區(qū)域開發(fā)PPP模式研究(保密)

最區(qū)域開發(fā)PPP模式爭論什么是PPP？PPP〔Public-Private-Partnership〕，即政府與社會(huì)資本合作模式，指的是政府與社會(huì)資本通過合作來供給公共品或效勞的一種方式。廣義的PPP是指公共部門與私營部門為供給公共產(chǎn)品或效勞而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。狹義PPP僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式開放合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。我國推廣的PPP工程運(yùn)作形式包括 O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多種類型，可見我國官方的PPP應(yīng)為廣義PPP。PPP通常以政府和社會(huì)資本簽訂合同的形式來實(shí)現(xiàn)，依據(jù)社會(huì)資本擔(dān)當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)大小和介入的程度凹凸，合同類型可分為效勞合同、治理合同、租賃合同、特許經(jīng)營權(quán)合同等。特許經(jīng)營權(quán)合同中，社會(huì)資本在合同期內(nèi)擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)根底設(shè)施等大局部工作，通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。我國目前PPP模式正是以基于特許經(jīng)營權(quán)合同為主。PPP在中國有怎樣的進(jìn)展歷程？PPP在中國并非穎事物，但此次推廣也并非“往事重提”，而是“舊瓶裝酒”PPP在我國已經(jīng)受53波高潮。第一階段：探究階段〔1984-1993〕。改革開放以來，外資大規(guī)模進(jìn)入中國，一部格外資嘗試進(jìn)入公用事業(yè)和根底設(shè)施領(lǐng)域。地方政府開頭與投資者簽訂協(xié)議，合作進(jìn)展根底設(shè)施建設(shè)，本質(zhì)上就是PPP。但當(dāng)時(shí)尚未引起國家層面的關(guān)注，無相應(yīng)政策和規(guī)章，地方政府與投資者都是在探究中前進(jìn)。這一階段代表性的工程有深圳沙角 B電廠BOT工程、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等，其中深圳沙角B電廠BOT工程被認(rèn)為我國真正意義上的第一個(gè)BOT工程。其次階段：小規(guī)模試點(diǎn)階段〔1994-2023〕。與探究階段無政府部門牽頭狀況不同的是，該階段試點(diǎn)工作由國家計(jì)委〔現(xiàn)“發(fā)改委”〕有組織地推動(dòng)，也掀起了第一波PPP高潮。國家計(jì)委選取了5個(gè)BOT試點(diǎn)工程：合肥王小郢污TOT工程、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓工程、北京地鐵四號線BOT工程、北京房山長陽城工程，其中來賓B電廠工程也被認(rèn)為是我國第一個(gè)PPP試點(diǎn)工程。第三階段：推廣試點(diǎn)階段〔2023-2023〕。02年十六大提出在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的根底性作用，03年十六屆三中全會(huì)提出讓民營資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，04年建設(shè)部〔現(xiàn)“住建部”〕出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營治理方法》，為PPP工程開展確立法律法規(guī)依據(jù)。政策東風(fēng)下，各地推出大批PPP試點(diǎn)工程，掀起了PPP其次波高潮。該階段外企、民企、國企等社會(huì)資本均樂觀參與，污水處理工程較多，也有自來水、地鐵、城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)狻⒙窐蚬こ獭５谝粋€(gè)被官方廣泛推廣的PPP工程——北京地鐵四號線工程也于這一階段誕生。第四階段：短暫停滯階段〔2023-2023〕。隨著四萬億經(jīng)濟(jì)刺激政策的推出，地方政府根底設(shè)施建設(shè)投資高速增長，城鎮(zhèn)化程度大幅提高，但PPP模式在此階段卻停滯不前，主要緣由在于地方政府融資平臺進(jìn)展壯大，平臺貸款、城投債等規(guī)模激增為地方政府供給了充分的資金，PPP進(jìn)展進(jìn)入短暫的停滯階段。第五階段：進(jìn)展階段〔2023年至今〕。十八大提出“”，13年財(cái)政部部長樓繼偉就PPP作專題報(bào)告，確定PPP模式在改善國家治14年以來，中心到地方均推出大量PPP工程，PPP進(jìn)入了進(jìn)展的階段，并掀起第三波高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等為主，政府仍是主要的投資者和風(fēng)險(xiǎn)收益主體，此輪則強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本與政府共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更為完善。當(dāng)前為何要大力推廣PPP？今年以來政府力推PPP的緣由主要有以下兩點(diǎn)：第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來巨量融資需求，而地方政府依靠的土地財(cái)政卻難以為繼，信貸刺激的老路也被證明遺患無窮。城鎮(zhèn)化是本屆政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要打好的第一202360%，由此42萬億。且從中短期來看，在地產(chǎn)投資和制造業(yè)投資持續(xù)萎靡的狀況下，基建投資是穩(wěn)增長重要抓手，需要投入大量資金。之前地方政府財(cái)政收入的很大一局部來源于“賣地”，但人口紅利將盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點(diǎn)，土地財(cái)政恐難以為繼。調(diào)構(gòu)造的目標(biāo)和穩(wěn)健貨幣政策的定調(diào)又堵住了信貸擴(kuò)張的老路，而通過PPP可撬動(dòng)社會(huì)資本參與根底設(shè)施投資建設(shè)，緩解地方政府財(cái)政支出壓力。PPP的推出有利于緩解地方政府債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，且與預(yù)算改革和地方債改革相得益彰，將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務(wù)，各級政府能做到“心中有數(shù)”。融資平臺模式下，平臺對融資本錢不敏感，形成資金黑洞推高無風(fēng)險(xiǎn)利率，PPP模式剝離了政府信用，將隱形政府信用轉(zhuǎn)化為企業(yè)信用或工程信用，有利于降低融資本錢、拉長融資期限。地方政府承諾的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)待等將納入預(yù)算治理，符合預(yù)算改革提倡的公開透亮化要求，中央政府能對地方政府債務(wù)做到心中有數(shù)。PPP工程的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)機(jī)制如何？工程回報(bào)機(jī)制指的是工程收入的來源方式，主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等，由工程自身經(jīng)營屬性所打算。使用者付費(fèi)是指最終由消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購置公共產(chǎn)品和效勞，一般適用于可市場化運(yùn)作，收入能掩蓋本錢和合理回報(bào)的工程；可行性缺口補(bǔ)助，是指使用者付費(fèi)缺乏以滿足社會(huì)資本或工程公司本錢回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)待貸款和其他優(yōu)待政策的形式，賜予社會(huì)資本或工程公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；而政府付費(fèi)則指政府直接付費(fèi)購置公共產(chǎn)品和效勞。而對于工程的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，《操作指南》規(guī)定工程的設(shè)計(jì)、建筑、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本擔(dān)當(dāng)，而法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府擔(dān)當(dāng)，不行抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。PPP工程有哪些運(yùn)作方式？從我國官方文件中涉及到的PPP運(yùn)作方式來看，發(fā)改委主要推廣的有O&M、BOT、BOOT、BOO等；而財(cái)政部主要推廣的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等，財(cái)政部出于緩解存量工程資金壓力的目的增加了ROTTOT等方式。一般來說，從工程是否是存量工程來看，存量工程可承受托付運(yùn)營O&M、MC、TOT、ROT等方式，而建工程BOTBOO等方式。從工程盈利性角度來看，經(jīng)營性工程可承受BOT、BOOT等方式，準(zhǔn)經(jīng)營性承受BOT、BOO等方式，而非經(jīng)BOO、O&M等方式推動(dòng)。假設(shè)期限較長或全部權(quán)不需轉(zhuǎn)移給政府部門，社會(huì)資本擔(dān)當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)則較大。在BOOT和BOO形式中，社會(huì)資本參與度較高，擔(dān)當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)也較高；而O&M、MC等形式中，社會(huì)資本參與度相對較低，擔(dān)當(dāng)風(fēng)向也較低。政府如何對PPP工程進(jìn)展評價(jià)？財(cái)政部于11月29日下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作操作指南》〔以下簡稱《操作指南》〕，可以看做是財(cái)政部《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問題的通知》〔76號文〕的落實(shí)和細(xì)化。《操作指南》的最大特點(diǎn)PPPPPP工程的設(shè)計(jì)、融資、建筑、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的各環(huán)節(jié)操作流程進(jìn)展了全方位標(biāo)準(zhǔn)。操作指南規(guī)定，財(cái)政部門對工程的評估實(shí)行物有所值〔VFM〕評價(jià)方法，從定性和定量兩方面開放，只有通過這一評估才能獲得批準(zhǔn)。VFM評價(jià)在國際上普遍運(yùn)用于評估一個(gè)工程是否適合PPPPPP與否兩種狀況下所需本錢凈現(xiàn)值的大小，假設(shè)PPP模式下本錢凈現(xiàn)值更低，則適合承受。PPP模式下所需的本錢包括公共部門保存本錢、社會(huì)資本支付費(fèi)用等，不承受PPP而承受傳統(tǒng)政府選購模式下的本錢成為公共部門比較值〔PSC〕，其考慮了將風(fēng)險(xiǎn)自留產(chǎn)生的時(shí)機(jī)本錢，主要包括建設(shè)運(yùn)營凈本錢、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)本錢、自留風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)本錢和競爭性中立調(diào)整本錢等。隨著本輪PPP熱潮的興起，PPP模式在越來越多的區(qū)域開發(fā)中得到了應(yīng)用，依據(jù)財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺2023229日，全國納入信息平臺的片區(qū)開發(fā)PPP工程達(dá)450個(gè)，涉及總投資額約8090億元。而區(qū)域開發(fā)因其系統(tǒng)性，在PPP運(yùn)作方式的選擇上也較其他類別工程更為簡單，以下筆者結(jié)合多年在城市建設(shè)PPPPPP運(yùn)作方式進(jìn)展分析。PPP4種模式：單體工程PPP運(yùn)作、區(qū)域內(nèi)同類工程打包運(yùn)作、區(qū)域內(nèi)關(guān)聯(lián)工程打包運(yùn)作、區(qū)域整體打包運(yùn)作。單體工程運(yùn)作方式。所謂單體運(yùn)作，是指對區(qū)域內(nèi)各單體工程分別承受PPP模式招商。如單條道路的PPP工程、單座體育館的PPP工程等。單體工程運(yùn)作是目前PPP模式在區(qū)域開發(fā)中應(yīng)用最廣泛、易操作的一種方式。單體運(yùn)作的優(yōu)勢在于：第一，工程邊界條件清楚，合作模式、回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)安排機(jī)制等更簡潔說清楚，更利于標(biāo)準(zhǔn)、公正、透亮化操作；其次，社會(huì)資本參與門檻低，提高其樂觀性，能夠形成有效競爭，降低本錢；第三，在政府財(cái)力有限的狀況下，通過啟動(dòng)某一重點(diǎn)根底設(shè)施的建設(shè)，能夠有效帶動(dòng)區(qū)域開發(fā)建設(shè)，如地鐵PPP工程對地鐵沿線開發(fā)具有明顯的帶動(dòng)作用，可實(shí)現(xiàn)政府代表公眾得以享有區(qū)域價(jià)值提升帶來的收益。其劣勢主要在于：第一，假設(shè)區(qū)域內(nèi)實(shí)行單體運(yùn)作的工程多，則會(huì)導(dǎo)致工程過于零散，增加前期工作量，降低規(guī)模效益；其次，不利于形成區(qū)域內(nèi)工程的整體協(xié)同和資源共享。同類打包方式。所謂同類打包，是指對區(qū)域內(nèi)同類工程進(jìn)展打包合并，整體引入社會(huì)資本進(jìn)展投資、建設(shè)和運(yùn)營。同類打包PPP工程通常包含同一行業(yè)內(nèi)的多個(gè)根底設(shè)施工程，如多個(gè)市政道路組成的PPP工程包，幾個(gè)綜合管廊構(gòu)成的PPP工程包等。《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓舞社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出，鼓舞打破以工程為單位的分散運(yùn)營模式，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，降低建設(shè)和運(yùn)營本錢，提高投資效益。同類打包運(yùn)作方式可實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和資源共享，能有效降低工程的建設(shè)和運(yùn)營本錢，但其在區(qū)域整體協(xié)同方面略顯缺乏。關(guān)聯(lián)打包方式。所謂關(guān)聯(lián)打包，是指對區(qū)域內(nèi)相關(guān)聯(lián)的多個(gè)工程進(jìn)展跨行業(yè)打包，引入社會(huì)資本進(jìn)展投資、建設(shè)和運(yùn)營。關(guān)聯(lián)打包PPP工程通常包括多個(gè)嚴(yán)密關(guān)聯(lián)行業(yè)的根底設(shè)施工程，如污水處理廠+排水管網(wǎng)打包、市政道路+地下綜合管廊打包、海綿城市的關(guān)聯(lián)性工程打包等。財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作工程推介工作的通知》〔財(cái)建[2023]29號〕提出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理工程應(yīng)實(shí)行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運(yùn)營，鼓舞工程通過有效打包整合提升收益力量，以促進(jìn)一體化經(jīng)營、提高運(yùn)營質(zhì)量和效率。關(guān)聯(lián)打包的優(yōu)勢主要在于：能突破工程性質(zhì)限制，通過關(guān)聯(lián)性較高行業(yè)工程的整合，實(shí)現(xiàn)不同類型工程的協(xié)同建設(shè)、運(yùn)營，提高工程的整體收益力量，降低建設(shè)和運(yùn)營本錢，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和資源共享。其劣勢主要在于：第一，工程對社會(huì)資本要求較高，招商的難度增加；其次，如打包工程所跨行業(yè)較多，對工程運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)力量要求較高。整體開發(fā)方式。所謂整體開發(fā)，是指將區(qū)域開發(fā)視為一個(gè)整體，托付給一家社會(huì)資本〔或聯(lián)合體〕，由其進(jìn)展整體籌劃和開發(fā)建設(shè)。整體開發(fā)在我國城市開發(fā)建設(shè)中尚處于探究階段，現(xiàn)有的區(qū)域整體開發(fā)的PPP探究，在合作機(jī)制設(shè)計(jì)上尚存在諸多問題，如：在賜予社會(huì)資本充分自主性的同時(shí)，相關(guān)的規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制和監(jiān)視考核機(jī)制不健全，政府對區(qū)域開發(fā)的管控力量缺乏；社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的考核機(jī)制等，最終消滅區(qū)域開發(fā)地產(chǎn)化、政府無法享受到區(qū)域開發(fā)的增值收益等問題。這些問題的存在，使得一些現(xiàn)有的整體開發(fā)政企合作工程難以成為標(biāo)準(zhǔn)成功的案例。整體開發(fā)的優(yōu)勢主要在于：在企業(yè)能有效兼顧社會(huì)責(zé)任的前提下，整體開發(fā)模式能有效統(tǒng)籌區(qū)域開發(fā)資源，提升區(qū)