構(gòu)建瀾湄流域非傳統(tǒng)安全合作協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)則的中國方案

構(gòu)建瀾湄流域非傳統(tǒng)安全合作協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)則的中國方案孫學(xué)華,張蓓

(1.云南警官學(xué)院；2.云南警官學(xué)院法學(xué)院，云南昆明650223)

縱貫中、緬、老、泰、柬、越六國的瀾滄江-湄公河，全長約4880公里，陸上連接?xùn)|南亞、南亞和東北亞地區(qū)，海上連通太平洋和印度洋，流域面積約81萬平方公里，是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”陸海有機融合閉環(huán)的交合地帶、“一帶一路”建設(shè)的橋梁和紐帶、世界各方勢力關(guān)注的戰(zhàn)略要地、地緣政治權(quán)力競爭的焦點區(qū)域。但是,瀾湄流域長期存在的毒品販運與交易、恐怖主義、軍火走私、人口販賣、生物安全、金融安全、信息安全等非傳統(tǒng)安全問題對區(qū)域的穩(wěn)定和發(fā)展帶來極大的威脅，阻礙了區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面的合作與繁榮，對瀾湄流域國家命運共同體的建立構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，合作治理非傳統(tǒng)安全事關(guān)地區(qū)發(fā)展的核心問題。

一、瀾湄流域非傳統(tǒng)安全問題形勢嚴(yán)峻

瀾湄流域國家面臨的安全問題眾多，特別是以毒品和恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)安全問題對流域內(nèi)人民的基本生存和可持續(xù)發(fā)展影響明顯。流域內(nèi)近年來毒品問題和恐怖主義問題呈現(xiàn)出新的趨向，給區(qū)域安全與發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)。

(一)瀾湄流域國家毒品問題呈現(xiàn)出新特點新趨勢

《2022世界毒品問題報告》[1]顯示，瀾湄流域毒品問題形勢嚴(yán)峻。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(以下簡稱“UNODC”)東南亞及太平洋代表JeremyDouglas在《東亞和東南亞的合成藥物：最新發(fā)展和挑戰(zhàn)》的報告中表示：“盡管世界已經(jīng)將注意力轉(zhuǎn)移到了COVID-19大流行上，但所有跡象都表明，該地區(qū)合成藥物和化學(xué)藥品的生產(chǎn)和販運繼續(xù)處于創(chuàng)紀(jì)錄水平?！?022年東亞和東南亞地區(qū)緝獲甲基苯丙胺115噸。(1)資料來源：UNODCreportonEastandSoutheastAsia:continuedgrowthinthesupplyofmethamphetaminewhilesyntheticopioidsspread[EB/OL].https://./unodc/press/releases/2022/May/unodc-report-on-east-and-southeast-asia_-continued-growth-in-the-supply-of-methamphetamine-while-synthetic-opioids-spread.html,未包括中國數(shù)據(jù)。該地區(qū)甲基苯丙胺價格低質(zhì)量高，使得地區(qū)吸毒者的可負(fù)擔(dān)能力加強，毒品的危害增強。此外，易制毒化學(xué)品的非法供應(yīng)鏈管控在金三角地區(qū)還很有限，規(guī)模經(jīng)濟導(dǎo)致易制毒化學(xué)品流入“金三角”地區(qū)問題突出。2022年3月至4月，緬甸在東北撣邦破獲了亞洲最大毒品案，繳獲17.5噸毒品，其中就包括35.5噸和16.3萬升易制毒化學(xué)品，3750升可用于制作合成阿片類藥物的液態(tài)甲基芬太尼。[2]云南省偵辦的毒品案件也發(fā)現(xiàn)，從泰國、柬埔寨、越南、老撾以及經(jīng)湄公河流入緬北的制造冰毒片劑的原料和化學(xué)品問題非常突出。[3]新精神活性物質(zhì)在東亞及東南亞地區(qū)的數(shù)量也在穩(wěn)步增長。總之，合成毒品對該區(qū)域的威脅在迅速增強。

(二)域內(nèi)域外恐怖主義交織共振

由于瀾湄流域一些國家長期受族群宗教沖突、貧富懸殊、經(jīng)濟落后、貪腐嚴(yán)重等域內(nèi)因素影響，加之域外恐怖組織勢力向東南亞滲透蔓延的外部因素影響，瀾湄流域及其所在東南亞地區(qū)正在成為全球恐怖活動新的活躍區(qū)。由于IS在伊拉克和敘利亞被擊潰后，穆斯林人口眾多的東南亞即成為組織極端分子回流、轉(zhuǎn)移的基地和樞紐。據(jù)統(tǒng)計，東南亞有60多個本土組織宣布效忠“伊斯蘭國”，其中菲律賓的“阿布沙耶夫”組織和“穆特”組織在馬拉維市制造了多國恐怖分子參與的馬拉維恐怖事件，并成為IS在東亞地區(qū)建立分支的重要標(biāo)志?！鞍⒉忌骋颉鳖^目哈比倫因此成為IS在東南亞地區(qū)的總代理，并期望借助國際恐怖勢力實現(xiàn)其建立以菲南為中心，包括馬來西亞沙巴、印尼、新加坡、泰國南部和緬甸西部的伊斯蘭國的“宏大愿景”。鑒于恐怖主義溢出效應(yīng)的特點，這些恐怖勢力必然會對包括中國在內(nèi)的周邊國家產(chǎn)生影響，產(chǎn)生諸如難民、非法移民、涉恐融資、海外利益等非傳統(tǒng)安全問題。瀾湄流域內(nèi)外恐怖勢力交織共振，區(qū)域安全風(fēng)險凸顯，加之區(qū)域各國邊界地區(qū)的監(jiān)管預(yù)防機制尚未有效形成，地區(qū)安全威脅日益嚴(yán)重。

(三)毒恐合流，槍毒、槍恐合流與其他非傳統(tǒng)安全問題惡性交互

瀾湄流域地區(qū)各種非傳統(tǒng)安全問題惡性交互的特點表現(xiàn)突出。首先，恐怖主義與販毒通常具有緊密的聯(lián)系，從提供保護、運輸?shù)确矫娴谋憷娇植澜M織自己直接販毒來維持其活動的經(jīng)費，雙方常常以一種互利互惠的關(guān)系存在。一方面毒販從恐怖組織處獲得軍事技能、武器供應(yīng)，而在一些掌控著大量領(lǐng)地的恐怖組織支持下，毒販還能獲得相當(dāng)大的活動自由；另一方面恐怖組織則通過販毒及洗錢收益獲得恐怖活動的資金來源。例如東南亞恐怖組織活動的資金剛開始來源于域外伊斯蘭國(ISIS)和基地組織的支持，但販毒及其他犯罪活動籌集的資金比例不斷上升。其次，瀾湄流域毒品犯罪的一個顯著特點就是犯罪團伙武裝化。隨著區(qū)域各國合作應(yīng)對毒品問題的力度加大，毒品走私的風(fēng)險不斷加大，“以毒養(yǎng)軍，以軍護毒”的局勢不斷顯著。邊境地區(qū)以武力對抗禁毒，持槍闖關(guān)對邊境安全造成極大隱患。再次，恐怖團伙通過冷戰(zhàn)中剩余的大部分小武器以及軍火商為牟取暴利而進行的非法武器交易輕而易舉地獲得武器，同時又可以通過武器的再度非法銷售換取寶石、鉆石等硬通貨以及毒品等違禁品并以此獲取活動經(jīng)費?？傊?，毒、恐、槍問題的交織讓地區(qū)安全威脅日益復(fù)雜，由毒恐合流產(chǎn)生的“麻醉品恐怖主義”[4](P11～12)對地區(qū)和平構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。2022年8月，中越警方聯(lián)合破獲的毒品案件，除繳獲毒品約5千克外，還繳獲了AK47沖鋒槍和59式軍用手槍各1支、步槍3支和子彈753發(fā)。[5]此外，舉世震驚的“10·5湄公河慘案”，更是販毒集團對地區(qū)安全問題治理的囂張?zhí)魬?zhàn)。與毒、恐問題相關(guān)聯(lián)的國際洗錢、人口販賣、軍火走私、航運安全、有組織犯罪等非傳統(tǒng)安全問題惡性交互，對流域各國造成的威脅和風(fēng)險日趨嚴(yán)重。

新冠疫情全球公共衛(wèi)生危機，讓人類社會面臨的生物安全風(fēng)險和科技倫理挑戰(zhàn)異常復(fù)雜。疫情背景下，非傳統(tǒng)安全問題并未得到有效解決，反而變得更加嚴(yán)峻和緊迫，對國際合作提出了更高的要求。

二、瀾湄流域非傳統(tǒng)安全合作中存在的問題

和平與發(fā)展是當(dāng)今時代的主題，瀾湄流域非傳統(tǒng)安全問題的嚴(yán)峻形勢已成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的阻礙因素，推進瀾湄流域非傳統(tǒng)安全國際合作是構(gòu)建瀾湄流域國家命運共同體的關(guān)鍵一步，但這一步如何走還存在以下短板：

(一)既往研究的關(guān)注度代表性不足

瀾湄合作是“一帶一路”倡議重要組成部分及具體實踐，因此學(xué)術(shù)界對于瀾湄合作的研究并不少。然而國內(nèi)研究大多數(shù)關(guān)注的是合作機制的結(jié)構(gòu)特點、運行方式，區(qū)域合作類型等，例如：盧光盛教授在《超越擁堵：瀾湄合作機制的發(fā)展路徑探析》一文中闡述了瀾湄流域各種合作機制之間的競爭及機制擁堵的現(xiàn)狀，建議以制度競合的方式解決機制擁堵問題。其次，國內(nèi)研究的領(lǐng)域主要集中于經(jīng)濟合作領(lǐng)域、水資源合作領(lǐng)域，安全領(lǐng)域的合作研究更注重于傳統(tǒng)安全方面的或者是非傳統(tǒng)安全專項研究。例如：劉稚教授、徐秀良博士在《“一帶一路”背景下瀾湄合作的定位及發(fā)展》指出：“瀾湄合作不僅可以促進湄公河流域國家的經(jīng)濟社會進步，也能帶動國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，強調(diào)同時加強社會、環(huán)境等領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)共同發(fā)展?！盵6]柳豐華在《中美俄在亞太：政策演變與博弈趨勢》文中研究的是區(qū)域傳統(tǒng)政治安全，評估了中、美、俄亞太政策和地區(qū)格局的走勢。《瀾滄江—湄公河合作機制下的瀾滄江—湄公河次區(qū)域毒品治理問題探析》《論瀾湄國家網(wǎng)絡(luò)反恐合作機制構(gòu)建》分析的是毒品、網(wǎng)絡(luò)反恐專項合作問題。再次，在非傳統(tǒng)安全合作研究方面通常以東盟或南海為區(qū)域研究背景，瀾湄流域區(qū)域的代表性不強。例如張鍵博士在《中國—南亞非傳統(tǒng)安全合作探析：路徑與機制化建設(shè)》指出，中國—南亞非傳統(tǒng)安全合作機制建設(shè)需要立足于現(xiàn)有的雙邊和小多邊合作機制，進而逐步擴展升級為中國同整個南亞地區(qū)的非傳統(tǒng)安全合作。[7]祁懷高的《構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)研究》則是以南海及其毗連海域非傳統(tǒng)安全多邊合作機制為研究對象。

就國外研究來看，對瀾湄流域的研究主要集中于流域水資源治理、水資源生態(tài)安全以及中國在其牽頭的瀾湄流域合作項目中的政治目的。例如VannarithChheang在《瀾滄江-湄公河合作：柬埔寨視角》一文中提到：“瀾湄合作項目成員面臨的主要挑戰(zhàn)是跨界水資源管理方面的分歧和沖突。”[8]德國法蘭克福歌德大學(xué)政治學(xué)研究院的SebastianBiba從比較利益分享的角度分析瀾滄江-湄公河合作的今昔。[9]國外對瀾湄流域的非傳統(tǒng)安全研究更多的是以東盟為視角進行的，而且非傳統(tǒng)安全研究的領(lǐng)域廣泛，如Carnegie,P.J.,King,V.T.andKnudsen.M在《東南亞的人類安全、邊緣性及特殊性》提出東南亞面臨著沖突、自然災(zāi)害等多重非傳統(tǒng)安全問題，特別是資源安全問題[10]。新加坡南洋理工大學(xué)S.RAJARATNAM國際研究學(xué)院非傳統(tǒng)安全研究中心在《2022非傳統(tǒng)安全年度回顧》[11]中提到：“由于氣候變化，傳染病，糧食不安全以及非正規(guī)移民等問題破壞了國際合作和多邊機構(gòu)，地球變得越來越脆弱。”但是對非傳統(tǒng)安全的普遍性規(guī)律與應(yīng)對方案的研究不多。在對東盟地區(qū)非傳統(tǒng)安全的應(yīng)對研究中，大多數(shù)研究者都認(rèn)為應(yīng)該以多邊主義的機制來應(yīng)對，但是現(xiàn)有的東盟機制在能力上、架構(gòu)上等方面都無力適應(yīng)當(dāng)前非傳統(tǒng)安全的形勢。其中《2022非傳統(tǒng)安全年度回顧》提出在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題時，東盟作為主要的區(qū)域合作機構(gòu)已不能適應(yīng)當(dāng)前需求，需要有新的機制來代替。阿天瑪加雅印度尼西亞天主教大學(xué)NataliaYetiPuspita在《東盟機制對于東南亞人類安全——出了什么問題？》一文中也指出：“傳統(tǒng)安全時代已開始轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)安全或人類安全時代。”作為受自然安全威脅嚴(yán)重的地區(qū)，東盟機制在某些方面已不適宜東南亞應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅。加拿大蒙特利爾大學(xué)政治系StephanieMartel的《從歧義到爭奪：東盟社會非傳統(tǒng)安全的話題》[12]還提出東盟在達成區(qū)域共同安全目標(biāo)上能力存在薄弱性的觀點。然而這些研究多以西方的經(jīng)驗、理論為基礎(chǔ)，缺乏從區(qū)域成員的角度考量東南亞區(qū)域多邊安全秩序的特殊性和區(qū)域安全共同目標(biāo)。多邊主義機制的運行應(yīng)該以區(qū)域各國共同協(xié)議的、統(tǒng)一的規(guī)則為基礎(chǔ)，而國外此方面的研究較少。

綜上，當(dāng)前國內(nèi)外的研究，對瀾湄流域非傳統(tǒng)安全研究的關(guān)注度不足，區(qū)域代表性不強，同時缺乏發(fā)揮中國作用提出戰(zhàn)術(shù)層面上應(yīng)對方案的研究。

(二)缺乏大國協(xié)調(diào)主導(dǎo)的有效合作方略

瀾湄流域內(nèi)非傳統(tǒng)安全合作主要以東盟機制為主，該機制為瀾湄流域國家提供了一些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的務(wù)實合作，但其在能力上、架構(gòu)上等方面都無法適應(yīng)當(dāng)前非傳統(tǒng)安全的形勢，流域各國已經(jīng)意識到?jīng)]有大國協(xié)調(diào)、主導(dǎo)的合作機制難以在該地區(qū)發(fā)揮其應(yīng)有的效果。作為瀾湄流域的一員，中國同其他五國具有極強的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性和互補性，是天然合作伙伴。中國主導(dǎo)的瀾湄合作機制以一種新的“強-弱”型地緣政治權(quán)力結(jié)構(gòu)成為區(qū)域內(nèi)發(fā)展最好、最快的區(qū)域合作模式，審時度勢地走好瀾湄合作之路有助于加強中國在區(qū)域政治格局中的競爭地位，也有助于區(qū)域各國之間的互利共贏真正實現(xiàn)瀾湄流域國家命運共同體的目標(biāo)，故而中國應(yīng)當(dāng)主動擔(dān)當(dāng)，貢獻中國智慧，同流域各國加強法治合作，提出能夠面對地區(qū)安全格局調(diào)整挑戰(zhàn)，能夠應(yīng)對新安全形勢的中國方案，為區(qū)域非傳統(tǒng)安全問題治理提供有效的合作方略。

(三)實施區(qū)域合作所依據(jù)的現(xiàn)行國際規(guī)則存在局限性

國際合作涉及國家主權(quán)、政治、經(jīng)濟等復(fù)雜因素，尤其需要以流域各國共同遵守的國際法相關(guān)規(guī)則為依據(jù)。瀾湄流域各國雖然在區(qū)域安全領(lǐng)域達成了合作的共識，但是由于流域各國多樣化突出、發(fā)展極不平衡、區(qū)域內(nèi)矛盾錯綜復(fù)雜、域外各種勢力干擾，區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)薄弱。雖然區(qū)域內(nèi)各國均為聯(lián)合國三大禁毒公約的締約國，并在不同的合作框架下建立了禁毒、反恐、打擊跨國犯罪、反洗錢等多樣化法律文件和機制，如《東盟反恐公約》、《東盟打擊人口販賣-婦女與兒童公約》、《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的宣言》、《非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作備忘錄》、中國—東盟框架下的(ACCORD)合作機制、東亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄(MOU)機制等。但由于各國政體與法系不同，流域內(nèi)國家既有社會主義制度也有資本主義制度，既有中央集權(quán)制也有聯(lián)邦分權(quán)制，既有軍政合一也有軍政分立，既有大陸法系也有英美法系，導(dǎo)致上述安全合作的諸多內(nèi)容無法統(tǒng)一到普遍接受的規(guī)則下。雖然區(qū)域非傳統(tǒng)安全已經(jīng)存在有東盟框架下的反恐、販賣人口的公約，但中國只是東盟對話國，而非東盟相關(guān)協(xié)議的簽署國，該國際規(guī)則不適用于中國。此外，現(xiàn)行非傳統(tǒng)安全合作的規(guī)則多屬于軟法的范疇，以聯(lián)合宣言、聯(lián)合聲明、諒解備忘錄等原則性、綱領(lǐng)性的文件為主，例如：《北京宣言》《內(nèi)比都宣言》《中老緬泰柬越平安航道聯(lián)合掃毒行動五年規(guī)劃(2022—2023)》《中國老撾緬甸泰國關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》等，缺乏可操作性和約束力?？v觀現(xiàn)有瀾湄流域國家有關(guān)非傳統(tǒng)安全合作規(guī)則，無論是硬法還是軟法，都存在碎片化、模糊化、缺乏長久性、權(quán)利義務(wù)不清晰等特點。相比之下，聯(lián)合執(zhí)法行動更多的依據(jù)來自雙邊合作協(xié)議，雖然針對性強，但缺乏整體觀、全局觀、區(qū)域觀。而且就整個非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域來看，可能出現(xiàn)禁毒規(guī)則、反恐規(guī)則、打擊人口拐賣規(guī)則等有相互聯(lián)系的規(guī)則之間出現(xiàn)主體重復(fù)、功能重疊、問題交互，進而造成合作規(guī)則競合、資源配置分散、機制擁堵等問題。這些問題讓現(xiàn)行的國際合作規(guī)則表現(xiàn)出明顯的局限性。規(guī)則與法治是瀾湄合作之路的通行證，制度的保障是應(yīng)對風(fēng)險與挑戰(zhàn)的安全閥。盡管流域各國在國體、政體、法域等方面有所不同，但是在禁毒和反恐這些非傳統(tǒng)安全問題的態(tài)度和策略上卻驚人地相同。因此區(qū)域六國需要重新審視現(xiàn)有規(guī)則及區(qū)域局勢，建立一個有效地為流域國家普遍接受的共同規(guī)則，才能在非傳統(tǒng)安全治理的道路上通暢合作。

三、構(gòu)建瀾湄流域非傳統(tǒng)安全合作協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)則的必要性

瀾湄流域非傳統(tǒng)安全合作雖然取得了一定的成效，在目標(biāo)議程和機制共建上創(chuàng)立了較為成功的瀾湄流域合作模式。但是基于法律與制度的區(qū)域治理模式上還需要不斷地加強和推進，特別是基于多邊主義的六國協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)則的構(gòu)建尤為必要，這主要體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)有利于推動落實總體國家安全觀護航瀾湄流域國家命運共同體建設(shè)

習(xí)近平總書記提出的“人類命運共同體”思想是中國為世界繁榮而作出的貢獻，是世界進入新時代的重大創(chuàng)舉，獲得了全球多數(shù)國家的認(rèn)同。人類命運共同體闡明了中國堅持的和平與發(fā)展之路，這條道路需要多樣性與共同性辯證統(tǒng)一，需要各國在全球治理中，包括人類最基本的安全問題治理中，能夠相互理解、相互合作、互利共贏。瀾湄合作機制作為首個新型次區(qū)域合作機制，其構(gòu)建反映了流域各國對構(gòu)建瀾湄流域國家命運共同體的愿望，是對“共同、綜合、合作、可持續(xù)”安全觀的貫徹落實。由于區(qū)域各國在法律上存在較大的差異，通過“共商、共建、共享、共治”達成安全領(lǐng)域內(nèi)共同遵守的規(guī)則是瀾湄合作的基石，是瀾湄流域國家命運共同體建立的強勁動力。瀾湄流域國家的安全合作長期受主權(quán)利益、國家政策及大國政治利益的影響而難以發(fā)揮有效作用，但是隨著地區(qū)安全形勢的變化以及我國倡導(dǎo)的共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀[13]提出后，中國與瀾湄流域各國之間的政治互信得到了較好的良性互動。雖然各國政治體制與法律制度存在較大差異，但是通過提高各國法律政策的透明度、以規(guī)則和法治作為區(qū)域治理最有效最可靠的方式。加強政治互信和法治互信，構(gòu)建瀾湄命運共同體已成為區(qū)域各國共同追求的目標(biāo)。2022年11月14日的第21次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上，各國元首一致同意在防務(wù)、安全、非傳統(tǒng)安全和應(yīng)對跨境威脅等領(lǐng)域通過開展對話、建立信任措施和加強合作，增進雙方互信與理解。[14]在最近發(fā)表的瀾湄合作第五次外長會聯(lián)合新聞公報中，六國外長一致認(rèn)為六國的政治互信在不斷提升并同意促進政黨對話和治國理政交流，以加強非傳統(tǒng)安全事務(wù)合作。[15]

(二)有利于應(yīng)對毒恐問題新趨向、毒恐與其他非安全問題交織帶來的安全危機

區(qū)域毒品問題出現(xiàn)新趨向，恐怖主義對區(qū)域的滲透以及與其相惡并行的非傳統(tǒng)安全問題日益深重且復(fù)雜，給地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)展帶來的安全危機已不能靠單一的國家法治或現(xiàn)有的區(qū)域法治來應(yīng)對了。針對新變化，在犯罪的認(rèn)同、證據(jù)的獲取和固定，涉嫌犯罪財產(chǎn)收益的收繳、案件的管轄、區(qū)域執(zhí)法、司法合作的方式程序等方面，各國因法律適用差異產(chǎn)生的沖突表現(xiàn)明顯。例如，在毒品犯罪的認(rèn)定上，目前泰國醫(yī)用大麻合法，而其他國家依然歸于毒品范疇；單純的吸毒行為在中國、越南、泰國并不認(rèn)定犯罪，但是在柬埔寨和老撾，有吸毒前科并再次吸毒的可以追究刑事責(zé)任，緬甸則于2022年新禁毒法將單純的吸毒行為由犯罪改為違法；通過締結(jié)多邊協(xié)議，明確界定犯罪行為，才能在打擊犯罪行為上達成共識，真正將聯(lián)合打擊行動落于實處。再如，“東突”恐怖分子常以流域國家作為中轉(zhuǎn)站，一方面經(jīng)泰國、越南、柬埔寨、緬甸，進入馬來西亞和印尼，轉(zhuǎn)道土耳其進入中東參與“圣戰(zhàn)”，另一方面，經(jīng)“圣戰(zhàn)”訓(xùn)練的恐怖分子又以這些國家為通道，回流至中國和東南亞各國，繼續(xù)開展本土恐怖主義活動。通過締結(jié)多邊協(xié)議，強化各國邊境管控制度，加強各國非法資金跨國移動打擊的制度合作，以阻斷恐怖分子外溢通道，切斷包括恐怖主義在內(nèi)的跨國犯罪活動資金鏈。

(三)有利于增強區(qū)域非傳統(tǒng)安全合作務(wù)實性

毒品犯罪和其他與毒品犯罪有關(guān)的非傳統(tǒng)安全因素往往勾結(jié)合流，對主權(quán)國家和人類整體生存和發(fā)展構(gòu)成威脅，各國合作應(yīng)對整體非傳統(tǒng)安全的需求愈加迫切，意愿不斷增強。區(qū)域各國通過凝聚共識、協(xié)調(diào)一致、多措并舉開展了一系列執(zhí)法合作。然而由于各國利益需求差異較大，執(zhí)法合作所基于的法律基礎(chǔ)缺乏具體行動條款的普遍性共識以及因主權(quán)絕對化主義所帶來的國家責(zé)任規(guī)定的缺失，導(dǎo)致執(zhí)法行動的務(wù)實性削弱。如中老緬泰湄公河聯(lián)合巡航執(zhí)法合作主要著重于巡航與查緝，就最近幾次聯(lián)合巡邏的報道來看，主要行動在于檢查船舶、車輛、人員和貨物以震懾各類違法犯罪活動，與聯(lián)合巡邏執(zhí)法剛啟動時的護航或處置商船遇襲任務(wù)有了一定的變化。這一變化一方面體現(xiàn)了聯(lián)合巡邏執(zhí)法對瀾滄江-湄公河航道安全維護的效果，也表現(xiàn)出該區(qū)域毒品犯罪組織的犯罪活動產(chǎn)生了變化，需要進一步完善相關(guān)機制以應(yīng)對新的變化。因此，締結(jié)綜合性的安全合作多邊協(xié)議，建立更為有效的法治合作規(guī)則，有利于執(zhí)法合作的務(wù)實性得到進一步加強。

四、建立瀾湄流域國家非傳統(tǒng)安全合作統(tǒng)一規(guī)則的基礎(chǔ)與條件

(一)瀾湄流域非傳統(tǒng)安全合作已成為區(qū)域共識

當(dāng)前，以毒品和恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)安全問題已對流域共同利益造成了侵害，還呈擴大化深入化趨勢。特別是全球疫情下來自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅變得更為突出，對瀾湄流域次區(qū)域的可持續(xù)合作產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，安全與和平成為流域國家迫切需要解決的問題?；趨^(qū)域地緣因素，瀾湄流域六國已經(jīng)形成了你中有我、我中有你的瀾湄流域國家命運共同體關(guān)系；非傳統(tǒng)安全問題已不是一國獨有的且能夠獨立解決的問題，而是共同的需要合作共治的問題，謀求共同安全已成為區(qū)域共識，流域各國領(lǐng)導(dǎo)人在不同的國際會議上均提到了非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的重要性，2022年第十四屆東亞峰會各國領(lǐng)導(dǎo)人提出了堅持非傳統(tǒng)安全合作，維護共同安全的倡議。各國一致同意政治-安全成為瀾湄合作三大支柱之首。2022年，由中國主導(dǎo)建立的湄公河流域執(zhí)法安全合作機制在維護流域安全穩(wěn)定、共同打擊跨國犯罪方面取得了重大發(fā)展。特別是從2022年開始進行的“平安航道”聯(lián)合掃毒行動成果顯著，是瀾湄合作機制下的重要執(zhí)法合作內(nèi)容。[16]在各國執(zhí)法部門支持下由瀾滄江-湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心組織開展的“打擊跨境人口拐賣”“打擊易制毒化學(xué)品非法販賣”等聯(lián)合行動取得的成績以實際行動踐行了各國在非傳統(tǒng)安全合作上的共識。

(二)瀾湄安全合作機制為統(tǒng)一規(guī)則提供了豐富經(jīng)驗

瀾滄江-湄公河合作正式啟動以來，建立了領(lǐng)導(dǎo)人會議、外長會議、高官會議、優(yōu)先領(lǐng)域聯(lián)合工作組會議等多層次、立體化對話機制，確立了以政治安全、經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展、社會人文為支柱的“3+5+x”合作框架，為區(qū)域法治合作提供了豐富的經(jīng)驗基礎(chǔ)。[17]特別是2022年瀾滄江-湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心正式運行以來，中心在負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)預(yù)防、打擊跨國違法犯罪，應(yīng)對地區(qū)安全形勢的變化和風(fēng)險挑戰(zhàn)，開展情報信息融合交流和專項治理聯(lián)合行動，為各成員國執(zhí)法部門能力建設(shè)服務(wù)方面取得了多方成效。如提出了打擊人口拐賣與打擊易制毒化學(xué)品非法販運的行動倡議；在老撾建立南塔、波喬兩省湄公河沿岸建成四個救援點并配備了基本救援設(shè)備；舉辦瀾湄執(zhí)法安全合作論壇；積極開展并推進“打擊易制毒化學(xué)品非法販運聯(lián)合行動”和“打擊跨境人口販運聯(lián)合行動”等。這些寶貴經(jīng)驗體現(xiàn)了流域從宣言、聯(lián)合聲明等原則性文件上尋求治理非傳統(tǒng)安全問題的有效途徑，并采取多種安全合作機制及聯(lián)合行動等積極手段來落實非傳統(tǒng)安全問題的治理模式。依制度和法律對流域非傳統(tǒng)安全進行治理，可以補充上述區(qū)域治理模式的不足，增強合作機制的有效性。而締結(jié)多邊協(xié)議是推進上述機制、經(jīng)驗法治化的首要環(huán)節(jié)。

(三)瀾湄綜合執(zhí)法安全合作中心可為統(tǒng)一規(guī)則的構(gòu)建提供平臺

2022年7月，在維護區(qū)域安全的共同愿景下，流域首個綜合性執(zhí)法安全合作類政府間國際組織——瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心(以下簡稱“瀾湄執(zhí)法安全合作中心”)成立。該執(zhí)法中心根據(jù)各成員國的執(zhí)法需求制定行動綱領(lǐng)，在尊重各國主權(quán)和法律的基礎(chǔ)上，建立了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)瀾滄江-湄公河區(qū)域的預(yù)防、打擊跨國違法犯罪、警報信息融合交流、專項治理聯(lián)合行動、加強執(zhí)法能力建設(shè)的平臺，服務(wù)于各成員國執(zhí)法部門的能力建設(shè)、為瀾湄流域的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展提供安全保障，(2)資料由“瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心”提供。為區(qū)域內(nèi)國家安全合作提供了國際組織的平臺，為未來區(qū)域內(nèi)國家的合作奠定了堅實的基礎(chǔ)。

五、構(gòu)建瀾湄流域國家非傳統(tǒng)安全合作統(tǒng)一規(guī)則的中國方案

瀾湄流域國家嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全形勢倒推各國采取多項舉措強化國際合作、改善預(yù)防管控政策。作為瀾湄流域成員國中的大國，中國有責(zé)任并有能力發(fā)揮中國與流域國家現(xiàn)有的合作體制優(yōu)勢，引導(dǎo)并積極影響流域國家，彌補其他國家制度機制方面的不足，提出中國方案，推動構(gòu)建符合各方利益并為六國共同接受的非傳統(tǒng)安全合作的統(tǒng)一規(guī)則：瀾湄流域六國非傳統(tǒng)安全合作多邊協(xié)議，并為多邊協(xié)議的良性運行貢獻中國智慧。

(一)締結(jié)瀾湄流域六國非傳統(tǒng)安全合作多邊協(xié)議

禁毒反恐不是相互獨立的安全治理工作，它們與其他安全問題不可全然割裂，而且禁毒反恐等非傳統(tǒng)安全問題復(fù)雜多變，僅僅依靠傳統(tǒng)的結(jié)盟政策難以應(yīng)對，因此需要建立一個符合瀾湄流域國家實際需要的包括禁毒反恐在內(nèi)的全面統(tǒng)一的非傳統(tǒng)安全合作多邊協(xié)議。雖然瀾湄流域六國在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域取得了一些合作的成果，但是至今還沒有一個為流域六國共同接受的非傳統(tǒng)安全合作多邊協(xié)議。作為負(fù)責(zé)任的大國，中國應(yīng)在地區(qū)安全合作中起主導(dǎo)作用，通過締結(jié)“瀾湄流域六國非傳統(tǒng)安全合作協(xié)議”，統(tǒng)一流域各國在打擊毒品、恐怖主義等有關(guān)犯罪方面的規(guī)定，強化區(qū)域國家間的司法合作，促進區(qū)域國家執(zhí)法能力的提高，從而建立一個公正、高效的國家及國際安全秩序。該多邊協(xié)議應(yīng)該明確以下問題：

1.瀾湄流域六國非傳統(tǒng)安全合作多邊協(xié)議的宗旨

該多邊協(xié)議的宗旨在于依據(jù)區(qū)域各國的共同需要，提供非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作框架，以有效治理區(qū)域內(nèi)非傳統(tǒng)安全問題，提高各方應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題的能力，促進各方的穩(wěn)定與發(fā)展，維護地區(qū)和平與安全。值得注意的是，該多邊條約的制定，應(yīng)該遵守有關(guān)國際公約和議定書，特別是中國與東盟簽訂的有關(guān)協(xié)議。作為東盟的主要成員國，瀾湄流域的其他五國在非傳統(tǒng)安全問題上要考慮東盟區(qū)域的整體利益。因此，需要尊重《東南亞友好合作條約》《東南亞國家聯(lián)盟憲章》的基本原則，加強東盟與中國之間的信任，才能與其他五國真誠合作，最終達成協(xié)議的簽訂。

2.瀾湄流域六國非傳統(tǒng)安全合作多邊協(xié)議的立法平臺

瀾湄流域六國應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的合作機制為平臺，通過部長會議或高官會議等高級別會議，積極廣泛地討論在流域內(nèi)締結(jié)專門多邊條約的必要性，以促進各國達成條約締結(jié)的共同意愿。在此基礎(chǔ)上，可以考慮在瀾湄執(zhí)法安全合作中心下設(shè)政府間特設(shè)委員會或先行組成政府間專家組會議，利用專家在非傳統(tǒng)安全、執(zhí)法、法律、國際合作等方面的專業(yè)優(yōu)勢，充分發(fā)揮其在理論與實踐方面的智庫作用，研究和擬訂該條約的談判工作的范圍草案，為流域國家間召開締約大會及條約的談判奠定良好的基礎(chǔ)。

3.瀾湄流域六國非傳統(tǒng)安全合作多邊協(xié)議的主要內(nèi)容

鑒于瀾湄流域六國在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題方面存在廣泛的共同利益，本文建議的根據(jù)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域有關(guān)國際公約、議定書以及聯(lián)合國、中國—東盟有關(guān)非傳統(tǒng)安全問題治理的有關(guān)決議、宣言所載原則制定的瀾湄流域六國非傳統(tǒng)安全協(xié)議，其主要內(nèi)容主要應(yīng)包括以下方面：

(1)基本原則：確定以《聯(lián)合國憲章》《東南亞友好合作條約》的和平共處五項原則和其他公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則為基石，特別明確主權(quán)平等和主權(quán)保護原則，不干涉別國內(nèi)政。

(2)合作范圍：包括：打擊恐怖主義、毒品販運、武器走私、偷運非法移民包括販賣婦女兒童、洗錢、國際經(jīng)濟犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、貪污腐敗等跨界犯罪問題。同時應(yīng)充分考慮非傳統(tǒng)安全問題形勢及各國法律政策差異，明確界定協(xié)議所規(guī)定合作打擊的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重點犯罪行為。

(3)管轄權(quán)：明確涉外刑事管轄權(quán)是區(qū)域開展國際合作的前提條件，因此應(yīng)在協(xié)議中明確管轄原則，特別是對普遍管轄權(quán)予以界定，確保犯罪的人在區(qū)域范圍內(nèi)均應(yīng)受到刑事審判。此外，還應(yīng)對管轄權(quán)沖突問題，采取相應(yīng)的原則予以解決。

(4)保護人權(quán)、公平待遇方面的承諾：依據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，在協(xié)議中應(yīng)以不克減公民基本權(quán)利為原則，充分考慮公民權(quán)利、受害人權(quán)利，以及被羈押或被采取其他措施或在進行訴訟的人的權(quán)利能夠得到公平待遇。

(5)引渡便利：明確流域國家間的引渡規(guī)則，并為協(xié)議規(guī)定的犯罪相關(guān)之引渡提供足夠的便利，努力加快引渡程序并簡化與之有關(guān)的證據(jù)要求。

(6)司法協(xié)助：協(xié)議可以規(guī)定締約國相互提供最大程度的司法協(xié)助，并對具體的司法協(xié)助內(nèi)容、程序和方式作出規(guī)定。

(7)締約國義務(wù)：包括合作專項基金的籌措；流域內(nèi)相關(guān)犯罪的資料、情報的共享；聯(lián)合行動程序；罪犯的移交；國家間資金、技術(shù)援助和能力建設(shè)等。

(8)法律責(zé)任及承擔(dān)方式：對于未履行協(xié)議義務(wù)的締約國，協(xié)議應(yīng)規(guī)定其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)的方式可以有繼續(xù)履行義務(wù)、正式道歉、停止援助、返還援助等。

(9)爭端解決方式：除協(xié)商談判外，建議發(fā)揮瀾湄執(zhí)法安全合作中心的作用，在解決爭端時可以瀾湄執(zhí)法安全合作中心作為第三方進行斡旋。

(二)構(gòu)建瀾湄流域非傳統(tǒng)安全合作統(tǒng)一規(guī)則的路徑

非傳統(tǒng)安全問題所帶來的挑戰(zhàn)越來越復(fù)雜，需要開展更加廣泛的合作，特別需要流域各國作出平衡、綜合的法治對策。[1]毒品、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題的跨國性質(zhì)意味著任何國家都不能單獨對付。因此充分發(fā)揮瀾湄執(zhí)法安全合作中心的平臺作用，匯集中心各類資源與力量推動瀾湄流域六國締結(jié)以禁毒反恐為重點的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域多邊協(xié)議，完善相應(yīng)規(guī)則制度及法治合作組織機制是創(chuàng)新瀾湄流域非傳統(tǒng)安全合作規(guī)則的重要路徑。

1.以增進政治互信為目標(biāo)依托瀾湄執(zhí)法安全合作中心為構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)則搭建平臺

瀾湄執(zhí)法安全合作中心是綜合性執(zhí)法安全合作的政府間國際組織，其自成立以來開展了各級別的訪問交流、培訓(xùn)交流、聯(lián)合巡邏、聯(lián)合行動及信息共享與協(xié)查活動。中心應(yīng)積極利用這類活動強調(diào)以協(xié)調(diào)一致和相互強化的方式加強國際合作，這些合作不僅只局限于警務(wù)執(zhí)法合作，而應(yīng)當(dāng)上升到法治、社會治理等各個安全領(lǐng)域的合作，上升到最終解決非傳統(tǒng)安全問題引發(fā)的社會綜合治理的戰(zhàn)略高度。非傳統(tǒng)安全問題作為一個復(fù)雜的社會問題，其國際合作不僅只存于禁毒反恐方面，還應(yīng)擴展到有組織犯罪、非法資金流動、腐敗、非法移民包括販賣婦女兒童、海盜、武器走私、國際經(jīng)濟犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪以及生物安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。因此，瀾湄流域國家之間應(yīng)當(dāng)從局部走向全局、從分散走向統(tǒng)一、從行動上升到綱領(lǐng)，全方位加大流域國家之間的安全合作，打造新型安全合作關(guān)系，共同開創(chuàng)非傳統(tǒng)安全問題的新局面。同時作為瀾湄流域國家共同承認(rèn)的國際組織，在其宗旨范圍內(nèi)可以獨立地參與國際事務(wù)活動，因此依托中心力量，以中心為平臺在其下設(shè)與非傳統(tǒng)安全問題相關(guān)的特設(shè)委員會或機構(gòu)，將有力推進多邊協(xié)議的締結(jié)及運行。

2.推進智能化發(fā)展為統(tǒng)一規(guī)則構(gòu)建提供現(xiàn)代化技術(shù)支持

當(dāng)今世界是一個信息化高度發(fā)展的世界，大數(shù)據(jù)時代的到來在給世界帶來巨大挑戰(zhàn)的同時也帶來了許多機遇。非傳統(tǒng)安全合作的規(guī)則需要開放包容、多元互鑒，大數(shù)據(jù)正是實現(xiàn)流域非傳統(tǒng)安全統(tǒng)多邊協(xié)議的重要推手。瀾湄執(zhí)法安全合作中心利用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，建立了六國情報信息交換網(wǎng)絡(luò)即LMIN平臺，在該平臺上初步建成流域首個違法犯罪信息數(shù)據(jù)庫，為瀾湄各國執(zhí)法部門提供執(zhí)法合作技術(shù)支撐；還建立了流域首個跨國案件協(xié)查與情報信息管理系統(tǒng)，為流域各國的安全合作打造了智能化平臺，也為流域六國非傳統(tǒng)安全合作多邊協(xié)議的締結(jié)提供了信息化、智能化的發(fā)展機遇。因此瀾湄流域國家應(yīng)該利用現(xiàn)有技術(shù)平臺，推進多邊協(xié)議的締結(jié)，具體措施如下：

(1)創(chuàng)建瀾湄流域六國非傳統(tǒng)安全法治資源數(shù)據(jù)庫

建議利用瀾湄執(zhí)法安全合作中心的信息平臺創(chuàng)建瀾湄流域國家非傳統(tǒng)安全法治資源數(shù)據(jù)庫，讓法官、檢察官和執(zhí)法官員能夠便捷地檢索各國非傳統(tǒng)安全相關(guān)領(lǐng)域的法律制度，從而提高司法、執(zhí)法能力，確保在調(diào)查起訴中能正確適用相關(guān)立法，并能夠在于禁毒、反恐等有關(guān)安全案件的執(zhí)行中正確有效快速地行使國際法律互助請求。同時該數(shù)據(jù)庫也能為法治研究專家編制更加系統(tǒng)全面高質(zhì)科學(xué)的區(qū)域非傳統(tǒng)安全法律制度提供指導(dǎo)；成為地區(qū)安全合作制度重疊競合研究的基礎(chǔ)；并應(yīng)盡可能地收集區(qū)域內(nèi)各國的良好做法與有用的知識，以促進非傳統(tǒng)安全問題的治理體系和治理能力水平的提高，在各國之間得以相互借鑒、相互學(xué)習(xí)。

(2)打造非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國際法治人才培訓(xùn)交流平臺

法治的主體是人，推進區(qū)域安全問題治理體系、提高安全問題治理能力離不開法治人才的培養(yǎng)。瀾湄流域安全合作需要有大批的卓越國際法治人才，故而依托瀾湄執(zhí)法安全合作中心打造國際法治人才培訓(xùn)交流平臺，與通過線上線下交流培訓(xùn)的結(jié)合，將非傳統(tǒng)安全相關(guān)領(lǐng)域的警務(wù)知識與法律知識結(jié)合，將經(jīng)濟、社會與安全法治相融合，搭建流域非傳統(tǒng)安全問題及其法治通識教育平臺、執(zhí)法人員與法務(wù)工作者交流平臺、法治合作專家組線上咨詢與服務(wù)等平臺。

(3)建立非傳統(tǒng)安全國際法治合作模塊化學(xué)術(shù)研究平臺

法治作為一個傘狀概念，包括多維度、多面向的內(nèi)涵。從不同的法治維度研究全球毒品、恐怖主義等非傳統(tǒng)安