城市公共經(jīng)濟(jì)管理

第7

章城市公共經(jīng)濟(jì)管理城市管理學(xué)重點(diǎn)問題城市財(cái)政收入的主要來源城市財(cái)政支出的分類城市財(cái)政支出的效率管理城市政府采購的目標(biāo)和原則城市政府采購的主要方式城市政府規(guī)制的含義和作用政府規(guī)制的理論流派城市政府規(guī)制的政策選擇自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式城市管理學(xué)7.1城市公共財(cái)政管理1.城市公共財(cái)政的含義城市公共財(cái)政（publicfinance）是城市政府為實(shí)現(xiàn)公共管理職能，而參與社會(huì)產(chǎn)品的分配和再分配的活動(dòng)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市公共財(cái)政具有三大職能：（1）資源配置職能（2）收入分配職能（3）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長職能城市管理學(xué)7.1.1

城市公共財(cái)政概述7.1城市公共財(cái)政管理2.中國城市財(cái)政體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政權(quán)集中在中央政府手中，城市政府收入基本上全部上繳中央，然后再由中央統(tǒng)籌安排地方財(cái)政開支。從1980年開始，中央在大多數(shù)地區(qū)實(shí)行財(cái)政包干。1994年，開始實(shí)施分稅制改革。城市管理學(xué)7.1.1

城市公共財(cái)政概述7.1城市公共財(cái)政管理1.城市財(cái)政收入的來源城市財(cái)政收入的特點(diǎn)：（1）公共性；（2）強(qiáng)制性；（3）規(guī)范性；（4）穩(wěn)定性城市財(cái)政收入的主要來源：（1）稅收收入；（2）國有資產(chǎn)收入；（3）公共收費(fèi)收入；（4）債務(wù)收入城市管理學(xué)7.1.2

城市政府的財(cái)政收入7.1城市公共財(cái)政管理2.城市財(cái)政收入的原則（1）公平原則（2）效率原則（3）適度原則（4）法治原則城市管理學(xué)7.1.2

城市政府的財(cái)政收入7.1城市公共財(cái)政管理1.城市財(cái)政支出的分類（1）根據(jù)政府職能的不同，財(cái)政支出可分為維持性支出、經(jīng)濟(jì)性支出和社會(huì)性支出。（2）根據(jù)財(cái)政支出的性質(zhì)不同，可分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。城市管理學(xué)7.1.3

城市政府的財(cái)政支出7.1城市公共財(cái)政管理2.城市財(cái)政支出的原則（1）彌補(bǔ)市場失靈原則（2）社會(huì)利益最大化原則（3）公平、公開、透明原則（4）厲行節(jié)約、量入為出原則（5）統(tǒng)籌兼顧、保證質(zhì)量原則城市管理學(xué)7.1.3

城市政府的財(cái)政支出7.1城市公共財(cái)政管理（1）改進(jìn)城市公共產(chǎn)品的攻擊方式（2）規(guī)范財(cái)政支出，硬化預(yù)算約束（3）精簡機(jī)構(gòu)，精減人員，提高公共部門的工作效率（4）完善支出決策和執(zhí)行管理，提高財(cái)政支出的使用效果城市管理學(xué)7.1.4

城市財(cái)政支出的效率管理7.2城市政府采購管理1.城市政府采購的概念城市政府采購（governmentprocurement），是指城市政府及其他受政府控制的企事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益，在財(cái)政監(jiān)督下使用公共資金，從市場購買所需商品、工程和服務(wù)的行為。城市管理學(xué)7.2.1

城市政府采購的特點(diǎn)7.2城市政府采購管理2.城市政府采購的特點(diǎn)（1）采購資金的公共性（2）采購對象的廣泛性（3）政府采購的非營利性（4）政府采購的公開性（5）政府采購的政策性（6）政府采購規(guī)模龐大城市管理學(xué)7.2.1

城市政府采購的特點(diǎn)7.2城市政府采購管理（1）經(jīng)濟(jì)性和有效性（2）保障廉潔采購（3）調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展（4）促進(jìn)社會(huì)目標(biāo)城市管理學(xué)7.2.2

城市政府采購目標(biāo)7.2城市政府采購管理（1）公開性原則（2）公平性原則（3）公正性原則（4）有效競爭原則城市管理學(xué)7.2.3

城市政府采購原則7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（1）集中采購：是指城市政府機(jī)關(guān)及其附屬單位的一切物資、工程或服務(wù)，都由專門設(shè)立的采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一采購的管理形式。集中采購可以降低采購價(jià)格，減少采購成本。（2）分散采購：是指由城市政府各消費(fèi)或使用單位以貨幣形式直接采購所需貨物、工程或服務(wù)的采購形式。分散采購的優(yōu)點(diǎn)是靈活、自主、手續(xù)簡便，有利于縮短采購時(shí)間，迅速解決具體問題。其弊端在于監(jiān)督管理不力，容易出現(xiàn)重復(fù)采購、管理不規(guī)范等問題。城市管理學(xué)7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（3）公開招標(biāo)采購：是指城市政府的有關(guān)采購方以招標(biāo)公告的形式邀請不確定的供應(yīng)商投標(biāo)的采購方式。首先，它要求招標(biāo)程序公開；其次，它要求招標(biāo)程序具有競爭性。公開招標(biāo)采購被認(rèn)為是最能促進(jìn)競爭和提高采購效益的方法，它可使招標(biāo)者以合理價(jià)格獲得所需物資，防止徇私舞弊行為。缺點(diǎn)是程序和手續(xù)復(fù)雜，對急需物資難以適用。城市管理學(xué)7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（4）邀請招標(biāo)采購：是指城市政府采購方以投標(biāo)邀請書的形式直接邀請有限數(shù)目的供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購方式。邀請招標(biāo)采購主要適用于技術(shù)復(fù)雜或?qū)ｉT性的貨物、工程或服務(wù)，研究和評審標(biāo)書需要時(shí)間和費(fèi)用，采購實(shí)體只能通過限制投標(biāo)人數(shù)來達(dá)到經(jīng)濟(jì)和效益目標(biāo)。（5）詢價(jià)采購：是指城市政府向幾個(gè)供應(yīng)商發(fā)出詢價(jià)單，讓其報(bào)價(jià)，然后對其報(bào)價(jià)進(jìn)行比較，確定合格的供應(yīng)商的采購方式。城市管理學(xué)7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（6）單一來源采購：是指城市采購中心在適當(dāng)?shù)臈l件下向單一供應(yīng)商征求建議或報(bào)價(jià)而進(jìn)行的采購，這是一種沒有競爭的采購方式。（7）征求建議采購：是指城市采購實(shí)體與少數(shù)的供應(yīng)商接洽，讓它們提出建議書，與之談判有無可能對建議書的實(shí)質(zhì)內(nèi)容作出更改，再從中要求提出“最佳和最后建議”，對供應(yīng)商的建議進(jìn)行評價(jià)和比較，有可能選出最能滿足采購實(shí)體需求的供應(yīng)商。城市管理學(xué)7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（8）談判采購：是指采購和銷售雙方就交易的條件達(dá)成一項(xiàng)雙方都滿意的協(xié)議的過程。談判采購是私營領(lǐng)域的常用采購方法。在公共領(lǐng)域中，談判主要用于國防和服務(wù)性采購中。談判要求運(yùn)用判斷、智謀和常識(shí)。城市管理學(xué)7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理2.城市政府采購程序規(guī)范的政府采購程序，主要包括以下步驟：（1）確定采購需求（2）選擇采購方式（3）審核供應(yīng)商資格（4）執(zhí)行采購方式（5）簽訂采購合同（6）履行采購合同（7）驗(yàn)收（8）結(jié)算（9）效益評估城市管理學(xué)7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理2.城市政府采購程序完整的公開招標(biāo)采購過程包括以下六個(gè)階段：（1）招標(biāo)（2）投標(biāo)（3）開標(biāo)（4）評標(biāo)（5）決標(biāo)（6）簽訂合同城市管理學(xué)7.2.4

城市政府采購制度7.3城市政府規(guī)制管理1.政府規(guī)制的概念城市政府規(guī)制，是指在法治的制度框架下，城市政府的有關(guān)部門以矯正市場失靈和維護(hù)社會(huì)多元利益平衡為使命，對微觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主體實(shí)行的直接干預(yù)和控制行為。政府規(guī)制依據(jù)有關(guān)的法規(guī)，通過許可和認(rèn)可等手段，對企業(yè)的市場活動(dòng)施加直接的影響。城市管理學(xué)7.3.1

政府規(guī)制的基本含義7.3城市政府規(guī)制管理2.政府規(guī)制的特點(diǎn)（1）政府規(guī)制以市場經(jīng)濟(jì)體制為制度前提。在完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下，私有產(chǎn)權(quán)和公共產(chǎn)權(quán)受到同等保護(hù)。（2）政府規(guī)制是有據(jù)可循的管理。（3）政府規(guī)制具有明確的程序規(guī)定性。（4）政府規(guī)制具有法定的救濟(jì)途徑和糾錯(cuò)機(jī)制。城市管理學(xué)7.3.1

政府規(guī)制的基本含義7.3城市政府規(guī)制管理3.政府規(guī)制的種類城市政府規(guī)制可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩類：經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是為了保障公平競爭、防止資源配置低效和確保市民的使用權(quán)利，城市政府通過許可和認(rèn)可的方式，對企業(yè)的市場進(jìn)入、退出、產(chǎn)品的價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等活動(dòng)進(jìn)行限制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要是針對自然壟斷行業(yè)和公用事業(yè)。城市管理學(xué)7.3.1

政府規(guī)制的基本含義7.3城市政府規(guī)制管理3.政府規(guī)制的種類社會(huì)性規(guī)制以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)未成年人、增進(jìn)社會(huì)福利為目的，通過制定一定的標(biāo)準(zhǔn)去禁止和限制特定的企業(yè)行為。社會(huì)性規(guī)制涉及環(huán)境規(guī)制、交通規(guī)制、教育規(guī)制、文化規(guī)制等領(lǐng)域。無論是競爭性產(chǎn)業(yè)，還是壟斷性行業(yè)，只要存在不利于消費(fèi)者、生產(chǎn)者安全與健康的隱患，只要有污染環(huán)境的事情發(fā)生，只要對社會(huì)福利具有潛在危害，就要對其進(jìn)行社會(huì)性規(guī)制。城市管理學(xué)7.3.1

政府規(guī)制的基本含義7.3城市政府規(guī)制管理1.城市政府規(guī)制的積極意義（1）有利于防止過度競爭，提高經(jīng)濟(jì)效率（2）有利于維護(hù)公平的市場交易（3）有利于增進(jìn)公共利益，提高社會(huì)整體福利水平城市管理學(xué)7.3.2

政府規(guī)制的作用7.3城市政府規(guī)制管理1.公共利益理論公共利益理論一直是主張強(qiáng)化政府規(guī)制的最重要的理論依據(jù)。它以市場失靈和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，認(rèn)為政府規(guī)制之所以發(fā)生，是由于存在市場失靈問題，需要通過政府規(guī)制提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。公共利益理論認(rèn)為，政府可以代表公眾對市場作出理性的計(jì)算，并使市場規(guī)制過程符合帕累托最優(yōu)原則，從而保護(hù)客戶免受私人壟斷廠商的侵害。城市管理學(xué)7.3.3

政府規(guī)制的理論發(fā)展7.3城市政府規(guī)制管理2.規(guī)制俘虜理論規(guī)制俘虜理論認(rèn)為，政府對企業(yè)行為的規(guī)制，是為了滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制的最初發(fā)動(dòng)者往往并不是政府，而是產(chǎn)業(yè)組織。政府規(guī)制的實(shí)質(zhì)是規(guī)制者和立法者被產(chǎn)業(yè)組織所俘虜和控制。在產(chǎn)業(yè)組織的游說下，不僅政策制定機(jī)構(gòu)會(huì)被俘虜，行政執(zhí)法者也會(huì)被俘虜。城市管理學(xué)7.3.3

政府規(guī)制的理論發(fā)展7.3城市政府規(guī)制管理3.放松規(guī)制理論過于過度規(guī)制抑制了市場競爭，不利于提高經(jīng)濟(jì)效率，20世紀(jì)50—60年代，在西方發(fā)達(dá)國家，反對政府規(guī)制的呼聲日益高漲。自70年代末以來，發(fā)達(dá)國家紛紛進(jìn)行政府規(guī)制改革，開始放松規(guī)制（deregulation）和重建規(guī)制（reregulation）。國家放松規(guī)制主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，支持放松政府規(guī)制的理論主要有政府失靈理論和可競爭市場理論。城市管理學(xué)7.3.3

政府規(guī)制的理論發(fā)展7.3城市政府規(guī)制管理4.激勵(lì)性規(guī)制理論在規(guī)制俘虜和放松規(guī)制理論的影響下，為了提高規(guī)制效力，降低規(guī)制成本，激勵(lì)性規(guī)制（incentiveregulatory）理論應(yīng)運(yùn)而生。激勵(lì)性規(guī)制理論側(cè)重于研究如何設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制和設(shè)置正面誘因，鼓勵(lì)企業(yè)顯露真實(shí)的經(jīng)營信息，從而以最小成本獲得規(guī)制信息，并刺激企業(yè)提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率。城市管理學(xué)7.3.3

政府規(guī)制的理論發(fā)展7.3城市政府規(guī)制管理1.維護(hù)多元利益平衡2.放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制3.強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制4.實(shí)施成本收益分析5.加強(qiáng)對規(guī)制者的規(guī)制城市管理學(xué)7.3.4

政府規(guī)制的政策選擇7.4城市自然壟斷管理1.壟斷的含義所謂壟斷，是指排他性控制和獨(dú)占某種經(jīng)濟(jì)資源、產(chǎn)品、技術(shù)或市場。這種排他性的控制權(quán)，既可能對經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生負(fù)面影響，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)秩序的基本支撐點(diǎn)城市管理學(xué)7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理2.壟斷的類型（1）資源性壟斷（2）技術(shù)性壟斷（3）經(jīng)營性壟斷（4）強(qiáng)制性壟斷（5）自然壟斷城市管理學(xué)7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理3.壟斷的影響不同性質(zhì)的壟斷現(xiàn)象，對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有不同的影響。把壟斷行為分為：產(chǎn)權(quán)排他性壟斷和強(qiáng)制禁止性壟斷兩類。前者是從產(chǎn)權(quán)的“排他性”中派生出來的壟斷；后者是侵犯產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。城市管理學(xué)7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理3.壟斷的影響資源性壟斷、技術(shù)性壟斷、經(jīng)營性壟斷和自然壟斷，都屬于產(chǎn)權(quán)排他性壟斷。產(chǎn)權(quán)是市場機(jī)制有效發(fā)揮作用的前提，城市政府必須依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)。保護(hù)產(chǎn)權(quán)就是保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體對于自身擁有資源的排他性的支配權(quán)利，這種排他性權(quán)利以不妨礙他人行使產(chǎn)權(quán)為限。強(qiáng)制禁止性壟斷由于限制甚至禁止市場準(zhǔn)入，消除了潛在的競爭對手，因而會(huì)妨礙技術(shù)進(jìn)步，對經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生不利影響。城市管理學(xué)7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理3.壟斷的影響（1）在存在可替代性產(chǎn)品的情況下，資源性壟斷并不能夠持續(xù)控制價(jià)格和獲取高額利潤。（2）在市場競爭中，技術(shù)性壟斷通常也難以“一勞永逸”。（3）經(jīng)營性壟斷也難以持久保持。（4）自然壟斷突破規(guī)模經(jīng)濟(jì)的“瓶頸”以后，同樣可以引入市場競爭機(jī)制。（5）強(qiáng)制性壟斷消除了潛在的競爭對手，因而會(huì)妨礙技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)效率。城市管理學(xué)7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理1.自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特征（1）規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯（2）投資成本具有沉淀性（3）企業(yè)經(jīng)營具有公益性（4）壟斷企業(yè)處于支配地位城市管理學(xué)7.4.2

自然壟斷行業(yè)的特點(diǎn)7.4城市自然壟斷管理2.自然壟斷的業(yè)務(wù)邊界從靜態(tài)角度看，凡是需要進(jìn)行大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)和管道建設(shè)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，都屬于自然壟斷行業(yè)。從動(dòng)態(tài)角度看，自然壟斷的業(yè)務(wù)范圍具有相當(dāng)大的可變性。首先，技術(shù)進(jìn)步可以在很大程度上改變自然壟斷的邊界。其次，市場半徑的擴(kuò)展以及市場容量的擴(kuò)大也會(huì)改變自然壟斷的邊界。城市管理學(xué)7.4.2

自然壟斷行業(yè)的特點(diǎn)7.4城市自然壟斷管理1.自然壟斷行業(yè)的管理現(xiàn)狀中國城市自然壟斷企業(yè)實(shí)行政府直接投資、壟斷經(jīng)營的管理體制，政府不對民間投資者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。在這種制度安排下，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府委派，資金由政府劃撥，價(jià)格由政府制定，盈虧由政府負(fù)擔(dān)，不存在任何經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。因此，影響了企業(yè)效率和企業(yè)的發(fā)展。城市管理學(xué)7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理1.自然壟斷行業(yè)的管理現(xiàn)狀20世紀(jì)80年代以來，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家，開始在電信等自然壟斷行業(yè)，積極推進(jìn)民營化改革，引入市場競爭機(jī)制。20世紀(jì)90年代以來，中國城市政府也開始對自然壟斷行業(yè)進(jìn)行改革，政企分開、放松規(guī)制、引入競爭、股份化和民營化改造等措施，取得了一定的成效。總體來看，中國城市的自然壟斷規(guī)制改革尚處于初始階段，在市場準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制等方面都還有待改進(jìn)和完善。城市管理學(xué)7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理2.自然壟斷行業(yè)規(guī)制的必要性（1）抑制壟斷利潤，維護(hù)社會(huì)公平。（2）防止破壞性競爭，保障生產(chǎn)效率和供給穩(wěn)定。（3）制約不正當(dāng)競爭行為。城市管理學(xué)7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理3.自然壟斷規(guī)制管理的目標(biāo)應(yīng)以有效競爭作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競爭目標(biāo)導(dǎo)向。有效競爭的要點(diǎn)是合理界定規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力之間的“度”，自然壟斷企業(yè)不是不需要競爭機(jī)制，而是要合理引入競爭機(jī)制。有效競爭規(guī)制是收益明顯大于成本的規(guī)制。城市管理學(xué)7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理3.自然壟斷規(guī)制管理的目標(biāo)有效競爭規(guī)制需要遵循以下一些基本原則：（1）適度競爭原則（2）公開透明原則（3）公眾參與原則（4）非歧視原則（5）成本效益原則（6）可操作性原則（7）保護(hù)弱者原則城市管理學(xué)7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理1.特許投標(biāo)競爭即在一定的質(zhì)量要求下，政府通過拍賣的形式，讓多家企業(yè)參與競爭自然壟斷行業(yè)的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，從而可以在投標(biāo)階段對服務(wù)質(zhì)量及最佳服務(wù)價(jià)格形成比較充分的競爭，報(bào)價(jià)最低的那家企業(yè)將取得特許經(jīng)營權(quán)。在規(guī)制實(shí)踐中，特許投標(biāo)競爭也存在一些問題。首先，特許投標(biāo)競爭仍可能出現(xiàn)競爭不充分問題。其次，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓也是個(gè)問題。最后，合同款項(xiàng)的變更和修改問題。城市管理學(xué)7.4.4

自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式7.4城市自然壟斷管理2.區(qū)域間比較競爭也稱區(qū)域間標(biāo)尺競爭，其基本思路是，以其他區(qū)域中與本區(qū)域受規(guī)制的自然壟斷企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、市場需求相似的企業(yè)的生產(chǎn)成本為參照，制定本區(qū)域壟斷廠商的價(jià)格和服務(wù)水準(zhǔn)，以激勵(lì)本區(qū)域內(nèi)壟斷企業(yè)提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、改善服務(wù)質(zhì)量。城市管理學(xué)7.4.4

自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式7.4城市自然壟斷管理3.價(jià)格上限規(guī)制也稱RPI-X定價(jià)機(jī)制，即把受規(guī)制行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格與零售價(jià)格指數(shù)（retailpriceindex，RPI）結(jié)合起來，受規(guī)制行業(yè)的價(jià)格上漲不能高于通貨膨脹率。同時(shí)，該定價(jià)機(jī)制還考慮到技術(shù)進(jìn)步帶來的勞動(dòng)生產(chǎn)率（X）的提高，將會(huì)使行業(yè)的價(jià)格下降。城市管理學(xué)7.4.4

自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式7.4城市自然壟斷管理4.社會(huì)契約規(guī)制也稱成本合同規(guī)制，是指