政府失靈理論與政府績(jī)效提升

政府失靈理論與政府績(jī)效提升作者：張銀政+關(guān)注作者簡(jiǎn)介：原文出處：《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)（天津財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)）》1999年第03期第11-15頁(yè)內(nèi)容提要：我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，政府失靈也因制度變遷所凸現(xiàn)的某些特殊性而有其獨(dú)特的表征及效應(yīng)。本文旨在探究政府失靈的一般理論，考證中國(guó)的基本實(shí)情，以便有效矯治政府失靈、提升政府績(jī)效。期刊名稱：《社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐》復(fù)印期號(hào)：1999年06期關(guān)鍵詞：市場(chǎng)失靈/政府失靈/矯治字號(hào)：大中小經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)理論的演進(jìn)都充分表明，市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)手段和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本載體，有其天然的和內(nèi)在的功能缺陷，即“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，這就為政府干預(yù)提供了基本依據(jù)。但政府干預(yù)也絕非萬(wàn)能，或因其行為能力及客觀因素制約而難能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)；或即便實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，但效率低下成本高昂；或政府雖實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，卻引致了某種負(fù)效應(yīng)；或政府對(duì)某些領(lǐng)域的問(wèn)題無(wú)能為力，即存在“政府失靈”問(wèn)題。我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，政府失靈往往因制度變遷所凸現(xiàn)的某些特殊性而具有一些獨(dú)特的表征及效應(yīng)。一盡管政府干預(yù)能一定程度地矯治市場(chǎng)失靈、促進(jìn)公平和提高效率，但政府具有的某種不可自救的功能缺陷，使政府干預(yù)時(shí)常失靈。1.政府行為目標(biāo)常常偏離公共目標(biāo)，使政府干預(yù)的公正性并非必然政府作為公共利益的化身，本應(yīng)公正無(wú)私地矯治市場(chǎng)失靈，以優(yōu)化資源配置和促進(jìn)社會(huì)福利最大化。但是，現(xiàn)實(shí)生活中的政府，無(wú)論是政府官員，還是政府機(jī)構(gòu)都有各自的行為目標(biāo)，致使政府干預(yù)的公正性與超脫性并非必然。政府官員也是經(jīng)濟(jì)人，有其自身的利益追求，而政府機(jī)構(gòu)的利益則是其成員、尤其是政府官員個(gè)人利益的內(nèi)在化。那么，政府官員的個(gè)人利益是如何內(nèi)在化為政府機(jī)構(gòu)的利益的呢？正如其他經(jīng)濟(jì)主體一樣，政府為指導(dǎo)、規(guī)制和評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)構(gòu)人員的行為，也需要設(shè)立明確的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)槿狈θ缡袌?chǎng)組織那樣來(lái)自消費(fèi)者行為、市場(chǎng)份額和盈虧底線等直接的市場(chǎng)運(yùn)行指示器，政府機(jī)構(gòu)便會(huì)發(fā)展一些脫離公共職能的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、用以謀求內(nèi)部私利而非公共利益，如追求公共權(quán)力和公共聲譽(yù)、追求非貨幣化收入最大化、追求選票最大化、追求預(yù)算最大化、追求政府規(guī)模最大化等。這可以經(jīng)由三個(gè)假設(shè)加以解釋：其一，當(dāng)某個(gè)特定的政府機(jī)構(gòu)剛剛成立時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生一種委托人不明確的代理人，而信息不對(duì)稱的客觀存在，將使委托人可能被代理人操縱，進(jìn)而實(shí)施引致代理人利益最大化的政策；其二，某些特殊利益集團(tuán)，包括政府機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部成員，出于自身利益，或設(shè)立于已有利的行政職位，或增加使其收入得以提高的機(jī)會(huì)；其三，稀缺的信息也能轉(zhuǎn)換成具有重大影響力的權(quán)能，借此獲取財(cái)富或權(quán)力，影響乃至支配市場(chǎng)的運(yùn)行。改革以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，除了政府實(shí)際可支配資源量的不斷增長(zhǎng)和體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中雙重機(jī)構(gòu)并存的原因外，政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部效應(yīng)是其主要誘因。政府權(quán)力派生的大量非貨幣化利益，使政府人員具有強(qiáng)烈的自利動(dòng)機(jī)，而忽視或無(wú)視公共目標(biāo)。與此同時(shí)，政府人員的責(zé)權(quán)利不對(duì)稱，使其面臨一條有利于自己的收益——成本曲線，較之所承擔(dān)的成本和風(fēng)險(xiǎn)逐步提高的其他從業(yè)者而言，其行政行為的個(gè)人成本幾乎為零，其行政決策和行政行為的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁予社會(huì)公眾承荷，從而使政府部門有著強(qiáng)烈的持久的吸引力。再者，轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府干預(yù)會(huì)形成巨額經(jīng)濟(jì)租金，成為權(quán)錢交易的基礎(chǔ)，使尋租者積極謀求進(jìn)入政府機(jī)關(guān)、保有既得職位或?qū)で笊w，引致政府規(guī)模日益膨脹。2.政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行往往效率低下政府干預(yù)的有效性是以政府機(jī)構(gòu)富有效率為前提的，但是現(xiàn)實(shí)生活中的政府機(jī)構(gòu)往往是高成本、低效率的，表現(xiàn)總不盡如人意，這種低效率是內(nèi)生的，政府效率提高存在內(nèi)在障礙。首先，政府活動(dòng)具有公共性，通過(guò)提供公共品以矯治市場(chǎng)失靈，其維系政府活動(dòng)的收入如稅收具有非價(jià)格來(lái)源，而其產(chǎn)出主要靠公共支出，很難計(jì)較其成本，是以缺乏降低成本、提高效率的利益激勵(lì)；其次，政府活動(dòng)具有壟斷性，兼之政府產(chǎn)出之生產(chǎn)技術(shù)的不確定性及其確定和度量的困難性，使政府產(chǎn)出缺乏“基準(zhǔn)線”和終止機(jī)制，導(dǎo)致政府產(chǎn)出的過(guò)量供給和需求，并使政府缺乏對(duì)效率追求的內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力；再次，諸多的政府機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)劃分、協(xié)調(diào)配合、利益整合均影響著政府調(diào)控體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。政府具有一種天然的和內(nèi)在的擴(kuò)張趨勢(shì)，以謀求行為空間的最大化，并與公共日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求相契合，導(dǎo)致政府干預(yù)職能的強(qiáng)化及機(jī)構(gòu)和人員的增長(zhǎng)，由此造成預(yù)算規(guī)模膨脹和財(cái)政赤字攀升，成為政府干預(yù)的昂貴成本。政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，不僅使用以維系政府運(yùn)轉(zhuǎn)的開支增加，從而提高了政府運(yùn)行成本，而且龐大的官僚機(jī)構(gòu)互相掣肘，使政府效能低下。此外，政府決策的“民主程序”使決策的時(shí)間成本過(guò)高，加之決策過(guò)程無(wú)非是各利益集團(tuán)的交易過(guò)程，其結(jié)果也無(wú)非是其利益折衷，因此，政府決策的政治程序本身也制約著政府機(jī)構(gòu)效率的提高?？梢?jiàn)，政府機(jī)構(gòu)往往由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，或缺乏降低成本動(dòng)力，或監(jiān)督信息不完備等原因而效率低下，因此，必須著力提高政府機(jī)構(gòu)效率。改革以來(lái)，我國(guó)政府規(guī)模迅速膨脹，引致政府運(yùn)行成本過(guò)高。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，1979—1994年間我國(guó)政府運(yùn)行的顯性成本占財(cái)政支出的比重幾乎都在10%以上，多數(shù)年份以超過(guò)15%的速度遞增，遠(yuǎn)高于同期GDP的增長(zhǎng)率。此外，尚有難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)但數(shù)額龐大的隱性成本。不僅如此，由于政府規(guī)模超出了合理限度，政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不明顯，其收益呈遞減趨勢(shì)，表明政府規(guī)模的擴(kuò)張并未帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果。政府運(yùn)行成本過(guò)高使財(cái)政支出大幅增加，政府干預(yù)績(jī)效低下又使財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，其結(jié)果是不但財(cái)政不堪重負(fù)，而且社會(huì)總供求缺口加劇，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化。3.信息不完全及公共政策的局限性政府制定并實(shí)施正確的公共政策，規(guī)制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，必須以充分可靠的信息為依據(jù)。然而，由于信息是在大多數(shù)分散的個(gè)體行為者間發(fā)生和傳遞，以及現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的復(fù)雜性和多變性，政府要全面掌握和準(zhǔn)確分析所有信息非常困難，而且成本高昂，公共決策多是在信息不完全的狀態(tài)下進(jìn)行的。由并不完全、也不準(zhǔn)確的信息制定的公共決策，也就很難達(dá)到預(yù)期效果。而且，正確的公共決策還需要決策者具備較完備的決策素養(yǎng)，但現(xiàn)實(shí)中的決策者并不都具備應(yīng)有的決策素質(zhì)和能力，這勢(shì)必影響政府決策的效率和效果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐表明，政府通過(guò)公共政策手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的積極作用是相當(dāng)有限的，因?yàn)椴煌呤侄沃g時(shí)?；ハ嗝芑蛳嗷サ窒?，難以取得明顯效果。如運(yùn)用需求管理手段刺激總需求會(huì)忽視總供給，而刺激資本投資的供給政策不但不能從根本上消除滯脹，而且會(huì)擴(kuò)大貧富差距。進(jìn)一步的研究表明，當(dāng)私人經(jīng)濟(jì)主體具有理性預(yù)期時(shí)，政府干預(yù)不僅難以取得顯著效果，而且最終是失效的。此外，在某些領(lǐng)域，政府是無(wú)能為力的，如國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛，當(dāng)政府間無(wú)法達(dá)成諒解時(shí)，只能求助于國(guó)際組織；再如核利用中的環(huán)境污染問(wèn)題，也超出了一國(guó)政府可控的范圍，對(duì)周邊國(guó)家產(chǎn)生影響，外部性問(wèn)題由此而國(guó)際化。4.政府行為派生的外部性政府干預(yù)的主要目的和作用是矯治市場(chǎng)失靈，但政府的不當(dāng)干預(yù)經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生某種難以預(yù)料的副作用和負(fù)效應(yīng)，即由政府行為派生的外部性；而與政府產(chǎn)出相關(guān)的供求因素也將進(jìn)一步增加產(chǎn)生派生外部性的可能性。在擁有足夠的知識(shí)和時(shí)間來(lái)考慮潛在的副作用前，政府干預(yù)的強(qiáng)大政治和公眾壓力就可能產(chǎn)生對(duì)干預(yù)行動(dòng)的巨大而緊迫的需求；由于派生外部性一般于干預(yù)行為發(fā)生很久之后才間接出現(xiàn)，決策者的短視和高貼現(xiàn)率常使其忽視潛在的負(fù)效應(yīng)；由于政府產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量難以界定，人們潛心研究這些潛在副作用的動(dòng)力和方法也受到限制；由于派生外部性自身特點(diǎn)決定了公共政策的后果可能遠(yuǎn)離目標(biāo)，因而難以對(duì)其進(jìn)行預(yù)測(cè)和控制。政府行為派生外部性的一個(gè)突出表現(xiàn)是政府推行的各種公共管制和福利政策。如政府強(qiáng)制實(shí)施的最低工資政策，其結(jié)果是導(dǎo)致了失業(yè)率的上升；而在免費(fèi)醫(yī)療政策、免費(fèi)教育政策等問(wèn)題中也都有類似情形；各國(guó)政府的政策實(shí)踐也證明了這種派生外部性的客觀存在。政府行為派生外部性的再一突出表現(xiàn)是尋租現(xiàn)象的普遍存在。尋租因政府干預(yù)成為可能，又必然因這種干預(yù)的過(guò)度且缺乏規(guī)范和監(jiān)督而成為現(xiàn)實(shí)。尋租活動(dòng)的大量存在：（1）造成資源的市場(chǎng)配置機(jī)制扭曲，阻礙要素和商品的合理流動(dòng)；（2）空耗社會(huì)資源，使本可以用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的要素浪費(fèi)在于社會(huì)無(wú)益的活動(dòng)中，并使市場(chǎng)活動(dòng)主體失卻提高經(jīng)濟(jì)效率的動(dòng)力刺激；（3）產(chǎn)生尋租、護(hù)租、避租的連鎖反應(yīng)，增大了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的交易費(fèi)用?？梢?jiàn)，政府干預(yù)往往切斷了市場(chǎng)上稀缺資源自然趨向最優(yōu)配置的過(guò)程，從而使資源配置劣化。同時(shí)，政府的經(jīng)濟(jì)行為也給社會(huì)生產(chǎn)增加了非生產(chǎn)性的額外成本。轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的中國(guó)，尋租和腐敗活動(dòng)屢禁不止、日益惡化。目前，已由要素性尋租發(fā)展到更為嚴(yán)重的制度性尋租。轉(zhuǎn)軌時(shí)期法律、道德和社會(huì)輿論約束軟化，中國(guó)式的縱向權(quán)力制衡約束往往遭遇嚴(yán)重的信息不對(duì)稱、不完備及很大程度上由內(nèi)部性導(dǎo)致的利益共同體（集體尋租）等復(fù)雜因素的影響，致使信息成本、監(jiān)督與處理成本極高，反腐敗的主動(dòng)性低，由此使權(quán)力尋租的成本趨于最小化、收益趨于最大化、示范效應(yīng)趨于擴(kuò)大化。政府行為派生外部的另一突出表現(xiàn)是政府在力圖消除市場(chǎng)分配不公時(shí)引致了新的分配不公。市場(chǎng)活動(dòng)可能或通常會(huì)產(chǎn)生分配不公，而政府活動(dòng)或?yàn)榭朔袌?chǎng)分配不公或?yàn)檠a(bǔ)償市場(chǎng)活動(dòng)的不充分性，但都可能性引致新的分配不公，一方面表現(xiàn)在收入和財(cái)富的再分配上，可能使部分人不當(dāng)?shù)責(zé)o償占有了他人的勞動(dòng)成果；另一方面表現(xiàn)在政府權(quán)力和特權(quán)的行使上，因?yàn)闄?quán)力的行使可能根據(jù)法律和管理規(guī)程，也可能根據(jù)擔(dān)憂和同情等，這就為濫用權(quán)力、以權(quán)謀私提供了機(jī)會(huì)?；仡櫸覈?guó)的漸進(jìn)式改革歷程，雖然已取得了卓越的成效，但由于它在某種意義上是以權(quán)錢交易為中心的“以毒攻毒”過(guò)程。因此，尋租和腐敗可謂是制度變遷的成本和代價(jià)，是改革目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的制度付費(fèi)?？梢?jiàn)，轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，造成收入分配不公的主要原因是非市場(chǎng)性的，是由特權(quán)和權(quán)錢交易引致的，而政府的不當(dāng)干預(yù)又加劇了特權(quán)的趨利性和分配的不公平，抑制了平等競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而導(dǎo)致了較大的效率損失。因此，對(duì)從公有、尤其是從國(guó)有資本中裂變而成的、增殖最快、能量最大、支配力量強(qiáng)、影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最深刻的權(quán)力資本，必須堅(jiān)決抑制乃至鏟除，否則，權(quán)力經(jīng)濟(jì)的泛濫不但不會(huì)增加社會(huì)財(cái)富，反而會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退、政治腐化、文化頹廢和道德淪喪。二政府失靈是客觀存在的，難以徹底根除，唯有從導(dǎo)致政府失靈的根源著手，采取有力的措施，才能在矯治市場(chǎng)失靈的同時(shí)，防止和減少政府失靈，尋求市場(chǎng)與政府的有效組合，以求效率的提升和公平的促進(jìn)。1.理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，規(guī)范政府行為，完善市場(chǎng)機(jī)制市場(chǎng)失靈可以依靠政府加以矯治，但政府不可能有效地矯治所有市場(chǎng)缺陷或功能失靈，很多情況下，市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題，政府也不一定能解決，即便能解決也未必更有效。因此，政府和市場(chǎng)的選擇，不但要看到政府能夠運(yùn)用政治權(quán)威來(lái)改善和放大市場(chǎng)的作用，更要認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)力量在改善和促進(jìn)政府功能上的重要作用。事實(shí)上，政府和市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的兩種方式是相輔相成的，許多場(chǎng)合更需要兩者的相互補(bǔ)充、相互配合，而不能把政府和市場(chǎng)的功能固定化和程式化，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的演變，不斷調(diào)適兩者的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的有效整合。政府著力于提高公共品的供給效能、強(qiáng)化社會(huì)公共保障、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境；同時(shí)，政府還應(yīng)該承擔(dān)起“發(fā)展中的政府職能”，如保護(hù)“弱競(jìng)爭(zhēng)型行業(yè)”的發(fā)展、支持高科技產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步和實(shí)施貿(mào)易保護(hù)等?？傊?，政府干預(yù)要盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；政府調(diào)控要盡可能規(guī)范運(yùn)作，以保證政府干預(yù)的公正合理性。政府應(yīng)加快市場(chǎng)化改革步伐，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性資源配置作用的發(fā)揮。為此，要配合政府職能的轉(zhuǎn)換，將政府職能的行使納入法制化軌道；要通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，造就真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體；要通過(guò)深化金融體制改革，有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)；要通過(guò)市場(chǎng)規(guī)范的制定和完善，盡快建立統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系。2.提升政府機(jī)構(gòu)效率（1）重塑和再造政府職能，優(yōu)化政府規(guī)模，降低政府運(yùn)行成本。實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)著力于公共品的有效供給，以提高政府的參與效率；合理調(diào)整政府機(jī)構(gòu)及其成員的成本——收益曲線，使其責(zé)權(quán)利相對(duì)稱，以保持勞動(dòng)力社會(huì)配置的合理動(dòng)態(tài)均衡，避免政府規(guī)模的不當(dāng)擴(kuò)張與膨脹；（2）公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高管理效能。建立促使公共部門權(quán)力分散化的機(jī)制，以減少政府壟斷，增加競(jìng)爭(zhēng)，提高效率；公共管理私有化，其形式可以是私人參與（如電信行業(yè)）、合同出租、市場(chǎng)融資、公私合作、特許經(jīng)營(yíng)或社區(qū)自治等；強(qiáng)化政府的計(jì)劃和監(jiān)督職能，以做到“有所為有所不為”；強(qiáng)化地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，以提高地方公共品的供給效能。（3）強(qiáng)化政府的收入與支出約束，以便遏制政府預(yù)算的過(guò)度膨脹，防止政府機(jī)構(gòu)的過(guò)度擴(kuò)張及由此引致的效率低下。（4）建立