協(xié)商民主提升農(nóng)村基層治理效能的三維分析

協(xié)商民主提升農(nóng)村基層治理效能的三維分析李翔，畢蘭雪

（河南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453007）

一、引言

我國的社會(huì)主義協(xié)商民主是在馬克思民主思想指導(dǎo)下，在批判借鑒西方協(xié)商民主理論中，歷經(jīng)中國共產(chǎn)黨與中國人民長期實(shí)踐探索而逐漸形成和發(fā)展來的。作為具有創(chuàng)造性的民主制度與治理形式，社會(huì)主義協(xié)商民主以人民民主為本質(zhì)核心，致力于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。它有著廣泛的應(yīng)用領(lǐng)域，而提升基層治理效能就是其中之一。習(xí)近平總書記曾明確指出：“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！保?］作為多元化主體共同參與的共治行為，要推進(jìn)基層治理的發(fā)展，就需要協(xié)調(diào)各方，達(dá)成共識(shí)，協(xié)同行動(dòng)，這與協(xié)商民主的內(nèi)在邏輯高度契合。因此，加快協(xié)商民主在農(nóng)村基層治理中的應(yīng)用，促進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主組織架構(gòu)與各方主體責(zé)任有效銜接，加快農(nóng)村基層治理效能各種因素的有效融合，對于農(nóng)村基層治理效能提升具有十分重要的作用。

二、農(nóng)村基層治理效能的現(xiàn)實(shí)維度

農(nóng)村基層治理效能建立在對其有效性指標(biāo)具體現(xiàn)實(shí)維度的表達(dá)與闡述之上，這種現(xiàn)實(shí)維度，既包括問題解決效率與改善成效的短期結(jié)果，又映襯出農(nóng)村基層協(xié)商民主制度構(gòu)建的長期效應(yīng)。

（一）效率維度：農(nóng)村基層問題產(chǎn)生與協(xié)商解決的及時(shí)性

治理效能的效率維度主要體現(xiàn)在通過協(xié)商民主解決問題的及時(shí)性，這是衡量治理效能最為直觀和具體的尺度。具體來說，它體現(xiàn)在農(nóng)村基層各主體通過協(xié)商提出解決方案，并使之在較短時(shí)間內(nèi)達(dá)成最大程度的統(tǒng)一，高效解決問題上。隨著我國改革的不斷深入，社會(huì)成員群體分化、利益關(guān)系漸趨復(fù)雜是我們必須直面的現(xiàn)實(shí)課題。當(dāng)前，農(nóng)村中的廣大農(nóng)民逐漸擺脫了單一的物質(zhì)依賴，需求更加多樣化、個(gè)性化，與之相伴而生的是許多社會(huì)矛盾也漸次顯現(xiàn)，成為影響農(nóng)村基層發(fā)展的瓶頸和桎梏，對農(nóng)村基層治理提出了新的挑戰(zhàn)。及時(shí)化解農(nóng)村矛盾、解決基層問題成為當(dāng)務(wù)之急，而協(xié)商民主為此提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。農(nóng)村基層問題往往呈現(xiàn)出突發(fā)性和緊急性，如不及時(shí)解決，小隱患就會(huì)變成大風(fēng)險(xiǎn)，小矛盾就會(huì)釀成大問題。因此，基層協(xié)商民主機(jī)制必須在較短的時(shí)間內(nèi)做出快速反應(yīng)。這就要求基層黨組織與基層政府具有洞察問題的敏銳性，其他參與主體要具有協(xié)同解決的敏捷性，通過多主體的參與，增強(qiáng)農(nóng)村基層共同體的自我調(diào)節(jié)能力。概言之，在農(nóng)村基層應(yīng)對問題時(shí)，協(xié)商機(jī)制的回應(yīng)與反饋速度、協(xié)商結(jié)果的實(shí)施速度和協(xié)商主體的自覺參與程度，是提升農(nóng)村基層協(xié)商民主效率的關(guān)鍵所在［2］。

（二）成效維度：農(nóng)村基層協(xié)商結(jié)果與目標(biāo)的達(dá)成度

農(nóng)村基層協(xié)商成效是治理效能的顯性指標(biāo)，它考量的是農(nóng)村基層發(fā)展的目標(biāo)達(dá)成度，是對協(xié)商結(jié)果一致的接受，具有較強(qiáng)的目標(biāo)傾向性和結(jié)果導(dǎo)向性。在農(nóng)村基層的多主體互動(dòng)下，運(yùn)用協(xié)商民主提升問題解決成效，并最大程度地滿足各主體的需求，是較高的治理效能的最直接體現(xiàn)。較好的協(xié)商民主主要體現(xiàn)在通過各主體的商討能夠達(dá)成基本共識(shí)，促進(jìn)理解，推動(dòng)問題的解決，從而提升農(nóng)村居民的滿意度，這也是在農(nóng)村基層展開協(xié)商民主的初衷。農(nóng)村基層的問題與村民正常生活息息相關(guān)，這對基層協(xié)商民主提出了非常規(guī)化的高要求。作為一種治理手段，協(xié)商民主能否更好地推動(dòng)農(nóng)村基層發(fā)展，是評價(jià)其治理效能的客觀性標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)把基層協(xié)商民主作為一種治理手段，并不僅僅是為了解決眼前問題而采取的權(quán)宜之計(jì)，它還是推動(dòng)農(nóng)村治理現(xiàn)代化，改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分化、階級(jí)結(jié)構(gòu)分層的滯后狀態(tài)，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的根本路徑。因此，在推行協(xié)商民主時(shí)，我們不能夠單純地僅考慮短期利益，更要放眼于農(nóng)村基層長遠(yuǎn)發(fā)展，從大社會(huì)觀、大治理觀的高度對基層協(xié)商民主進(jìn)行理性的審視。把能否激發(fā)農(nóng)村基層活力、有效滿足農(nóng)村主體需求以及達(dá)成農(nóng)村基層發(fā)展規(guī)劃作為價(jià)值導(dǎo)向，在基層協(xié)商民主對于農(nóng)村發(fā)展有效推動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)提升基層治理效能的最終目標(biāo)。

（三）制度維度：協(xié)商民主應(yīng)用于農(nóng)村基層治理的系統(tǒng)性

協(xié)商民主應(yīng)用于農(nóng)村基層治理的系統(tǒng)性是指協(xié)商民主成為農(nóng)村基層常態(tài)化的治理方式，協(xié)商的形式、程序、機(jī)制成為系統(tǒng)性的制度約束，以保證協(xié)商民主在農(nóng)村基層運(yùn)用的可持續(xù)性。它是衡量農(nóng)村基層協(xié)商民主成熟與否的重要維度，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，在農(nóng)村基層是否有完善的系統(tǒng)性協(xié)商民主制度和程序是制度維度的重要標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村基層協(xié)商民主既不可能憑空想象，也沒有既定的模式可以參考，因此，需要在尊重社區(qū)差異的基礎(chǔ)上，將協(xié)商議題的設(shè)定、協(xié)商代表的選取、協(xié)商主體的權(quán)利和義務(wù)、協(xié)商程序的運(yùn)行以及協(xié)商結(jié)果的實(shí)施和監(jiān)督等，全部納入制度規(guī)范，使協(xié)商過程按系統(tǒng)化的制度嚴(yán)格進(jìn)行。通過特定的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化手段，在技術(shù)層面合理性的基礎(chǔ)上，追求治理效能最大化。另一方面，農(nóng)村基層能否自覺地、常態(tài)地、系統(tǒng)地使用協(xié)商民主解決現(xiàn)實(shí)問題亦是制度維度的重要體現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)之中，僅有健全和完善的制度，治理效能并不一定就自動(dòng)達(dá)至，換言之，提升治理效能不能僅僅看農(nóng)村基層協(xié)商民主制度是否建構(gòu)起來了，還要看協(xié)商民主能否系統(tǒng)地運(yùn)作于農(nóng)村基層治理并產(chǎn)生良好的實(shí)踐效果。浙江溫嶺民主懇談會(huì)、晉江市新塘街道議事會(huì)都屬于較為成功的制度創(chuàng)新實(shí)踐案例，這涉及治理手段的選擇、治理主體的認(rèn)同、協(xié)商結(jié)果的實(shí)施，具有更廣泛的影響力與社會(huì)價(jià)值，是農(nóng)村基層治理效能提升的深層次體現(xiàn)。

如是觀之，提升農(nóng)村基層治理效能是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求，而效率、成效與制度的系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)，則決定了在以協(xié)商民主提升農(nóng)村基層治理效能的過程中，不能單兵突進(jìn)，而要整體改革。不謀全局者，不足以謀一域。這就要求我們要優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商民主結(jié)構(gòu)，提升各主體協(xié)商合作解決問題的及時(shí)性，在不斷平衡治理工具與治理理性、治理制度與治理行動(dòng)的過程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理效能的提升。

三、協(xié)商民主提升農(nóng)村基層治理效能的內(nèi)在機(jī)理

推動(dòng)我國基層協(xié)商民主的發(fā)展，有著深刻的內(nèi)在機(jī)理，是人民主體觀自我完善的過程，是我國公共利益逐漸實(shí)現(xiàn)的手段，亦是基層治理水平不斷提高的途徑。其有效運(yùn)用，是確保農(nóng)村基層治理中公共利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

（一）協(xié)商主體廣泛性有益群眾路線與人民主體觀的落實(shí)

農(nóng)村基層群眾是一個(gè)龐大的群體，協(xié)商民主為我們提供了一種新的有效方式，給予了廣大人民群眾參政議政、參與治理的權(quán)利和機(jī)會(huì)，同時(shí)賦予了農(nóng)村基層治理民主的實(shí)質(zhì)，是人民主體觀的有效彰顯。協(xié)商民主的議題都較為微觀，包括村規(guī)村章制定、村民承包土地制度安排、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村教育醫(yī)療均衡、化解村民糾紛等，這些都關(guān)乎廣大農(nóng)民的切身利益。借助基層協(xié)商民主，傾聽多方聲音，可以了解群眾真實(shí)的期許與訴求，最大限度地發(fā)揮人民群眾的主體作用，匯民意、聚民智，在群策群力的基礎(chǔ)上，形成最佳決策；可以發(fā)揮協(xié)商監(jiān)督的作用，有效緩解不同主體間相互“踢皮球”的現(xiàn)象，提升農(nóng)村基層問題解決的效率；通過吸引最廣泛的主體參與到?jīng)Q策過程之中，使協(xié)商民主產(chǎn)生的方案具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)，更易被理解、認(rèn)同和支持，執(zhí)行阻力小，效率更佳。概言之，協(xié)商民主對于農(nóng)村基層治理效能的提高很大程度取決于協(xié)商民主本身能為治理主體提供的實(shí)際空間和成效，通過協(xié)商民主展開的社會(huì)治理，使更廣泛的主體參與其中，激發(fā)基層群眾的主體意識(shí)和主人翁責(zé)任感，指引他們積極參與農(nóng)村基層治理。同時(shí)，在基層協(xié)商民主中各主體的有效協(xié)商、基層鄉(xiāng)政府與社會(huì)力量的高效互動(dòng)、農(nóng)村基層群眾的自覺參與，促使各方對治理結(jié)果產(chǎn)生價(jià)值認(rèn)同，這不僅有助于決策的高效實(shí)施，也是將多元主體共同參與效率轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層治理效能的必要途徑。

（二）協(xié)商機(jī)制包容性有助農(nóng)村基層治理中公共利益的實(shí)現(xiàn)

當(dāng)前，隨著我國農(nóng)民素質(zhì)的不斷提高和各項(xiàng)惠農(nóng)政策的有效實(shí)施，農(nóng)村的矛盾呈現(xiàn)出遞減的趨勢，但矛盾復(fù)雜程度卻有所增加，由過去傳統(tǒng)的農(nóng)民之間的矛盾逐步演化為農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與自治組織、自治組織與基層政府之間的矛盾。面對這一困境，協(xié)商民主無疑為調(diào)解利益糾紛、化解矛盾提供了良好的平臺(tái)。在農(nóng)村基層治理的實(shí)踐中，樸素的傳統(tǒng)倫理和集體主義價(jià)值觀仍然對道德準(zhǔn)則與價(jià)值選擇具有導(dǎo)向性。通過協(xié)商民主機(jī)制各主體間理性的溝通、自由的表達(dá)、充分的討論，讓廣大群眾深刻認(rèn)識(shí)到“公共利益之上”的目標(biāo)取向與農(nóng)村基層發(fā)展目標(biāo)的耦合是提升農(nóng)村基層治理效能的關(guān)鍵，在這種價(jià)值共識(shí)之上，引導(dǎo)各主體以公共利益為重，而不是固于一己之私，在廣泛辯論的基礎(chǔ)上，促進(jìn)各主體之間的相互理解，在和而不同、相互包容之中尋求公共利益最大化。在協(xié)商民主機(jī)制中，各利益主體會(huì)弱化“小我”的利益訴求，積極參與到“大同”的農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程中，從而最終達(dá)成自身目標(biāo)與公共利益的相對協(xié)調(diào)，而這也將提升各主體對于治理結(jié)果的認(rèn)同與滿意度。因此，通過協(xié)商民主機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共利益與促成農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)共識(shí)成為農(nóng)村基層治理效能提升的關(guān)鍵條件。

（三）協(xié)商內(nèi)容公共性有利農(nóng)村基層治理決策質(zhì)量的提高

“作為一種民主，公民協(xié)商得以成立的根本前提就是公共性”［3］。在農(nóng)村基層，協(xié)商的內(nèi)容基本都是圍繞農(nóng)村發(fā)展的公共性事務(wù)所展開的，其根本目的也是為了尋求農(nóng)村基層更好的發(fā)展路徑。協(xié)商民主通過多元主體自由平等的公開討論和理性對話形成決策，在公開的交流、辯論與協(xié)商中，各主體表達(dá)自己的立場與思想，有利于更好地傾聽民情、體察民意、汲取民智，助推農(nóng)村基層協(xié)商民主系統(tǒng)化發(fā)展，從而克服個(gè)人知識(shí)與思維方式的局限性，促進(jìn)決策高效率、高質(zhì)量的產(chǎn)生。推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主，可以打破傳統(tǒng)治理中固有的神秘面紗，真正賦予決策過程透明性，這將推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)村重大事務(wù)由村“兩委”干部決定向村民與村干部共同協(xié)商決定轉(zhuǎn)化。問政于民，問需于民，問計(jì)于民，使基層群眾真正感受到當(dāng)家作主的權(quán)利，更加認(rèn)同協(xié)商民主對于農(nóng)村基層治理提升的作用，引導(dǎo)他們通過這種有效的治理手段參與到基層治理之中，自覺維護(hù)基層協(xié)商民主制度的剛性約束，促使協(xié)商民主制度更加規(guī)范化，并通過親身參與、實(shí)地調(diào)查等多途徑對決策的制定與落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，能夠有效減少農(nóng)村基層協(xié)商決策的失誤，確保決策的科學(xué)性，在提升決策質(zhì)量的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)村基層治理效能的有效提升。

四、農(nóng)村基層協(xié)商民主效能提升的行動(dòng)路向

農(nóng)村基層治理的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與農(nóng)村自治權(quán)的良性互動(dòng)、合作共治。因此，要加快推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主多方參與、協(xié)商討論、達(dá)成共識(shí)的運(yùn)行模式，并將“共建共治共享”的價(jià)值取向根植于農(nóng)村基層協(xié)商民主之中，使農(nóng)村基層協(xié)商民主體制更加完善、農(nóng)村基層治理效能顯著提升，推進(jìn)我國農(nóng)村基層各項(xiàng)工作穩(wěn)步發(fā)展。

（一）多方參與尋求共建價(jià)值

協(xié)商民主作為有效的治理手段，在其治理的過程中尋求的是強(qiáng)調(diào)基層主體“共建”的社會(huì)治理價(jià)值。從具體內(nèi)涵來看，“共建”是指科學(xué)合理的社會(huì)治理格局由全體社會(huì)成員集思共創(chuàng)、社會(huì)治理體制由社會(huì)成員群策構(gòu)建［4］。“共建”的核心是參與，因此，以協(xié)商民主提升農(nóng)村基層治理效能的首要任務(wù)就是要發(fā)揮多元主體共建、多元主體參與的優(yōu)勢。而就參與來說，其本質(zhì)是基層治理的相關(guān)主體能夠積極主動(dòng)地融入農(nóng)村基層治理之中，并在協(xié)商中發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而與協(xié)商民主提升基層治理效能的價(jià)值目標(biāo)相一致。在協(xié)商層面，這種參與集中體現(xiàn)為各相關(guān)主體利益對協(xié)商的認(rèn)同和熱情以及在協(xié)商中的努力和作為［5］。換言之，參與主體只有積極地、主動(dòng)地、充分地參與，協(xié)商才是有價(jià)值有意義的。從實(shí)踐來看，農(nóng)村基層工作的復(fù)雜性、艱巨性決定了農(nóng)村基層治理效能提升必須依靠農(nóng)村全民的積極建設(shè)與共同參與，這是協(xié)商民主得以運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。要善于尋找農(nóng)村自治中所蘊(yùn)涵的協(xié)商民主理念，不斷進(jìn)行改進(jìn)與調(diào)整，使農(nóng)村基層協(xié)商民主制度在農(nóng)村自發(fā)性制度中衍生而來。具體而言，一方面，協(xié)商民主體系要為農(nóng)村基層黨組織、基層政府、村民自治組織、廣大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)村基層事務(wù)的商議和決策提供機(jī)制保障；另一方面，協(xié)商民主體系要為廣大群眾提供一個(gè)切實(shí)有效的平臺(tái)，建立順暢的利益表達(dá)機(jī)制，容納基層群眾的利益訴求，并鼓勵(lì)不同的群體將個(gè)體利益與公共利益進(jìn)行有效結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村基層的多元主體共同參政議政，推動(dòng)農(nóng)村基層事務(wù)高效解決。

（二）協(xié)商討論匯集共治建議

共同協(xié)商是協(xié)商民主的核心特征。“實(shí)行人民民主，保證人民當(dāng)家作主，要求我們在治國理政時(shí)在人民內(nèi)部各方面進(jìn)行廣泛商量。在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”［6］。長期以來，廣大群眾在基層政治生活中往往呈現(xiàn)出消極依附和被動(dòng)式參與。相較于單向度的傳統(tǒng)治理，協(xié)商民主更注重各主體相互協(xié)作，在群策群力的基礎(chǔ)上，打造“共治”的基層社會(huì)治理格局。農(nóng)村基層治理各主體之間的本質(zhì)就是一個(gè)互動(dòng)關(guān)系。想要形成穩(wěn)定的治理格局，在各方之間尋找平衡點(diǎn)，最好的方法就是協(xié)商。在我國農(nóng)村基層的實(shí)踐中，民主懇談會(huì)、民主議事會(huì)、聽證會(huì)等協(xié)商民主形式不斷被探索出來，這些形式保證了各方平等參與，使他們在面對矛盾和問題時(shí)可以充分表達(dá)自己的意見，允許各方就協(xié)商議題進(jìn)行公開對話，認(rèn)同農(nóng)民有能力提出建議并采取具有影響力的措施，以彌補(bǔ)行政人員與農(nóng)民之間的溝通不足。這就要求我們以一種制度化的方式鼓勵(lì)各方參與到農(nóng)村基層治理中，激發(fā)廣大農(nóng)民的自治熱情，促進(jìn)各方共同參與農(nóng)村基層公共事務(wù)管理，吸納各方面的利益訴求，匯集民智，使各主體協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村基層治理，在聯(lián)動(dòng)融通的基礎(chǔ)上，提出更加有效的共治建議和科學(xué)決策，推動(dòng)農(nóng)村基層治理效能的不斷提升。

（三）達(dá)成共識(shí)彰顯共享理念

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)“公民在平等、自由的前提下，通