi)共有“城中村”139個(gè)，這些“城中村”分布范圍廣，幾乎遍布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一區(qū)、每一角落。與城市其他建成區(qū)相比，“城中村”的容積率較低，普遍不及城市居民的1/2,而人均居住用地面積則大大高于城區(qū)居民人均居住用地面積，這與國(guó)土資源部要求的“提高土地使用效率，實(shí)現(xiàn)集約利用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整土地性質(zhì)，建立合理結(jié)構(gòu)”的方針大不相符，很大程度上浪費(fèi)了的城市土地資源。廣州市“城中村”主要存在以下問題：（1）人口雜亂?！俺侵写濉庇纱迕瘛⑹忻窈土鲃?dòng)人口混合構(gòu)成，且外來(lái)人口較多，租住在城中村的外來(lái)人口一般為本地人口的5—10倍，遠(yuǎn)高于內(nèi)陸甚至沿海其它中心城市的水平。這無(wú)形中給“城中村”的治安及管理帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。（2）城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑相當(dāng)集中。依城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，政府批給農(nóng)民的自有住宅一般為3層左右，但絕大多數(shù)村民都擅自加擴(kuò)建到了5、6層，甚至10層以上，一戶多宅和一宅超面積現(xiàn)象普遍，違法建設(shè)和無(wú)證物業(yè)比重很高，出現(xiàn)“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等，存在較大的安全隱患，整體人居環(huán)境質(zhì)量無(wú)法達(dá)標(biāo)。（3）建筑老舊，上下水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施不配套且嚴(yán)重老化；內(nèi)部道路狹窄且不成系統(tǒng)，建筑密度過(guò)大，間距大多不滿足消防及通風(fēng)、采光要求。（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織；存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象；非法租賃、轉(zhuǎn)讓、倒賣土地，管理混亂；以土地入股開辦各種實(shí)業(yè)；用集體土地抵押貸款；用集體土地進(jìn)行非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)等。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾城市發(fā)展的“痼疾”。因此，“城中村”的改造是自身發(fā)展的迫切要求，是“三舊”改造的政策要求，是土地集約化利用的客觀要求，是改善提升地區(qū)形象的心理要求；“城中村”的改造將在提高土地利用效率，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化人居環(huán)境等方面起到積極的示范帶動(dòng)作用。4、城中村“三舊改造”原則及策略（1）城中村“三舊改造”的原則空間與政策相配合：空間規(guī)劃要有堅(jiān)實(shí)的政策研究支持，政策研究也要針對(duì)具體的村來(lái)制定，從制度著手，從實(shí)體入手，才能把城中村改造中的各方利益落到實(shí)處。照顧村民利益與城市發(fā)展：保證村民住得好，收入有增長(zhǎng)，公共開支有著落。規(guī)劃必須自始至終要尊重村民現(xiàn)有的收入和生活習(xí)慣，在規(guī)劃中要合理解決利益分配問題，建立城中村按城市規(guī)劃改造建設(shè)激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)村莊的更新改造來(lái)增強(qiáng)本地區(qū)的吸引力，促進(jìn)城市發(fā)展。近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合：規(guī)劃要考慮到實(shí)施的時(shí)序性，制定不同階段的發(fā)展目標(biāo)與具體的行動(dòng)計(jì)劃，做到近遠(yuǎn)期相結(jié)合。通過(guò)城中村改造，實(shí)現(xiàn)城中村居民的深度城市化與和諧發(fā)展，其結(jié)果表現(xiàn)為三個(gè)方面：在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)利益的平衡；在管理上實(shí)現(xiàn)社區(qū)的轉(zhuǎn)型；在空間上實(shí)現(xiàn)形象的變革。（2）城中村“三舊改造”的策略改造“城中村”必須因地制宜，做到“一村一策。通過(guò)政策創(chuàng)新達(dá)成各方認(rèn)同的政策標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施策略，由此推動(dòng)改造規(guī)劃的進(jìn)行。在統(tǒng)一制定政策前提下，區(qū)別不同情況，確定不同的改造方式，堅(jiān)持維護(hù)村民合法權(quán)益的原則。維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)和村民的合法權(quán)益，提升村民的生活質(zhì)量，是“城中村”改造成敗的關(guān)鍵。滾動(dòng)式推進(jìn)，逐步改造。采用滾動(dòng)遷建和局部置換的方式逐步抽疏、更新舊村，分期分批推進(jìn)改造，逐步實(shí)現(xiàn)城中村發(fā)展與城市規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)。這種做法一方面是采取以村民自主改造為主的模式所決定的，另一方面也是緩解資金壓力的必然選擇。社區(qū)規(guī)劃方法，互動(dòng)式的規(guī)劃。變傳統(tǒng)的空間規(guī)劃為社區(qū)規(guī)劃，鼓勵(lì)村民、外來(lái)人口、企業(yè)等多方參與規(guī)劃過(guò)程，在參與過(guò)程中形成一致的規(guī)劃方案。過(guò)程中針對(duì)農(nóng)村社區(qū)人們文化水平不高和具有抵觸規(guī)劃的意識(shí)等現(xiàn)實(shí)，充分重視規(guī)劃過(guò)程中的交流、協(xié)商，深入社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃教育，普及和強(qiáng)化規(guī)劃意識(shí)。通過(guò)引入市場(chǎng)參與主體推進(jìn)“城中村”改造，解決城中村改造資金難題。根據(jù)各區(qū)段城中村的條件類型差異，適當(dāng)輔之以綜合房地產(chǎn)開發(fā)、政府贖買等其它可行的改造模式。如采用房地產(chǎn)開發(fā)的方式，房地產(chǎn)開發(fā)以物業(yè)的市場(chǎng)租售籌集改造資金，政府給予規(guī)劃指標(biāo)和城建稅費(fèi)上的優(yōu)惠，并將開發(fā)利潤(rùn)留給村里以支持滾動(dòng)改造。經(jīng)濟(jì)利益平衡。村民的經(jīng)濟(jì)收入不能降低，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的平衡補(bǔ)償是順利推進(jìn)城中村改造的首要前提。在補(bǔ)償形式上，靈活采取物業(yè)換土地、商鋪換住宅的方式予以解決，而不一定采取單一實(shí)物補(bǔ)償，而是多種補(bǔ)償方式相結(jié)合。5、引發(fā)的思考在“城中村”改造過(guò)程中，眾多低收入外來(lái)人口如何居住是不容忽視的問題。外來(lái)人口在廣州的城市建設(shè)中扮演著重要的角色,很大程度上推動(dòng)著城市建設(shè)的發(fā)展，同時(shí)，他們中的大部分人主要靠租用“城中村”的住房生活,一旦“城中村”進(jìn)行改造完成,居住條件改善的同時(shí)，也使他們往往因?yàn)槌袚?dān)不起高昂的房租，失去繼續(xù)租住的能力，被迫遷往更為偏遠(yuǎn)的市郊，導(dǎo)致新的城中村的產(chǎn)生。城中村的拆遷、改造涉及到大量外來(lái)人員的遷徙，會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問題，在改造中適當(dāng)考慮對(duì)這部分人群的安置，使他們可以以較為低廉的價(jià)格繼續(xù)租住在改造后的城中村，將更有利于社會(huì)的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。6、結(jié)語(yǔ)目前，廣州市已為“三舊”改造制定了一系列計(jì)劃，包括10年內(nèi)基本完成全市“三舊”改造；3年?5年內(nèi)基本完成越秀、海