《公共行政學(xué)》第1章緒論課件

公共行政學(xué)輔導(dǎo)教師：蔡培欽公共行政學(xué)輔導(dǎo)教師：蔡培欽1中央廣播電視大學(xué)

《公共行政學(xué)》課程考核說明《公共行政學(xué)》亦稱《行政管理學(xué)》是中央廣播電視大學(xué)行政管理專業(yè)?？?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理專業(yè)?？?、秘書專業(yè)?？?、公共衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)（衛(wèi)生事業(yè)管理）本科等的必修課，本課程的結(jié)業(yè)考試，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一考試。考核教材使用齊明山主編、中央廣播電視大學(xué)出版社出版的《公共行政學(xué)》。學(xué)生可參考使用趙菊強(qiáng)編著、中央廣播電視大學(xué)出版社出版的《公共行政學(xué)學(xué)習(xí)指導(dǎo)》的內(nèi)容進(jìn)行考試復(fù)習(xí)。中央廣播電視大學(xué)

《公共行政學(xué)》課程考核說明《公2《公共行政學(xué)》課程的教學(xué)目的，是使學(xué)生建立起關(guān)于公共行政學(xué)的基本概念，初步了解公共行政學(xué)的主要理論規(guī)范和一般研究方法。主要教學(xué)內(nèi)容包括緒論和行政環(huán)境、政府職能、行政體制、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、機(jī)關(guān)管理、行政道德、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、依法行政、行政方法、財(cái)務(wù)行政、行政效率等十五章內(nèi)容，以闡述公共行政學(xué)的研究對(duì)象、研究方法、研究目的、學(xué)科特點(diǎn)、與其他相關(guān)學(xué)科的關(guān)系、公共行政學(xué)的形成和發(fā)展?fàn)顩r為起點(diǎn)，以提高行政效率為終結(jié)?！豆残姓W(xué)》課程的教學(xué)目的，是使學(xué)生建立起關(guān)于3

本課程的考核采取形成性考核和期末結(jié)業(yè)考試相結(jié)合的方式，兩者的比例分別為20%和80%。形成性考核由中央電大統(tǒng)一布置，共安排四次，每次均按百分制評(píng)閱，四次成績(jī)平均分的20%計(jì)入課程總成績(jī)。期末結(jié)業(yè)考試采取閉卷方式，未完成形成性考核及形成性考核成績(jī)不合格者，不得參加課程結(jié)業(yè)考試。期末試卷亦按百分制評(píng)閱，其成績(jī)的80％計(jì)入課程總成績(jī)。期末考試的基本題型包括名詞解釋、單項(xiàng)選擇題、多項(xiàng)選擇題、簡(jiǎn)答題和論述題，各題型所占分?jǐn)?shù)比例分別為20％、10％、10％、20％和40％。本課程的考核采取形成性考核和期末結(jié)業(yè)考試相結(jié)合的4導(dǎo)入案例：鐵嶺９副市長(zhǎng)配

20個(gè)副秘書長(zhǎng)

2008-11-26，一篇名為《嚇一跳!鐵嶺市竟有9個(gè)副市長(zhǎng)20個(gè)政府副秘書長(zhǎng)!》的帖子在網(wǎng)上迅速傳開。昨日，記者登陸鐵嶺市政府門戶網(wǎng)站政府機(jī)構(gòu)一欄，領(lǐng)導(dǎo)名單中的確有9名副市長(zhǎng)，20名副秘書長(zhǎng)。(11月27日《成都商報(bào)》)

20名副秘書長(zhǎng)的現(xiàn)象絕非個(gè)別。

山東省沾化縣是個(gè)不足40萬人口的欠發(fā)達(dá)縣，除了1名縣長(zhǎng)、6名副縣長(zhǎng)外，還另設(shè)有15個(gè)縣長(zhǎng)助理。導(dǎo)入案例：鐵嶺９副市長(zhǎng)配

20個(gè)副秘書長(zhǎng)2005貧困縣有15個(gè)縣長(zhǎng)助理，領(lǐng)導(dǎo)班子快成了“千手觀音”2007年11月，記者在山東省沾化縣采訪發(fā)現(xiàn)，這個(gè)不足40萬人口的貧困縣，除了一名縣長(zhǎng)、六名副縣長(zhǎng)（其中一名掛職）之外，竟然另有15個(gè)縣長(zhǎng)助理。在沾化縣委、縣政府官方網(wǎng)站“領(lǐng)導(dǎo)專頁(yè)”里，這15個(gè)縣長(zhǎng)助理也赫然在列。有當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕妼?duì)記者說，縣政府從一把手、二把手、三把手直到“第二十二把手”，沾化縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子快成了“千手觀音”。貧困縣有15個(gè)縣長(zhǎng)助理，領(lǐng)導(dǎo)班子快成了“千手觀音”6

沾化縣位于山東省北部，總?cè)丝?8萬，是山東省最后一個(gè)基本解決溫飽問題的貧困縣，目前仍然是山東省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。去年，該縣地方財(cái)政收入近2.8億元，屬于“吃飯財(cái)政”。（據(jù)《成都商報(bào)》、《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道）一個(gè)地級(jí)市、一個(gè)貧困縣竟然設(shè)置這么多官，實(shí)在令人嘆為觀止。鐵嶺被曝光后，有網(wǎng)友馬上發(fā)帖稱，河南省新鄉(xiāng)市副市長(zhǎng)編制“比鐵嶺還多”，有11個(gè)副市長(zhǎng)、16個(gè)副秘書長(zhǎng)、6個(gè)調(diào)研員?！案笔虚L(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)多得扎堆，打麻將可以湊幾桌?！贝讼⒁唤?jīng)傳播，迅速成為熱點(diǎn)。沾化縣位于山東省北部，總?cè)丝?8萬，是山東省最后一個(gè)7

鞏義是河南省會(huì)鄭州市轄下的一個(gè)縣級(jí)市。鞏義市官方網(wǎng)站顯示，該市共有11名“市政府領(lǐng)導(dǎo)”，其中1名市長(zhǎng)、10名副市長(zhǎng)。此外，網(wǎng)友還曝光了湖南平江縣的副縣長(zhǎng)人數(shù)，平江縣人民政府網(wǎng)站顯示，該縣有1名縣長(zhǎng)，1名常務(wù)副縣長(zhǎng)，9名副縣長(zhǎng)，不過9名副縣長(zhǎng)中有4人是屬于掛職。

“機(jī)構(gòu)臃腫絕不是只有鐵嶺、新鄉(xiāng)。”更多的網(wǎng)友還是認(rèn)為，很多政府網(wǎng)站只不過對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人一頁(yè)進(jìn)行了修改，但并沒有實(shí)際解決領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)過多的問題。中央黨校研究室趙杰博士說:“副市長(zhǎng)超編并不普遍，但副秘書長(zhǎng)超編比較普遍?！膘柫x是河南省會(huì)鄭州市轄下的一個(gè)縣級(jí)市。鞏義市官方網(wǎng)站8

國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授此前接受采訪時(shí)表示，一般地級(jí)市設(shè)立3～5位副市長(zhǎng)屬正常現(xiàn)象?！肮珓?wù)員中官員比例越來越高、副職虛職過多的現(xiàn)象，還暴露了我國(guó)干部人事制度的不合理，雖然近幾年要求地方精簡(jiǎn)隊(duì)伍，但從目前情況看反而是加重了?！惫俣嗔耍@然不是好事。首先是辦事效率降低。老百姓有事，還真找不到人；其次，增加了行政成本。每個(gè)官都會(huì)享受到相應(yīng)級(jí)別的待遇。待遇是用納稅人的錢支付的；第三，也容易產(chǎn)生用人制度上的腐敗。反正副職再多也沒關(guān)系，只要有人付出腐敗成本，那就可以往副職上“擠”。國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授此前接受采9

1958年，英國(guó)的歷史學(xué)家、社會(huì)學(xué)家帕金森通過長(zhǎng)期調(diào)查研究，寫出一本名為《官場(chǎng)病》（又名《帕金森定律》）的書，該書在闡述英國(guó)官僚機(jī)構(gòu)人員膨脹現(xiàn)象時(shí)，揭示了這樣一個(gè)原理：對(duì)于一個(gè)不稱職的官員，他可能有三條出路，一是申請(qǐng)退職，將位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；三是任用兩名水平低的助手。對(duì)于這位不稱職的官員來說，第一條出路是走不得的，那樣他會(huì)失去許多利益；第二條路同樣也不能走，因?yàn)槟菢訒?huì)使自己多出一個(gè)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；看來只有選擇第三條路最為適宜。于是，兩個(gè)平庸的助手分擔(dān)了他的工作，而自己則能高高在上發(fā)號(hào)施令，同時(shí)也沒有人成為自己晉級(jí)的障礙，而下級(jí)既然1958年，英國(guó)的歷史學(xué)家、社會(huì)學(xué)家帕金森通過長(zhǎng)期調(diào)10能力不濟(jì)，他們又會(huì)上行下效，為自己找兩個(gè)更加無能的助手。如此惡性循環(huán)，就會(huì)形成機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事，扯皮推倭，效率低下的行政管理體系。帕金森定律告訴我們這樣一個(gè)道理：不稱職的行政首長(zhǎng)一旦占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位，龐雜的機(jī)構(gòu)和過多的冗員便不可避免，整個(gè)行政管理系統(tǒng)就會(huì)形成惡性膨脹，陷入難以自拔的泥潭。帕金森定律并非是老調(diào)重彈，缺乏新意，他把我們一些行政機(jī)關(guān)用人現(xiàn)狀刻畫得入木三分。一些心術(shù)不正的首長(zhǎng)，以權(quán)謀能力不濟(jì)，他們又會(huì)上行下效，為自己找兩個(gè)更加無能的助手。如此11私，“舉賢不避親”，竟把那些缺乏基本業(yè)務(wù)素質(zhì)的親屬故舊，或欺上瞞下，或弄虛作假，或交換提攜弄到自己所任職把掌的部門。于是乎，“七姑八舅”一個(gè)個(gè)執(zhí)掌了“帥印”，親屬嫡系一個(gè)個(gè)占據(jù)著要害崗位，而一個(gè)個(gè)有能力的干才，或因有些“野心”，或因有些真本領(lǐng)“氣焰”有點(diǎn)“囂張”，而受到輕用、不用，甚至倍受壓制，其結(jié)果，干的不如看的，看的不如搗蛋的。一個(gè)私欲膨脹的行政首長(zhǎng)，為一個(gè)個(gè)低能兒開啟了大門，卻把一批批有為之人拒之門外。私，“舉賢不避親”，竟把那些缺乏基本業(yè)務(wù)素質(zhì)的親屬故舊，或欺12

帕金森所述的那種“官場(chǎng)病”，在這些觀念陳舊、胸?zé)o點(diǎn)墨者把持的部門，竟然如此靈驗(yàn)，讓人對(duì)帕金森見微知著的洞察力，不得不佩服得五體投地。

那么，如何治理這種“官場(chǎng)病”？本書將會(huì)對(duì)此提出良方對(duì)策。。帕金森所述的那種“官場(chǎng)病”，在這些觀念陳舊、胸?zé)o點(diǎn)墨13《官場(chǎng)病——帕金森定律》毛澤東曾向中國(guó)大眾推薦過一本小冊(cè)子——《官場(chǎng)病——帕金森定律》，這本書雖然只有幾十頁(yè)，卻對(duì)世界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。倫敦《金融時(shí)報(bào)》評(píng)價(jià)說：“一本可惡的書，不能讓它落入下屬的手里?！眰惗亍缎瞧谌仗┪钍繄?bào)》的評(píng)價(jià)則是：“一本極端情趣橫溢和詼諧的書?！?/p>

這是一本什么樣的書，其作者又是誰？

帕金森，英國(guó)歷史學(xué)博士，曾在哈佛大學(xué)擔(dān)任教授。1957年，他在馬來西亞一個(gè)海淀度假時(shí)，悟出了一個(gè)定律，后來他將自己思考的結(jié)果發(fā)表在倫敦的《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》期刊上，一舉成名?！豆賵?chǎng)病——帕金森定律》毛澤東曾向中國(guó)大眾推薦過一本14《帕金森定律》一書出版以后，被翻譯成多國(guó)語(yǔ)言，在美國(guó)更是長(zhǎng)踞暢銷書排行榜榜首。精彩內(nèi)容：

不稱職官員的三條出路

在《帕金森定律》一書中，帕金森教授對(duì)于機(jī)構(gòu)人員膨脹的原因及后果作了非常精彩的闡述：

一個(gè)不稱職的官員，可能有三條出路：

一是申請(qǐng)退職，把位子讓給能干的人；

二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；

三是聘用兩個(gè)水平比自己更低的人當(dāng)助手。

這第一條路是萬萬走不得的，因?yàn)槟菢訒?huì)喪失許多權(quán)利；第二條路也不能走，因?yàn)椤杜两鹕伞芬粫霭嬉院?，被翻譯成多國(guó)語(yǔ)言，在美國(guó)15那個(gè)能干的人會(huì)成為自己的對(duì)手；看來只有第三條路可以走了。于是，兩個(gè)平庸的助手分擔(dān)了他的工作，減輕了他的負(fù)擔(dān)。由于助手的平庸，不會(huì)對(duì)他的權(quán)利構(gòu)成威脅，所以這名官員從此也就可以高枕無憂了。兩個(gè)助手既然無能，他們只能上行下效，再為自己找兩個(gè)更加無能的助手。如此類推，就形成了一個(gè)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、相互扯皮、效率低下的領(lǐng)導(dǎo)體系。這部分闡述是《帕金森定律》一書中的精華，也是帕金森定律的主要內(nèi)容，常常被人們轉(zhuǎn)載傳誦，用來解釋官場(chǎng)的形形色色。

那個(gè)能干的人會(huì)成為自己的對(duì)手；看來只有第三條路可以走了。16帕金森定律主要內(nèi)容：（1）官僚主義者喜歡“無事忙”，通過擴(kuò)大下屬機(jī)構(gòu)抬高自己的身份，因而行政機(jī)構(gòu)總是呈金字塔形，并按一定速度增長(zhǎng)。（2）各種委員會(huì)的人數(shù)總是不斷增多，當(dāng)委員會(huì)成員增加到20人以上時(shí)，委員會(huì)的工作效率大大降低，于是其中少數(shù)起作用的委員便構(gòu)成核心，成為實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而一般委員則不起作用。人數(shù)持續(xù)擴(kuò)大，致使委員會(huì)名存實(shí)亡。（3）在各種會(huì)議上，官僚主義者總是無原則地?fù)碜o(hù)一方反對(duì)另一方，或者像表決機(jī)器一樣為他人所操縱。即使真正討論也是按照所謂“繁瑣定律”進(jìn)行。如有關(guān)價(jià)值1000萬英鎊的原子反應(yīng)堆的議案,由于官僚主義者既帕金森定律主要內(nèi)容：17不懂什么叫原子反應(yīng)堆,也不大理解1000萬英鎊的價(jià)值，只用兩分半鐘就可以通過；當(dāng)決定花350英鎊蓋車棚時(shí),對(duì)于是否有此必要、花多少錢和使用什么材料，卻能夠討論45分鐘。（4）官僚主義者所需要補(bǔ)充的人員是“下手”而不是“對(duì)手”，以免給自己在晉升的道路上增加障礙，總是排斥一切比自己強(qiáng)的人，總是反對(duì)任命或者提升任何將來可能勝過他自己的人。（5）辦公大樓愈堂皇,設(shè)備愈精致,往往管理愈混亂，管理者愈腐敗無能。（6）年老遲頓而又居領(lǐng)導(dǎo)職位的人不肯退休，使下級(jí)的接替者倍受挫折，心灰意懶或產(chǎn)生變態(tài)心理。不懂什么叫原子反應(yīng)堆,也不大理解1000萬英鎊的價(jià)值，只用兩18第一章

緒論第一章

緒論19教學(xué)重點(diǎn)1、公共行政的含義和公共行政學(xué)的概念2、公共行政學(xué)發(fā)展的幾個(gè)重要時(shí)期和其重要的代表人、主要的思想3、公共行政學(xué)的研究對(duì)象和主要的研究方法教學(xué)重點(diǎn)1、公共行政的含義和公共行政學(xué)的概念20一、公共行政的含義

（一）行政的含義行政，即公共行政，也稱行政管理、公共管理。顧名思義，就是指政府處理政務(wù)，也就是處理社會(huì)公共事物。一、公共行政的含義（一）行政的含義21在我國(guó)古代，《史記》首先出現(xiàn)“行政”概念，這時(shí)行政的含義就是施政、為政，即政府處理國(guó)家政務(wù)。我國(guó)歷史上，行政最初是“君王行政”，然后演變?yōu)椤按蟪夹姓?。”在西方，最早提出行政概念的?000年前的古希臘偉大的哲學(xué)家亞里士多德。蒸汽機(jī)發(fā)明家瓦特曾提出建立一門行政學(xué)。其次是普魯士政治家、行政法學(xué)家海因里希·弗里德里?！た枴な诽挂蚰芯?，他在1856年在研究行政法時(shí)使用了這個(gè)概念?，F(xiàn)代英文中的行政一詞源于拉丁文。在我國(guó)古代，《史記》首先出現(xiàn)“行政”概念，這時(shí)行政的22行政是指政府處理國(guó)家的公共事務(wù)。公共行政是相對(duì)私人行政而言的，私人行政是私營(yíng)部門的行政，公共行政是指公共組織的行政，即公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。廣義的公共組織是指不以營(yíng)利為目的，旨在為社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的一切社會(huì)組織。狹義的公共組織是指政府。許多學(xué)者將公共行政等同于政府行政。因此，行政與公共行政沒有什么本質(zhì)的區(qū)別。行政是指政府處理國(guó)家的公共事務(wù)。公共行政是相對(duì)私23案例

某學(xué)校一所中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校。1995年5月，該校行政科發(fā)布了一個(gè)分房通知，將該校新購(gòu)置的5套三居室住宅分給有關(guān)人員，交將分房的條件列出。該校教師張某認(rèn)為，他在該校已工作10年，對(duì)該校的教學(xué)改革作出過較大貢獻(xiàn)，且他家一直住房緊張，急需改善住房條件，但分房名單中卻沒有他。張某認(rèn)為很不公平，便多次向校行政科、校長(zhǎng)和學(xué)校主管部門申訴，但均未獲得解決。張某一怒之下，于1996年1月以該校行政科為被告向人民法院提起行政訴訟。法院經(jīng)審查認(rèn)為，被告不合格，駁回了張某的起訴。請(qǐng)根據(jù)行政學(xué)的有關(guān)概念，分析法院為什么駁回了張某的起訴？案例某學(xué)校一所中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校。1995年5月，該24案例分析

行政的概念在我國(guó)日常生活中運(yùn)用得相當(dāng)廣泛，人們往往將行政等同于管理，凡是有管理的地方即被冠以行政。這種行政并不是行政學(xué)意義上的“行政”。行政學(xué)中的“行政”是有特定含義的，它是指政府處理國(guó)家的公共事務(wù)。本案例中，學(xué)校內(nèi)部的“行政”僅指學(xué)校在組織教學(xué)管理所進(jìn)行的一系列組織、管理活動(dòng)，是學(xué)校的內(nèi)部管理行為，不同于行政管理學(xué)意義上的“行政”。當(dāng)然，張某提起的訴訟不屬于行政訴訟調(diào)節(jié)的范圍。案例分析行政的概念在我國(guó)日常生活中運(yùn)用得相當(dāng)廣泛，人25政治學(xué)家、行政學(xué)家、法學(xué)家對(duì)于公共行政范圍的界定，眾說紛紜，各持己見，從不同的角度來界定公共行政的領(lǐng)域：（1）從“三權(quán)分立”來界定公共行政范圍。從“三權(quán)分立”的角度界定公共行政范圍，認(rèn)為國(guó)家可以分為立法、行政、司法三種權(quán)力，而且三種權(quán)力各自獨(dú)立，互相制約。（2）從政治與行政的分離角度來對(duì)界定公共行政范圍。威爾遜《行政之研究》和古德諾《政治與行政》都主張政治與行政二分法。（3）從廣義的管理的角度來界定公共行政范圍，認(rèn)為一切管理都是行政。政治學(xué)家、行政學(xué)家、法學(xué)家對(duì)于公共行政范圍的界定，眾26（二）公共行政定義公共行政是指公共組織對(duì)公共事務(wù)的管理。在這里公共組織是指政府，因此也可以說公共行政就是政府行政。（二）公共行政定義公共行政是指公共27二、公共行政的特點(diǎn)與作用1、公共行政的特點(diǎn)（1）公共行政之首要特點(diǎn)是它的公共性；（2）公共行政的政治性；（3）公共行政具有嚴(yán)格的法制性；（4）公共行政的民主性；（5）公共行政的公平性；（6）公共行政的高效性。二、公共行政的特點(diǎn)與作用1、公共行政的28

2、公共行政的作用（1）公共行政是對(duì)國(guó)家的治理；（2）公共行政是執(zhí)行人民意志和實(shí)現(xiàn)公共利益的必要保證；（3）公共行政是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保證；（4）公共行政是加速我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的需要和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的保證；（5）公共行政是教育和培養(yǎng)一支高素質(zhì)、會(huì)管理的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的需要。2、公共行政的作用29三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展（一）公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件1、公共行政學(xué)是大工業(yè)和社會(huì)科學(xué)發(fā)展的必然結(jié)果；2、公共行政學(xué)是工業(yè)社會(huì)高度發(fā)展要求加強(qiáng)行政管理的必然結(jié)果；3、公共行政學(xué)是多相關(guān)學(xué)科發(fā)展的必然結(jié)果；4、公共行政學(xué)是與政治學(xué)的發(fā)展直接相聯(lián)系的。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展（一）公共行政學(xué)產(chǎn)生的30（二）科學(xué)管理時(shí)期（20世紀(jì)初）科學(xué)管理的公共行政學(xué)（19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代），也稱傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，或靜態(tài)公共行政學(xué)時(shí)期，或X理論時(shí)期。主要代表人物：伍德羅.威爾遜，1887年，《行政之研究》——標(biāo)志公共行政學(xué)產(chǎn)生；古德諾，1900年，《政治與行政》，對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展起到了重要作用；貢獻(xiàn)：他們提出的政治與行政分離，奠定了公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，使它成為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科；（二）科學(xué)管理時(shí)期（20世紀(jì)初）31

科學(xué)管理理論、官僚制組織理論、一般行政管理理論是這一時(shí)期最重要的學(xué)派，其相對(duì)應(yīng)的代表人分別是溫斯頓.泰勒、馬克斯.韋伯、亨利.法約爾，分稱科學(xué)管理之父、組織管理之父和行政管理之父。泰勒：抽象出一些管理的普遍性原則，如職能分工、合理的工薪制、合理的組織結(jié)構(gòu)、命令統(tǒng)一原則、嚴(yán)格的規(guī)章制度、例外原則。科學(xué)管理理論、官僚制組織理論、一般行政管理32韋伯：提出了官僚制組織理論，強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制原則、職業(yè)化原則、專業(yè)化原則、法制原則、固定薪金原則、非人格化原則、檔案管理原則、公私分開原則等。法約爾：管理5職能即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制；14條管理原則，即分工原則、權(quán)責(zé)相符原則、紀(jì)律、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則、個(gè)人利益服從整體利益、報(bào)酬、集權(quán)、等級(jí)系列、秩序、公平、人員穩(wěn)定、首創(chuàng)精神和團(tuán)隊(duì)精神。韋伯：提出了官僚制組織理論，強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制原則、職33

古立克（美），厄威克（英）發(fā)展科學(xué)管理理論并系統(tǒng)化古立克提出了著名的七項(xiàng)職能，即POSDCORB，計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算。被認(rèn)為是20世紀(jì)傳統(tǒng)行政管理的基礎(chǔ)。公共行政學(xué)系統(tǒng)化建立的貢獻(xiàn)者：懷特（美），1926年，發(fā)表《行政學(xué)導(dǎo)論》。他堅(jiān)持政治與行政的二分法在學(xué)科研究體系和邏輯體系有建樹，并界定了行政學(xué)的研究對(duì)象。魏勞畢（美），1918年，發(fā)表《聯(lián)邦州預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)》，1927年，著《行政學(xué)原理》，試圖建立行政的基本原則，著重研究政府財(cái)政、預(yù)算和物資管理等。古立克（美），厄威克（英）發(fā)展科學(xué)管理理論34

費(fèi)富納（美），1930年出版《行政學(xué)》，試圖從復(fù)雜的行政現(xiàn)象和行政行為抽象出一些行政原則和方法。總結(jié)評(píng)價(jià)：科學(xué)管理時(shí)期的公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度和效率，忽視了人的因素?！豆残姓W(xué)》第1章緒論課件35（三）行為科學(xué)時(shí)期行為科學(xué)時(shí)期的公共行政學(xué)（20世紀(jì)30年代至20世紀(jì)60年代，）也有人稱之為動(dòng)態(tài)行政學(xué)時(shí)期，或Y理論時(shí)期。這個(gè)時(shí)期公共行政研究的特點(diǎn)是用動(dòng)物學(xué)和心理學(xué)的方法，研究人類行政行為的心理和行為特點(diǎn)，并且試圖抽象出一些共同的行政原則和方法。主要代表人物：?jiǎn)讨?埃爾頓.梅奧，是人際關(guān)系學(xué)派的代表，提出了社會(huì)人假設(shè)，重視非正式組織；（三）行為科學(xué)時(shí)期行為科學(xué)時(shí)期的公共行政36切斯特.巴納德，提出了社會(huì)人理論、非正式組織理論，1938年，發(fā)表《非正式組織以及它們與正式組織之間的關(guān)系；亞伯拉罕.馬斯洛，提出了人類需要理論（5個(gè)層次需要）。從行為的角度研究公共行政：西蒙（美），1947年發(fā)表《行政行為》一書，提出了有限理性的觀點(diǎn)，指出行政行為的決策只能是有限理性的決策，遵循的應(yīng)是“滿意原則”，而非“最優(yōu)原則”。沃爾多（美），1948年發(fā)表《行政國(guó)》，著重研究民主價(jià)值、行政哲學(xué)和公共行政的發(fā)展問題。切斯特.巴納德，提出了社會(huì)人理論、非正式組織理論37總結(jié)評(píng)價(jià)：行為科學(xué)時(shí)期的公共行政學(xué)研究的貢獻(xiàn)在于確立了以人為本的管理思想，但忽視了效率，太重視人際關(guān)系。總結(jié)評(píng)價(jià)：行為科學(xué)時(shí)期的公共行政學(xué)研究的貢獻(xiàn)在于確38（四）新公共行政時(shí)期新公共行政時(shí)期（20世紀(jì)60-70年代）是相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政學(xué)而言的。但是它也僅是在某些價(jià)值理念上與傳統(tǒng)公共行政學(xué)有所區(qū)別，并且也無法根本改變官僚制的管理體制。

主要代表人和其著作：沃爾多，《處于動(dòng)蕩時(shí)期的公共行政學(xué)》弗雷德里克森，1973年《七十年代的鄰居控制》1980年《新公共行政學(xué)》（四）新公共行政時(shí)期新公共行政時(shí)期（2039

總結(jié)評(píng)價(jià)：新公共行政學(xué)力圖擯棄傳統(tǒng)的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，試圖建立以公平為中心的民主行政，并倡導(dǎo)新的價(jià)值觀，如社會(huì)公平、代表性、回應(yīng)性、參與責(zé)任等，推動(dòng)了公共行政的發(fā)展。

40（五）新公共管理時(shí)期新公共管理時(shí)期（20世紀(jì)70年代迄今）：新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)生是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的必然產(chǎn)物。它主張市場(chǎng)至上，將市場(chǎng)機(jī)制引入政府管理；主張企業(yè)家型政府；主張將一些公共部門私有化，或公共部門與私營(yíng)部門合作，認(rèn)為只要這樣才能解決公共部門效率低下問題；主張權(quán)力下放，加強(qiáng)低層官員的決策權(quán)和自主權(quán)，提高效率和服務(wù)質(zhì)量；同時(shí)，還主張引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，顧客至上等。強(qiáng)調(diào)結(jié)果而不是過程等。（五）新公共管理時(shí)期新公共管理時(shí)期（41總之，新公共管理仍然是以效率為中心的改革。它十分尖銳地批評(píng)傳統(tǒng)的官僚制組織，認(rèn)為官僚制組織效率低下，不能滿足公眾的需要，不負(fù)責(zé)任，主張組織結(jié)構(gòu)扁平化。大多數(shù)國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)并沒有觸及官僚制的情況下進(jìn)行的。主要的理論基礎(chǔ)：公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和新保守主義，它的新在于管理方法和技術(shù)的實(shí)踐性和具體化，主張市場(chǎng)至上，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公共部門私有化，企業(yè)家型政府，權(quán)力下放，組織結(jié)構(gòu)扁平化等?？傊?，新公共管理仍然是以效率為中心的改革。它42

總結(jié)評(píng)價(jià)：仍是以效率為中心的改革，但過分強(qiáng)調(diào)績(jī)效，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、政治與行政之間關(guān)系的處理等研究不足。

43（六）新公共服務(wù)時(shí)期新公共服務(wù)時(shí)期（21世紀(jì)以來）：以美國(guó)學(xué)者登哈特夫婦為代表，2000年發(fā)表《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》，提出了既有別于新公共行政，又有別于新公共管理的新的公共行政理論。2003年，登哈特將論文擴(kuò)展成書，對(duì)新公共行政的理論進(jìn)行全面系統(tǒng)的闡述。

新公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)：民主的公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)的模型、組織的人本主義、新公共行政和后現(xiàn)代公共行政。（六）新公共服務(wù)時(shí)期新公共服務(wù)時(shí)期（244

新公共服務(wù)理論主張服務(wù)公民；追求公共利益；重視公民權(quán)；戰(zhàn)略思考，民主行動(dòng)；服務(wù)而非掌舵；重視人，而不僅僅是效率。

45四、中國(guó)公共行政學(xué)的研究與發(fā)展最早提出學(xué)習(xí)行政學(xué)——梁?jiǎn)⒊?876年《論譯書》，然后是孫中山先生的五權(quán)分立思想。再就是19世紀(jì)末20世紀(jì)初，一些有識(shí)之士翻譯介紹一些西方著作。最后是新中國(guó)建立之初，對(duì)公共行政學(xué)不夠重視，十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的積極推動(dòng)，公共行政學(xué)研究逐漸發(fā)展起來，1988年成立了中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)。四、中國(guó)公共行政學(xué)的研究與發(fā)展最早提出學(xué)習(xí)46（一）公共行政學(xué)的含義公共行政學(xué)是研究公共組織依法處理政務(wù)的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性學(xué)科。在這里公共組織主要是指政府，公共行政就是政府行政。五、公共行政學(xué)的研究對(duì)象與方法（一）公共行政學(xué)的含義五、公共行政學(xué)的研究對(duì)象與方法47（二）公共行政學(xué)的特點(diǎn)（1）公共行政學(xué)是一門交叉性學(xué)科和邊緣性學(xué)科；（2）公共行政學(xué)是應(yīng)用性的學(xué)科；（3）公共行政學(xué)是政治性較強(qiáng)的學(xué)科；（4）公共行政學(xué)研究的廣泛性；（5）公共行政學(xué)的發(fā)展性。（二）公共行政學(xué)的特點(diǎn)48（三）公共行政學(xué)的研究對(duì)象1、研究政府能夠管什么。這是指行政環(huán)境。2、研究政府應(yīng)該管什么。這是指政府職能。3、研究政府管理由誰來管。這是指政府管理的主體是誰。即公共組織、行政體制、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、機(jī)關(guān)行政。4、研究政府管理怎么管。首先是政府管理的過程，即行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督；其次是政府管理的依據(jù)，即法治行政、行政方法和公共財(cái)政。5、研究政府管理為什么管，也就是管理的目的。政府管理有兩個(gè)目的，一個(gè)是效率，一個(gè)是公平。即行政效率和行政改革。（三）公共行政學(xué)的研究對(duì)象49

（四）公共行政學(xué)的研究方法1、公共行政學(xué)的研究取向。（1）管理取向；（2）政治取向；（3）法律取向。2、理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法。（1）首先要求用馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導(dǎo)思想，引進(jìn)西方公共行政理論，并且對(duì)它們進(jìn)行揚(yáng)棄；（2）必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情；（3）還要求必須發(fā)掘我國(guó)古代行政管理的優(yōu)秀文化遺產(chǎn)。3、哲學(xué)研究方法。4、跨學(xué)科的研究方法。5、實(shí)證研究方法。6、比較研究方法。（四）公共行政學(xué)的研究方法50小結(jié)公共行政的含義研究途徑公共行政學(xué)發(fā)展趨向當(dāng)前信息化對(duì)公共行政的影響小結(jié)公共行政的含義51演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！52公共行政學(xué)輔導(dǎo)教師：蔡培欽公共行政學(xué)輔導(dǎo)教師：蔡培欽53中央廣播電視大學(xué)

《公共行政學(xué)》課程考核說明《公共行政學(xué)》亦稱《行政管理學(xué)》是中央廣播電視大學(xué)行政管理專業(yè)專科、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理專業(yè)專科、秘書專業(yè)專科、公共衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)（衛(wèi)生事業(yè)管理）本科等的必修課，本課程的結(jié)業(yè)考試，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一考試?？己私滩氖褂谬R明山主編、中央廣播電視大學(xué)出版社出版的《公共行政學(xué)》。學(xué)生可參考使用趙菊強(qiáng)編著、中央廣播電視大學(xué)出版社出版的《公共行政學(xué)學(xué)習(xí)指導(dǎo)》的內(nèi)容進(jìn)行考試復(fù)習(xí)。中央廣播電視大學(xué)

《公共行政學(xué)》課程考核說明《公54《公共行政學(xué)》課程的教學(xué)目的，是使學(xué)生建立起關(guān)于公共行政學(xué)的基本概念，初步了解公共行政學(xué)的主要理論規(guī)范和一般研究方法。主要教學(xué)內(nèi)容包括緒論和行政環(huán)境、政府職能、行政體制、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、機(jī)關(guān)管理、行政道德、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、依法行政、行政方法、財(cái)務(wù)行政、行政效率等十五章內(nèi)容，以闡述公共行政學(xué)的研究對(duì)象、研究方法、研究目的、學(xué)科特點(diǎn)、與其他相關(guān)學(xué)科的關(guān)系、公共行政學(xué)的形成和發(fā)展?fàn)顩r為起點(diǎn)，以提高行政效率為終結(jié)?！豆残姓W(xué)》課程的教學(xué)目的，是使學(xué)生建立起關(guān)于55

本課程的考核采取形成性考核和期末結(jié)業(yè)考試相結(jié)合的方式，兩者的比例分別為20%和80%。形成性考核由中央電大統(tǒng)一布置，共安排四次，每次均按百分制評(píng)閱，四次成績(jī)平均分的20%計(jì)入課程總成績(jī)。期末結(jié)業(yè)考試采取閉卷方式，未完成形成性考核及形成性考核成績(jī)不合格者，不得參加課程結(jié)業(yè)考試。期末試卷亦按百分制評(píng)閱，其成績(jī)的80％計(jì)入課程總成績(jī)。期末考試的基本題型包括名詞解釋、單項(xiàng)選擇題、多項(xiàng)選擇題、簡(jiǎn)答題和論述題，各題型所占分?jǐn)?shù)比例分別為20％、10％、10％、20％和40％。本課程的考核采取形成性考核和期末結(jié)業(yè)考試相結(jié)合的56導(dǎo)入案例：鐵嶺９副市長(zhǎng)配

20個(gè)副秘書長(zhǎng)

2008-11-26，一篇名為《嚇一跳!鐵嶺市竟有9個(gè)副市長(zhǎng)20個(gè)政府副秘書長(zhǎng)!》的帖子在網(wǎng)上迅速傳開。昨日，記者登陸鐵嶺市政府門戶網(wǎng)站政府機(jī)構(gòu)一欄，領(lǐng)導(dǎo)名單中的確有9名副市長(zhǎng)，20名副秘書長(zhǎng)。(11月27日《成都商報(bào)》)

20名副秘書長(zhǎng)的現(xiàn)象絕非個(gè)別。

山東省沾化縣是個(gè)不足40萬人口的欠發(fā)達(dá)縣，除了1名縣長(zhǎng)、6名副縣長(zhǎng)外，還另設(shè)有15個(gè)縣長(zhǎng)助理。導(dǎo)入案例：鐵嶺９副市長(zhǎng)配

20個(gè)副秘書長(zhǎng)20057貧困縣有15個(gè)縣長(zhǎng)助理，領(lǐng)導(dǎo)班子快成了“千手觀音”2007年11月，記者在山東省沾化縣采訪發(fā)現(xiàn)，這個(gè)不足40萬人口的貧困縣，除了一名縣長(zhǎng)、六名副縣長(zhǎng)（其中一名掛職）之外，竟然另有15個(gè)縣長(zhǎng)助理。在沾化縣委、縣政府官方網(wǎng)站“領(lǐng)導(dǎo)專頁(yè)”里，這15個(gè)縣長(zhǎng)助理也赫然在列。有當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕妼?duì)記者說，縣政府從一把手、二把手、三把手直到“第二十二把手”，沾化縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子快成了“千手觀音”。貧困縣有15個(gè)縣長(zhǎng)助理，領(lǐng)導(dǎo)班子快成了“千手觀音”58

沾化縣位于山東省北部，總?cè)丝?8萬，是山東省最后一個(gè)基本解決溫飽問題的貧困縣，目前仍然是山東省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。去年，該縣地方財(cái)政收入近2.8億元，屬于“吃飯財(cái)政”。（據(jù)《成都商報(bào)》、《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道）一個(gè)地級(jí)市、一個(gè)貧困縣竟然設(shè)置這么多官，實(shí)在令人嘆為觀止。鐵嶺被曝光后，有網(wǎng)友馬上發(fā)帖稱，河南省新鄉(xiāng)市副市長(zhǎng)編制“比鐵嶺還多”，有11個(gè)副市長(zhǎng)、16個(gè)副秘書長(zhǎng)、6個(gè)調(diào)研員?！案笔虚L(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)多得扎堆，打麻將可以湊幾桌?！贝讼⒁唤?jīng)傳播，迅速成為熱點(diǎn)。沾化縣位于山東省北部，總?cè)丝?8萬，是山東省最后一個(gè)59

鞏義是河南省會(huì)鄭州市轄下的一個(gè)縣級(jí)市。鞏義市官方網(wǎng)站顯示，該市共有11名“市政府領(lǐng)導(dǎo)”，其中1名市長(zhǎng)、10名副市長(zhǎng)。此外，網(wǎng)友還曝光了湖南平江縣的副縣長(zhǎng)人數(shù)，平江縣人民政府網(wǎng)站顯示，該縣有1名縣長(zhǎng)，1名常務(wù)副縣長(zhǎng)，9名副縣長(zhǎng)，不過9名副縣長(zhǎng)中有4人是屬于掛職。

“機(jī)構(gòu)臃腫絕不是只有鐵嶺、新鄉(xiāng)?！备嗟木W(wǎng)友還是認(rèn)為，很多政府網(wǎng)站只不過對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人一頁(yè)進(jìn)行了修改，但并沒有實(shí)際解決領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)過多的問題。中央黨校研究室趙杰博士說:“副市長(zhǎng)超編并不普遍，但副秘書長(zhǎng)超編比較普遍。”鞏義是河南省會(huì)鄭州市轄下的一個(gè)縣級(jí)市。鞏義市官方網(wǎng)站60

國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授此前接受采訪時(shí)表示，一般地級(jí)市設(shè)立3～5位副市長(zhǎng)屬正常現(xiàn)象。“公務(wù)員中官員比例越來越高、副職虛職過多的現(xiàn)象，還暴露了我國(guó)干部人事制度的不合理，雖然近幾年要求地方精簡(jiǎn)隊(duì)伍，但從目前情況看反而是加重了?！惫俣嗔?，顯然不是好事。首先是辦事效率降低。老百姓有事，還真找不到人；其次，增加了行政成本。每個(gè)官都會(huì)享受到相應(yīng)級(jí)別的待遇。待遇是用納稅人的錢支付的；第三，也容易產(chǎn)生用人制度上的腐敗。反正副職再多也沒關(guān)系，只要有人付出腐敗成本，那就可以往副職上“擠”。國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家教授此前接受采61

1958年，英國(guó)的歷史學(xué)家、社會(huì)學(xué)家帕金森通過長(zhǎng)期調(diào)查研究，寫出一本名為《官場(chǎng)病》（又名《帕金森定律》）的書，該書在闡述英國(guó)官僚機(jī)構(gòu)人員膨脹現(xiàn)象時(shí)，揭示了這樣一個(gè)原理：對(duì)于一個(gè)不稱職的官員，他可能有三條出路，一是申請(qǐng)退職，將位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；三是任用兩名水平低的助手。對(duì)于這位不稱職的官員來說，第一條出路是走不得的，那樣他會(huì)失去許多利益；第二條路同樣也不能走，因?yàn)槟菢訒?huì)使自己多出一個(gè)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；看來只有選擇第三條路最為適宜。于是，兩個(gè)平庸的助手分擔(dān)了他的工作，而自己則能高高在上發(fā)號(hào)施令，同時(shí)也沒有人成為自己晉級(jí)的障礙，而下級(jí)既然1958年，英國(guó)的歷史學(xué)家、社會(huì)學(xué)家帕金森通過長(zhǎng)期調(diào)62能力不濟(jì)，他們又會(huì)上行下效，為自己找兩個(gè)更加無能的助手。如此惡性循環(huán)，就會(huì)形成機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事，扯皮推倭，效率低下的行政管理體系。帕金森定律告訴我們這樣一個(gè)道理：不稱職的行政首長(zhǎng)一旦占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位，龐雜的機(jī)構(gòu)和過多的冗員便不可避免，整個(gè)行政管理系統(tǒng)就會(huì)形成惡性膨脹，陷入難以自拔的泥潭。帕金森定律并非是老調(diào)重彈，缺乏新意，他把我們一些行政機(jī)關(guān)用人現(xiàn)狀刻畫得入木三分。一些心術(shù)不正的首長(zhǎng)，以權(quán)謀能力不濟(jì)，他們又會(huì)上行下效，為自己找兩個(gè)更加無能的助手。如此63私，“舉賢不避親”，竟把那些缺乏基本業(yè)務(wù)素質(zhì)的親屬故舊，或欺上瞞下，或弄虛作假，或交換提攜弄到自己所任職把掌的部門。于是乎，“七姑八舅”一個(gè)個(gè)執(zhí)掌了“帥印”，親屬嫡系一個(gè)個(gè)占據(jù)著要害崗位，而一個(gè)個(gè)有能力的干才，或因有些“野心”，或因有些真本領(lǐng)“氣焰”有點(diǎn)“囂張”，而受到輕用、不用，甚至倍受壓制，其結(jié)果，干的不如看的，看的不如搗蛋的。一個(gè)私欲膨脹的行政首長(zhǎng)，為一個(gè)個(gè)低能兒開啟了大門，卻把一批批有為之人拒之門外。私，“舉賢不避親”，竟把那些缺乏基本業(yè)務(wù)素質(zhì)的親屬故舊，或欺64

帕金森所述的那種“官場(chǎng)病”，在這些觀念陳舊、胸?zé)o點(diǎn)墨者把持的部門，竟然如此靈驗(yàn)，讓人對(duì)帕金森見微知著的洞察力，不得不佩服得五體投地。

那么，如何治理這種“官場(chǎng)病”？本書將會(huì)對(duì)此提出良方對(duì)策。。帕金森所述的那種“官場(chǎng)病”，在這些觀念陳舊、胸?zé)o點(diǎn)墨65《官場(chǎng)病——帕金森定律》毛澤東曾向中國(guó)大眾推薦過一本小冊(cè)子——《官場(chǎng)病——帕金森定律》，這本書雖然只有幾十頁(yè)，卻對(duì)世界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。倫敦《金融時(shí)報(bào)》評(píng)價(jià)說：“一本可惡的書，不能讓它落入下屬的手里。”倫敦《星期日泰晤士報(bào)》的評(píng)價(jià)則是：“一本極端情趣橫溢和詼諧的書?！?/p>

這是一本什么樣的書，其作者又是誰？

帕金森，英國(guó)歷史學(xué)博士，曾在哈佛大學(xué)擔(dān)任教授。1957年，他在馬來西亞一個(gè)海淀度假時(shí)，悟出了一個(gè)定律，后來他將自己思考的結(jié)果發(fā)表在倫敦的《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》期刊上，一舉成名。《官場(chǎng)病——帕金森定律》毛澤東曾向中國(guó)大眾推薦過一本66《帕金森定律》一書出版以后，被翻譯成多國(guó)語(yǔ)言，在美國(guó)更是長(zhǎng)踞暢銷書排行榜榜首。精彩內(nèi)容：

不稱職官員的三條出路

在《帕金森定律》一書中，帕金森教授對(duì)于機(jī)構(gòu)人員膨脹的原因及后果作了非常精彩的闡述：

一個(gè)不稱職的官員，可能有三條出路：

一是申請(qǐng)退職，把位子讓給能干的人；

二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；

三是聘用兩個(gè)水平比自己更低的人當(dāng)助手。

這第一條路是萬萬走不得的，因?yàn)槟菢訒?huì)喪失許多權(quán)利；第二條路也不能走，因?yàn)椤杜两鹕伞芬粫霭嬉院螅环g成多國(guó)語(yǔ)言，在美國(guó)67那個(gè)能干的人會(huì)成為自己的對(duì)手；看來只有第三條路可以走了。于是，兩個(gè)平庸的助手分擔(dān)了他的工作，減輕了他的負(fù)擔(dān)。由于助手的平庸，不會(huì)對(duì)他的權(quán)利構(gòu)成威脅，所以這名官員從此也就可以高枕無憂了。兩個(gè)助手既然無能，他們只能上行下效，再為自己找兩個(gè)更加無能的助手。如此類推，就形成了一個(gè)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、相互扯皮、效率低下的領(lǐng)導(dǎo)體系。這部分闡述是《帕金森定律》一書中的精華，也是帕金森定律的主要內(nèi)容，常常被人們轉(zhuǎn)載傳誦，用來解釋官場(chǎng)的形形色色。

那個(gè)能干的人會(huì)成為自己的對(duì)手；看來只有第三條路可以走了。68帕金森定律主要內(nèi)容：（1）官僚主義者喜歡“無事忙”，通過擴(kuò)大下屬機(jī)構(gòu)抬高自己的身份，因而行政機(jī)構(gòu)總是呈金字塔形，并按一定速度增長(zhǎng)。（2）各種委員會(huì)的人數(shù)總是不斷增多，當(dāng)委員會(huì)成員增加到20人以上時(shí)，委員會(huì)的工作效率大大降低，于是其中少數(shù)起作用的委員便構(gòu)成核心，成為實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而一般委員則不起作用。人數(shù)持續(xù)擴(kuò)大，致使委員會(huì)名存實(shí)亡。（3）在各種會(huì)議上，官僚主義者總是無原則地?fù)碜o(hù)一方反對(duì)另一方，或者像表決機(jī)器一樣為他人所操縱。即使真正討論也是按照所謂“繁瑣定律”進(jìn)行。如有關(guān)價(jià)值1000萬英鎊的原子反應(yīng)堆的議案,由于官僚主義者既帕金森定律主要內(nèi)容：69不懂什么叫原子反應(yīng)堆,也不大理解1000萬英鎊的價(jià)值，只用兩分半鐘就可以通過；當(dāng)決定花350英鎊蓋車棚時(shí),對(duì)于是否有此必要、花多少錢和使用什么材料，卻能夠討論45分鐘。（4）官僚主義者所需要補(bǔ)充的人員是“下手”而不是“對(duì)手”，以免給自己在晉升的道路上增加障礙，總是排斥一切比自己強(qiáng)的人，總是反對(duì)任命或者提升任何將來可能勝過他自己的人。（5）辦公大樓愈堂皇,設(shè)備愈精致,往往管理愈混亂，管理者愈腐敗無能。（6）年老遲頓而又居領(lǐng)導(dǎo)職位的人不肯退休，使下級(jí)的接替者倍受挫折，心灰意懶或產(chǎn)生變態(tài)心理。不懂什么叫原子反應(yīng)堆,也不大理解1000萬英鎊的價(jià)值，只用兩70第一章

緒論第一章

緒論71教學(xué)重點(diǎn)1、公共行政的含義和公共行政學(xué)的概念2、公共行政學(xué)發(fā)展的幾個(gè)重要時(shí)期和其重要的代表人、主要的思想3、公共行政學(xué)的研究對(duì)象和主要的研究方法教學(xué)重點(diǎn)1、公共行政的含義和公共行政學(xué)的概念72一、公共行政的含義

（一）行政的含義行政，即公共行政，也稱行政管理、公共管理。顧名思義，就是指政府處理政務(wù)，也就是處理社會(huì)公共事物。一、公共行政的含義（一）行政的含義73在我國(guó)古代，《史記》首先出現(xiàn)“行政”概念，這時(shí)行政的含義就是施政、為政，即政府處理國(guó)家政務(wù)。我國(guó)歷史上，行政最初是“君王行政”，然后演變?yōu)椤按蟪夹姓！痹谖鞣?，最早提出行政概念的?000年前的古希臘偉大的哲學(xué)家亞里士多德。蒸汽機(jī)發(fā)明家瓦特曾提出建立一門行政學(xué)。其次是普魯士政治家、行政法學(xué)家海因里希·弗里德里?！た枴な诽挂蚰芯簦?856年在研究行政法時(shí)使用了這個(gè)概念?，F(xiàn)代英文中的行政一詞源于拉丁文。在我國(guó)古代，《史記》首先出現(xiàn)“行政”概念，這時(shí)行政的74行政是指政府處理國(guó)家的公共事務(wù)。公共行政是相對(duì)私人行政而言的，私人行政是私營(yíng)部門的行政，公共行政是指公共組織的行政，即公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。廣義的公共組織是指不以營(yíng)利為目的，旨在為社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的一切社會(huì)組織。狹義的公共組織是指政府。許多學(xué)者將公共行政等同于政府行政。因此，行政與公共行政沒有什么本質(zhì)的區(qū)別。行政是指政府處理國(guó)家的公共事務(wù)。公共行政是相對(duì)私75案例

某學(xué)校一所中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校。1995年5月，該校行政科發(fā)布了一個(gè)分房通知，將該校新購(gòu)置的5套三居室住宅分給有關(guān)人員，交將分房的條件列出。該校教師張某認(rèn)為，他在該校已工作10年，對(duì)該校的教學(xué)改革作出過較大貢獻(xiàn)，且他家一直住房緊張，急需改善住房條件，但分房名單中卻沒有他。張某認(rèn)為很不公平，便多次向校行政科、校長(zhǎng)和學(xué)校主管部門申訴，但均未獲得解決。張某一怒之下，于1996年1月以該校行政科為被告向人民法院提起行政訴訟。法院經(jīng)審查認(rèn)為，被告不合格，駁回了張某的起訴。請(qǐng)根據(jù)行政學(xué)的有關(guān)概念，分析法院為什么駁回了張某的起訴？案例某學(xué)校一所中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校。1995年5月，該76案例分析

行政的概念在我國(guó)日常生活中運(yùn)用得相當(dāng)廣泛，人們往往將行政等同于管理，凡是有管理的地方即被冠以行政。這種行政并不是行政學(xué)意義上的“行政”。行政學(xué)中的“行政”是有特定含義的，它是指政府處理國(guó)家的公共事務(wù)。本案例中，學(xué)校內(nèi)部的“行政”僅指學(xué)校在組織教學(xué)管理所進(jìn)行的一系列組織、管理活動(dòng)，是學(xué)校的內(nèi)部管理行為，不同于行政管理學(xué)意義上的“行政”。當(dāng)然，張某提起的訴訟不屬于行政訴訟調(diào)節(jié)的范圍。案例分析行政的概念在我國(guó)日常生活中運(yùn)用得相當(dāng)廣泛，人77政治學(xué)家、行政學(xué)家、法學(xué)家對(duì)于公共行政范圍的界定，眾說紛紜，各持己見，從不同的角度來界定公共行政的領(lǐng)域：（1）從“三權(quán)分立”來界定公共行政范圍。從“三權(quán)分立”的角度界定公共行政范圍，認(rèn)為國(guó)家可以分為立法、行政、司法三種權(quán)力，而且三種權(quán)力各自獨(dú)立，互相制約。（2）從政治與行政的分離角度來對(duì)界定公共行政范圍。威爾遜《行政之研究》和古德諾《政治與行政》都主張政治與行政二分法。（3）從廣義的管理的角度來界定公共行政范圍，認(rèn)為一切管理都是行政。政治學(xué)家、行政學(xué)家、法學(xué)家對(duì)于公共行政范圍的界定，眾78（二）公共行政定義公共行政是指公共組織對(duì)公共事務(wù)的管理。在這里公共組織是指政府，因此也可以說公共行政就是政府行政。（二）公共行政定義公共行政是指公共79二、公共行政的特點(diǎn)與作用1、公共行政的特點(diǎn)（1）公共行政之首要特點(diǎn)是它的公共性；（2）公共行政的政治性；（3）公共行政具有嚴(yán)格的法制性；（4）公共行政的民主性；（5）公共行政的公平性；（6）公共行政的高效性。二、公共行政的特點(diǎn)與作用1、公共行政的80

2、公共行政的作用（1）公共行政是對(duì)國(guó)家的治理；（2）公共行政是執(zhí)行人民意志和實(shí)現(xiàn)公共利益的必要保證；（3）公共行政是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保證；（4）公共行政是加速我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的需要和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的保證；（5）公共行政是教育和培養(yǎng)一支高素質(zhì)、會(huì)管理的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的需要。2、公共行政的作用81三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展（一）公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史條件1、公共行政學(xué)是大工業(yè)和社會(huì)科學(xué)發(fā)展的必然結(jié)果；2、公共行政學(xué)是工業(yè)社會(huì)高度發(fā)展要求加強(qiáng)行政管理的必然結(jié)果；3、公共行政學(xué)是多相關(guān)學(xué)科發(fā)展的必然結(jié)果；4、公共行政學(xué)是與政治學(xué)的發(fā)展直接相聯(lián)系的。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展（一）公共行政學(xué)產(chǎn)生的82（二）科學(xué)管理時(shí)期（20世紀(jì)初）科學(xué)管理的公共行政學(xué)（19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代），也稱傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，或靜態(tài)公共行政學(xué)時(shí)期，或X理論時(shí)期。主要代表人物：伍德羅.威爾遜，1887年，《行政之研究》——標(biāo)志公共行政學(xué)產(chǎn)生；古德諾，1900年，《政治與行政》，對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展起到了重要作用；貢獻(xiàn)：他們提出的政治與行政分離，奠定了公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，使它成為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科；（二）科學(xué)管理時(shí)期（20世紀(jì)初）83

科學(xué)管理理論、官僚制組織理論、一般行政管理理論是這一時(shí)期最重要的學(xué)派，其相對(duì)應(yīng)的代表人分別是溫斯頓.泰勒、馬克斯.韋伯、亨利.法約爾，分稱科學(xué)管理之父、組織管理之父和行政管理之父。泰勒：抽象出一些管理的普遍性原則，如職能分工、合理的工薪制、合理的組織結(jié)構(gòu)、命令統(tǒng)一原則、嚴(yán)格的規(guī)章制度、例外原則。科學(xué)管理理論、官僚制組織理論、一般行政管理84韋伯：提出了官僚制組織理論，強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制原則、職業(yè)化原則、專業(yè)化原則、法制原則、固定薪金原則、非人格化原則、檔案管理原則、公私分開原則等。法約爾：管理5職能即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制；14條管理原則，即分工原則、權(quán)責(zé)相符原則、紀(jì)律、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則、個(gè)人利益服從整體利益、報(bào)酬、集權(quán)、等級(jí)系列、秩序、公平、人員穩(wěn)定、首創(chuàng)精神和團(tuán)隊(duì)精神。韋伯：提出了官僚制組織理論，強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制原則、職85

古立克（美），厄威克（英）發(fā)展科學(xué)管理理論并系統(tǒng)化古立克提出了著名的七項(xiàng)職能，即POSDCORB，計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算。被認(rèn)為是20世紀(jì)傳統(tǒng)行政管理的基礎(chǔ)。公共行政學(xué)系統(tǒng)化建立的貢獻(xiàn)者：懷特（美），1926年，發(fā)表《行政學(xué)導(dǎo)論》。他堅(jiān)持政治與行政的二分法在學(xué)科研究體系和邏輯體系有建樹，并界定了行政學(xué)的研究對(duì)象。魏勞畢（美），1918年，發(fā)表《聯(lián)邦州預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)》，1927年，著《行政學(xué)原理》，試圖建立行政的基本原則，著重研究政府財(cái)政、預(yù)算和物資管理等。古立克（美），厄威克（英）發(fā)展科學(xué)管理理論86

費(fèi)富納（美），1930年出版《行政學(xué)》，試圖從復(fù)雜的行政現(xiàn)象和行政行為抽象出一些行政原則和方法?？偨Y(jié)評(píng)價(jià)：科學(xué)管理時(shí)期的公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度和效率，忽視了人的因素?！豆残姓W(xué)》第1章緒論課件87（三）行為科學(xué)時(shí)期行為科學(xué)時(shí)期的公共行政學(xué)（20世紀(jì)30年代至20世紀(jì)60年代，）也有人稱之為動(dòng)態(tài)行政學(xué)時(shí)期，或Y理論時(shí)期。這個(gè)時(shí)期公共行政研究的特點(diǎn)是用動(dòng)物學(xué)和心理學(xué)的方法，研究人類行政行為的心理和行為特點(diǎn)，并且試圖抽象出一些共同的行政原則和方法。主要代表人物：?jiǎn)讨?埃爾頓.梅奧，是人際關(guān)系學(xué)派的代表，提出了社會(huì)人假設(shè)，重視非正式組織；（三）行為科學(xué)時(shí)期行為科學(xué)時(shí)期的公共行政88切斯特.巴納德，提出了社會(huì)人理論、非正式組織理論，1938年，發(fā)表《非正式組織以及它們與正式組織之間的關(guān)系；亞伯拉罕.馬斯洛，提出了人類需要理論（5個(gè)層次需要）。從行為的角度研究公共行政：西蒙（美），1947年發(fā)表《行政行為》一書，提出了有限理性的觀點(diǎn)，指出行政行為的決策只能是有限理性的決策，遵循的應(yīng)是“滿意原則”，而非“最優(yōu)原則”。沃爾多（美），1948年發(fā)表《行政國(guó)》，著重研究民主價(jià)值、行政哲學(xué)和公共行政的發(fā)展問題。切斯特.巴納德，提出了社會(huì)人理論、非正式組織理論89總結(jié)評(píng)價(jià)：行為科學(xué)時(shí)期的公共行政學(xué)研究的貢獻(xiàn)在于確立了以人為本的管理思想，但忽視了效率，太重視人際關(guān)系。總結(jié)評(píng)價(jià)：行為科學(xué)時(shí)期的公共行政學(xué)研究的貢獻(xiàn)在于確90（四）新公共行政時(shí)期新公共行政時(shí)期（20世紀(jì)60-70年代）是相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政學(xué)而言的。但是它也僅是在某些價(jià)值理念上與傳統(tǒng)公共行政學(xué)有所區(qū)別，并且也無法根本改變官僚制的管理體制。

主要代表人和其著作：沃爾多，《處于動(dòng)蕩時(shí)期的公共行政學(xué)》弗雷德里克森，1973年《七十年代的鄰居控制》1980年《新公共行政學(xué)》