政府失靈理論與政府績效提升

政府失靈理論與政府績效提升作者：張銀政+關注作者簡介：原文出處：《現(xiàn)代財經(jīng)（天津財經(jīng)學院學報）》1999年第03期第11-15頁內(nèi)容提要：我國正處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌進程中，政府失靈也因制度變遷所凸現(xiàn)的某些特殊性而有其獨特的表征及效應。本文旨在探究政府失靈的一般理論，考證中國的基本實情，以便有效矯治政府失靈、提升政府績效。期刊名稱：《社會主義經(jīng)濟理論與實踐》復印期號：1999年06期關鍵詞：市場失靈/政府失靈/矯治字號：大中小經(jīng)濟發(fā)展的實踐和經(jīng)濟理論的演進都充分表明，市場作為資源配置的基礎手段和經(jīng)濟運行的基本載體，有其天然的和內(nèi)在的功能缺陷，即“市場失靈”問題，這就為政府干預提供了基本依據(jù)。但政府干預也絕非萬能，或因其行為能力及客觀因素制約而難能實現(xiàn)預期目標；或即便實現(xiàn)了預期目標，但效率低下成本高昂；或政府雖實現(xiàn)了預期目標，卻引致了某種負效應；或政府對某些領域的問題無能為力，即存在“政府失靈”問題。我國正處在體制轉(zhuǎn)軌進程中，政府失靈往往因制度變遷所凸現(xiàn)的某些特殊性而具有一些獨特的表征及效應。一盡管政府干預能一定程度地矯治市場失靈、促進公平和提高效率，但政府具有的某種不可自救的功能缺陷，使政府干預時常失靈。1.政府行為目標常常偏離公共目標，使政府干預的公正性并非必然政府作為公共利益的化身，本應公正無私地矯治市場失靈，以優(yōu)化資源配置和促進社會福利最大化。但是，現(xiàn)實生活中的政府，無論是政府官員，還是政府機構都有各自的行為目標，致使政府干預的公正性與超脫性并非必然。政府官員也是經(jīng)濟人，有其自身的利益追求，而政府機構的利益則是其成員、尤其是政府官員個人利益的內(nèi)在化。那么，政府官員的個人利益是如何內(nèi)在化為政府機構的利益的呢？正如其他經(jīng)濟主體一樣，政府為指導、規(guī)制和評估機構的運行和機構人員的行為，也需要設立明確的規(guī)則和標準，但因為缺乏如市場組織那樣來自消費者行為、市場份額和盈虧底線等直接的市場運行指示器，政府機構便會發(fā)展一些脫離公共職能的規(guī)則和標準、用以謀求內(nèi)部私利而非公共利益，如追求公共權力和公共聲譽、追求非貨幣化收入最大化、追求選票最大化、追求預算最大化、追求政府規(guī)模最大化等。這可以經(jīng)由三個假設加以解釋：其一，當某個特定的政府機構剛剛成立時，便會產(chǎn)生一種委托人不明確的代理人，而信息不對稱的客觀存在，將使委托人可能被代理人操縱，進而實施引致代理人利益最大化的政策；其二，某些特殊利益集團，包括政府機構及其內(nèi)部成員，出于自身利益，或設立于已有利的行政職位，或增加使其收入得以提高的機會；其三，稀缺的信息也能轉(zhuǎn)換成具有重大影響力的權能，借此獲取財富或權力，影響乃至支配市場的運行。改革以來，我國政府機構不斷膨脹，除了政府實際可支配資源量的不斷增長和體制轉(zhuǎn)軌進程中雙重機構并存的原因外，政府機構的內(nèi)部效應是其主要誘因。政府權力派生的大量非貨幣化利益，使政府人員具有強烈的自利動機，而忽視或無視公共目標。與此同時，政府人員的責權利不對稱，使其面臨一條有利于自己的收益——成本曲線，較之所承擔的成本和風險逐步提高的其他從業(yè)者而言，其行政行為的個人成本幾乎為零，其行政決策和行政行為的風險轉(zhuǎn)嫁予社會公眾承荷，從而使政府部門有著強烈的持久的吸引力。再者，轉(zhuǎn)軌時期，政府干預會形成巨額經(jīng)濟租金，成為權錢交易的基礎，使尋租者積極謀求進入政府機關、保有既得職位或?qū)で笊w，引致政府規(guī)模日益膨脹。2.政府機構的運行往往效率低下政府干預的有效性是以政府機構富有效率為前提的，但是現(xiàn)實生活中的政府機構往往是高成本、低效率的，表現(xiàn)總不盡如人意，這種低效率是內(nèi)生的，政府效率提高存在內(nèi)在障礙。首先，政府活動具有公共性，通過提供公共品以矯治市場失靈，其維系政府活動的收入如稅收具有非價格來源，而其產(chǎn)出主要靠公共支出，很難計較其成本，是以缺乏降低成本、提高效率的利益激勵；其次，政府活動具有壟斷性，兼之政府產(chǎn)出之生產(chǎn)技術的不確定性及其確定和度量的困難性，使政府產(chǎn)出缺乏“基準線”和終止機制，導致政府產(chǎn)出的過量供給和需求，并使政府缺乏對效率追求的內(nèi)在動力和外部壓力；再次，諸多的政府機構權責劃分、協(xié)調(diào)配合、利益整合均影響著政府調(diào)控體系的運轉(zhuǎn)效率。政府具有一種天然的和內(nèi)在的擴張趨勢，以謀求行為空間的最大化，并與公共日益增長的社會需求相契合，導致政府干預職能的強化及機構和人員的增長，由此造成預算規(guī)模膨脹和財政赤字攀升，成為政府干預的昂貴成本。政府機構的擴張，不僅使用以維系政府運轉(zhuǎn)的開支增加，從而提高了政府運行成本，而且龐大的官僚機構互相掣肘，使政府效能低下。此外，政府決策的“民主程序”使決策的時間成本過高，加之決策過程無非是各利益集團的交易過程，其結果也無非是其利益折衷，因此，政府決策的政治程序本身也制約著政府機構效率的提高。可見，政府機構往往由于缺乏競爭，或缺乏降低成本動力，或監(jiān)督信息不完備等原因而效率低下，因此，必須著力提高政府機構效率。改革以來，我國政府規(guī)模迅速膨脹，引致政府運行成本過高。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，1979—1994年間我國政府運行的顯性成本占財政支出的比重幾乎都在10%以上，多數(shù)年份以超過15%的速度遞增，遠高于同期GDP的增長率。此外，尚有難以準確統(tǒng)計但數(shù)額龐大的隱性成本。不僅如此，由于政府規(guī)模超出了合理限度，政府干預對經(jīng)濟增長的貢獻不明顯，其收益呈遞減趨勢，表明政府規(guī)模的擴張并未帶來規(guī)模經(jīng)濟效果。政府運行成本過高使財政支出大幅增加，政府干預績效低下又使財政收入增長緩慢，其結果是不但財政不堪重負，而且社會總供求缺口加劇，宏觀經(jīng)濟環(huán)境惡化。3.信息不完全及公共政策的局限性政府制定并實施正確的公共政策，規(guī)制經(jīng)濟運行，以實現(xiàn)既定的政策目標，必須以充分可靠的信息為依據(jù)。然而，由于信息是在大多數(shù)分散的個體行為者間發(fā)生和傳遞，以及現(xiàn)代經(jīng)濟社會活動的復雜性和多變性，政府要全面掌握和準確分析所有信息非常困難，而且成本高昂，公共決策多是在信息不完全的狀態(tài)下進行的。由并不完全、也不準確的信息制定的公共決策，也就很難達到預期效果。而且，正確的公共決策還需要決策者具備較完備的決策素養(yǎng)，但現(xiàn)實中的決策者并不都具備應有的決策素質(zhì)和能力，這勢必影響政府決策的效率和效果。市場經(jīng)濟國家的實踐表明，政府通過公共政策手段干預經(jīng)濟運行的積極作用是相當有限的，因為不同政策手段之間時?；ハ嗝芑蛳嗷サ窒y以取得明顯效果。如運用需求管理手段刺激總需求會忽視總供給，而刺激資本投資的供給政策不但不能從根本上消除滯脹，而且會擴大貧富差距。進一步的研究表明，當私人經(jīng)濟主體具有理性預期時，政府干預不僅難以取得顯著效果，而且最終是失效的。此外，在某些領域，政府是無能為力的，如國家間的經(jīng)濟貿(mào)易糾紛，當政府間無法達成諒解時，只能求助于國際組織；再如核利用中的環(huán)境污染問題，也超出了一國政府可控的范圍，對周邊國家產(chǎn)生影響，外部性問題由此而國際化。4.政府行為派生的外部性政府干預的主要目的和作用是矯治市場失靈，但政府的不當干預經(jīng)常會產(chǎn)生某種難以預料的副作用和負效應，即由政府行為派生的外部性；而與政府產(chǎn)出相關的供求因素也將進一步增加產(chǎn)生派生外部性的可能性。在擁有足夠的知識和時間來考慮潛在的副作用前，政府干預的強大政治和公眾壓力就可能產(chǎn)生對干預行動的巨大而緊迫的需求；由于派生外部性一般于干預行為發(fā)生很久之后才間接出現(xiàn)，決策者的短視和高貼現(xiàn)率常使其忽視潛在的負效應；由于政府產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量難以界定，人們潛心研究這些潛在副作用的動力和方法也受到限制；由于派生外部性自身特點決定了公共政策的后果可能遠離目標，因而難以對其進行預測和控制。政府行為派生外部性的一個突出表現(xiàn)是政府推行的各種公共管制和福利政策。如政府強制實施的最低工資政策，其結果是導致了失業(yè)率的上升；而在免費醫(yī)療政策、免費教育政策等問題中也都有類似情形；各國政府的政策實踐也證明了這種派生外部性的客觀存在。政府行為派生外部性的再一突出表現(xiàn)是尋租現(xiàn)象的普遍存在。尋租因政府干預成為可能，又必然因這種干預的過度且缺乏規(guī)范和監(jiān)督而成為現(xiàn)實。尋租活動的大量存在：（1）造成資源的市場配置機制扭曲，阻礙要素和商品的合理流動；（2）空耗社會資源，使本可以用于生產(chǎn)經(jīng)營的要素浪費在于社會無益的活動中，并使市場活動主體失卻提高經(jīng)濟效率的動力刺激；（3）產(chǎn)生尋租、護租、避租的連鎖反應，增大了經(jīng)濟活動中的交易費用。可見，政府干預往往切斷了市場上稀缺資源自然趨向最優(yōu)配置的過程，從而使資源配置劣化。同時，政府的經(jīng)濟行為也給社會生產(chǎn)增加了非生產(chǎn)性的額外成本。轉(zhuǎn)軌進程中的中國，尋租和腐敗活動屢禁不止、日益惡化。目前，已由要素性尋租發(fā)展到更為嚴重的制度性尋租。轉(zhuǎn)軌時期法律、道德和社會輿論約束軟化，中國式的縱向權力制衡約束往往遭遇嚴重的信息不對稱、不完備及很大程度上由內(nèi)部性導致的利益共同體（集體尋租）等復雜因素的影響，致使信息成本、監(jiān)督與處理成本極高，反腐敗的主動性低，由此使權力尋租的成本趨于最小化、收益趨于最大化、示范效應趨于擴大化。政府行為派生外部的另一突出表現(xiàn)是政府在力圖消除市場分配不公時引致了新的分配不公。市場活動可能或通常會產(chǎn)生分配不公，而政府活動或為克服市場分配不公或為補償市場活動的不充分性，但都可能性引致新的分配不公，一方面表現(xiàn)在收入和財富的再分配上，可能使部分人不當?shù)責o償占有了他人的勞動成果；另一方面表現(xiàn)在政府權力和特權的行使上，因為權力的行使可能根據(jù)法律和管理規(guī)程，也可能根據(jù)擔憂和同情等，這就為濫用權力、以權謀私提供了機會?；仡櫸覈臐u進式改革歷程，雖然已取得了卓越的成效，但由于它在某種意義上是以權錢交易為中心的“以毒攻毒”過程。因此，尋租和腐敗可謂是制度變遷的成本和代價，是改革目標得以實現(xiàn)的制度付費?？梢?，轉(zhuǎn)軌進程中，造成收入分配不公的主要原因是非市場性的，是由特權和權錢交易引致的，而政府的不當干預又加劇了特權的趨利性和分配的不公平，抑制了平等競爭，進而導致了較大的效率損失。因此，對從公有、尤其是從國有資本中裂變而成的、增殖最快、能量最大、支配力量強、影響經(jīng)濟社會發(fā)展最深刻的權力資本，必須堅決抑制乃至鏟除，否則，權力經(jīng)濟的泛濫不但不會增加社會財富，反而會導致經(jīng)濟衰退、政治腐化、文化頹廢和道德淪喪。二政府失靈是客觀存在的，難以徹底根除，唯有從導致政府失靈的根源著手，采取有力的措施，才能在矯治市場失靈的同時，防止和減少政府失靈，尋求市場與政府的有效組合，以求效率的提升和公平的促進。1.理順政府和市場的關系，規(guī)范政府行為，完善市場機制市場失靈可以依靠政府加以矯治，但政府不可能有效地矯治所有市場缺陷或功能失靈，很多情況下，市場機制不能解決的問題，政府也不一定能解決，即便能解決也未必更有效。因此，政府和市場的選擇，不但要看到政府能夠運用政治權威來改善和放大市場的作用，更要認識到市場力量在改善和促進政府功能上的重要作用。事實上，政府和市場作為經(jīng)濟協(xié)調(diào)的兩種方式是相輔相成的，許多場合更需要兩者的相互補充、相互配合，而不能把政府和市場的功能固定化和程式化，要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展和客觀經(jīng)濟環(huán)境的演變，不斷調(diào)適兩者的關系，以實現(xiàn)政府和市場的有效整合。政府著力于提高公共品的供給效能、強化社會公共保障、保護產(chǎn)權、促進和維護公平競爭、創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境；同時，政府還應該承擔起“發(fā)展中的政府職能”，如保護“弱競爭型行業(yè)”的發(fā)展、支持高科技產(chǎn)業(yè)的進步和實施貿(mào)易保護等?？傊深A要盡可能發(fā)揮市場機制的作用；政府調(diào)控要盡可能規(guī)范運作，以保證政府干預的公正合理性。政府應加快市場化改革步伐，促進市場機制的基礎性資源配置作用的發(fā)揮。為此，要配合政府職能的轉(zhuǎn)換，將政府職能的行使納入法制化軌道；要通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，造就真正的市場經(jīng)濟主體；要通過深化金融體制改革，有效防范和化解金融風險；要通過市場規(guī)范的制定和完善，盡快建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。2.提升政府機構效率（1）重塑和再造政府職能，優(yōu)化政府規(guī)模，降低政府運行成本。實施國有資產(chǎn)結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，使國有經(jīng)濟著力于公共品的有效供給，以提高政府的參與效率；合理調(diào)整政府機構及其成員的成本——收益曲線，使其責權利相對稱，以保持勞動力社會配置的合理動態(tài)均衡，避免政府規(guī)模的不當擴張與膨脹；（2）公共部門引入競爭機制，提高管理效能。建立促使公共部門權力分散化的機制，以減少政府壟斷，增加競爭，提高效率；公共管理私有化，其形式可以是私人參與（如電信行業(yè)）、合同出租、市場融資、公私合作、特許經(jīng)營或社區(qū)自治等；強化政府的計劃和監(jiān)督職能，以做到“有所為有所不為”；強化地方政府間的競爭，以提高地方公共品的供給效能。（3）強化政府的收入與支出約束，以便遏制政府預算的過度膨脹，防止政府機構的過度擴張及由此引致的效率低下。（4）建立