淺析高速公路工程建設(shè)管理內(nèi)部控制的問題和策

淺析高速公路工程建設(shè)管理內(nèi)部控制的問題和策〔行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〔試行〕〕于2014年1月1日施行，這是行政事業(yè)單位發(fā)展進(jìn)程中的一件大事，對(duì)行政事業(yè)單位的改革創(chuàng)新、社會(huì)事業(yè)的和諧發(fā)展及防備腐敗，提升公共效勞的效率和效果都有側(cè)重要意義。內(nèi)控體系建設(shè)是行政事業(yè)單位管理業(yè)務(wù)一項(xiàng)非常主要的內(nèi)容，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目的：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)；資產(chǎn)安全和使用有效；財(cái)政信息真實(shí)完好；有效防備舞弊和預(yù)防腐敗和提升公共效勞的效率和效果。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制就是行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目的，通過制訂制度、施行辦法和履行程序、對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防備和管控。高等級(jí)建設(shè)管理事業(yè)單位具有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)支出金額大、專業(yè)性強(qiáng)、管控風(fēng)險(xiǎn)大等行業(yè)特點(diǎn)。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門對(duì)高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)有較高要求故而高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位很看重內(nèi)部控制制度建立與完善。一、制約公路建設(shè)管理事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要因素當(dāng)前高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位相關(guān)治理機(jī)制不完善，鼓勵(lì)約束機(jī)制不健全。由于高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位是國(guó)家機(jī)構(gòu)的分支，不像企業(yè)面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，有強(qiáng)化治理，不斷提升內(nèi)部控制制度的強(qiáng)烈內(nèi)在動(dòng)力。高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)重要依靠相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門的考核和單位重要領(lǐng)導(dǎo)看重水平。有的高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位建立、制定看似完善的一堆堆的手冊(cè)、各種文件和制度，管理程序規(guī)范，相當(dāng)大成分是為應(yīng)付相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門的要求而搞形式、走過場(chǎng)，內(nèi)部控制的履行動(dòng)力并不高。二、當(dāng)下高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)在狀況及存在的重要問題當(dāng)下高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位一般在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制中的收支業(yè)務(wù)控制、采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、合同控制等建立了較完善的內(nèi)部控制制度。建立了會(huì)計(jì)工作崗位責(zé)任制，裝備了具有相應(yīng)資格和能力的會(huì)計(jì)人員，對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行科學(xué)合理的分工。加強(qiáng)了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，有效施行會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范，做好了會(huì)計(jì)核算工作。通過會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的及時(shí)處理、核算和監(jiān)督以及財(cái)政會(huì)計(jì)報(bào)告的編報(bào)，充足發(fā)揮會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制的管控本能機(jī)能。由于高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位內(nèi)部控制起步較晚，雖經(jīng)過十余年的發(fā)展，獲得了不小的成就，但與企業(yè)內(nèi)部控制相比仍有明顯的差距?！惨弧硟?nèi)部牽制控制制度當(dāng)下高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位基本已建立并運(yùn)行相關(guān)內(nèi)部牽制制度，做到了受權(quán)批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、會(huì)計(jì)記錄、產(chǎn)業(yè)保管、稽核檢查等方面的不相容的崗位分離。但部門間橫向制衡牽制較弱，與〔行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〔試行〕〕中內(nèi)部牽制方面的要求有一定差距?！捕呈軝?quán)審批控制制度高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位建立了規(guī)范的受權(quán)批準(zhǔn)制度，明確受權(quán)人員和審批人員受權(quán)批準(zhǔn)方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制辦法，明確慣例受權(quán)審批和特殊受權(quán)審批的范圍、權(quán)限。但當(dāng)下高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位受權(quán)審批控制制度重要針對(duì)的是事后控制，某種意義上是一種被動(dòng)性的控制。事后控制一般制定彈性較大標(biāo)準(zhǔn)，給予經(jīng)辦人較大的隨機(jī)處置權(quán)，故而經(jīng)辦人隨意性較大，晦氣于嚴(yán)格控制。如前些年產(chǎn)生的公務(wù)接待領(lǐng)域互相攀比致公務(wù)接待費(fèi)用越來越大現(xiàn)象，被動(dòng)地事后控制力難從心?！踩愁A(yù)算控制制度預(yù)算控制制度尚處于探尋求索起步階段，需要不斷完善。高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位屬于自收自支型事業(yè)單位，近些年來才開始推行預(yù)算管理，預(yù)算編制經(jīng)過中常出現(xiàn)漏項(xiàng)，與內(nèi)控規(guī)范要求的內(nèi)容完好、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)精確尚有不小的差距，尚未建成全面的預(yù)算體系。有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)雖事先有計(jì)劃布置，但在該經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)際發(fā)生時(shí)卻沒有或較少具體表現(xiàn)出計(jì)劃對(duì)實(shí)際支出管控，預(yù)算的剛性不強(qiáng)，履行率不高。三、改良高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位內(nèi)控的幾點(diǎn)考慮改良高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不能有一揮而就的思想，需要連續(xù)探尋求索理論、不斷完善。改良高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位內(nèi)控，需要作針對(duì)性調(diào)整或加強(qiáng)：〔一〕針對(duì)內(nèi)部牽制制度不夠完善，應(yīng)連續(xù)改良完善在議事機(jī)制、部門崗位設(shè)置及權(quán)責(zé)配置、業(yè)務(wù)流程等方面就科學(xué)合理并符合內(nèi)部牽制的要求，確保不同部門、崗位之間權(quán)責(zé)清楚，互相制約、互相監(jiān)督。在設(shè)置內(nèi)控制度時(shí)從橫向要求完成某項(xiàng)工作需有相自相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)或兩個(gè)以上平行部門或人員共同協(xié)作能力完成，構(gòu)成互相牽制、互相監(jiān)督的機(jī)制。從縱向要求完成某項(xiàng)工作需經(jīng)過互不從屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上的崗位和環(huán)節(jié)，進(jìn)而使下級(jí)受上級(jí)監(jiān)督，上級(jí)受下級(jí)牽制?！捕翅槍?duì)受權(quán)審批控制制度事前控制不足之弱項(xiàng)，可增設(shè)事前控制制度慣例性事務(wù)如公務(wù)接待、召開會(huì)議、員工出差、車輛維保、員工培訓(xùn)、固定資產(chǎn)購(gòu)置等等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)可增設(shè)事前審批制度。結(jié)合事中和事后經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)控制度，完成對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的全經(jīng)過管控。俗話說，有再好的治傷藥，也不如不受傷。事前參與預(yù)控，能夠最大限度地減少違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。事前審批，能夠從源頭上把好相關(guān)法律法規(guī)以及本單位內(nèi)控制度關(guān)，使相關(guān)審批人有充分的時(shí)間審核事項(xiàng)的合理合規(guī)性、科學(xué)性。〔三〕加強(qiáng)預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的作用應(yīng)逐步建立健全預(yù)算內(nèi)控制度。建立與工作計(jì)劃親密結(jié)合的全面預(yù)算管理體系，合理設(shè)置崗位、明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限、確保預(yù)算編制、審批、履行、評(píng)價(jià)等不相容的職務(wù)崗位相到分離。確保預(yù)算編制相關(guān)人員及時(shí)全面把握預(yù)算編制有關(guān)政策。預(yù)算編制應(yīng)基本全員參與，做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時(shí)、內(nèi)容完好、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)精確。根據(jù)規(guī)定程序批復(fù)的預(yù)算在各部門間進(jìn)行指標(biāo)分解、審批下達(dá)。規(guī)范內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序。建立預(yù)算履行情況分析評(píng)價(jià)制度，按月對(duì)各部門預(yù)算履行情況進(jìn)行考評(píng)分析，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。預(yù)算控制近些年在各高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位越來越獲得看重，尤其是在按上級(jí)主管部門的要求逐年大幅縮減三公經(jīng)費(fèi)支出管控方面發(fā)揮很大的作用。〔四〕要看重經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)內(nèi)部控制表現(xiàn)為流程、信息和管控。內(nèi)部控制最終具體表現(xiàn)出在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理流程中，內(nèi)部控制制度的好壞，由經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理業(yè)務(wù)流程細(xì)節(jié)決定。經(jīng)對(duì)高等級(jí)公路建設(shè)管理事業(yè)單位重要業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理分類，可設(shè)置三個(gè)流程：一般流程、十分流程和特設(shè)流程?？稍诮?jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理業(yè)務(wù)流程設(shè)置預(yù)算審核環(huán)節(jié)，對(duì)某經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)能否屬經(jīng)委/批示辦公會(huì)議批準(zhǔn)的年度經(jīng)費(fèi)使用預(yù)算范圍內(nèi)，作專門的審評(píng)。以其審評(píng)結(jié)果來決定該經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理業(yè)務(wù)流程走向，預(yù)算內(nèi)的日常性慣例經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)設(shè)置走一般流程，審批權(quán)授予主管相關(guān)業(yè)務(wù)的副批示；預(yù)算外的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)以及那些未列入年初預(yù)算但確需履行的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和根據(jù)實(shí)際情況確需超越預(yù)算的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，走十分流程，實(shí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策審批制度，須經(jīng)委/批示辦公會(huì)議批準(zhǔn)〔原預(yù)算批準(zhǔn)層級(jí)〕。牽涉專業(yè)性強(qiáng)，難于評(píng)判的高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)可增設(shè)特設(shè)流程。高等級(jí)公路建設(shè)管理經(jīng)過中會(huì)牽涉到許多專業(yè)性很強(qiáng)的事項(xiàng)，如工程變化。當(dāng)存鄙人列法定條件：設(shè)計(jì)文件中存在訛奪缺或不完善的情況；設(shè)計(jì)不合理，不能知足使用功能；因地質(zhì)、水文等天然條件與施工圖設(shè)計(jì)差別較大或勘察設(shè)計(jì)資料不詳；有利于改善行車條件，或能夠節(jié)省工程完工后的維涵養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，或有利于日后工程管理；有利于農(nóng)田、水利、工礦建設(shè)、地方交通及文物保衛(wèi)；國(guó)家頒布新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和新的設(shè)計(jì)規(guī)范以及上級(jí)交通行政主管部門對(duì)工程建設(shè)提出了新的技術(shù)要求；應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)或優(yōu)化設(shè)計(jì)，能減少工程量、節(jié)省投資、有利保衛(wèi)環(huán)境、改善施工條件等。即可產(chǎn)生工程變化。施工單位尋求的是在確保工程質(zhì)量和工期的前提下，工程造價(jià)最小化，企業(yè)利潤(rùn)最大化。那些非常有經(jīng)歷體驗(yàn)的施工單位常在工程變化〔非設(shè)計(jì)變化〕中利用不平衡報(bào)價(jià)和其他盈利工具的配合來套取額外的非正常的巨額利潤(rùn)，構(gòu)成低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算。我們國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)不平衡報(bào)價(jià)尚未有明確有效的限制和調(diào)整條文，高等級(jí)公路建設(shè)管理單位往往對(duì)此類管控力不從心而風(fēng)險(xiǎn)很大。高等級(jí)公路建設(shè)管理單位一般由負(fù)責(zé)工程變化管理的總工辦出具初步意見，總工程師審核后提交委/批示辦公會(huì)議決定。由于工程變化一般意味著增長(zhǎng)大筆費(fèi)用支出，總工辦相關(guān)主管人員會(huì)成為施工單位公關(guān)的重點(diǎn)。此類專業(yè)性強(qiáng)，難于評(píng)判的高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)可增設(shè)特設(shè)流程：在負(fù)責(zé)部門出具審核意見提交委/批示辦公會(huì)議前，由單位咨詢專業(yè)的獨(dú)立第三方中介機(jī)構(gòu)審核出具評(píng)估意見。負(fù)責(zé)部門初審意見及第三方中介機(jī)構(gòu)評(píng)估意見一并提交委/批示辦公會(huì)議審批以降低風(fēng)險(xiǎn)。在流程設(shè)計(jì)中，要尋找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。根據(jù)業(yè)務(wù)流程走向描繪敘述到詳細(xì)崗位，考慮應(yīng)有的制約能否存在?？刂泣c(diǎn)要有細(xì)節(jié)說明描繪敘述。要在每個(gè)控制崗位留下能夠驗(yàn)證的軌跡，管理中不能驗(yàn)證的軌跡都是無(wú)用的。流程要避免反復(fù)和無(wú)效勞動(dòng)。四、要建立并強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部控制履行情況的監(jiān)督約束機(jī)制可設(shè)置內(nèi)部控制制度履行情況評(píng)議部門，加大對(duì)內(nèi)控制度履行的稽核檢查力度，增長(zhǎng)檢查頻率，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要按科就診、提出整改辦法和意見，并監(jiān)督整改。對(duì)因內(nèi)部控制失控導(dǎo)致的各種問題，要依規(guī)追查相關(guān)人員的責(zé)任，對(duì)新問題、新情況，要認(rèn)真細(xì)心地進(jìn)行調(diào)查研究，制定切實(shí)可行的、有效的內(nèi)控制度管理辦法，堵塞現(xiàn)行內(nèi)控制度在履行中出現(xiàn)的漏洞。評(píng)議部門要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)歷體驗(yàn)，定期向委/批示辦公會(huì)議報(bào)告階段及年度內(nèi)部控制制度履