政府預(yù)算與預(yù)算管理體制

第十三章政府預(yù)算和預(yù)算管理體制黃秀清BeijingUniversityofPosts&Telecommunications1主要內(nèi)容第一節(jié)政府預(yù)算概述第二節(jié)我國預(yù)算制度的改革和建設(shè)第三節(jié)預(yù)算管理體制2第一節(jié)政府預(yù)算概述一、市場經(jīng)濟下的政府預(yù)算政府預(yù)算（budget）是經(jīng)過法定程序編制并批準(zhǔn)執(zhí)行的具有法律效力的政府年度財政收支計劃。形式上：財政收支計劃一覽表經(jīng)濟內(nèi)容：政府預(yù)算的編制/執(zhí)行/決算三個階段,反映的是政府活動的范圍，方向和政策編制原則公開性可靠性完整性統(tǒng)一性年度性3二、政府預(yù)算的分類按預(yù)算的級次：中央預(yù)算和地方預(yù)算按照編制形式：單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算按照編制方法：增量預(yù)算和零基預(yù)算4我國現(xiàn)行預(yù)算體系（五級）中央預(yù)算地方預(yù)算省、自治區(qū)總預(yù)算直轄市總預(yù)算省自治區(qū)本級預(yù)算設(shè)區(qū)的市的總預(yù)算自治州總預(yù)算市本級預(yù)算市轄區(qū)預(yù)算縣總預(yù)算縣本級預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算市本級預(yù)算市轄區(qū)預(yù)算縣（不設(shè)區(qū)的市）總預(yù)算州本級預(yù)算縣（自治區(qū)、不設(shè)區(qū)的市）總預(yù)算縣（市）本級預(yù)算鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）預(yù)算縣（自治縣、市）本級預(yù)算鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）預(yù)算5復(fù)式預(yù)算將全部收支按性質(zhì)不同，分別編制兩個或兩個以上的預(yù)算，以特定的收入對應(yīng)特定的支出，使收支之間有穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。1927年丹麥初創(chuàng)典型的復(fù)式預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算我國1992年：將全部收支按照性質(zhì)不同劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算經(jīng)常性預(yù)算：收入指國家以社會管理者的身份取得的各種稅收收入和其他一般性收入；支出指國家用于維持政府活動、保證國家安全和社會秩序、發(fā)展各項社會公益事業(yè)以及用于人民生活和社會保障等方面的支出。建設(shè)性預(yù)算：收入指國家以國有資產(chǎn)所有者身份取得的收入、各種專項建設(shè)基金和國家明確規(guī)定用于建設(shè)方面的收入；支出指國家預(yù)算中用于各項經(jīng)濟建設(shè)活動的支出。6改進(jìn)和完善現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》及實施細(xì)則（1995）的規(guī)定，各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為：政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實施步驟，由國務(wù)院另行規(guī)定。2008年3月財政部部長謝旭人表示：研究建立由公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算組成的國家財政預(yù)算體系。7“十二五”預(yù)算管理體制改革2011年完善公共財政預(yù)算，細(xì)化政府性基金預(yù)算，擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍并完善相關(guān)政策措施，繼續(xù)試編全國社會保險基金預(yù)算。全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理。深入推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等預(yù)算管理制度改革。建立健全預(yù)算績效管理制度。研究推進(jìn)政府會計改革，探索試編政府資產(chǎn)負(fù)債表。繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算公開，進(jìn)一步提高透明度。8主要內(nèi)容第一節(jié)政府預(yù)算概述第二節(jié)我國預(yù)算制度的改革和建設(shè)第三節(jié)預(yù)算管理體制9一、近年來我國預(yù)算制度改革內(nèi)容編制部門預(yù)算從按支出性質(zhì)----按部門單位編制預(yù)算（2000）建立了國庫集中支付制度(2001）由過去的分散支出—到國庫集中支付建立了政府采購制度2002年《政府采購法》，2003年正式實施對預(yù)算外資金—“收支兩條線管理”(2002)--全面取消預(yù)算外資金（2011）政府收支分類改革（2007）2007年全面實施政府收支分類改革?！笆濉逼陂g的預(yù)算管理體制的改革（2011-2015）

10二、我國預(yù)算制度存在的問題預(yù)算法及其修訂問題政府預(yù)算的計劃性需要強化預(yù)算編制時間短國務(wù)院于每年１１月１０日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求。中央各部門負(fù)責(zé)本部門所屬各單位預(yù)算草案的審核，并匯總編制本部門的預(yù)算草案，于每年１２月１０日前報財政部審核。省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門匯總的本級總預(yù)算草案，應(yīng)當(dāng)于下一年１月１０日前報財政部。人大召開前的三個月無預(yù)算約束（預(yù)算先期執(zhí)行）預(yù)算粗糙，修改追加預(yù)算隨意11政府預(yù)算的法規(guī)性需要加強作為年度立法，預(yù)算就是“鐵預(yù)算”，具有法律效力，不得隨意超支。但在國內(nèi)，追加預(yù)算、擠占挪用預(yù)算的現(xiàn)象比比皆是，卻又沒有相應(yīng)的懲罰措施對預(yù)算的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督機制對預(yù)算的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是指政府的自我監(jiān)督，外部監(jiān)督則來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾。在預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)，即政府與審計部門之間應(yīng)有一種權(quán)力制衡，在很多國家，審計署直接對立法機構(gòu)負(fù)責(zé)。而在我國，審計署不是對人大負(fù)責(zé)，而是隸屬于國務(wù)院，缺乏獨立性，使得這項外部監(jiān)督實際上成了政府的內(nèi)部監(jiān)督，這是預(yù)算監(jiān)督機制的先天性不足。12政府預(yù)算公開性不足財政公開是構(gòu)建公共財政的基本要求,“推進(jìn)財政公開，打造陽光財政”預(yù)算過于粗糙，模糊，難懂政府預(yù)算覆蓋不完整（完整性原則）預(yù)算外和制度外資金游離于政府預(yù)算之外13主要內(nèi)容第一節(jié)政府預(yù)算概述第二節(jié)我國預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)第三節(jié)預(yù)算管理體制14一、預(yù)算管理體制預(yù)算管理體制：處理中央和地方以及地方政府之間預(yù)算收支劃分和預(yù)算資金管理權(quán)限的制度。是國家財政管理的一項基本制度。涉及集權(quán)和分權(quán)的問題。內(nèi)容包括：確定預(yù)算管理主體和級次（一級政府構(gòu)成一級預(yù)算）預(yù)算收支的劃分原則和方法預(yù)算管理權(quán)限和責(zé)任的劃分預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法15二、預(yù)算管理體制的類型集權(quán)型預(yù)算管理體制財權(quán)主要集中于中央一級政府，地方政府沒有獨立的經(jīng)濟利益，缺乏財政自主權(quán)，依附于中央，成為中央的代理機構(gòu)。如高度集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制集權(quán)制的優(yōu)缺點分權(quán)型預(yù)算管理體制地方政府有較大的征稅權(quán)和支出權(quán)，極端的情況下，中央政府具有較小的財政權(quán)力，地方政府將部分財政收入資助中央政府。中央政府政治獨立性差，難以行使政府職能。如分級分稅預(yù)算體制[現(xiàn)代財政聯(lián)邦主義（fiscalfederalism)]分權(quán)制的優(yōu)缺點集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合單一制國家相對集權(quán)；聯(lián)邦制國家財權(quán)相對分散。16財政集權(quán)的優(yōu)缺點優(yōu)點有效提供全國性或準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品，避免地區(qū)間外部性大規(guī)模提供公共產(chǎn)品帶來規(guī)模經(jīng)濟效益有利于調(diào)節(jié)區(qū)域間個人間收入再分配問題在宏觀調(diào)控方面，中央具有綜合優(yōu)勢避免流動人口漏稅缺點地方缺乏獨立的經(jīng)濟利益，缺乏財政自主權(quán)，成為中央的代理機構(gòu)，不利調(diào)動地方積極性中央政府不可能對地方有清晰了解，效率不高17財政分權(quán)的優(yōu)點和缺點優(yōu)點可根據(jù)本地需要提供適合的公共產(chǎn)品在存在“用腳投票”機制的條件下，可促使政府之間展開競爭，提高效率適當(dāng)?shù)姆謾?quán)可促使地方政府關(guān)注當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)和改善當(dāng)?shù)氐母＠秉c無法避免外部性問題不能做到規(guī)模經(jīng)濟區(qū)域間的惡性競爭18四、我國財政體制的類型19實行時間財政體制簡述統(tǒng)收統(tǒng)支階段1950高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支1951-1957劃分收支，分級管理1958以收定支，五年不變1959-1970收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變1971-1973定支定收，收支包干，保證上繳（或差額補貼），結(jié)余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標(biāo)包干1976-1979定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變部分?。ㄊ校┰囆小笆罩煦^，增收分成”分灶吃飯階段1980－1985劃分收支，分級包干1985－1988劃分稅種、核定收支、分級包干1988－1993財政包干分稅制1994年至今按照統(tǒng)一規(guī)范的基本原則，劃分中央地方收支范圍，建立并逐步完善中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度五、分稅制財政體制分稅制在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照稅種劃分中央地方財政收入的一種預(yù)算管理體制。特征分稅：按照稅種劃分中央地方的收入。分權(quán)：合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍中央、地方財政分立、相對獨立、自求平衡預(yù)算調(diào)節(jié)制度：建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度20政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)移支付：指上一級政府對下一級政府的無償補助或撥款。是協(xié)調(diào)中央與地方各級政府以及地方各級政府之間關(guān)系的一種工具。作用縱向財政平衡橫向財政平衡彌補由于公共物品的外部性造成的供給不足支持落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)移支付的兩種類型無條件轉(zhuǎn)移支付有條件轉(zhuǎn)移支付（專項撥款）轉(zhuǎn)移支付與減稅的比較：粘蠅紙效應(yīng)（flypapereffect)21我國1994年進(jìn)行了分稅制財政體制的改革改革的基本內(nèi)容：分權(quán)：合理劃分中央和地方兩級政府的事權(quán)及相應(yīng)的支出范圍。分稅：根據(jù)財權(quán)服從事權(quán)的原則，劃分各級政府的收入范圍。分設(shè)機構(gòu)：為保證稅收征管工作的順利進(jìn)行，同時分設(shè)了中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)22中央固定收入關(guān)稅，海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅），未納入共享范圍的中央企業(yè)所得稅、中央企業(yè)上交的利潤等。中央與地方共享收入增值稅中央分享75％，地方分享25％；納入共享范圍的企業(yè)所得稅和個人所得中央分享60%，地方分享40%；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入；證券交易印花稅中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。地方固定收入營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)上交利潤，城鎮(zhèn)土地使用稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈予稅，煙葉稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。中央財政支出國防、武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，中央安排的農(nóng)業(yè)支出，中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。地方財政支出地方行政管理費，公檢法經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌安排的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，農(nóng)業(yè)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)