中國(guó)非政府組織發(fā)展及其作用

中國(guó)非政府組織發(fā)展及其作用第四章中國(guó)非政府組織的發(fā)展及其作用案例導(dǎo)入第一節(jié)中國(guó)非政府組織的歷史發(fā)展第二節(jié)中國(guó)非政府組織的在公共治理中的作用第三節(jié)中國(guó)非政府組織存在的主要問(wèn)題案例導(dǎo)入：——中國(guó)非政府組織正在走向前臺(tái)第一節(jié)中國(guó)非政府組織的歷史發(fā)展

一、古代社團(tuán)向近代社團(tuán)的演變：從結(jié)盟到運(yùn)動(dòng) 二、當(dāng)代社團(tuán)的復(fù)興與發(fā)展

依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，我國(guó)的非政府組織雖然包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)，但是，基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位的出現(xiàn)也只是近幾十年的事情。然而，社會(huì)團(tuán)體在我國(guó)的產(chǎn)生和發(fā)展由來(lái)已久，它經(jīng)歷了從古代到近代以至當(dāng)代的漫長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程。因此，考察我國(guó)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展歷史，是探析我國(guó)非政府組織歷史淵源的最佳途徑。一、古代社團(tuán)向近代社團(tuán)的演變：從結(jié)盟到運(yùn)動(dòng)

2004軌跡TextText類(lèi)別特征

中國(guó)社團(tuán)的發(fā)展可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。它是一個(gè)群體為了共同的目的，在共同遵守盟誓規(guī)約的基礎(chǔ)上，自發(fā)成立的相對(duì)穩(wěn)定的、按照一定的形式和內(nèi)容進(jìn)行活動(dòng)的，經(jīng)費(fèi)自籌的團(tuán)體。

這些民間組織在社會(huì)互助、共同體治理、互惠聯(lián)誼等方面發(fā)揮著一定作用。在封建社會(huì)特有的環(huán)境中，中國(guó)古代社團(tuán)的發(fā)展走過(guò)了一條從興起到發(fā)展到繁榮再到衰敗的獨(dú)特道路。古代社團(tuán)的產(chǎn)生可以追溯到春秋末期。先秦兩漢時(shí)期可以看作古代社團(tuán)的興起；從魏晉南北朝經(jīng)隋唐到元宋時(shí)期，隨著中國(guó)封建社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，并經(jīng)過(guò)頂峰走向下坡，中國(guó)古代社團(tuán)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，趨于成熟；至明清時(shí)期，是古代社團(tuán)由繁榮開(kāi)始走向衰落的時(shí)期。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)使中國(guó)社會(huì)逐步淪為半封建、半殖民地社會(huì)，中國(guó)社會(huì)也開(kāi)始了長(zhǎng)期的近代化過(guò)程。與此相一致，中國(guó)社團(tuán)也進(jìn)入近代發(fā)展時(shí)期，其主要特點(diǎn)是伴隨著中國(guó)人民革命斗爭(zhēng)成敗而呈現(xiàn)繁榮與萎縮。民國(guó)以來(lái)，隨著西方政治、經(jīng)濟(jì)的影響和宗教勢(shì)力的進(jìn)入，現(xiàn)代意義上的社團(tuán)在中國(guó)獲得較快發(fā)展。社會(huì)服務(wù)團(tuán)體在賑災(zāi)、救濟(jì)、救死扶傷、兒童福利等方面吸收一些現(xiàn)代理念，開(kāi)展對(duì)社會(huì)弱者的服務(wù)。古代社團(tuán)發(fā)展的軌跡

從其目標(biāo)和活動(dòng)領(lǐng)域來(lái)看，

主要集中在五個(gè)方面：

一是政治性結(jié)社。包括傳統(tǒng)官僚政治中官僚士大夫的結(jié)社，即朋黨和延續(xù)發(fā)展起來(lái)的政治性社團(tuán)。諸如東漢時(shí)期的鉤黨，唐代的牛黨、李黨，北宋的熙豐黨、元佑黨，南宋的偽學(xué)黨，明代的東林黨、齊黨、楚黨等；延續(xù)至明代，朋黨與士紳活動(dòng)相結(jié)合，逐漸趨向于近代政黨的雛形。如清末具有改良、立憲取向的“強(qiáng)學(xué)會(huì)”、“保國(guó)會(huì)”、“頂備立憲公會(huì)”、“憲政公會(huì)”，以至資產(chǎn)階級(jí)的“同盟會(huì)”、“復(fù)興會(huì)”等。二是文化學(xué)術(shù)性結(jié)社。文化學(xué)術(shù)性社團(tuán)是我國(guó)傳統(tǒng)結(jié)社中較為發(fā)達(dá)的一種。嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)社團(tuán)興起于魏晉之后的各種形式的文人結(jié)社?！爸窳制哔t”、“詩(shī)社”、“文會(huì)/社”，宋初的岳麓、篙陽(yáng)、白鹿洞、應(yīng)天府。三是經(jīng)濟(jì)互助性結(jié)社。“合會(huì)”、義倉(cāng)、社倉(cāng)，以及實(shí)行義田、義莊、義役等制。還有會(huì)館、行會(huì)、商會(huì)等。四是慈善團(tuán)體。南北朝時(shí)期的“三福田”，發(fā)展為居安院、安濟(jì)坊等，協(xié)賑公所。明代的同善會(huì)。清代的善會(huì)，善堂。五是秘密結(jié)社。民間各種秘密結(jié)社活動(dòng)早在先秦就存在。宋元時(shí)期的秘密的“會(huì)”，在明代逐漸組織化，至清代達(dá)到極盛。古代社團(tuán)的類(lèi)別

首先，具有非政府性的組織淵源。其次，表現(xiàn)出公益、慈善性的思想理念。再次，具有寬領(lǐng)域、多類(lèi)型的存在形式。古代社團(tuán)的特征與西方社會(huì)的非營(yíng)利組織發(fā)展相比，我國(guó)社團(tuán)不是在國(guó)家與社會(huì)分權(quán)的理念基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，而是在國(guó)家統(tǒng)一權(quán)力之下的民間結(jié)社而形成的?！吧鐣?huì)”緣起于祭祀活動(dòng)。人們?cè)诰蹠?huì)的過(guò)程也逐漸演化出其他多種內(nèi)容的“社”，其含義也從最初的土地神演變?yōu)榫哂泄潭ㄖ既は嗤兜木弁浇Y(jié)會(huì)的團(tuán)體。但是，無(wú)論是春秋末期的卿大夫集團(tuán)和政治結(jié)社，還是魏晉之后的各種形式的文人結(jié)社，以至隋唐時(shí)期的經(jīng)濟(jì)互助性結(jié)社，都不是在“官”、“民”框架下的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系之中發(fā)生的公民的自然權(quán)利的體現(xiàn)，而是在王權(quán)控制能力所不及的領(lǐng)域內(nèi)公民的自發(fā)活動(dòng)。因此，從組織淵源上看，我國(guó)社團(tuán)的形成是不具有正式制度上的合法性的。到了近代，存續(xù)下來(lái)的舊式團(tuán)體仍舊未能改變其制度的合法性問(wèn)題，體現(xiàn)出非政府性，特別是資產(chǎn)階級(jí)以及一些革命社團(tuán)，更表現(xiàn)出與政府的對(duì)立與抗衡。具有非政府性的組織淵源兩個(gè)思想淵源：一是儒家文化；二是漢傳佛教的“善”、“慈”“普濟(jì)”等。儒家思想的核心是“仁”，從“仁者，愛(ài)人”的心懷出發(fā)，必然會(huì)導(dǎo)致博施濟(jì)眾的行為。“義利觀(guān)”主張摒利取義，為了形成人道的社會(huì)秩序，人們必須輕利益、行義舉。這正是現(xiàn)代社會(huì)所倡導(dǎo)的公益行為。以“義”為名的民間慈善逐盛行，如社團(tuán)的“義舍”、“義倉(cāng)”、“義田”、“義莊”、“義聚”、“義學(xué)”等，體現(xiàn)了互助安貧的性質(zhì)。佛教的行善理念，早在南北朝時(shí)期就開(kāi)始實(shí)踐。典型的有供養(yǎng)母老人的恩田、供養(yǎng)佛僧的敬田、施貧救病的悲田，稱(chēng)為“三福田”，后發(fā)展為居安院、安濟(jì)坊等。宗教慈善組織到唐代時(shí)已經(jīng)非常興盛，民間寺院構(gòu)成日益龐大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)力量，引發(fā)政府的顧忌。至宋代，政府開(kāi)始主動(dòng)建立了一系列社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)，成為慈善救濟(jì)活動(dòng)的主體。明末清初，民間慈善組織再度興起，并在思想上融和了儒、釋、道的精神，以善會(huì)、善堂為代表，得以流行。此外，由于清末基督教在我國(guó)的廣泛傳播，將西方公益與慈善理念傳入我國(guó)，對(duì)我國(guó)慈善組織也產(chǎn)生了一定影響。公益、慈善性的思想理念古代社團(tuán)在祭社集會(huì)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，活動(dòng)在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，其種類(lèi)也是多種多樣?！傊?，從社團(tuán)由“結(jié)盟”到“運(yùn)動(dòng)”的演變過(guò)程來(lái)看，它們已經(jīng)呈現(xiàn)出現(xiàn)代非政府性組織的特征。寬領(lǐng)域、多類(lèi)型的存在形式二、當(dāng)代社團(tuán)的復(fù)興與發(fā)展當(dāng)代社團(tuán)系指中華人民共和國(guó)成立至今發(fā)展起來(lái)的各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，當(dāng)代社團(tuán)的發(fā)展也處在不斷的演變之中，按照時(shí)間大致可以將其發(fā)展分成三個(gè)階段。

1.初始發(fā)展期：1949----1966年

2.停滯期：1966----1978年

3.恢復(fù)發(fā)展期：1978年改革開(kāi)放后至今1.初始發(fā)展期：1949----1966年

1950年《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》和1951年《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》頒布后，黨和政府對(duì)原有社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了清理整頓，其中一大批“封建組織”和“反動(dòng)組織”被取締，另有一批被政治化，轉(zhuǎn)化為政黨組織，如中國(guó)“民主同盟”、“九三學(xué)社”等?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記暫行辦法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)從國(guó)家政權(quán)的角度初步建立了規(guī)范民間社團(tuán)的管理體系。到60年代中期，社會(huì)團(tuán)體得到了一定的發(fā)展。1965年，全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體將近100個(gè)，地方性社團(tuán)6000個(gè)左右。

——社團(tuán)組織政治化的利弊分析？

2.停滯期：1966----1978年十年“文化大革命”期間，全國(guó)各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體陷入“癱瘓”狀態(tài)。1966年“文化大革命”開(kāi)始，中斷了法制基礎(chǔ)上社會(huì)團(tuán)體的健康發(fā)展。社團(tuán)組織的發(fā)展處于停滯、斷裂時(shí)期。但是在這一時(shí)期全國(guó)成立了大量的社團(tuán)組織，例如各種紅衛(wèi)兵組織，以及工廠(chǎng)、學(xué)校內(nèi)部成立的各種政治、文化和興趣組織等等。這些組織大多采取自下而上的方式成立，不需要進(jìn)行正式的登記注冊(cè)，也不需要業(yè)務(wù)主管部門(mén)，甚至很多組織沒(méi)有固定的活動(dòng)場(chǎng)所，但是他們具備社團(tuán)組織的所有社會(huì)學(xué)特征，也符合學(xué)術(shù)界關(guān)于非政府組織的界定。由于時(shí)代的風(fēng)云變幻，這些文化大革命期間非?；钴S的社團(tuán)組織絕大部分被取消或者銷(xiāo)聲匿跡，留給后人的只有當(dāng)事人烙上時(shí)代色彩的回憶。這一時(shí)期是中國(guó)社團(tuán)發(fā)展史上的一個(gè)特殊時(shí)期。

——留下怎樣的啟示？

3.恢復(fù)發(fā)展期：1978年改革開(kāi)放后至今當(dāng)前，中國(guó)非政府組織進(jìn)入了發(fā)展的黃金階段。一方面，政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)與職能的轉(zhuǎn)變和“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)模式的逐步確立打破了由國(guó)家壟斷資源和嚴(yán)格控制私人活動(dòng)空間的格局，重構(gòu)國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，各類(lèi)社會(huì)組織的功能面臨新的分化和合理定位，為中國(guó)非政府組織的發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇。另一方面，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期形成了各種新的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需求，亟待非政府組織的介入與參與，而伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高而來(lái)的是新的社會(huì)中間層的形成，公民閑暇時(shí)間、自由支配時(shí)間的富足使得公民參與和志愿者行為成為可能。非政府組織的發(fā)展又成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和社會(huì)改革目標(biāo)的助推器?，F(xiàn)在，我國(guó)獲準(zhǔn)登記的社團(tuán)有47萬(wàn)個(gè)。社團(tuán)的總體規(guī)?；虬l(fā)展程度可以用總?cè)丝谂c民間組織總數(shù)之比來(lái)反映。中國(guó)大約每3200人一個(gè)社團(tuán)，與先進(jìn)國(guó)家相比，還有很大的發(fā)展空間。比如：菲律賓是每1300人一個(gè)社團(tuán)，新加坡是每600人一個(gè)社團(tuán)，美國(guó)則是每178人一個(gè)社團(tuán)。

第二節(jié)中國(guó)非政府組織在公共治理中的作用一、非政府組織與公共治理：中國(guó)的邏輯二、中國(guó)非政府組織的活動(dòng)領(lǐng)域三、中國(guó)非政府組織在當(dāng)代公共治理中的角色定位四、中國(guó)非政府組織在當(dāng)代公共治理中的作用

鑒于當(dāng)前社會(huì)的深刻變革，非政府組織作為一種有影響力的社會(huì)組織形態(tài)，對(duì)它的培育和完善，不僅可以有力地促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，而且對(duì)于中國(guó)深化行政管理體制改革，促使傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代新型的公共治理模式轉(zhuǎn)型，構(gòu)建一種適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展需求的多元治理和社會(huì)自治的公共治理秩序，將會(huì)發(fā)揮重要作用。一、非政府組織與公共治理：中國(guó)的邏輯1、治道變革：中國(guó)非政府組織發(fā)展的源動(dòng)力2、公共空間：中國(guó)非政府組織發(fā)展的內(nèi)生邏輯3、集體行動(dòng)：中國(guó)非政府組織發(fā)展的階層基礎(chǔ)中國(guó)非政府組織發(fā)展的源動(dòng)力

治道變革公共空間集體行動(dòng)中國(guó)非政府組織發(fā)展的內(nèi)生邏輯中國(guó)非政府組織發(fā)展的階層基礎(chǔ)一、非政府組織與公共治理：中國(guó)的邏輯中國(guó)非政府組織能夠在30多年的時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出前所未有的大發(fā)展，其最本源的誘因在于體制層面得改革、尤其是公共治理領(lǐng)域的治道變革。改革開(kāi)放前，“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”和“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政下繼續(xù)革命”的政治路線(xiàn)，以及長(zhǎng)期的、一元的、單中心權(quán)威的、強(qiáng)制性的行政管理模式，使得當(dāng)時(shí)主導(dǎo)全社會(huì)公共資源和幾乎全部社會(huì)資源的黨政體系陷于全面的“失靈”，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)生活瀕臨崩潰的邊緣。1978年十一屆三中全會(huì)結(jié)束了被扭曲的政治路線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了在思想上、政治上和組織上的“撥亂反正”，推動(dòng)整個(gè)公共管理體系堅(jiān)定不移地走上以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道，從此揭開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)轉(zhuǎn)型的序幕。其中，以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革，目的在于通過(guò)農(nóng)村改革逐步引入市場(chǎng)機(jī)制這一新的制度因素，是以市場(chǎng)的力量來(lái)糾正政府失靈現(xiàn)象的一項(xiàng)重要的體制變革。1.治道變革：中國(guó)非政府組織發(fā)展的源動(dòng)力

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步鋪開(kāi)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益開(kāi)始分化，廣大農(nóng)民的民主價(jià)值訴求和有序參與政治的渴望也日益強(qiáng)烈，村民自治制度這一發(fā)端于農(nóng)村社會(huì)、由國(guó)家自上而下推動(dòng)的合法性的制度性供給終于應(yīng)運(yùn)而生。廣大的中國(guó)知識(shí)分子在經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間思想、行動(dòng)過(guò)渡壓抑后，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的自由結(jié)社和渴求“公共領(lǐng)域”、“公共空間”的愿望，開(kāi)始了豐富多彩的結(jié)社活動(dòng)。由黨和政府主導(dǎo)的這場(chǎng)深刻的體制變革，一方面堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和效益，另一方面又顧及社會(huì)的公平正義，在政府失靈、亟待改革的同時(shí)，市場(chǎng)力量又缺乏保障公益和正義的可靠性及有效性，非政府組織從一開(kāi)始就被視為同盟軍得到認(rèn)可與包容，這就是中國(guó)非政府組織30年來(lái)迅猛發(fā)展的源動(dòng)力。有自由和獨(dú)立的人格并具有主權(quán)意識(shí)和公共參與意識(shí)的公民，是公民社會(huì)存在和發(fā)展的基石，也是各類(lèi)非政府組織存在和發(fā)展的內(nèi)生邏輯。改革開(kāi)放初期，中國(guó)社會(huì)百?gòu)U待興。巨大的社會(huì)公共服務(wù)需求加上缺乏相應(yīng)的制度約束，公共空間成為暫時(shí)沒(méi)有政府踏足的青草地，這使得這一時(shí)期中國(guó)非政府組織諸如學(xué)會(huì)、研究會(huì)等，像潮涌般成立起來(lái)，空前活躍。它們參與各種社會(huì)事務(wù)、提供各種公共服務(wù)，很快在社會(huì)上取得一定的公信力，成為演繹和推動(dòng)中國(guó)社會(huì)變革的一支不可忽視的重要力量。90年代以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步走上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快車(chē)道，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)。伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型而不斷擴(kuò)展的社會(huì)公共空間，孕生出越來(lái)越多種類(lèi)不同、性質(zhì)不同、活動(dòng)領(lǐng)域不同的非政府組織，它們通過(guò)吸納各種社會(huì)資源并動(dòng)員廣泛的志愿參與，形成一個(gè)有別于國(guó)家體系和市場(chǎng)體系的日益龐大的公民社會(huì)體系。2.公共空間：中國(guó)非政府組織發(fā)展的內(nèi)生邏輯同一個(gè)時(shí)代的非政府組織所代表的，往往是那個(gè)時(shí)代具有代表性的社會(huì)階層的共同利益和價(jià)值。改革開(kāi)放30多年來(lái)中國(guó)非政府組織的發(fā)展歷程較為清晰地體現(xiàn)了社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)階層的分化以及“集體行動(dòng)”的方向。“集體行動(dòng)”最能解釋改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)非政府組織發(fā)展的階層基礎(chǔ)。在改革開(kāi)放初期，以參與結(jié)社為表現(xiàn)方式的“集體行動(dòng)”的主要群體是廣大知識(shí)分子和農(nóng)民。而隨著改革開(kāi)放的逐步深入，中國(guó)非政府組織“集體行動(dòng)”的階層基礎(chǔ)則發(fā)展成為包括政治精英、知識(shí)精英和經(jīng)濟(jì)精英在內(nèi)的新的社會(huì)階層。3.集體行動(dòng)：中國(guó)非政府組織發(fā)展的階層基礎(chǔ)二、中國(guó)非政府組織的活動(dòng)領(lǐng)域

截至2007年底，據(jù)民政部《2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)共有各類(lèi)民間組織38.1萬(wàn)個(gè)，其中社團(tuán)20.7萬(wàn)個(gè)，比上年同期增長(zhǎng)11.3%；民辦非企業(yè)單位17.2萬(wàn)個(gè)，比上年同期增長(zhǎng)8.2%；基金會(huì)1369個(gè)，比上年同期增長(zhǎng)20.3%?？梢?jiàn)，遍布全國(guó)城鄉(xiāng)、涉及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的非政府組織，已初步形成了門(mén)類(lèi)齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會(huì)組織體系。這些社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的積極作用。（資料來(lái)源：《2007年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》）

（資料來(lái)源：王名、賈西津：《中國(guó)NGO的發(fā)展分析》，

載《管理世界》2002年第8期）

扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域截至2008年10月，全國(guó)共有環(huán)保民間組織3539家，比2005年增加了771家。通過(guò)各種活動(dòng)，非政府組織的價(jià)值理念已逐漸為公眾接受和認(rèn)可，并吸引了一大批積極的環(huán)保志愿者，其中最為突出的便是大學(xué)生環(huán)保組織的成立。如大學(xué)生綠色營(yíng)和綠色大學(xué)生論壇，清華大學(xué)綠色協(xié)會(huì)、北京大學(xué)綠色生命協(xié)會(huì)等。

首先，環(huán)保類(lèi)非政府組織可以幫助政府對(duì)重大環(huán)保政策方針進(jìn)行調(diào)研論證，同時(shí)可以監(jiān)督政府，督促相關(guān)政府部門(mén)認(rèn)真履行環(huán)保職責(zé)。圓明園事件。其次，環(huán)保類(lèi)非政府組織可以通過(guò)開(kāi)展環(huán)保宣傳教育等活動(dòng)，推動(dòng)公眾積極參與到環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中來(lái)。再次，環(huán)保類(lèi)非政府組織在社會(huì)突發(fā)公共事件應(yīng)急中也開(kāi)始嶄露頭角?！?.12”汶川大地震，積極參與災(zāi)后重建等方面都發(fā)揮了積極的作用。扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域在中國(guó)扶貧領(lǐng)域的工作中，非政府組織發(fā)揮出了自己獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。成立于1989年2月的中國(guó)扶貧基金會(huì)，它是對(duì)海內(nèi)外捐贈(zèng)資金進(jìn)行管理的非營(yíng)利性的社會(huì)組織，是獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體法人。基金會(huì)成立以來(lái)，已經(jīng)開(kāi)展各類(lèi)扶貧項(xiàng)目200多項(xiàng)，近年來(lái)，每年約有10多萬(wàn)貧困農(nóng)民受益于這些項(xiàng)目。

致力于扶貧開(kāi)發(fā)的非政府組織在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中發(fā)揮著其獨(dú)有的作用，其內(nèi)容和方式主要有：——生存扶貧、技術(shù)扶貧、教育扶貧、合作扶貧、文化扶貧:///三、中國(guó)非政府組織在當(dāng)代公共治理中的角色定位公共服務(wù)的提供者公共政策的參與者公共精神的倡導(dǎo)者公共關(guān)系的協(xié)調(diào)者公共精神的倡導(dǎo)者：“公共精神”可以理解為社會(huì)成員在公共生活中對(duì)人們共同生活及其行為的準(zhǔn)則和規(guī)范的主觀(guān)認(rèn)可并體現(xiàn)于客觀(guān)行動(dòng)上的遵守、執(zhí)行。非政府組織的公益性質(zhì)，決定了它們必然將利他和公共利益作為行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，關(guān)注的也必然是社會(huì)公共性的問(wèn)題。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)人們的道德、價(jià)值觀(guān)念帶來(lái)巨大沖擊的時(shí)候，社會(huì)需要通過(guò)非政府組織的慈善、公益與志愿精神來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足?！肮簿瘛钡谋举|(zhì)在于它的“公共性”。公共性包含兩層含義：一方面是指公共精神要建立在人們的共識(shí)基礎(chǔ)之上，即公民社會(huì)的每一個(gè)個(gè)體都是平等的主體，每一個(gè)社會(huì)成員都被賦予一種社會(huì)責(zé)任，任何人都沒(méi)有權(quán)利破壞公共利益和他人的利益，任何人都有義務(wù)去維護(hù)大家公認(rèn)的道德原則；另一方面是指在公民社會(huì)中盡管承認(rèn)自我的利益，但公共精神卻要求每一個(gè)公民走出一己之私的樊籬，把道德關(guān)懷的目光投向社會(huì)公眾，投向他人，真正做到以公民和社會(huì)為依歸。

——“公共性”、“公共理性”、“公共精神”正在受到前所未有的關(guān)注，并成為現(xiàn)代公民必須秉承和塑造的人性?xún)r(jià)值和精神品質(zhì)。我國(guó)非政府組織正是以“公共精神”為其精神內(nèi)核，也是當(dāng)今積極的倡導(dǎo)者。公共服務(wù)的提供者：

世界銀行《1997年發(fā)展報(bào)告》呼吁重新審視政府的角色，要轉(zhuǎn)變政府職能，主要發(fā)揮政府促進(jìn)者和管理者的角色，在提供公共服務(wù)和社會(huì)管理方面，要更多地依靠公民、社區(qū)和市場(chǎng)。與政府統(tǒng)一、層級(jí)、全局的管理模式不同，非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，其行為特點(diǎn)是貼近社會(huì)的、多元的、志愿結(jié)合的、公民個(gè)體基礎(chǔ)的、參與式的，因而在某些公共服務(wù)的提供方面，優(yōu)勢(shì)更為明顯。

第一，在教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)、文化發(fā)展等主導(dǎo)性服務(wù)領(lǐng)域，非政府組織可以提供多元化、人性化的選擇。例如，政府對(duì)基本義務(wù)教育負(fù)有責(zé)任，但只能夠讓每個(gè)適齡兒童有學(xué)可上，有書(shū)可念，無(wú)法在孩子創(chuàng)新能力的培養(yǎng)、個(gè)性的發(fā)育與潛能的開(kāi)掘等諸多方面有所建樹(shù)，政府提供的統(tǒng)一性的教育模式與理念反而會(huì)嚴(yán)重制約教育的發(fā)展。如果由民辦的非政府組織學(xué)校提供多元化的教育模式，以及各種非義務(wù)教育，則能更好滿(mǎn)足社會(huì)需求。第二，在弱勢(shì)群體或特殊人群的服務(wù)領(lǐng)域，非政府組織因其分工細(xì)致、貼近服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)而更有效率。例如對(duì)于艾滋病易感人群，吸毒、同性戀、性工作者群體、青少年群體等的救助等。第三，非政府組織因其廣泛的參與性，在自我組織、自我治理等方面具有優(yōu)勢(shì)。例如在城市流動(dòng)人口融入城市的過(guò)程中，在農(nóng)村和城市社區(qū)治理、行業(yè)治理等方面，非政府組織參與自治對(duì)于治理秩序是非常重要的。公共政策的參與者：在我國(guó)，非政府組織參與公共政策，主要有兩種途徑：一是建設(shè)性提議。非政府組織通過(guò)各種途徑提供政策咨詢(xún)、政策建議來(lái)影響公共政策。這種參與模式的特點(diǎn)在于，政策的主題、方向甚至框架和結(jié)論是在政府的整體規(guī)劃下制定的，非政府組織利用自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技能等，對(duì)問(wèn)題的解決方案提出具有建設(shè)性的意見(jiàn)和建議；政策參與的目的在于更好地服務(wù)政府設(shè)立的總體規(guī)劃目標(biāo)。

二是利益表達(dá)。這種參與模式的特點(diǎn)在于，非政府組織起到政府外的公眾利益的表達(dá)作用；對(duì)話(huà)的目的是督促政府的某些決策要吸收不同的利益取向。近年來(lái)，隨著自下而上的非政府組織的興起，以及政府對(duì)公民參與觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，非政府組織的公共政策參與開(kāi)始獲得一定的正式對(duì)話(huà)渠道。正是通過(guò)參與，使政府的決策更加嚴(yán)謹(jǐn)、更加具有公正性?！皥A明園事件”。公共關(guān)系的協(xié)調(diào)者：在公共危機(jī)處理實(shí)踐中，非政府組織通過(guò)在公共危機(jī)發(fā)生前進(jìn)行宣傳與預(yù)警、公共危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與整合、公共危機(jī)結(jié)束后進(jìn)行善后修復(fù)與回應(yīng)反饋等具體活動(dòng)贏得了多方贊譽(yù)。當(dāng)前，我國(guó)正處于一個(gè)利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共關(guān)系領(lǐng)域的公共危機(jī)事件也頻頻發(fā)生。非政府組織是這些紛繁復(fù)雜的公共關(guān)系的最佳協(xié)調(diào)者，它們是社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定劑。

2008年5月12日汶川特大地震災(zāi)害爆發(fā)生后，非政府組織通過(guò)發(fā)揮其無(wú)與倫比的公共關(guān)系協(xié)調(diào)能力，在抗震救災(zāi)中起著極為重要的作用。由于協(xié)調(diào)有效，中國(guó)非政府組織在這次抗震救災(zāi)中速度和力度都超過(guò)了以往任何事件。非政府組織在成都設(shè)立抗震救災(zāi)非政府組織四川協(xié)調(diào)總處，下設(shè)醫(yī)療服務(wù)、物資分配、前方信息收集、對(duì)外宣傳、機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)等小組，卓有成效地協(xié)調(diào)了整個(gè)非政府組織的救災(zāi)行動(dòng)。例如，南京的愛(ài)德基金會(huì)，地震當(dāng)天晚上就在成都建立了救災(zāi)辦公室，而且撥款100萬(wàn)，緊急采購(gòu)救災(zāi)物資；李連杰壹基金在當(dāng)晚立即募捐；友成企業(yè)家扶貧基金會(huì)很快組織了近千萬(wàn)的物資發(fā)往災(zāi)區(qū)。動(dòng)作之迅速，令人贊嘆。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變01

制約政府權(quán)力02克服政府合法性危機(jī)03

提高公共產(chǎn)品供給效率04Contents四、中國(guó)非政府組織在當(dāng)代公共治理中的作用成為多元治理格局中的重要力量

05推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變01

隨著我國(guó)行政管理體制改革的進(jìn)一步深化，我國(guó)政府由原本的“全能型政府”向“有限型政府”、“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，政府體系和市場(chǎng)體系之間逐漸出現(xiàn)了一個(gè)“斷裂地帶”，這個(gè)“斷裂地帶”充斥著廣大人民的根本利益。于是，客觀(guān)形勢(shì)的發(fā)展要求政府與市場(chǎng)之間要有一個(gè)中間的聯(lián)結(jié)層，用以協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的關(guān)系，而非政府組織則恰恰及時(shí)承擔(dān)了政府為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而轉(zhuǎn)移出來(lái)的一部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，成為政府聯(lián)系企業(yè)，聯(lián)系市場(chǎng)的橋梁和紐帶。

非政府組織的發(fā)展使得政府從微觀(guān)的、事無(wú)巨細(xì)的管理中解脫出來(lái)，可以集中精力抓宏觀(guān)管理。同時(shí)，由于非政府組織在當(dāng)代公共治理格局中處于極為重要的位置，它可以有效地監(jiān)督政府部門(mén)依法行政、高效行政，并且通過(guò)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，有效解決政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面出現(xiàn)的官僚主義和尋租等現(xiàn)象。制約政府權(quán)力01

02

任何公共權(quán)力都需要制約，不受制約的權(quán)力是危險(xiǎn)的，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。政府內(nèi)部進(jìn)行分權(quán)制約是必要的，但制約權(quán)力最強(qiáng)大的力量不是來(lái)自體制內(nèi)部而是來(lái)自體制外的社會(huì)。

人類(lèi)社會(huì)的歷史也證明，社會(huì)與政府分權(quán)制衡是政府內(nèi)部分權(quán)制衡的基礎(chǔ)，以社會(huì)制約權(quán)力是民主社會(huì)的根本要求。沒(méi)有獨(dú)立于政府的強(qiáng)大的社會(huì)權(quán)力，“三權(quán)分立”等政府內(nèi)部分權(quán)制度都會(huì)有名無(wú)實(shí)。非政府組織就是能在一定程度代表公眾利益和意志、制約政府權(quán)力的組織。

克服政府合法性危機(jī)03

政府的合法性取決于社會(huì)成員的接受和承認(rèn)，即內(nèi)心的認(rèn)同感。社會(huì)成員對(duì)政府民主和福利等方面的要求急劇擴(kuò)張，使政府的能力受到挑戰(zhàn)，其合法性陷入危機(jī)之中。因此，解決政府的合法性成為當(dāng)代政治統(tǒng)治的一大難題。哈貝馬斯認(rèn)為，要克服政府的合法性危機(jī)，出路在于讓自發(fā)、非政治化的社會(huì)有機(jī)體健康發(fā)展起來(lái)。政府的合法性作為一種公共物品不能由政府單方面宣布，而只能由公共領(lǐng)域賦予，即職能由非政府組織提供。因?yàn)閷?duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，大包大攬必然導(dǎo)致公民對(duì)國(guó)家寄予完全的政治與經(jīng)濟(jì)預(yù)期，然而國(guó)家不可能是全能的，所以預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的差距的出現(xiàn)就是必然的，這必然會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致公民對(duì)政府的合法性的懷疑。因此，社會(huì)的強(qiáng)大確實(shí)可以釋放國(guó)家所背負(fù)的合法性壓力。提高公共產(chǎn)品供給效率04

作為一個(gè)龐大的科層機(jī)構(gòu)，政府往往對(duì)新的社會(huì)需求和發(fā)展機(jī)遇反應(yīng)遲鈍，政府的行為受到各種社會(huì)勢(shì)力的牽制，而政府體制本身存在的缺陷，又使得政府官員缺乏降低成本、增加產(chǎn)出的內(nèi)在動(dòng)力，從而會(huì)使政府的工作效率低下。在世界范圍來(lái)看，20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方世界出現(xiàn)了公共物品的供給由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，一些原來(lái)由政府承擔(dān)的實(shí)施性、操作性的工作正逐步由非政府組織來(lái)完成。

成為多元治理格局中的重要力量05

現(xiàn)代社會(huì)是多元社會(huì)，人們的興趣、價(jià)值觀(guān)、經(jīng)濟(jì)利益等都高度多元化，社會(huì)也分化出眾多的階級(jí)、階層，以及各種各樣的利益集團(tuán)，因此人們就會(huì)有種種不同的需求。政府要面向全體社會(huì)成員，其行為必須具有普遍性，其服務(wù)應(yīng)趨向于各地一致。這種社會(huì)需求和利益格局的多元化趨勢(shì)，使政府很難作出及時(shí)恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，不能滿(mǎn)足數(shù)目巨大、種類(lèi)繁多、彼此沖突的局部需要。非政府組織的產(chǎn)生發(fā)展本身就是社會(huì)需求和利益格局多元化的結(jié)果，它支持和體現(xiàn)了社會(huì)的“自由”和“多元化”的價(jià)值，它所追求的也正是特定群體利益要求的滿(mǎn)足。因此，政府在滿(mǎn)足社會(huì)多元需求方面的不足，恰恰是非政府組織的優(yōu)勢(shì)所在。

第三節(jié)中國(guó)非政府組織存在的主要問(wèn)題

一、存在的主要問(wèn)題二、中國(guó)非政府組織的發(fā)展對(duì)策與建議一、存在的主要問(wèn)題1、非政府組織發(fā)展面臨的外部制度環(huán)境問(wèn)題2、非政府組織發(fā)展中的自身制約因素1、非政府組織發(fā)展面臨的外部制度環(huán)境問(wèn)題（1）法律體系不健全，社會(huì)公信力低Titleinhere（2）雙重管理體制，治理效率低下我國(guó)非政府組織的發(fā)展仍面臨著很多外部制度環(huán)境方面的阻礙因素。俞可平在《中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境》一書(shū)中將當(dāng)前中國(guó)公民社會(huì)的大制度環(huán)境，概括為憲法、法律、行政法規(guī)、黨的政策和非正式制度五個(gè)方面的內(nèi)容。有些是有利的，如《憲法》對(duì)結(jié)社自由的肯定以及黨的重要政策對(duì)非政府組織的倡導(dǎo)，極大促進(jìn)了非政府組織的快速發(fā)展。但有些是障礙性因素，如非政府組織法律體系不健全、準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、財(cái)稅支持體系不健全、評(píng)估監(jiān)督缺乏等問(wèn)題，嚴(yán)重制約著民間組織的發(fā)展。迄今為止我國(guó)還沒(méi)有一部完整的法律對(duì)非政府組織的性質(zhì)、地位、作用、結(jié)構(gòu)以及權(quán)益等進(jìn)行全面定位?，F(xiàn)行主要法規(guī)均停留在行政法規(guī)層面，而且在稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助、人事管理、社會(huì)保險(xiǎn)等方面缺乏健全配套的優(yōu)惠政策，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、境外非政府組織以及社會(huì)保障、志愿服務(wù)等方面的立法也存在空白。這些問(wèn)題的存在，不但直接構(gòu)成非政府組織發(fā)展的制度性障礙，也不利于政府部門(mén)對(duì)民間組織的規(guī)范和管理。從現(xiàn)行非政府組織法律法規(guī)實(shí)際執(zhí)行的效果來(lái)看，由于現(xiàn)有法律法規(guī)原則性強(qiáng)，可操作性不夠，沒(méi)有相應(yīng)的司法解釋和具體的實(shí)施細(xì)則。行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等重要類(lèi)型的非政府組織仍缺乏相應(yīng)的立法，其法律地位和職能管理沒(méi)有明確的可操作性規(guī)定。一些基層社會(huì)團(tuán)體，其發(fā)起、成立、職能、管理機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等方面，均缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，造成政府部門(mén)管理“無(wú)法可依”。政府對(duì)非政府組織既缺乏有效的培育扶持手段，又缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。政府對(duì)非政府組織的管理一方面存在缺位現(xiàn)象，同時(shí)又有不到位和越位的問(wèn)題。（1）法律體系不健全，社會(huì)公信力低現(xiàn)行的非政府組織管理體制的特點(diǎn)可以概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)和分級(jí)管理”。三者相輔相成，共同構(gòu)成了我國(guó)非政府組織管理的基本模式?！胺旨?jí)”和“歸口”延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“條塊分割”的行政管理模式，“雙重負(fù)責(zé)”也暴露出國(guó)家控制與統(tǒng)合社會(huì)的影子，從程序和條件等方面對(duì)非政府組織成立實(shí)行嚴(yán)格的限制，在資格的準(zhǔn)入方面設(shè)立了非常高的門(mén)檻，采取的是嚴(yán)格把關(guān)的許可制度，屬于一種典型的控制性管理模式?，F(xiàn)行的對(duì)非政府組織的雙重管理體制，存有三個(gè)主要的弊端：一是非政府組織找業(yè)務(wù)主管單位困難，找不到業(yè)務(wù)主管單位，就無(wú)法進(jìn)行登記成立；二是有些業(yè)務(wù)主管單位重審批輕管理，沒(méi)有履行有效的監(jiān)督管理；三是雙重負(fù)責(zé)管理體制造成事實(shí)上的兩個(gè)行政許可，既不符合《行政許可法》的立法精神，又帶來(lái)相關(guān)部門(mén)在執(zhí)法問(wèn)題上的推諉扯皮，提高了行政成本。過(guò)于嚴(yán)格的限制政策導(dǎo)致大量非政府組織不辦理任何注冊(cè)登記手續(xù)，以一種“非法”狀態(tài)存在，使政府部門(mén)對(duì)這些相當(dāng)數(shù)量的非政府組織無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)控。（2）雙重管理體制，治理效率低下2.非政府組織發(fā)展中的自身制約因素Textinhere*

政府部門(mén)不會(huì)在經(jīng)費(fèi)上給予非政府組織過(guò)多的支持；*

提供服務(wù)、獲得收費(fèi)收益的能力上普遍不足;*

社會(huì)捐贈(zèng)收入相對(duì)有限。收入結(jié)構(gòu)單一，加上單筆收入數(shù)量的不足。全國(guó)有近一半的非政府組織缺乏正式的決策機(jī)構(gòu)。決策機(jī)制的匱乏，嚴(yán)重影響了我國(guó)非政府組織的社會(huì)公信力。*工資水平普遍較低，沒(méi)有類(lèi)似于國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的社會(huì)福利、社會(huì)保障待遇，高素質(zhì)人才較為匱乏；*

領(lǐng)導(dǎo)人年齡結(jié)構(gòu)老化；*

職員文化程度整體偏低；資金不足人力資源水平偏低內(nèi)部治理不足二、中國(guó)非政府組織的發(fā)展對(duì)策與建議1、完善管理體制，正確處理好與政府之間的關(guān)系2、制定和完善有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)，對(duì)非政府組織依法進(jìn)行管理3、改善非政府組織的收入結(jié)構(gòu)，提高可持續(xù)發(fā)展能力4、完善內(nèi)部治理機(jī)制，建立外部監(jiān)督機(jī)制首要的是改革“雙重管理體制”。清華大學(xué)王名教授認(rèn)為：第一，要轉(zhuǎn)變思路，由行政控制轉(zhuǎn)向分類(lèi)監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制?？梢詮摹吧鐣?huì)影響”或“外部性”的功能視角把各種形式的非政府組織劃分為公益服務(wù)類(lèi)、政策倡導(dǎo)類(lèi)、工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、政治參與類(lèi)、一般社會(huì)類(lèi)等五大類(lèi)，繼而根據(jù)每種類(lèi)別的非政府組織來(lái)確定其管理方式，是要控制、要監(jiān)管，還是要防范、要利用。第二，修改現(xiàn)行法規(guī)，將民間組織的發(fā)展和監(jiān)管建立在法治基礎(chǔ)上。要把修改和完善非政府組織的相關(guān)立法作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我們面臨的首要任務(wù)。第三，改革現(xiàn)行體制，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相對(duì)集權(quán)的行政監(jiān)管體制。目的在于建立一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的非政府組織監(jiān)