新形勢下自然保護地建設思路探討

新形勢下自然保護地建設思路探討馬莉李洋

（中國城市建設研究院有限公司北京100120）

引言

自然保護地體系的建立對維護我國的生態(tài)安全具有重要的意義，自然保護地體系的建立可以有效的提高管理水平，同時，對生物物種的繁衍、保護也有一定的推動作用。近幾年，人們的生態(tài)保護意識有了顯著提升，這對自然保護地的保護管理要求也提出了更高的要求，生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定得到了高度關(guān)注。自然保護地的建立對我國生態(tài)系統(tǒng)的改善具有推動作用。除此之外，自然保護地還可以發(fā)展旅游業(yè)，對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展也有一定的推動作用。黨的十九大對自然保護地體系建立進行了明確的規(guī)定，這是對習近平生態(tài)文明思想踐行的體現(xiàn)。

1自然保護地體系建立的宗旨及目的

自然保護地受我國法律法規(guī)的保護，我國政府對保護對象不同、保護性質(zhì)不同、保護程度不同的區(qū)域進行了劃分，建立了多種類型的自然保護地，最終形成了以國家公園為主體的自然保護地體系[1]。該體系建立的宗旨是保護自然、服務人民，對自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、生物多樣性等提供了系統(tǒng)保護，以國家的生態(tài)文明發(fā)展作為自然保護地體系建立的主要核心思想。目前，我國政府建立自然保護地體系主要是為了保護我國的自然生態(tài)環(huán)境，保育自然資源，在保護生物多樣性的同時維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，此外，地質(zhì)景觀也屬于自然保護地體系的重要組成部分。自然保護地體系的建立體現(xiàn)了我國可持續(xù)的發(fā)展理念，在保護我國生態(tài)系統(tǒng)的同時也為人們提供了更加優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，兼顧科學研究、培訓教育、游憩等公共服務功能，為我國生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了基礎。

2自然保護地整合優(yōu)化以及體系建立的基本原則

在構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系時應該注重各類自然保護地整合優(yōu)化的效果，要對整合優(yōu)化的技術(shù)以及可操作性進行分析，制定符合當?shù)厍闆r的整合優(yōu)化方案。自然保護地的建立涉及多個不同的學科領(lǐng)域，自然資源、自然景觀、保護對象都具有差異性，其背后代表的社會領(lǐng)域也各有特點。為了解決各類自然保護地的交叉問題，有關(guān)工作人員應該以自然資源的保護作為研究基礎，以資源的合理分配作為目的，探究自然保護地體系的整合優(yōu)化方案，在對自然保護地體系進行整合優(yōu)化時要注意不能違背以下的幾個基本原則。

2.1嚴格保護，世代傳承

在建立自然保護地體系時要注重資源保護和永續(xù)利用的問題，對自然景觀以及自然資源進行嚴格的保護，要樹立以自然為本的生態(tài)文明理念，將習近平生態(tài)文明思想貫徹到底。在自然保護地整合優(yōu)化時要始終銘記，自然環(huán)境不是我們自己的，是向我們的子孫后代借來的，要為子孫后代保留原真的自然資源。2022年3月，自然資源部聯(lián)合了國家林業(yè)和草原局，啟動了自然保護地體系的整合優(yōu)化工作，方案明確的規(guī)定了目前自然保護地體系建立時應該注意的問題，要合理有效的解決自然保護地交叉重疊問題，要保持自然保護地的原有面積不減少，原有的保護性質(zhì)為不改變，保護地原有功能和級別不降低。

2.2依法確權(quán)，分級管理

為貫徹落實我國生態(tài)文明建設的要求，建立和執(zhí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，按照相關(guān)法律法規(guī)，對山、水、林、田、湖、草、荒漠、海域、灘涂等自然資源和礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和自然空間進行確權(quán)登記。確保自然資源歸屬清晰、權(quán)責明確，建立嚴格保護、有效監(jiān)管的自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)自然資源的整體保護、綜合治理和系統(tǒng)修復。在自然保護地體系的建立過程中，也應按照不同自然保護地的功能進行劃分，合理的進行分級以及分區(qū)保護工作，對自然保護地體系進行合理有效的管理。在對自然保護地體系進行整合優(yōu)化時要強調(diào)山水林田湖草為一體的生態(tài)系統(tǒng)，對傳統(tǒng)的保護地管理體制進行改革的同時，應取其精華，借鑒好的經(jīng)驗做法，對自然資源的分類、分級、分區(qū)管理進行優(yōu)化。

2.3生態(tài)為民，科學利用

生態(tài)系統(tǒng)與人們的日常生活息息相關(guān)，自然環(huán)境是人們生存的基礎，因此，我國政府應該堅決貫徹綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，探究自然保護和資源永續(xù)利用的新模式，優(yōu)化自然保護地發(fā)展的理念，對現(xiàn)階段所行的生態(tài)經(jīng)濟體系進行創(chuàng)新，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體，為人們提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，為人民提供優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品，這也是優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務的必要條件。

2.4政府主導，多方參與

自然保護地體系的建立與多方面人員都有緊密的聯(lián)系，且為全國公民所有，因此，在對自然保護地體系進行優(yōu)化時應該突出該體系建設的社會公益性，要充分的發(fā)揮政府的主導作用，激勵多方面人員共同參與，尤其是在自然保護地的規(guī)劃、建設、管理、監(jiān)督、保護等方面，政府應發(fā)揮主體作用。要建立健全自然資源的相關(guān)制度，鼓勵政府、企業(yè)、社會組織和公眾積極參與，探索新型的資源使用機制和長效保護機制，從根本上分析目前我國的自然資源現(xiàn)狀、面臨的問題，采取由政府主導，多方參與的模式，逐步完善我國的自然保護地體系。

2.5中國特色，國際接軌

目前，我國對自然保護地的關(guān)注程度日益提高，人們對自然保護的意識也在不斷的加強，我們應立足我國國情，繼承和發(fā)揚我國自然保護地發(fā)展取得的成果，在此基礎上探索和創(chuàng)新新的模式。同時，借鑒相關(guān)的國際經(jīng)驗，注重自然保護地體系與國際社會的對接，以一個大國的身份積極參與全球的生態(tài)環(huán)境治理，開展國際交流，與世界各國共同謀劃生態(tài)文明建設的大計，為世界的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展做出重要的貢獻。

3自然保護地體系建設的有關(guān)措施

3.1構(gòu)建科學合理的自然保護地體系

在建立自然保護地體系時應該注重自然保護地的不同特點，要始終明確自然保護地體系的功能特點，按照不同的功能特性對自然保護地體系進行分類，目前，我國的自然保護地主要分為三類，分別是國家公園、自然保護區(qū)以及自然公園等。不同種類的自然保護地具有不同的功能定位：

（1）國家公園是保護我國生態(tài)系統(tǒng)中最具有國家代表性的陸域或海域。在該區(qū)域中，自然景觀最獨特，生物多樣性最豐富，是自然資源中最精華、最重要的部分，需對其進行科學的保護和合理的利用，這也是國家公園設立的主要目的。因此，我國設立的國家公園普遍特點是保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球性的突出普遍價值，是我國的國家象征，國民認可度高。

（2）自然保護區(qū)保護我國典型的自然生態(tài)系統(tǒng)，瀕危、珍稀的野生動植物集中分布的區(qū)域以及具有特殊意義的自然遺跡區(qū)。具有面積大、保護對象明確等特點，在該區(qū)域內(nèi)，要確保保護對象的安全，對瀕危、野生動植物種群的數(shù)量、繁衍以及棲息環(huán)境提供保障，因此，在保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性方面具有重要意義。

（3）自然公園包括風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園海洋保護區(qū)等各類自然公園，他們都包含了我國重要的生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡或自然景觀。在自然生態(tài)、觀賞游憩、科學文化等方面都具有很高的價值，同時該區(qū)域內(nèi)的自然資源可進行永續(xù)利用。這類自然保護地主要是保護山、林、水、草等珍貴的自然資源及其所承載的景觀、地貌、生物多樣性、文化多樣性等。

除了對自然保護地科學劃定類型外，還要對不同類型的自然保護地的特點進行歸類，逐步的建立自然保護地的分類標準。同時，在政府的主導下，對自然保護地進行科學合理的規(guī)劃。自然保護地規(guī)劃作為我國國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃，要在充分分析國土空間規(guī)劃后，結(jié)合生態(tài)文明制度、自然保護地建設等相關(guān)制度的基礎上進行。

該專項規(guī)劃是以自然保護為首要目的的，也是實現(xiàn)自然保護地規(guī)劃管理跨越式發(fā)展的一步，促使大部分自然保護地規(guī)劃將由管理規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g規(guī)劃管控。自然保護地專項規(guī)劃在層次定位方面，貫穿了國土空間規(guī)劃的三級體系；在時序定位方面，自然保護地專項規(guī)劃需前置，優(yōu)先于國家和省級兩個層面的專項規(guī)劃；第三是在地類方面，“生態(tài)用地”需作為一類新型地類設置于自然保護地規(guī)劃中；最后在法律地位方面，自然保護地規(guī)劃的法律地位需在國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系、自然保護地法律法規(guī)體系及其它相關(guān)既有法律法規(guī)體系中予以保障。

3.2完善法律體系及資金保障制度建設

為了對我國自然保護地實施更有效的保護，我國應完善相應的法律法規(guī)體系，保護生態(tài)空間。在國土空間規(guī)劃中，劃定了“三區(qū)三線”，即城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，其對應城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線。三區(qū)側(cè)重于功能管控，三線強調(diào)了剛性管控。那么，生態(tài)保護紅線內(nèi)的生態(tài)空間應出臺相應的法律法規(guī)，如：環(huán)境刑法、自然保護地法、條例及管理規(guī)定等，這是保護生態(tài)環(huán)境、自然資源的有效手段，自然保護地體系建設的制度基石。

在中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中，明確了以財政投入為主的多元化資金保障制度。根據(jù)文件要求，我們應盡快建立健全相應的資金保障制度、完善生態(tài)補償機制。

根據(jù)事權(quán)的劃分，各級政府提供相應的資金支持，要在保護自然資源的前提下，進行經(jīng)濟社會的發(fā)展。政府應該對各級的財政資金進行統(tǒng)籌，以此作為各類自然保護地運行的資金保障[2]。

3.3加強自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測

為了做好自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，2022年國務院生態(tài)環(huán)境行政主管部門頒布實施了《自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》，對全國自然保護地情況進行了監(jiān)督，主要是對自然保護地規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護的情況進行監(jiān)督，并且建立相應的監(jiān)測制度，結(jié)合有關(guān)的數(shù)據(jù)、信息建立了自然保護地“天空地一體化”的生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡監(jiān)測體系，建立了相關(guān)制度，制定了相應的技術(shù)標準。并且鼓勵公眾依據(jù)《環(huán)境保護公眾參與辦法》的規(guī)定，參與到自然保護地的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督工作中來。

自然保護地的生態(tài)環(huán)境問題，大多是因為人類社會發(fā)展所造成的。但隨著社會的進步，人們也慢慢意識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，也嘗試著去彌補生態(tài)環(huán)境破壞所留下的惡果。那么針對頻繁的人類活動，我國政府應定期開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，明確監(jiān)測內(nèi)容，這是目前我國改善生態(tài)環(huán)境的一項重要舉措。同時，我國政府應對生態(tài)環(huán)境的保護效果進行分析，按照法律法規(guī)開展監(jiān)管工作，將監(jiān)測信息公開化、透明化，接受社會監(jiān)督。

3.4開展自然保護地生態(tài)環(huán)境保護成效評估

目前，我國部分自然保護地已經(jīng)開展了生態(tài)環(huán)境保護成效評估，通過該項工作，完善了自然保護地的各項數(shù)據(jù)，逐步建立了評估指標和方法體系，明確評估內(nèi)容，提出有可行性和指導性的建議，結(jié)合實際工作情況，提高自然保護地管理的工作效率，為我國生態(tài)