實施行政許可法面臨的困難與對策思考

實施行政許可法面臨的困難與對策思考摘要：行政許可是一項重要的行政權(quán)利，涉及政府與市場的關(guān)系，行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系的界定以及權(quán)力的運作方式，事關(guān)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護，事關(guān)政府職能的轉(zhuǎn)變和社會主義市場經(jīng)濟的開展?！缎姓S可法》于2004年7月1日正式實施，該法在實施過程中面臨哪些問題和障礙，如何保證其得到有效實施，保證其在實施中不走樣，發(fā)揮應(yīng)有的作用，讓社會各界滿意，這是我們必須予以關(guān)注的重要問題。本文分析了行政許可法實施中的幾個問題，并針對這些問題提出了相應(yīng)的對策，進行了研究。關(guān)鍵詞：行政許可法；困難；對策一、實施行政許可法面臨的困難無需諱言，《行政許可法》實施中存在的問題仍然不少，主要表現(xiàn)在以下三個方面：（一）擅自設(shè)立行政許可的情況還時有發(fā)生雖然濫設(shè)許可的現(xiàn)象已經(jīng)基本糾正，但并未完全解決。擅自設(shè)立行政許可的情況,在某些地方和部門仍然時有發(fā)生，概言之大體有三種：.過去濫設(shè)的行政許可文件尚未完全清理，現(xiàn)在還有繼續(xù)實施的。尤其是一些涉及到收費的許可工程，很多仍然在繼續(xù)執(zhí)行。例如云南省楚雄市在檢查中，發(fā)現(xiàn)有4個行政執(zhí)法部門與政府法制辦審核確認并公告的許可事項不符，或多或少，違背了行政許可法的精神實質(zhì)。.對法定的行政許可事項，擅自設(shè)立許可前的“許可”，即擅設(shè)許可前置。例如國家發(fā)改委在2005年8月治理亂收費問題時指出，目前涉及行政審批、行政許可前置條件的培訓(xùn)、考試、評估、鑒定等收費還比擬混亂，隨意增加前置許可的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。.在管理工作中習(xí)慣性地繼續(xù)使用行政許可手段，擅自設(shè)立新的許可。如某市設(shè)立“饅頭生產(chǎn)管理辦公室”，被戲稱為“饅頭辦”；西瓜進城管理辦公室，被戲稱為“西瓜辦”、“麻煩辦”等。如文化部2007年4月18日在“文化行業(yè)職業(yè)技能鑒定工作會”上透漏將要出臺“從事影視、歌唱、舞蹈等文化行業(yè)將須持證上崗”的規(guī)定，就違反了《行政許可法》關(guān)于行政許可設(shè)立主體和事項的規(guī)定。（二）濫用行政許可權(quán)力的現(xiàn)象依然存在本法雖然對行政許可事項作出了全面的、系統(tǒng)的原那么規(guī)定，但有些行政許可機關(guān)及其工作人員不依法辦事，濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象依然存在，有的還十分嚴重。主要表現(xiàn)在：（1）行政許可中的“暗箱操作”現(xiàn)象還比擬多，尤其是在土地批租、房地產(chǎn)審批、藥品醫(yī)療器械審批等領(lǐng)域尤為嚴重，里面的腐敗現(xiàn)象也很多，前青島市市委書記杜世成和前國家食品藥品監(jiān)督管理局局長鄭筱萸都因權(quán)錢交易而腐敗。（2）行政許可中的不公正現(xiàn)象仍然存在。如行政執(zhí)法過程中的松懈情況，是指行政機關(guān)行使行政權(quán)時因人而異的不公正現(xiàn)象，濫用自由裁量權(quán)的情況,這是違法行政的表現(xiàn)。（3）亂收費現(xiàn)象還有存在。國家有關(guān)治理亂收費的政策沒有得到全面落實。越權(quán)審批收費或自立工程、擅自提高收費標準亂收費的行為，在一些地方和有關(guān)部門仍然存在；一些部門、單位轉(zhuǎn)移行政職能，通過中介機構(gòu)和學(xué)會、協(xié)會等社會團體亂收費、強制收費的現(xiàn)象時有發(fā)生。對一些濫用行政許可權(quán)力的行政機關(guān)及其工作人員，沒有給予認真追究法律責(zé)任，致使某些機關(guān)和人員繼續(xù)行使職權(quán)。以上濫用權(quán)力產(chǎn)生的種種問題，嚴重影響了實行行政許可的社會效果。（三）行政許可的檢查監(jiān)督還不到位行政許可的檢查監(jiān)督不到位，主要是指行政許可證機關(guān)在作出行政許可決定后，對當事人從事所許可的活動，沒有依法進行檢查監(jiān)督，其問題主要存在于:不履行檢查監(jiān)督職責(zé)。如環(huán)保污染、礦產(chǎn)開采、食品藥品平安。這其中主要有:（1）無力監(jiān)督。因為人力物力財力的限制，如食品藥品平安。（2）權(quán)限缺乏，如治理污染。（3）因為利益而不想監(jiān)督，如官商勾結(jié)中的房地產(chǎn)土地買賣。（4）形式主義和作外表文章，如一些地方在專項治理和整頓中的形式主義作法。（5）檢查而不處理，睜一只眼閉一只眼，如岌岌可危的小煤礦平安生產(chǎn)許可。（6）有些必須經(jīng)許可的事項，有些機關(guān)不經(jīng)許可，擅自實施某種活動，許可機關(guān)也不聞不同。如建祖龍長城，這樣一個明目張膽的違規(guī)建設(shè)工程，當?shù)卣恍┎块T競?cè)幻骼锇道锝o予支持，不僅有計劃部門、開展改革委的草率批復(fù)，更有旅游部門為“合作開發(fā)”而作出的越權(quán)承諾。正是由于當?shù)卣恍┎块T和單位越權(quán)批讓十.地，失職瀆職，致使“祖龍”違規(guī)占地建設(shè)愈演愈烈。而最終還是因為輿論的聲音而停工待處。二、實施行政許可法對策（一）落實責(zé)任制度1、建立和完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制《行政許可法》落實情況的好壞，很大程度上取決于部門領(lǐng)導(dǎo)，建立有效的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，不但可以監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的行為，對整個行政許可單位的工作都是很有效的監(jiān)督方法和機制。行政許可責(zé)任制度在《行政許可法》中第七章法律責(zé)任中的假設(shè)干條款已有規(guī)定，各地各部門在制定實施細那么時也把主管人員的責(zé)任和其他相關(guān)人員的責(zé)任進行規(guī)定，都對應(yīng)該遭受行政處分和刑事處分的事項進行了規(guī)范，但對主管人員的處分方法規(guī)定必較模糊和寬泛，只是規(guī)定依法給予行政處分和依法追究刑事責(zé)任。有些地方制定了責(zé)任追究方法和責(zé)任制，如北京市政府和浙江省農(nóng)業(yè)廳。但很多地方還是一片空白，沒有建立行政許可領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。缺乏對行政許可機關(guān)“一把手”的責(zé)任制度建設(shè)和制約，使“一把手”放松了對下級的要求，自身也更容易產(chǎn)生腐敗，而缺乏監(jiān)督。而在其他行政部門如計劃生育、環(huán)保和組織人事部門建立和強化了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制后，這顯然成為大勢所趨，行政許可機關(guān)也應(yīng)該建立行政許可領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。為了建立行政許可責(zé)任制，可以學(xué)習(xí)環(huán)保領(lǐng)域中責(zé)任制的一些作法，從以下幾個方面著手：（1）政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負責(zé)人是本行政區(qū)域和本部門行政許可的第一責(zé)任人、負總責(zé)。主要領(lǐng)導(dǎo)要加強對行政許可工作的領(lǐng)導(dǎo)，如果發(fā)生重大許可違法事故的，如廣泛存在的煤礦許可和醫(yī)療器械許可的問題，也要遭受相應(yīng)的行政處分。（2）實行領(lǐng)導(dǎo)干部行政許可任期考核和許可違法違紀行為責(zé)任追究制度?？梢詫W(xué)習(xí)環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制的作法，將行政許可工作實績考核結(jié)果,包括群眾的滿意率、反應(yīng)和投訴情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、選拔任用和獎懲的重要依據(jù)。（3）對因重大許可決策失誤或違反行政許可法律法規(guī)，造成嚴重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，追究其行政乃至法律責(zé)任，應(yīng)該提高追究責(zé)任的官員的級別，以加強責(zé)任機制的建設(shè)，降低違法行政許可的發(fā)生幾率。當然，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制需要各級各部門盡快出臺相關(guān)法規(guī)，詳細規(guī)定主要領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任和處分方法,這樣,才能使其更加重視行政許可的依法執(zhí)行。2、除了建立主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制之外，還應(yīng)該建立直接責(zé)任人員的責(zé)任追究制度因為這些工作人員處于工作的第一線，直接履行行政許可法規(guī)定的各項職責(zé)，這些一線工作人員容易出現(xiàn)不按法定工程和標準收費，借機攤派、截留、挪用、私分或者變相私分行政許可依法收取的費用，索取或收受他人財物、接受有償服務(wù)或者謀取其它利益等違法行為。他們除了接受上級領(lǐng)導(dǎo)和群眾的監(jiān)督以外，還應(yīng)通過法規(guī)形式對其責(zé)任以及追究責(zé)任的方法予以規(guī)定，如哪些情況責(zé)令改正、責(zé)令作出書面檢查、責(zé)任人向申請人賠禮抱歉、通報批評、調(diào)離工作崗位、給予行政處分等處分，行政許可過錯責(zé)任人構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（二）重構(gòu)行政許可理念第一，行政許可是有本錢的。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，行政許可的本錢是很高的。首先，由于信息不對稱狀態(tài)的存在會產(chǎn)生機會本錢，導(dǎo)致有些通過行政許可進行的資源配置與經(jīng)濟規(guī)律相悖，會導(dǎo)致無效率的市場準入，同時還會造成國有資產(chǎn)流失；其次，由于行政權(quán)過大，缺少監(jiān)督、制約，行政許可機關(guān)與行政許可對象“合謀”，會產(chǎn)生腐敗，導(dǎo)致第二層次的本錢；最后，行政許可中繁瑣的手續(xù)，還導(dǎo)致交易本錢加大。設(shè)定和實施行政許可時，要樹立本錢效益觀念。設(shè)定和實施行政許可的本錢，應(yīng)當?shù)陀谏鐣挟數(shù)奈丛O(shè)定和實施該許可前解決存在的問題的本錢；如果設(shè)定和實施行政許可的本錢，高于解決未設(shè)定和實施該許可前所存在的問題的所需本錢，該行政許可即屬于不適當和不必要。第二，行政許可既是權(quán)力也是責(zé)任。但凡設(shè)立行政許可的，行政機關(guān)在依法行使頒發(fā)許可證、執(zhí)照等行政許可權(quán)的同時，就負有審查、監(jiān)督許可對象的義務(wù),行政機關(guān)不履行審查、監(jiān)督義務(wù)的就要承當法律責(zé)任。對于不許可的事項，行政機關(guān)從維護社會秩序的目的出發(fā)，也要加以監(jiān)督，但大多數(shù)是事后的，而行政許可那么要求事前就要對許可對象進行監(jiān)督，因而行政機關(guān)的審查、監(jiān)督的責(zé)任是前移了，而不是后退了；法律責(zé)任加大了，而不是縮小了。（三）制定行政許可裁量權(quán)基準對于什么是裁量權(quán)基準，無論是學(xué)術(shù)界還是實務(wù)界，都尚無定論。但在裁量權(quán)基準是對法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)那么上，觀點都是一致的。成文的法律法規(guī)處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，而行政執(zhí)法行為面對的社會關(guān)系處于時刻變化之中。制定行政許可裁量權(quán)基準可以一定程度遏制行政機關(guān)濫用行政許可裁量權(quán)，保證《行政許可法》的目的和原那么得以實現(xiàn)。制定行政許可裁量權(quán)基準的主體為行政機關(guān)。行政機關(guān)必須符合兩個條件:一是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定該行政機關(guān)享有行政許可職權(quán)。二是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定該行政機關(guān)對行政許可行為享有裁量權(quán)。制定裁量權(quán)基準的主體包括縣級以上政府。上級行政機關(guān)已經(jīng)制定行政許可裁量權(quán)基準的，下級行政機關(guān)原那么上不再制定適用范圍相同的行政許可裁量權(quán)基準。行政許可裁量權(quán)的形式主要表現(xiàn)為對是否啟動行政執(zhí)法程序的裁量，如是否啟動聽證程序；對行政許可條件的裁量，對行政許可決定幅度的裁量。制定行政許可裁量權(quán)基準應(yīng)當聽取行政相對人的意見，行政許可裁量權(quán)基準應(yīng)當向社會公開，依據(jù)行政許可裁量權(quán)基準做出的決定也應(yīng)當依法向社會公開，以此保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。行政機關(guān)制定行政許可裁量權(quán)基準應(yīng)當考量以下因素2：1、所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的立法目的、法律原那么。在法治國家中，行政機關(guān)的執(zhí)法活動不僅需要遵循法律規(guī)那么的控制，還要接受法律原那么、法律目的的制約。法律目的為立法、執(zhí)法提供根本性的方向指導(dǎo)，法律原那么那么是法律價值的載體，為具體的法律條文的規(guī)定提供著補充。2、經(jīng)濟、社會、文化等客觀情況的地域差異性。不同的經(jīng)濟、社會、文化開展情況，對于同一行為的感受、要求不同。假設(shè)我國在某一領(lǐng)域?qū)κ袌鲋黧w的準入許可有土地占用額度的幅度限制，那么在東部興旺地區(qū)可以規(guī)定偏緊的用地指標，在中西部欠興旺地區(qū)可以規(guī)定偏松的用地指標。因此，在制定行政許可裁量權(quán)基準的時候，應(yīng)當根據(jù)行政管理地域的經(jīng)濟、文化和社會開展現(xiàn)狀。3、管理事項的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會影響。即在裁量權(quán)基準中，事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會影響與行政執(zhí)法決定要相適應(yīng)。參考文獻[1]周漢華.行政許可法：觀念創(chuàng)新與實踐挑戰(zhàn).法學(xué)研究，2005,2：15-17⑵楊天宇.中外政府行