第六章 行政組織的類型

第六章行政組織的類型行政組織的類型劃分劃分目的。影響劃分的因素（影響行政組織活動的因素）。四個方面。1、行政組織在行政體系中所起的作用。這影響著組織承擔(dān)的職責(zé)內(nèi)容和行為方式，并對不同組織活動的結(jié)果產(chǎn)生不同的要求，有的側(cè)重于對效率的考察，有的更強調(diào)對其社會效益的評估。2、行政組織在行政活動中所扮演的角色。這決定了在行政活動流程中所起的作用大不相同。這些組織的工作方式、工作目標(biāo)、績效評價就各不相同。3、行政組織的法律地位。這種不同的地位影響其本身的設(shè)置、撤銷以及權(quán)限的大小，也規(guī)定了它與其他行政組織的關(guān)系。4、行政組織在行政層級中所處的位置。這決定了它職權(quán)職責(zé)的范圍，并影響其工作的重點和工作方式。第一節(jié)按功能劃分的類型功能——行政組織在行政體系中所起的作用。據(jù)此，可以分為領(lǐng)導(dǎo)組織、業(yè)務(wù)組織、輔助組織和顧問組織四種類型。一、領(lǐng)導(dǎo)組織統(tǒng)率組織，行政體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的組織。首長負(fù)責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)組織——行政首長。作為統(tǒng)率機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)組織對本系統(tǒng)的行政活動從整體上承擔(dān)責(zé)任，包括對社會承擔(dān)的政治責(zé)任和對政府承擔(dān)的行政責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)組織是各級行政組織的指揮與決策中心，主要職責(zé)：1、計劃決策。包括制定本地或本部門行政工作計劃，并負(fù)責(zé)就本地或本部門行政工作中的重大問題做出決定。2、組織指揮。包括下達行政命令和指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督下屬機構(gòu)完成本級政府或本部門的行政任務(wù)。3、人員管理。通過人員任免、調(diào)動和考核獎懲，充分利用本級政府或本部門的人力資源，充分發(fā)揮組織成員在工作中的主動性、積極性和創(chuàng)造性。4、預(yù)算編制和管控。決策權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)。二、業(yè)務(wù)組織是指在行政首長領(lǐng)導(dǎo)下具體執(zhí)行政策、方案與計劃的組織，是對外進行某項業(yè)務(wù)管理或提供某種相關(guān)服務(wù)的組織。各級政府所設(shè)的職能部門。根據(jù)管理對象的不同，業(yè)務(wù)組織分為：專業(yè)性業(yè)務(wù)組織（各部）和綜合性業(yè)務(wù)組織（國家發(fā)改委）。專業(yè)性業(yè)務(wù)組織是對某一方面的事務(wù)承擔(dān)管理職責(zé)，管理對象比較單一。綜合性業(yè)務(wù)組織管理的對象涉及多方面的事務(wù)，其職責(zé)常具有協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、控制和監(jiān)督性質(zhì)。業(yè)務(wù)組織在一級政府中為數(shù)最多，但地位并不相同，有的是政府組成部門，有的是政府直屬機構(gòu)。三、輔助組織是指為行政領(lǐng)導(dǎo)組織和業(yè)務(wù)組織實現(xiàn)行政目標(biāo)，完成工作任務(wù)，履行職責(zé)而提供協(xié)助和服務(wù)的組織。性質(zhì)和地位：是參謀機構(gòu)而不是決策機構(gòu)，是事務(wù)機構(gòu)而不是執(zhí)行性機構(gòu)，是輔助機構(gòu)而不是公共管理機構(gòu)。服務(wù)對象是組織系統(tǒng)內(nèi)部的機構(gòu)、部門和成員，除個別機構(gòu)外，大都不與組織外部發(fā)生直接的行政關(guān)系。總之，它本身并沒有獨立地位，既沒有指揮權(quán)、也沒有執(zhí)行權(quán)，只是起到承上啟下、協(xié)調(diào)咨詢、后勤服務(wù)等輔助作用。根據(jù)輔助組織的工作性質(zhì)，可以分為幾種類型：1、事務(wù)性組織，指那些協(xié)助行政首長處理各種日常事務(wù)的綜合性辦事機關(guān)，如各級人民政府的辦公廳（室）、機關(guān)事務(wù)管理局等。2、內(nèi)部管理組織，指協(xié)助行政首長完成內(nèi)部管理工作的機關(guān)，如人事、編制部門。3、技術(shù)性組織，指利用其特殊知識、技術(shù)與經(jīng)驗，協(xié)助行政首長處理某些特殊問題的組織，如統(tǒng)計局等。4、咨議性組織，指為行政首長提供咨詢或主動向行政首長提供建議的組織，如政研室、參事室和法制研究部門。5、監(jiān)督性組織，指協(xié)助行政首長從事督導(dǎo)、視察、考核等活動的組織，如監(jiān)察、審計部門等。地位視工作性質(zhì)和重要性而有所不同。人社部、監(jiān)察部、審計署——政府組成部門。統(tǒng)計局、參事室——直屬機構(gòu)。四、顧問組織咨詢組織，是為首長決策提供服務(wù)的組織，主要職責(zé)在于確保行政決策的科學(xué)性，包括提供建議、與民眾溝通等內(nèi)容。有的組織屬于政府機構(gòu)（幕僚組織中的咨議性組織），有的則不屬于正式的政府機構(gòu)（顧問委員會、咨詢委員會）。通常由專家組成或由有經(jīng)驗的專家、學(xué)者、政府組織代表、民眾代表組成。職能：調(diào)查、預(yù)測、分析、論證、出謀劃策、提供咨詢和決策方案等。第二節(jié)按行政活動特點劃分的類型根據(jù)行政組織活動環(huán)節(jié)的不同特點，可以分為決策組織、執(zhí)行組織、監(jiān)督組織、信息組織、咨詢組織。一、決策組織是指在一個行政系統(tǒng)的行政活動中承擔(dān)決策職責(zé)的組織，主要職能是做出決定、制定規(guī)劃、發(fā)布命令和指揮調(diào)度等。也是功能類型劃分中的領(lǐng)導(dǎo)組織。行政的決策組織所需的制度環(huán)境：建立有效的監(jiān)督體制——以便及時制約決策權(quán)力的不當(dāng)行使；制定嚴(yán)格的法定程序——防止決策過程的失誤；建立完善的輔助體系——保證決策的科學(xué)性。此外，決策組織的建設(shè)也需要不斷提高決策者的素質(zhì)。二、執(zhí)行組織是指執(zhí)行決策組織所做出的決定、命令，實施貫徹決策組織意圖的組織。行政執(zhí)行的特點：執(zhí)法活動；公權(quán)力活動；產(chǎn)生社會效果的活動。行政執(zhí)行組織的建設(shè)：需要樹立為民服務(wù)的社會公益意識；組織內(nèi)部建立完善的規(guī)章、制度、程序和行為守則，實現(xiàn)法治化；形成有法可依的行政執(zhí)行責(zé)任追究制度。三、監(jiān)督組織是指在決策付諸實施的執(zhí)行過程中，協(xié)助首長對執(zhí)行活動進行監(jiān)督、控制的組織。行政監(jiān)督的提法：行政的監(jiān)督和對行政的監(jiān)督（我們所指）。行政的監(jiān)督：工商行政管理局——監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營活動的合法性，技術(shù)監(jiān)督局——監(jiān)督產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。從行政活動過程看，屬于執(zhí)行組織。對行政的監(jiān)督——外部（強調(diào)行政活動的社會效益）、內(nèi)部（強調(diào)行政活動的效率，包括時間和金錢）行政監(jiān)督組織存在于內(nèi)部監(jiān)督情況下。內(nèi)部監(jiān)督分為三種情況：上級對下級的監(jiān)督；職能組織的職能監(jiān)督（財政部門、人事部門）；特設(shè)組織的專門監(jiān)督（監(jiān)察部門、審計部門）。監(jiān)督組織職責(zé)需要達到的兩個目的：第一，確保一切行政活動的進行，都符合法律規(guī)定，實現(xiàn)依法行政和行政主體的法治化。第二，確保一切行政活動的進行都是合理的，特別是在資金使用上，實現(xiàn)行政活動的節(jié)約高效，杜絕奢侈浪費?！侠?、合法四、信息組織是為決策組織提供信息服務(wù)的組織，職責(zé)主要是對信息的收集、整理、分析、保存和傳遞（包括主動提供和被動咨詢）。信息組織的重要地位。信息是否可靠、及時、準(zhǔn)確、完整直接影響到?jīng)Q策的正確與否。如何選擇和利用有價值的信息是一件重要而復(fù)雜的工作。多種信息組織：收集各種數(shù)據(jù)的統(tǒng)計組織（統(tǒng)計局、資料室、信息中心等）；了解民情的信訪組織（信訪辦）；收集各種資料為制定政策提供參考的研究組織（政策法規(guī)辦公室等）。信息組織的建設(shè)：重視現(xiàn)代科技手段和工具的利用，提高速度，及時獲取和傳遞信息；重視信息的提供，主動積極地向有關(guān)部門和公眾提供（），發(fā)揮信息的作用。 滿足人民的知情權(quán)成為政府的責(zé)任新聞發(fā)布會和新聞發(fā)言人制度，互聯(lián)網(wǎng)。五、咨詢組織參謀機關(guān)、智囊團、思想庫，主要是為決策組織提供意見和建議，在功能分類中稱為顧問組織。產(chǎn)生的原因——首長負(fù)責(zé)制充分發(fā)揮咨詢組織作用所需的兩個條件：一是咨詢機關(guān)的人員必須具備較高的素質(zhì)，二是要保證咨詢機關(guān)在具體工作中的相對獨立性。前者是根本，后者是保障。除了政府的正式咨詢組織外，還有為政府服務(wù)的非政府機構(gòu)，私人的或半官半民性質(zhì)的專業(yè)性咨詢組織——由專家組成，如美國的“蘭德公司”、英國的“倫敦戰(zhàn)略研究所”等。優(yōu)勢——智能和身份超脫的特殊地位。目前，為美國聯(lián)邦政府服務(wù)的咨詢機構(gòu)達700多個，日本政府各部門的參謀咨詢機構(gòu)有200多個。第三節(jié)按法定行政地位劃分的類型根據(jù)行政組織在行政體系中的法定行政地位分類。類型不同，行政組織的設(shè)置、撤銷、職責(zé)權(quán)限、工作方式都有所不同。以中國最高國家行政機關(guān)——國務(wù)院所屬的機構(gòu)為例。包括國務(wù)院的組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、附屬機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)等。一、國務(wù)院組成部門《國務(wù)院組織法》：國務(wù)院由總理、副總理、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成。由各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長所領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)就是國務(wù)院的組成部門。設(shè)立、撤銷、合并以及其行政首長的任免，經(jīng)總理提出，由全國人大或其常委會決定。在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理政府某一方面的行政事務(wù)，并相對獨立地行使某一方面的國家行政權(quán)力。按照這些機構(gòu)擔(dān)負(fù)的職能和管理領(lǐng)域，可以分為5大類。1、宏觀經(jīng)濟管理部門。主要職責(zé)。包括國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部和中國人民銀行。2、專業(yè)經(jīng)濟管理部門。主要職責(zé)。包括交通部、住建部、農(nóng)業(yè)部、水利部、工信部。3、社會公共事務(wù)管理部門。主要職責(zé)。包括人社部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、民政部、國土資源部。4、國家政務(wù)管理部門。主要職責(zé)。包括外交部、國防部、司法部、公安部、國家安全部、國家民族事務(wù)委員會、監(jiān)察部和審計署。5、文化、教育、衛(wèi)生、科技管理部門。主要職責(zé)。包括文化部、教育部、科學(xué)技術(shù)部。國務(wù)院辦公廳——綜合性日常辦公機構(gòu)。主要職責(zé)。二、國務(wù)院直屬機構(gòu)《國務(wù)院組織法》：國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)具有獨立性特點，不便于劃歸各部委管轄。直屬機構(gòu)具有獨立的行政管理職能，設(shè)立、撤銷、合并，由國務(wù)院常務(wù)會議討論決定，其行政首長需經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論決定，由國務(wù)院總理任免。與國務(wù)院組成部門相比，直屬機構(gòu)的工作量較小或者比較單一，在行政地位上低于國務(wù)院組成部門機構(gòu)，其行政級別一般為副部級，稱為“總局”的直屬機構(gòu)則為正部級。18個直屬機構(gòu)：中華人民共和國海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)境保護總局、中國民用航空總局、國家廣播電影電視總局、國家體育總局、國家統(tǒng)計局、國家工商行政管理總局、國家新聞出版總署、國家林業(yè)局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家旅游局、國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院參事室、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局。國務(wù)院所屬的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，是由全國人大決定設(shè)置的非國務(wù)院組成部門機構(gòu)，因而被單列為“直屬特設(shè)機構(gòu)”。三、國務(wù)院辦事機構(gòu)這是國務(wù)院內(nèi)部設(shè)立的、以協(xié)助總理辦理專門事項為職責(zé)、直接向總理負(fù)責(zé)的工作機構(gòu)。沒有公共管理職責(zé)，不能對外發(fā)布規(guī)范性文件。級別一般等同于部、委，為正部級。設(shè)立、合并、撤銷，由國務(wù)院決定。其行政首長由國務(wù)院總理任免。6個辦事機構(gòu)：華僑事務(wù)辦公室；港澳事務(wù)辦公室；法制事務(wù)辦公室；國務(wù)院研究室；臺灣事務(wù)辦公室；新聞辦公室。四、國務(wù)院附屬機構(gòu)是指由部、委管理的獨立機構(gòu)。依據(jù)設(shè)置直屬機構(gòu)應(yīng)遵循精簡的原則，國務(wù)院將行政事務(wù)與一些部、委的職能有聯(lián)系的某些獨立機構(gòu)，交由相應(yīng)的部、委對其進行管理。具有獨立的法律地位，具有依法行使某項專門事務(wù)的行政職權(quán)。是國務(wù)院序列內(nèi)機構(gòu)，既接受有關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)，又具有相對的獨立性，不是部委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。由國務(wù)院部委管理的國家局：信訪局、糧食局、煙草局、外專局、海洋局、測繪局、郵政局、文物局、中醫(yī)藥局、外匯局、檔案局、保密局。五、國務(wù)院臨時機構(gòu)這是國務(wù)院為解決某一臨時性或?qū)ｉT性問題而設(shè)置的機關(guān)，一旦任務(wù)結(jié)束，機構(gòu)將隨之撤銷，如國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會。六、國務(wù)院直屬事業(yè)單位這是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，辦理特定事項的工作單位。不列入國務(wù)院行政機構(gòu)序列，一般也沒有行政職能。但經(jīng)過國務(wù)院的授權(quán)，也可以具有某些行政職能。設(shè)立、變更、撤銷由國務(wù)院決定。14個直屬事業(yè)單位：新華通訊社、中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院、中國工程院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國地震局、中國氣象局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家電力監(jiān)管委員會、全國社會保障基金理事會、國家自然科學(xué)基金委員會。七、合署辦公機構(gòu)這是指一個機構(gòu)掛兩塊牌子，從事內(nèi)容相同或基本相同的工作。分為兩種情況：一種是出于中國的特定國情，黨政合署辦公的機構(gòu)，如國務(wù)院新聞辦公室與中共中央對外宣傳辦公室等，采用“一個機構(gòu)、兩塊牌子”的模式，列為中共中央直屬機關(guān)的下屬機構(gòu)。另一種是基于精簡政府機構(gòu)數(shù)量而形成的，如文化局掛文物局牌子，新聞出版局掛版權(quán)局牌子等。第四節(jié)按行政層級劃分的類型根據(jù)行政組織在行政體系中所處的行政層級，可以分為中央行政組織與地方行政組織，還可分為派出組織（一級政府內(nèi)的層級組織）和分支組織（一級政府職能機構(gòu)內(nèi)的層級組織。一、中央行政組織是指一國的中央行政機關(guān)及其下屬的行政機構(gòu)。活動范圍涉及全國，一個國家的最高行政機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)全國各級地方行政機關(guān)，管理職責(zé)是那些必須把一個國家作為整體來進行管理的國家事務(wù)和一些雖然要分地域?qū)嵤?，但管理不?dāng)會危及政治穩(wěn)定和國家統(tǒng)一的社會事務(wù)。中國的國務(wù)院，朝鮮的政務(wù)院、英國的內(nèi)閣等。各國中央行政組織擁有的權(quán)限大體相同，中國國務(wù)院的職權(quán)包括：1、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。2、行政立法權(quán)（行政法規(guī)和行政措施）。3、行政提案權(quán)。4、行政監(jiān)督權(quán)。5、人事行政權(quán)。6、建制權(quán)。7、宣布進入緊急狀態(tài)權(quán)。8、全國人大及其常委會授予的其他職權(quán)。二、地方行政組織是指活動范圍只涉及國家部分地域范圍的行政組織。地方行政組織可以分為三種情況：作為下級行政組織的一級地方人民政府及其所屬的行政機構(gòu)，如中國的地方各級人民政府及所屬的廳、局、委、處、科等。不是下級行政組織的一級地方政府及其所屬的行政機構(gòu)，如英國、日本等國的各級地方自治體的行政機關(guān)及其所屬的行政機構(gòu)。不是一級地方政府的下級行政組織，如法國中央政府各部在各省設(shè)置的機構(gòu)。地方行政層級。（基層、高層、中間層）職責(zé)主要是管理與當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ钪苯酉嚓P(guān)的社會事務(wù)，并為此提供服務(wù)。職責(zé)的具體配置：采用地方自治體制的國家（“職能分工”）和存在行政上下級關(guān)系的政府（“分級管理”）行政目標(biāo)——形成當(dāng)?shù)亓己?、安定的社會秩序。三、派出組織代表組織，是上級政府根據(jù)工作需要，在其所轄區(qū)域內(nèi)，設(shè)立代表它行使權(quán)力，指揮下級完成行政任務(wù)的組織。產(chǎn)生原因：同國家體制和一級政府轄域情況有關(guān)。實現(xiàn)有效管理。職權(quán)范圍與權(quán)力大小，由派出它的政府根據(jù)設(shè)置目的和工作需要決定。派出組織行使的