我國中央銀行獨立性現(xiàn)狀及建議

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(2)組織獨立性標(biāo)準(zhǔn)，即中央銀行是否隸屬于政府或政府的有關(guān)部門，其內(nèi)外組織機構(gòu)與政府及政府有關(guān)部門的關(guān)聯(lián)程度，中央銀行的主要領(lǐng)導(dǎo)人的任期、任命、組成及罷免是否由政府批準(zhǔn)和決定，有無政府人員的兼職和滲透。當(dāng)然，在人事任命上要將政府完全排除在外是不現(xiàn)實的。

(3)經(jīng)濟獨立性標(biāo)準(zhǔn)，即中央銀行是否擁有可供獨立支配的財源，政府是否具有直接或間接從中央銀行獲得信貸以融通政府支出的能力。

b、相對于國內(nèi)金融市場及其參與者的獨立性

中央銀行作為“銀行的銀行”，在一國金融體系中處于重要地位。中央銀行利用法定存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)率和公開市場業(yè)務(wù)等手段，實現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)，調(diào)控金融。與此同時，中央銀行也受到來自金融市場和參與者的影響。中央銀行必須保持客觀中立，按照經(jīng)濟金融發(fā)展本身的規(guī)律來制定政策和開展業(yè)務(wù)，而不能過多受到上述機構(gòu)影響。

c、相對于國際金融市場的獨立性

這是因為，隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展、金融的全球化，中央銀行在新的國內(nèi)、國外金融環(huán)境中保持獨立性變得更不容易。所以，在新的形勢下，對中央銀行獨立性的分析不僅要考慮它相對政府的獨立性，還要考慮它相對國內(nèi)金融創(chuàng)新和對外開放的金融環(huán)境的獨立性。一國中央銀行必須在考慮本國經(jīng)濟金融發(fā)展實際水平的基礎(chǔ)上制定貨幣政策，能夠在日益開放復(fù)雜的國際金融市場中維護本國金融穩(wěn)定。因為中央銀行的獨立性比較集中地反映在中央銀行與政府的關(guān)系上，這一關(guān)系包括兩層含義：

一是中央銀行應(yīng)對政府保持一定的獨立性；

二是中央銀行對政府的獨立性是相對的。

所以本文主要探討中央銀行相對于政府的獨立性。

3、我國的中央銀行

中國人民銀行（簡稱央行或人行）是中華人民共和國的中央銀行，中華人民共和國國務(wù)院組成部門之一，于1948年12月1日組成。

1986年國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國人民銀行管理條例》，第一次以行政法規(guī)形式賦予中國人民銀行作為中央銀行的法律地位，即中國人民銀行是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下管理全國金融事務(wù)的國家機關(guān)。隨著市場化改革的推進，為配合金融體制改革，更好發(fā)揮金融在國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控和優(yōu)化資源配置中的作用，八屆人大三次會議于1995年3月18日通過了《中華人民共和國中國人民銀行法》(以下簡稱《中國人民銀行法》)，第一次以國家基本法的形式明確了中國人民銀行的法律地位。2003年4月，十屆全國人大會議通過了成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的決議，使得我國中央央行的獨立性得到了進一步加強。但需指出的是，目前我國中央銀行法律制度中仍然存在一些與經(jīng)濟改革和社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方，中央銀行獨立性仍然不夠，需要加強。

二、各國中央銀行的比較

1、美國中央銀行獨立性

美國聯(lián)邦儲備體系的正式結(jié)構(gòu)由12家地區(qū)聯(lián)邦儲備銀行、約4000家成員商業(yè)銀行、聯(lián)邦儲備體系理事會、聯(lián)邦公開市場委員會和聯(lián)邦咨詢委員會等機構(gòu)組成。美聯(lián)儲的獨立性體現(xiàn)在:

a、組織獨立性

美國相關(guān)法律規(guī)定美聯(lián)儲對國會負責(zé)，但除了立法和提交報告之外，其他方面實際上不受國會的干預(yù)。

b、職能獨立性

擁有貨幣政策決策的自主權(quán)是衡量中央銀行獨立性的重要標(biāo)準(zhǔn)。為了保證貨幣政策的制定和執(zhí)行過程的獨立性，美聯(lián)儲的貨幣政策具有高度的公開性和透明性，使之得到全體國民的了解、理解和支持，并保證總統(tǒng)不能隨意對中央銀行發(fā)號施令。

c、財務(wù)獨立性

美聯(lián)儲從成立之日起，財務(wù)就完全獨立于政府，沒有長期支持政府融資的義務(wù)。美聯(lián)儲享有資金和財務(wù)獨立權(quán)，不受國會控制的撥款程序的支配，所有經(jīng)費自行解決，不依靠財政撥款。其運作資金來源于對銀行的貼現(xiàn)收入和自身持有政府債券所獲得的收入，不依靠國會撥款，這就從預(yù)算開支上保證了美聯(lián)儲不受財政的約束。

通過上述對美國中央銀行的獨立性分析可以看出，這種獨立性很強的模式具有顯著的特點。主要表現(xiàn)為:中央銀行具有高度的獨立性，法律賦予其與政府平行的地位，與政府之間不是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，而是一種相互合作與制衡的關(guān)系。正如弗里德曼所言，中央銀行相當(dāng)于執(zhí)法部門，其行為的自由度服從于司法解釋，而并不服從于政府的指令。但需要指出的是，盡管美聯(lián)儲擁有很強的獨立性，但這種獨立性也是相對的，美聯(lián)儲要與政府各政策制定部門保持經(jīng)常接觸和密切聯(lián)系。

中美兩國在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平特別是金融業(yè)方面差別巨大。美國三權(quán)分立的政治模式是其一切社會經(jīng)濟制度的大背景，分權(quán)制衡的思想貫穿于社會經(jīng)濟制度的每個方面。美國有世界上最為發(fā)達成熟的金融業(yè)，中央銀行的作用在這種環(huán)境下可以按照自由市場經(jīng)濟的規(guī)律進行調(diào)控，以達到理性的效果。而我國目前經(jīng)濟發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型時期，各個地區(qū)和行業(yè)的發(fā)展不平衡。從宏觀上來說，目前中國政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展模式必須要求中央銀行的緊密配合，中央銀行不可能為了追求獨立性而無視政府追求經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。因此，對美國式的中央銀行和政府的關(guān)系，我們可以從中借鑒，但是不能照搬硬套。

2、日本中央銀行獨立性

1997年6月，《日本銀行法》修訂，1998年4月1日付諸實施。修訂后的《日本銀行法》規(guī)定，日本銀行所肩負的任務(wù)包括:(1)通過保持物價穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展;(2)保證結(jié)算系統(tǒng)順利、平衡運行，從而確保金融體系的穩(wěn)定。日本銀行通過實施貨幣政策和開展各項業(yè)務(wù)來實現(xiàn)上述目標(biāo)。為提高貨幣政策的效率，新的《日本銀行法》還提出，日本銀行應(yīng)具備“公開獨立性”，即要保持貨幣政策制定的透明度，要向公眾及時提供信息，公布政策制定的細節(jié)等。

新法明確了日本銀行在金融政策運行方面的獨立性，且為了確保責(zé)任分工，新法同時也要求日本銀行把與貨幣政策制定、執(zhí)行有關(guān)的決策內(nèi)容和決策過程公之于眾。為了確保日本銀行在貨幣政策運營方面的獨立性，至為重要的一點是必須同時賦予日本銀行在業(yè)務(wù)運作方面的自主性，這點與貨幣政策的執(zhí)行密不可分。在這一理念之下，新法明確指出，要充分保證日本銀行業(yè)務(wù)運作的自主性。另外，日本銀行在開展業(yè)務(wù)、機構(gòu)運作中無論是對報批范圍的界定，還是在提高批準(zhǔn)手續(xù)的透明度方面，都充分考慮到了日本銀行在開展業(yè)務(wù)、維持機構(gòu)運作等領(lǐng)域的獨立自主性。日本中央銀行所制定的貨幣政策也或多或少受政府財政政策的影響。新《日本銀行法》缺乏對政策責(zé)任的規(guī)定，亦即政策失敗的責(zé)任到底應(yīng)該由誰來

承擔(dān)，新《日本銀行法》中沒有明確的規(guī)定，也就是說日本銀行有權(quán)自主制定貨幣金融政策，同時又無須承擔(dān)政策失敗的責(zé)任，這樣很容易導(dǎo)致日本銀行的責(zé)任心降低，甚至引發(fā)道德風(fēng)險。

3、歐洲中央銀行獨立性

歐洲中央銀行成立和運作的法律基礎(chǔ)是《歐洲共同體條約》《歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行章程》。歐洲中央銀行體系由歐洲中央銀行和歐盟成員國的中央銀行共同組成，總稱為歐元區(qū)。歐洲中央銀行享有比一般的貨幣當(dāng)局更高的獨立性。歐洲中央銀行的獨立性在《共同體條約》第108條和《銀行章程》第7條均有內(nèi)容相同的規(guī)定:當(dāng)歐洲中央銀行行使其權(quán)力和履行其職責(zé)時，歐洲中央銀行和成員國中央銀行以及它們的決策機構(gòu)的成員，都不應(yīng)從共同體機構(gòu)、成員國政府或任何其他機構(gòu)尋求或接受指示。共同體機構(gòu)和成員國政府承諾尊重這一原則，并承諾不對歐洲中央銀行和成員國中央銀行決策機構(gòu)的成員施加影響。

總的看來，歐洲中央銀行體系在組織機構(gòu)、人事任免、資金預(yù)算、貨幣政策、規(guī)章制定以及責(zé)任規(guī)定等方面都具有很高獨立性。高度獨立的歐洲中央銀行的建立，對于成員國政府的政治結(jié)構(gòu)以及歐盟水平上的超國家機構(gòu)的演變，都會產(chǎn)生不可低估的深遠影響。隨著時間的推移，其影響必定會超越經(jīng)濟領(lǐng)域而進入政治領(lǐng)域，從而使得國家政府與超國家機構(gòu)之間權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化向著超國家的方向傾斜。

但是，歐洲中央銀行相對共同體其他機構(gòu)的獨立性是一個有待實踐檢驗的問題。由于各國情況有別，中央銀行獨立性高低不同，總體上看，各成員國要完成中央銀行獨立進程的任務(wù)依然艱巨。因此，歐洲中央銀行獨立性的最終確立還需克服困難，有待實踐的檢驗。歐洲作為一個國家的聯(lián)盟，盡管近年來一體化的程度大為提高，進程也不斷加快，但畢竟不是一般意義上的國家，因此和一般的中央銀行有很大不同。而且，由于各國在經(jīng)濟發(fā)展水平特別是金融業(yè)上差別巨大，因此同樣的金融政策在各國的執(zhí)行情況可能千差萬別。由于沒有統(tǒng)一的中央政府，各個國家出于不同利益的考慮，在行長理事會上達成一致的看法也不象單一國家中央銀行那樣迅速和決斷。面對瞬息萬變的金融市場和經(jīng)濟動態(tài)，難免造成效率低下，決策遲疑。

三、我國中央銀行獨立性評價

中國人民銀行自1984年專門行使中央銀行職能，獨立性不斷增強。主要體現(xiàn)是：成立銀監(jiān)會，央行獨立于財政部和其他政府部門，支行按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)立等。但是，央行獨立性仍然不強。

1、職能獨立性欠缺

第一，中央銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策，沒有貨幣政策決策權(quán)。這是中央銀行職能獨立性欠缺的最主要表現(xiàn)?！吨袊嗣胥y行法》第二條規(guī)定中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策。第五條規(guī)定，中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項作出的決定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。第七條規(guī)定，中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策。這說明央行直接隸屬于國務(wù)院，重大貨幣政策的決策權(quán)屬于國務(wù)院，央行只有執(zhí)行權(quán)和一般貨幣政策的決策權(quán)。央行在貨幣政策上是明顯缺權(quán)的。

第二，中央銀行的目標(biāo)具有雙重性，影響穩(wěn)定幣值這一目標(biāo)的實現(xiàn)。《人行法》規(guī)定貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進經(jīng)濟增長。這使央行的目標(biāo)是兩個，穩(wěn)定幣值和促進經(jīng)濟增長。這二者從長期看是一致的，但短期有

出現(xiàn)矛盾的可能。而且，似乎穩(wěn)定幣值只是手段，經(jīng)濟增長才是最終目標(biāo)，在我國央行缺乏經(jīng)濟和政治獨立性的情況下，政府一旦存在經(jīng)濟增長壓力，仍有可能將促進經(jīng)濟增長作為頭號目標(biāo)來進行調(diào)控。這會影響央行穩(wěn)定幣值。

2、政治獨立性欠缺

第一，組織獨立性欠缺。首先，央行法律地位較低，隸屬于國務(wù)院。其次，央行內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不合理。貨幣政策委員會被規(guī)定為“制定貨幣政策咨詢議事機構(gòu)”。通常，貨幣政策委員會是央行的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但有較高獨立性，是貨幣政策的決策機構(gòu)。在我國貨幣政策委員會只是“制定貨幣政策的議事咨詢機構(gòu)”，重大貨幣政策的決策權(quán)屬于國務(wù)院，這對央行獨立性大有影響。我國央行實行行長負責(zé)制。各國通行的做法是合議負責(zé)制。把制定貨幣政策，穩(wěn)定幣值的艱巨任務(wù)壓在一個人肩上，怎堪重負？這會削弱央行的獨立性，使其更加依附于政府。同時，這也不利于央行內(nèi)部分工制衡。

第二，人事獨立性欠缺。首先，國務(wù)院總理對行長有提名權(quán)，對副行長有任命權(quán)。而且《人行法》對央行主要官員的任職條件、任職期限和被解除職務(wù)的條件都沒有明確規(guī)定。其次，貨幣政策委員會的職責(zé)、組成和工作程序由國務(wù)院規(guī)定。

3、經(jīng)濟獨立性欠缺

我國央行不能完全抵御不當(dāng)融資要求。《人行法》第二十九條規(guī)定，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。但沒有規(guī)定違反該條的法律責(zé)任。第三十條首先規(guī)定了央行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款。但書中又規(guī)定，國務(wù)院決定央行可以向特定的非銀行金融機構(gòu)提供貸款的除外。這為財政變相向央行融資提供了可能。

四、關(guān)于加強我國中央銀行獨立性的建議

由于立法上存在的一些不足和漏洞以及其他方面的原因,中國人民銀行仍然受到政府嚴格控制,不利其獨立行使職權(quán)。澳大利亞等西方國家近年來提高中央銀行獨立地位的立法趨向和措施,為強化我國中央銀行獨立性提供了有益的借鑒和啟示。

(1)在組織上最終目標(biāo)是使其獨立于政府,隸屬于全國人大這可以借鑒美國、德國和歐洲中央銀行模式,逐步改變?nèi)嗣胥y行現(xiàn)有隸屬于國務(wù)院的關(guān)系,使之獨立于政府而直接對全國人大負責(zé),提高其法律地位。這樣將大大增強人民銀行的獨立性,使其免受政府短期政策的左右,克服制定和實施貨幣政策的各種偏頗,并與世界性的中央銀行獨立于政府的時代潮流相一致。

(2)在人事上使中央銀行領(lǐng)導(dǎo)任期與政府首腦任期錯開多數(shù)西方國家中央銀行法都規(guī)定:中央銀行領(lǐng)導(dǎo)成員任期與政府首腦任期錯開,并且逐年輪流和增補。為此,我國有必要借鑒國外央行立法經(jīng)驗,重新設(shè)計人民銀行領(lǐng)導(dǎo)成員的任免程序,同時在修訂的《人行法》中增設(shè)對行長任期、副行長人數(shù)規(guī)定的條款。

(3)在決策上健全決策機構(gòu),自主制定貨幣政策設(shè)立由央行官員和金融專家組成、具有自主決策權(quán)的最高權(quán)力機構(gòu),不僅是美、德、澳等國央行獨立性強的重要表現(xiàn),而且也是英、法、日等國立法提高央行獨立地位的主要措施。要從強化其決策權(quán)、減少其行政依附性、增強其各方面代表性考慮,在《人行法》中明確規(guī)定貨幣政策委員會的職責(zé)、組成和工作程序等。

(4)在資金運用上切斷央行與