歐洲移民政策副本

上海師范大學(xué)碩士課程論文歐洲移民政策淺析摘要二戰(zhàn)以后，歐洲由傳統(tǒng)的移民輸出國漸漸轉(zhuǎn)變成移民輸入國，大量的移民不斷涌入，直到20世紀70年代，歐洲各國的移民政策始終是寬松、開放型的。大量外來移民給歐洲國家產(chǎn)生了巨大的影響，他們像是一把雙刃劍，一方面為歐洲各國經(jīng)濟發(fā)展做出了重要的貢獻。同時，又帶來許多不容忽視的社會、政治、文化、經(jīng)濟問題。隨著經(jīng)濟全球化的到來，各種問題日益尖銳，歐洲國家的移民政策也發(fā)生了重大變化，變得逐步嚴厲。本文以歐洲移民政策的變遷為切入點，總結(jié)分析歐洲移民政策的歷史和現(xiàn)狀，并對今后歐洲各國移民政策趨勢進行探討。關(guān)鍵詞：歐洲；移民政策；變遷第一章研究意義二戰(zhàn)后，由于歐洲自身經(jīng)濟發(fā)展的需要，引入了大量的外來勞動力，外來移民已經(jīng)成為歐盟人口的重要組成部分，緩解了歐洲因出生率下降及老齡化帶來的人口負增長的危機。但自1973年的經(jīng)濟危機以來，歐共體的經(jīng)濟發(fā)展速度下降，大量的失業(yè)人口，使得各種“移民問題”逐漸暴露出來。第一，“移民問題”首先集中在移民對西方民眾經(jīng)濟狀況的影響上，他們擔(dān)心“移民會搶走他們的工作，享受他們的福利制度，并且威脅他們的生活方式”。第二，近年來，歐洲各國犯罪率不斷上升，恐怖活動猖獗，社會治安成了歐洲各國公民關(guān)注的重要問題之一，大多數(shù)人認為：“犯罪和移民之間存在必然聯(lián)系”。第三，“移民問題”還“基于真正的文化沖突和對喪尸民族特性的擔(dān)憂”。在歐洲的移民中有三分之二是穆斯林，并且他們都沒有融入所在國的文化。文化上巨大的差異，造成了彼此之間尖銳的矛盾。因此，“在整個歐洲，人們越來越擔(dān)憂橫跨歐洲文化線的穆斯林會形成歐洲共同體的第十三個國家”。第四，近年來，右翼、民族主義者和反移民政黨選票增加，勢力增長，這些西方極右翼政黨的一個共同特點就是具有強烈的民粹主義，排外主義傾向，多主張實行嚴厲的移民政策，甚至禁止移民，反對種族融合，把就業(yè)機會留給本族人。這最終導(dǎo)致“移民問題”變得更為嚴峻，也使得“移民問題”進入歐洲政壇。圍繞著歐洲各成員國對移民問題產(chǎn)生的這些沖突和矛盾，移民問題給社會和政治帶來極大的災(zāi)難，迫使歐洲各國紛紛出臺行之有效的移民政策來解決問題。本文希望通過在對前人的分析和研究下，加上自己的總結(jié)和歸納，對歐洲移民政策的歷史和現(xiàn)狀進行分析，從中得出一些關(guān)于歐洲各國在移民政策制定中的經(jīng)驗和教訓(xùn)。對于歐洲各國未來移民政策的趨勢提供一個好的幫助。第二章戰(zhàn)后移民政策變遷2.11973年前的鼓勵政策1945年至1973年期間，西歐經(jīng)濟重建，生產(chǎn)力突飛猛進，而其人口再生產(chǎn)形勢卻不相適應(yīng)，又加上戰(zhàn)爭等多種因素的影響，使得勞動力供不應(yīng)求。因此，歐洲各國政府開始外部勞動力，它們積極推行外籍勞工招募制度，爭相開出優(yōu)渥的條件來吸引外籍勞工。1945年11月，法國出臺了第一個正式的移民法案，主要包括以下兩方面內(nèi)容：第一，凡與法國企業(yè)簽訂正式雇傭合同者，即可獲得進入法國的簽證并在雇傭合同期內(nèi)享有法國的合法居留權(quán)；第二，受法國企業(yè)雇傭的外籍工人并不一定就能獲得在法國長期居留權(quán)或入籍法國，即將移民的工作權(quán)與長期居留權(quán)、公民權(quán)相割裂。按照這個移民法案的基本原則，法國政府成立了“國家移民局”（theOfficeNationald’Immigration,ONI），取代二戰(zhàn)前私營性質(zhì)的“移民總公司”（SGI），專門負責(zé)從事有組織的引入勞工的相關(guān)事宜。按法國政府的設(shè)想，外籍勞工移民的輸入應(yīng)當(dāng)由國家移民局統(tǒng)籌安排，各企業(yè)將所需的外籍勞工數(shù)量報告給移民局，由移民局安排到國外招聘，企業(yè)根據(jù)所獲得的外籍勞工數(shù)量向移民局支付費用。國家移民局一成立，即到南歐的意大利、西班牙設(shè)立招工處。聯(lián)邦德國的勞工招募制度更為成熟。從20世紀50年代后期開始，德國從經(jīng)濟較為落后的意大利和希臘引入外籍勞工，接著擴大到土耳其、摩洛哥、葡萄牙等國，發(fā)展形勢迅猛。勞工的招募、工作條件和社會保障由西德與輸出國簽署雙邊協(xié)議管理。外籍勞工的雇主則向聯(lián)邦勞動管理局支付一定的費用，由管理局負責(zé)挑選勞工、測試勞工的職業(yè)技能、組織體檢以及勞工的檔案審查。勞工到來之后，雇主在最初必須提供住所。但德國把移民勞工視為暫時性勞工群體。按照雇主的意愿，他們可以被招募使用，也可以被打發(fā)回家。外籍移民只有得到居留許可和工作許可，才能進入德國并定居下來。而這些許可只有在特定的時期才能給予，并且通常只有在特定工作中和特定地區(qū)才有效。勞工可能會由于各種原因而被剝奪許可，一旦被剝奪，他們就會被遣送回國。但是，通過正式招募進入西歐國家勞動力市場的勞工只占外籍勞工移民的很小一部分，大部分都是自發(fā)進入的，他們持旅游簽證進入，然后超期停留，并在未經(jīng)許可的情況下工作。由于當(dāng)時歐洲勞動力市場遠未飽和，對于這些自發(fā)進入并滯留的勞工移民，各國政府一般都持默許的態(tài)度。所以，這些移民也能使自己的身份合法化。在這一時期，各國民眾對外來移民也持一種寬容的態(tài)度。他們認為這些勞工只是暫時性的，若干年之后會離開的。在此期間，確實有勞工返回自己的祖國。比如，西班牙、葡萄牙的勞工都回到了自己的國家，特別是阿爾及利亞的勞工，年回歸率達到81%。官方政策在原則上是不贊成家庭團聚的。但是，從尊重人權(quán)的角度出發(fā)，依據(jù)歐洲人權(quán)公約的有關(guān)規(guī)定，西歐各國掀起了“家庭團聚”的高潮。居住在西歐的800多萬外籍勞工中有一半多是勞工的妻子、孩子和親屬。2.21973年至1990年的限制與控制政策由于1973年石油危機的爆發(fā)，使得歐洲各國經(jīng)濟增長速度緩慢，失業(yè)率上升，同時大量的移民也給歐洲各國的社會福利政策造成了較大的壓力。這一時期歐洲各國的移民政策發(fā)生了重大的改變，由寬容轉(zhuǎn)為嚴厲，公眾對于移民的態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由歡迎變?yōu)榕懦?。這一時期移民政策的嚴厲性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，取消前殖民地移民入境的優(yōu)惠政策。1971年以前到英國的移民是英國的國民，他們可以自由出入英國，由選舉權(quán)，可以參加議會，也可以為英國政府工作。但是，1971年的移民法案和1981年的國籍法終結(jié)了這種情況，這兩部法律把英聯(lián)邦內(nèi)的移民同樣視為外國人。阿爾及利亞于1962年擺脫法國殖民統(tǒng)治，在初獲得獨立時，其國民仍可以“前殖民地臣民”的身份進入法國。但隨著阿爾及利亞移民人數(shù)不斷增多，1968年，法國政府提出取消上述優(yōu)惠措施，但是遭到阿爾及利亞政府的極力反對，后經(jīng)兩國商定：阿爾及利亞人進入法國需要申請簽證，但法國對阿爾及利亞人的旅游簽證不得加以限制。1974年后，這些優(yōu)惠措施全都取消，阿爾及利亞人不僅不再享有任何入境優(yōu)待，甚至遭到嚴格的審查乃至排斥。第二，加強對移民局的管理，打擊和驅(qū)逐非法移民。1971年，英國移民法規(guī)定，一旦某個外國人未能“促進社會公共福利”，就可以將其驅(qū)逐出境。1978年以來，英國還對運送非法移民的航空公司進行經(jīng)濟懲罰，到1991年，這些罰金已經(jīng)累計了三百多萬英鎊。法國也在1981年對1945年的移民法做了較大的修改，新的《外國人入境與居留法》規(guī)定增加了“驅(qū)逐條例”，該條例規(guī)定那些居留到期不符合延長居留條件的人均可以被驅(qū)逐出境，而且警方有權(quán)拘禁不具備完整手續(xù)的移民。荷蘭強化了有關(guān)扣押和遣返非法居留者方面的規(guī)定，并在1994年頒布了一部新的外國人就業(yè)法。但法國、西班牙、葡萄牙等國先后在一定期限內(nèi)對已入境的非法就業(yè)移民“合法化”。第三，對移民“家庭團聚”的申請嚴加限制，鼓勵移民返回祖籍。1977年，法國決定以提供補貼的方式，鼓勵已入境就業(yè)的外國移民全家返回祖籍國，并對移民要求“家庭團聚”的申請嚴加限制。德國為那些有意返回的人創(chuàng)立了職業(yè)培訓(xùn)計劃，此外，還和荷蘭一起對南斯拉夫和土耳其實行援助計劃。各國也縮小了“家庭團聚”政策的適用范圍，僅適用與夫妻和需要贍養(yǎng)的子女，通常為18歲以下子女，德國則降至16歲，其他親屬的進入則受到嚴格的限制。但是，除瑞士之外，歐洲各國的“家庭團聚”政策具有很大的靈活性，家屬進入并沒有得到有效的阻止。實際上，1973年以后，“家庭團聚”成為進入歐洲的合法途徑，各國因“家庭團聚”而進入歐洲的移民人數(shù)大大增加，因此，此時的移民增長數(shù)上升較快。2.31990年代中期以來的調(diào)整政策20世紀90年代以來，歐洲各國的移民政策又做了些許調(diào)整。首先，為了提高自身在全球經(jīng)濟中的競爭力，歐洲各國在移民政策中增加了許多對技術(shù)移民和人才精英有吸引力的優(yōu)惠條件。2000年，德國總理施羅德提出制定特殊優(yōu)惠政策，陸續(xù)對2萬名外國信息技術(shù)人員開通移民綠色通道，以解國內(nèi)IT行業(yè)的燃眉之急。2003年，英國內(nèi)部30年來首次松動移民政策，改革現(xiàn)行的移民制度，引入美國和加拿大的有關(guān)制度，推行高技術(shù)移民政策。愛爾蘭政府也宣布放松立法，優(yōu)先為信息技術(shù)、建筑和衛(wèi)生部門的外來移民發(fā)放工作證。其次，在避難和打擊非法移民方面，歐洲各國相互配合。20世紀80年代末、90年代初，東歐巨變、蘇聯(lián)解體，大批的難民涌入歐洲各國。隨著人數(shù)的急劇增長，大量的難民給各國的就業(yè)和福利帶來負擔(dān)。于是，歐洲各國進一步嚴格移民政策，修改相關(guān)難民法，縮減對難民的接納，協(xié)手打擊非法移民。1997年9月1日，由歐共體成員國簽約的《都柏林公約》正式生效。公約明確了成員國在處理避難申請的責(zé)任和義務(wù)，與此同時，歐洲各國把打擊非法移民作為重點。在2002年的歐盟塞維利亞峰會上，各國決定加大打擊非法移民的力度：第一，完善立法，嚴格程序。如建立簽證資料認證的統(tǒng)一標(biāo)準、編制有關(guān)難民的身份檔案；第二、加強共同邊界的管理，如建立防聯(lián)合行動和移民聯(lián)絡(luò)官員網(wǎng)絡(luò)，加強信息交流，監(jiān)控非法移民入境。2005年7月，法國內(nèi)政部陸續(xù)推出了一系列措施，嚴厲打擊非法移民，具體包括：嚴格審查非政治愿意申請難民庇護的“假避難”；制定相關(guān)法規(guī)，嚴厲查處“假結(jié)婚”等?？傮w來說，二戰(zhàn)后歐洲各國的移民政策是由相對寬松轉(zhuǎn)變?yōu)槁晕谰o，移民政策的重點也從勞工移民變?yōu)榧夹g(shù)移民，移民技術(shù)手段不斷完善、各國政策目標(biāo)也趨于抑制，這些都表明了各國對解決非法移民問題的決心。今后的移民政策將會更加成熟，傾向于通過對各國實際情況的分析，張弛有度、寬松結(jié)合，靈活地對不同的移民群體施以不同的政策。第三章歐盟層面上的移民政策所謂歐盟移民政策，是指在歐洲共同體層面上或歐洲聯(lián)盟框架內(nèi)形成的政策，它是移民運動國際化和歐洲各國加強合作的結(jié)果，也是歐洲一體化深入發(fā)展的結(jié)果。如今，進入歐盟國家的移民不僅受到民族國家的管理，還要受歐盟有關(guān)法律政策的管理。3.1特萊維小組20世紀70年代，特萊維小組在歐洲政治合作組織的支持下成立，其目標(biāo)最初是：“在反對恐怖主義方面展開合作，交流恐怖主義組織及警察組織的培訓(xùn)與設(shè)備等方面的情報，特別是開展反恐行動的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)?！彪S著時間的推移，合作不斷深入，該小組建立了一個部長級的負責(zé)移民問題的特別工作組，它的功能逐漸擴展到非法移民領(lǐng)域。作為一個非政府的合作組織，特萊維小組存在著諸多不足。但是，“它的建立為歐洲國家在共同體的層面上解決非法移民等問題提供了一個平臺。各成員國比以往更清楚地認識到它們在司法與內(nèi)務(wù)合作領(lǐng)域具有共同利益。特萊維小組松散的合作模式，使得各成員國在警務(wù)這個涉及敏感國家主權(quán)的領(lǐng)域內(nèi)逐漸建立和增強了相互信任?！?.2《申根協(xié)定》1985年和1990年，德國、比利時、荷蘭、法國和盧森堡等五個國家在盧森堡東南邊境的小鎮(zhèn)申根，簽署了“申根協(xié)定”?！渡旮鶇f(xié)定》的主要內(nèi)容包括：“簽字國逐漸相互開放邊境，取消共同邊界，保障公民的自由流動；簽字國在打擊非法移民、毒品交易、武器走私、國際犯罪和國際恐怖主義等方面開展警務(wù)合作；建立申根信息系統(tǒng)，共享有關(guān)各類非法分子信息的檔案庫。在政治避難問題上明確提出，在申根區(qū)域內(nèi)只能提出一個政治避難申請。簽字國都認為，這些合作是共同體設(shè)計外部邊境管理模式、警務(wù)工作和其他一些措施的一次重要嘗試?！钡?003年，申根的成員國增加到15個：德國、比利時、荷蘭、法國、盧森堡、西班牙、葡萄、希臘、意大利、奧地利、瑞典、芬蘭、丹麥、挪威、冰島。這些國家是今天的申根區(qū)。申根國家中除挪威和冰島之外皆是歐盟國家，而英國和愛爾蘭是歐盟國家，但不是《申根協(xié)定》的成員國。2004年，新加入歐盟的10個地中海國家、中東歐國家也參與了《申根協(xié)定》，但是根據(jù)各國的自身情況，在2006年以后實施。3.3《都柏林公約》1990年6月15日，歐共體成員國簽訂了《都柏林公約》。該條約最重要的是確立了“第一接受原則”，并要求一個成員國接納避難者的決定必須被其他成員國接受。而且《都柏林公約》也明確了各成員國在處理避難申請時的相互責(zé)任和義務(wù)，促進彼此入境避難條件達成一致。避難申請的實際審查仍然遵循各國的法律，在審查程序上各國都同意維持各自處理申請的國內(nèi)原有方法。1997年9月，《都柏林公約》正式生效。通過指定某一成員國負責(zé)受理避難申請人的申請，有效地提高了避難審核的效率，防止了避難申請泛濫的問題，限制了難民的流動數(shù)量。但是，由于歐盟內(nèi)人員的自由流動權(quán)利使公約在實際執(zhí)行時非常困難。3.5《馬斯特里赫特條約》1993年11月1日，《馬斯特里赫特條約》開始生效，這標(biāo)志著歐共體框架內(nèi)的司法合作正式開始，政治避難、外部邊界控制、移民政策等都第一次在共同利益層面上進行了解釋?！啊恶R約》在第六篇K.1條中明確規(guī)定了司法內(nèi)務(wù)合作中歐盟各成員國具有共同利益的九大領(lǐng)域，即：避難政策、控制管理從第三國跨越外部邊界入境的人；移民政策及對第三國國民的政策，包括居民、家庭權(quán)利、就業(yè)以及非法移民；打擊吸毒；打擊國際詐騙；在民事問題上的司法合作；在刑事問題上的司法合作；海關(guān)合作；阻止和打擊毒品走私、恐怖主義和其他形式的嚴重國際犯罪。”其中前六大合作領(lǐng)域，歐盟和成員國共同享有立法權(quán)。另外《馬約》還特別提到簽證政策，并將其歸屬到第一支柱的管理下，條約規(guī)定：“移民事務(wù)為第一與第三支柱共管，歐共體（第一支柱）負責(zé)簽證政策及相關(guān)措施，其余的移民政策協(xié)調(diào)工作則在第三支柱下由成員國共同討論決定，這屬于成員國的共同利益?！薄恶R約》作為一個框架性的原則，它拉開了歐洲移民政策一體化的序幕，為后來成員國移民和避難等事務(wù)的合作奠定了堅實的基礎(chǔ)。3.6《阿姆斯特丹條約》1997年，歐盟在其一體化的進程中簽署了具有歷史意義的《阿姆斯特丹條約》?！栋⒛匪固氐l約》對歐共體已有的條約進行了修正。在引入《申根條約》的同時，《阿姆斯特丹條約》第二章提出了“逐步建立一個自由、安全和公正的區(qū)域”的新目標(biāo)，并在《羅馬條約》中增補了“人員自由流動、避難與移民”條款，將《馬斯特里赫特條約》的第三支柱“民政與司法合作”（第六編）中與人員自由流動相關(guān)的民政與司法事務(wù)移植升格為共同體行動（但英國、愛爾蘭與丹麥保留了自愿參與的原則）。《阿姆斯特丹條約》還提出了新的構(gòu)想和目標(biāo)，即“聯(lián)盟是一個自由、安全和正義的區(qū)域，應(yīng)維持和發(fā)展這個聯(lián)盟。在聯(lián)盟內(nèi)不僅要保證人員的自由流動，還要在邊界控制、避難、移民以及預(yù)防和打擊犯罪方面采取適當(dāng)措施?！?.7《尼斯條約》2000年12月，歐盟首腦在法國尼斯通過了《尼斯條約》?！赌崴箺l約》對共同移民政策的內(nèi)容和決策機制進行了改革和補充。它擴大了移民問題決策機制中限定多數(shù)決定的適用范圍，允許擁有歐盟成員國簽發(fā)的居住或工作許可簽證的外來移民最終擁有與歐洲聯(lián)盟公民相同的自由流動的權(quán)利。但由于德國等國家的反對，第三國移民的簽證政策等推遲生效。3.8《歐盟移民與難民庇護公約》在2008年，歐盟27國一致通過了法國所提出的《歐洲移民與難民庇護公約》。公約的主旨在于協(xié)調(diào)歐盟各國移民政策，鼓勵工作移民、規(guī)范親屬移民，通過加緊邊境控制及大力遣返非法移民等手段加強對非法移民現(xiàn)象的打擊。根據(jù)新公約，歐盟各成員國將視需要和容納能力組織吸納合法移民。公約還要求各國嚴格控制居留證的發(fā)放。歐盟統(tǒng)一移民政策強調(diào)了成員國在遣返事務(wù)上進行更緊密的合作的同時，又建議以“藍卡”等形式積極招引高技術(shù)移民，并設(shè)立一個歐盟統(tǒng)一庇護系統(tǒng)。至此，共同的移民政策在歐盟層面上基本得以實現(xiàn)?？偟膩碚f，歐洲各國的移民政策從各國各自為政到相互協(xié)調(diào)合作，把問題放到同一個框架下解決。但是移民問題是涉及政治、經(jīng)濟、文化等方面的復(fù)雜問題，各國成員國都有自己的利益和現(xiàn)實情況，移民政策的目標(biāo)也不盡相同，很難形成統(tǒng)一的標(biāo)準。因此，制定移民政策的主導(dǎo)仍然掌握在各國家手中。第四章移民政策的趨勢近年來，歐洲移民問題變得越來越復(fù)雜，某些歐洲國家的右翼勢力甚至喊出了“零移民”的口號。歐洲各國為了化解這些問題出臺了大量的政策和法律文件，但是到目前為止還沒有完全擺脫困境，仍面臨著艱難的選擇。移民政策的制定涉及到政治、社會、經(jīng)濟方方面面，但各利益集團的實力和利益平衡是關(guān)鍵。美國學(xué)者弗里曼講，“移民的本質(zhì)問題在于其利益的涉及面，各個團體通過強大