中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

1/5中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度過去中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度過去一、宅地私有并可自由買賣時(shí)期1949年中國成立后到1962年，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人全部，農(nóng)民擁有宅基地和房屋的宅基地與地上房屋可自由買賣、出租、贈(zèng)與、典當(dāng)與繼承等。中國成立后，在農(nóng)村開展了廢除封建土地制度，沒收地主的土地與房屋分給農(nóng)民的土改運(yùn)動(dòng)，實(shí)行“耕者有其田、居者有其屋”。194910條規(guī)定，“中華人民共和國……有步驟地將封建半封建的土地全部制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的土地全部制……。1950“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地全部制，實(shí)行農(nóng)民的土地全部制”，“全部沒收和征收得來的土地，統(tǒng)一地、公正合理地安排給無地少地的貧苦農(nóng)民全部”，“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地全部證，并成認(rèn)一切土地全部者自由經(jīng)營、買賣與出租其土地的權(quán)利”。1954國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地全部權(quán)和其他生產(chǎn)資料全部權(quán)”，“國家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的全部權(quán)”，“國家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”。195會(huì)主義的性質(zhì)，在這個(gè)階段，合作社已經(jīng)有一局部公有的生產(chǎn)資料，對(duì)于社員交來統(tǒng)一使用”。195的土地……等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體全部”，“社員的土地轉(zhuǎn)為合作社集體全部，取消土地酬勞”，“社員原有的墳地、房屋地基不入社”。從漫長的封建社會(huì)到1949年，中國農(nóng)村社會(huì)中始終實(shí)行的是土地私有制，地主占有大量的土地，而寬闊農(nóng)民只占有少量土地，土地可以自由買賣，土地兼并因此消滅，而土地兼并廢除了封建的地主土地全部制，寬闊農(nóng)民分得了土地，根本實(shí)現(xiàn)了土地全部權(quán)的平均化。但“其屋”的夢(mèng)想。但是如何防止土地私有狀況下，土地兼并的再次發(fā)生，仍是中國執(zhí)政者必需考慮的問題，于是，從1949年至1956年，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村逐步推行了互助組、初級(jí)社、高級(jí)社(集體全部)。1956年，我國農(nóng)村生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造根本完成，具有社會(huì)主義特征的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社普遍建立，土地等主要生產(chǎn)資料都?xì)w集體全部，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營、共同勞動(dòng)、統(tǒng)一安排。但在農(nóng)業(yè)合作化過程中，農(nóng)民的宅基地與其房屋并未入社，仍歸農(nóng)民個(gè)人全部。二、地歸集體全部和房屋可自由買賣時(shí)期1962年初至1999年間，宅基地歸集體全部，個(gè)人僅享有宅基地的使用權(quán)，宅基地不準(zhǔn)出賣和出租，但宅基地上的房屋可以自由買賣，農(nóng)民住房由房地合一的全部者主體轉(zhuǎn)變?yōu)槿空咧黧w相分別，形成連續(xù)至今的房屋全部權(quán)主體與土地全部權(quán)主體相分別的模式。(一)1962年一1981年：農(nóng)民可原始取得宅基地使用權(quán)，房屋可自由買賣1962()規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)全部。生產(chǎn)隊(duì)全部的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”，“要保障社員個(gè)人全部的一切生產(chǎn)資料，包括房屋……等，永久歸社員全部，任何人不得侵害”，“社員的房屋，永久歸社員全部”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”權(quán)。196社員的宅基地、包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體全部，一律不準(zhǔn)出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變”，“宅基地上的附著物，如房屋……等永久歸社員全部，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給房主，但宅基地的全部權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)全部”。1963年的該規(guī)定，第一次使用了“宅基地使用權(quán)”概念，同時(shí)規(guī)定了“地隨房走”的原則，農(nóng)村宅基地全部權(quán)從今明文轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵?quán)。1963年最高人民法院公布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問題的意見》(修正稿)再次強(qiáng)調(diào)了上述規(guī)定。1975年全國人大通過的《憲法》規(guī)定，“國家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他生活資料的全部權(quán)”。1978年中心委員會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例》(試行草案)規(guī)定，“農(nóng)村土地包括宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣”，“社員合法全部的房屋……等生活資料和生產(chǎn)資料，以與……存款，永久歸社員全部，任何人不得侵害”。197處理社員宅基地的使用權(quán)等糾紛，應(yīng)依據(jù)土地歸國家或集體全部，一律不準(zhǔn)出租和買賣的原則，……如宅基地使用權(quán)確有必要變更的，人民法院應(yīng)依據(jù)黨和國家的政策法律規(guī)定，與有關(guān)部門共同爭論，妥當(dāng)處理”。1981必需重申，農(nóng)村社隊(duì)的土地都?xì)w集體全部”，“安排給社員的宅基地……社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，……”該階段，農(nóng)民對(duì)宅基地由之前的全部權(quán)轉(zhuǎn)化為使用權(quán)，農(nóng)村宅基地全部權(quán)主體與使用權(quán)主體相分別，宅基地不準(zhǔn)出租和買賣，但宅基地上房屋可自由買賣，確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無期限性。(二)1982年-1998年：農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民都可原始取得宅基地使用權(quán)，房屋可自由買賣1982全國人大通過的《憲法》規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，也屬集體全部”，宅基地歸集體全部，以憲法形式被確認(rèn)。1982年國務(wù)院公布的《村鎮(zhèn)建房用地治理?xiàng)l例》規(guī)定社員對(duì)宅基地……，只有依據(jù)規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有全部權(quán)”，“集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房用地的面積標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)人民政府……作出規(guī)定”，“農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)，……，報(bào)公社治理委員會(huì) ……，批準(zhǔn)后，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)發(fā)給宅基地使用證明”，“由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，應(yīng)按第十四條的規(guī)定辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)手續(xù)”，“出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地”。從這些規(guī)定可以看出，集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶可通過申請(qǐng)、審批程序取得宅基地使用權(quán)。198村鎮(zhèn)公民之間由于買賣房屋轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)而發(fā)生的糾紛，應(yīng)依據(jù)國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地治理?xiàng)l例》中規(guī)定的審查、批準(zhǔn)手續(xù)處理”，“公民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法買賣房屋時(shí)，該房屋宅基地的使用權(quán)應(yīng)隨房屋全部權(quán)一起轉(zhuǎn)歸居主使用”。1986農(nóng)村居民……出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體全部的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。198農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將原集體土地上的建筑物出售給全民全部制單位、城市集體全部制單位或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，其用地屬于國家全部”，“城鎮(zhèn)與市郊農(nóng)民集體土地上的房屋出售給本集體以外的農(nóng)民集”只是在取得房屋全部權(quán)時(shí)，房屋所占的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為國家全部。1991城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體全部的土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，向……申請(qǐng)，……報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。199房屋買賣系要式法律行為。農(nóng)村的房屋買賣也應(yīng)具備雙方訂有書面契約、中人證明、按商定交付房款以與治理房屋的要件，要求辦理契稅或過戶手續(xù)的地方，還應(yīng)依辦理該項(xiàng)手續(xù)后，方能認(rèn)定買賣有效”，該復(fù)函并未制止城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村房屋。1993城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體全部的土地建住宅的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，依照前款第(一)項(xiàng)規(guī)定的審批程序辦理”，“回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以與回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體全部的土地建住宅的，依照本條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定的審批程序辦理”。(三)1998年一1999年：農(nóng)民可原始取得宅基地使用權(quán)，房屋可自由買賣1998年全國人大常委會(huì)通過，1999年1月1日施行的《土地治理法》刪除了有關(guān)城鎮(zhèn)非農(nóng)“土地的，必需依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體全部的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體全部的土地的除外”，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，“農(nóng)民集體全部的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，從這些規(guī)定來看，城鎮(zhèn)居民不得再申請(qǐng)集體土地建設(shè)住宅，農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓宅基地后，不能再申請(qǐng)的宅基地，土地用途管制加強(qiáng)，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。并未制止城鎮(zhèn)居民可在農(nóng)村購置房屋。1998年國務(wù)院通過的《土地治理法實(shí)施條例》規(guī)定，“依法轉(zhuǎn)變土地全部權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必需向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)展土地所”。該規(guī)定也未制止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，當(dāng)?shù)厣辖ㄖ镛D(zhuǎn)移的，須依法變更土地使用權(quán)。三、地歸集體全部和房屋處分受到限制時(shí)期1999年5月至今，宅基地仍歸集體全部，農(nóng)村宅基地具有身份屬性，使用權(quán)人必需是本讓房屋后，不得再次申請(qǐng)宅基地，制止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。1999年5“農(nóng)民的XX建筑和購置的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。2023年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地治理的打算》規(guī)定，“制止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非”，“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地治理，制止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。2023年國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地治理的意見》規(guī)定，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置和XX建筑的住宅發(fā)放土地使用證。”2023年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“‘小產(chǎn)權(quán)房’。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體全部土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”。2023假設(shè)干意見》重申，“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。2023“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房全部權(quán)轉(zhuǎn)移登記，構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理”。2023年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定，“嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購置和XXXX建筑住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的，不予受理”。四、幾點(diǎn)說明(一)宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷與農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系1949年至1956(私有制)、初級(jí)社(半公半私)、高級(jí)社(集體全部)。1956年，我國農(nóng)村生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)“一大二公”、政社合一體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，不具商品屬性，也不具有完全財(cái)產(chǎn)權(quán)利的資本屬性。(二)關(guān)于農(nóng)房抵押37條規(guī)定，宅基地等集體全部的土地使用權(quán)不得抵押第184條重申了《擔(dān)保法》第37條的規(guī)定。一般認(rèn)為，農(nóng)房抵押時(shí)，雖然是將房子作為抵押199033條和1995年《城市房地產(chǎn)治理法》第31條明確規(guī)定了房地同時(shí)抵押，但它們都是針對(duì)城市房屋而言，?182條規(guī)定了建筑物與該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押釋是要本條規(guī)定的建筑物，主要指國有土地上的建筑物和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物，有制止宅基地上的房屋設(shè)定抵押假設(shè)一概制止農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，必定會(huì)引起立法上的沖突。(三)城鎮(zhèn)居民購置“宅基地房”合同的效力依據(jù)我們上面法律與相關(guān)政策梳理，1999年之前，城鎮(zhèn)居民是可以購置“宅基地房”的。自1999年5月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓治理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》下發(fā)后，國家禁止城鎮(zhèn)居民購置“宅基地房”解釋(一)》第4條的規(guī)定，“合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大與其常委會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)”。因此，這些規(guī)章不能作為確認(rèn)“宅基地房”合同有效，必定會(huì)與國家頒發(fā)的各類政策相抵觸。從目前的司法實(shí)踐來看，絕大多數(shù)法院都會(huì)判決這種合同無效。紀(jì)要的通知》(京高法發(fā)[2023]391號(hào))認(rèn)為，農(nóng)村私有房屋買賣合