關(guān)于土地資源利用與污染保護的法律研究

關(guān)于土地資源的利用和保護問題研究張瑞

一二三四

目錄關(guān)于土地資源的基本概述

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土地節(jié)約集約利用的概述1我國土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀和問題2我國土地節(jié)約集約利用的法律政策規(guī)定和不足3國外和香港地區(qū)的立法情況4完善我國土地節(jié)約集約利用法律制度的建議5關(guān)于土地資源污染的基本概述1我國土地污染防治立法現(xiàn)狀和不足2

國外土壤污染防治立法概況3國外土壤污染防治立法對我國的啟示4（一）、土地資源的基本概念關(guān)于土地的現(xiàn)代概念，各國學(xué)者都曾作過不同的解釋。最有代表性的定義是：土地是地球陸地表層部分的總體，它是由地貌、土壤、植被、地表水、淺層地下水、表層巖礦、和作用于地表的氣候條件所組成的綜合體，是自然歷史的產(chǎn)物。土地資源是指已經(jīng)被人類利用(包括它們的數(shù)量和質(zhì)量)和可預(yù)見的未來可能被人類利用的，可供農(nóng)、林、牧業(yè)或其他利用的土地的總稱。在其利用過程中可能需要采取不同類別和不同程度的改造措施。一、關(guān)于土地資源的基本概述

一、關(guān)于土地資源的基本概述（二）土地資源的特性1.土地資源的自然特性土地面積的有限性土地位置的固定性土地質(zhì)量的差異性土地永續(xù)利用的相對性

2.土地資源的經(jīng)濟特性土地供給的稀缺性土地用途的多樣性土地利用方向變更的困難性土地利用方式的相對分散性土地利用后果的社會性。丘陵盆地山地高原土地分類未利用地平原按地形分類按土地用途分類（三）

丘陵農(nóng)用地建設(shè)用地生態(tài)用地一、關(guān)于土地資源的基本概述（四）、我國土地資源的基本概況基本國情：土地資源總量多，人均占有量少，優(yōu)質(zhì)耕地少，耕地后備資源少。

特征：土地資源豐富，類型多樣；山地多，平地少；土地資源的地域差異顯著；土地后備資源有限?，F(xiàn)狀：人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少；工業(yè)用地增長過快。建設(shè)用地粗放浪費較為突出；局部地區(qū)土地退化和破壞嚴重；違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當艱巨。圖土地資源豐富，類型多樣山地多，平地少地域差異顯著土地后備資源有限二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（一）節(jié)約集約利用土地概述

土地集約節(jié)約利用,是指以符合有關(guān)法律法規(guī)、政策為向?qū)?嚴格按照經(jīng)過科學(xué)論證的土地利用規(guī)劃和用地標準,通過增加對土地的投入,廣泛利用科學(xué)技術(shù),推進土地市場化征收、流轉(zhuǎn),不斷提高城市土地利用效率和經(jīng)濟效益的一種開發(fā)經(jīng)營模式。

節(jié)約集約用地主要有三層意思：一是節(jié)約用地，就是各項建設(shè)都要盡量節(jié)省用地，千方百計地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（二）我國土地資源節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀和問題

1、我國節(jié)約集約用地的現(xiàn)狀全國耕地調(diào)查數(shù)據(jù)雖有所增加，但有相當數(shù)量的耕地因中重度污染耕種因工礦塌陷、地下水超采已不太適宜，實有耕地還是那么多。建設(shè)用地增加雖與經(jīng)濟社會發(fā)展要求相適應(yīng)，但土地利用比較粗放。生態(tài)用地數(shù)據(jù)變化明顯，生態(tài)承載問題日益突出，必須加大推進生態(tài)文明建設(shè)的力度。二次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國因草原退化、耕地開墾、建設(shè)占用等因素導(dǎo)致草地減少1066.7萬公頃；具有生態(tài)涵養(yǎng)功能的灘涂、沼澤減少10.7%，冰川與積雪減少7.5%；局部地區(qū)鹽堿地、沙地增加較多，生態(tài)承載問題比較突出。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究

2、我國目前節(jié)約集約用地存在的問題農(nóng)村土地利用：農(nóng)村建設(shè)用地失控,侵占耕地現(xiàn)象嚴重；“空心村”現(xiàn)象普遍,土地浪費現(xiàn)象嚴重；宅基地政策落實不力,土地利用效率低下；閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地不少地區(qū)尚未得到復(fù)墾和利用。城市土地利用：工業(yè)用地效率低下,用地標準過低；居住用地及其他用地容積率低,土地浪費嚴重；“城中村”現(xiàn)象影響土地利用效率提升；二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（三）我國相關(guān)的法律政策規(guī)定及不足1、土地類行政法規(guī)及規(guī)范性文件

法律地方性法規(guī)、規(guī)章部門規(guī)章及規(guī)范性文件1986年通過，1988年第一次修正2004年第二次修正《土地管理法》。1998年國務(wù)院發(fā)布《基本農(nóng)田保護條例》。2011年2月22日,國務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾條例》。2011年3月16日《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》將“節(jié)約集約利用土地”單獨作為一節(jié)予以表述,提出我國要實行最嚴格的節(jié)約用地制度,并列舉了若干具體措施和約束性指標。2014年3月27日國土資源部第1次部務(wù)會議審議通過《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究2、我國土地節(jié)約集約利用法律制度的不足立法進度滯后：法律、行政法規(guī)簡略和單薄，無法滿足土地利用實踐的法律保障需求。立法層次較低國土資源部制定的很多切實有效的部門規(guī)章因為層次較低往往不能引起地方政府的足夠重視,并且許多地方政府對國土資源部的部門規(guī)章并沒有很好的貫徹執(zhí)行,甚至置若周聞。這個可以從國土資源部不定期的公布全國若干重大土地違法案例中得到印證。這也是現(xiàn)實中仍有許多土地集約節(jié)約利用問題不能得到妥善解決的重要原因。立法體系混亂法律法規(guī)、政策層次太多、文件雜亂,對于各級國土資源部門的執(zhí)法者而言,如此多的法律政策文件到底適用哪一個,這也是比較困難的事。立法監(jiān)督不足監(jiān)督力度不大，處罰力度較小，監(jiān)督體系不完備，監(jiān)督依據(jù)層次較低，監(jiān)督較為滯后。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（四）國外及香港地區(qū)土地集約節(jié)約利用立法情況1、美國的立法美國的憲法：美國憲法高度重視私有財產(chǎn)權(quán)的保障,征收私有財產(chǎn)必須符合公共利益的要求、正當程序的限制，并且需要給予合理充分的補償?！奥斆鞯拈_發(fā)”：為了應(yīng)對美國自上世紀50年代開始出現(xiàn)“郊區(qū)化”現(xiàn)象,2000年,美國規(guī)劃師協(xié)會(A隊)聯(lián)合60家公共團體提出了一個概念叫“聰明的開發(fā)”(smartgrowth),其核心觀點就是利用更加科學(xué)合理的規(guī)劃來實現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用。其核心內(nèi)容主要有以下幾條:高質(zhì)量的住房，建立步行社區(qū)，社區(qū)規(guī)劃著眼長遠，混合土地用途，保證生態(tài)用地與農(nóng)業(yè)用地,更便捷、更高效、更多選擇的交通，緊湊型建筑設(shè)計。美國聯(lián)邦政府為TEA(((21世紀交通公平法案》)投資2000億美元,用于發(fā)展軌道交通;提出多項激勵機制。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究州立法：馬里蘭州于1997年《聰明的開發(fā)地區(qū)法》、《土地復(fù)興計劃》和《就近工作居住計劃》,州政府通過這些法律來推進土地整理以及通過土地規(guī)劃來實現(xiàn)居民就近工作,實現(xiàn)步行社區(qū)、減少交通的目的。1990年,華盛頓州通過了《聰明的開發(fā)法》(GrowthManagementAct),法律強調(diào)土地規(guī)劃的公眾參與,強調(diào)按照科學(xué)標準制定規(guī)劃、分區(qū)治理。2001年,加利福尼亞州通過了《加利福尼亞農(nóng)田保護債券法》(CalifomiaFarmlandConservationBondAet)和((地方政府總體規(guī)劃修正和可持續(xù)社區(qū)授權(quán)計劃》。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究

政府立法：美國俄勒岡州最大的城市波特蘭市,《波特蘭地區(qū)2040》洛杉磯市也有類似的《洛杉磯市土地利用開發(fā)管制方法》紐約市于1916年制定了美國第一部區(qū)劃法《紐約區(qū)劃法》，并于上世紀70年代制定了《統(tǒng)一土地利用審查程序》(ULURP),其核心觀點是通過嚴格的程序來限制土地利用規(guī)劃的隨意變更,程序還強調(diào)了公眾參與,要求必須召開采用具有廣泛民意代表組成的聽證會才能議決相關(guān)問題。ULURP程序還強調(diào)公開,通過多種媒體渠道讓更多人知曉,以通過此種方式讓群眾參與到程序中來。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究2、日本的立法日本是一個典型的土地資源匱乏的國家,日本政府先后頒布了《城市規(guī)劃法》、《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》、《新城市規(guī)劃法》、《建筑標準法》等,逐步確立了土地用途分區(qū)管制制度。在農(nóng)田保護和利用方面,日本政府早在1968年就制訂了《都市計劃法》,不久又出臺了《農(nóng)業(yè)振興法案》。法律對土地利用進行詳細分類,農(nóng)用地與工業(yè)用地在土地規(guī)劃中分開標注,并且法律規(guī)定要保證農(nóng)業(yè)用地優(yōu)先。在工業(yè)用地和城市建設(shè)用地方面,日本政府要求的土地投資強度標準很高。日本還制定了《土地整理法》,應(yīng)該說,通過土地整理,有效增加了耕地面積,提高了耕地質(zhì)量。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究3、新加坡立法新加坡更是一個袖珍小國,總面積為710.3平方公里，與香港的面積相當。新加坡制定了《新加坡住屋與都市開發(fā)公司土地法》,通過科學(xué)的土地規(guī)劃和嚴格的土地管理,實現(xiàn)了土地集約節(jié)約利用。新加坡很重視建設(shè)用地節(jié)約,各種建筑都密集發(fā)展。此外,新加坡很重視空間上的三維利用,譬如,在交通方面,新加坡的輕軌列車全部采用高架路基方式;地上停車場很少,停車場大多向空中、地下拓展。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究4、香港法律香港地小人多,但是香港并沒有換上嚴重的城市病,交通便捷、城市發(fā)展井然有序,因此,香港用地模式己經(jīng)得到國際上的一致認可,成為土地集約節(jié)約利用的典范。其實香港土地利用模式可以歸結(jié)成簡單的八個字:混合使用,立體發(fā)展。香港土地利用模式的突出表現(xiàn)有:建筑布局緊湊化,土地利用高密度和立體化,以社區(qū)為核心的綜合用地模式?！安叫猩鐓^(qū)”,“緊湊型建筑設(shè)計”，”混合土地用途”香港十分重視規(guī)劃,并為此專門出臺了《城市規(guī)劃條例》,明確了土地分類和區(qū)域規(guī)劃,建設(shè)用地被明確標出,然后再加上市場作用,寸土寸金成為現(xiàn)實,自然而然的,土地集約節(jié)約利用就在市場規(guī)律的推動下實現(xiàn)。香港的規(guī)劃也十分重視公眾參與,群策群力制定科學(xué)合理的規(guī)劃已經(jīng)成為共識。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究經(jīng)過分析比對國內(nèi)外各種土地利用方式發(fā)現(xiàn)，土地集約利用模式可以依據(jù)人均國土面積分為兩類：第一類是區(qū)域面積小，約束其只能通過在有限的區(qū)域空間內(nèi)進行高強度利用土地，以日本、新加坡、香港為代表。這些國家或地區(qū)由于人口密度較大，通過提高土地利用的強度來提升其承載能力。例如香港實施立體開發(fā)，土地利用空間實際上已經(jīng)有很大的延展。第二類是區(qū)域面積大、人口密度小，他們追求的集約利用模式是生態(tài)和低碳型的，以美國、加拿大、澳大利亞等為代表。其主要特征是已開發(fā)農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)（建筑）用地得到集約利用，而未開發(fā)土地則通過法律措施保護起來，也稱為利用與保護結(jié)合模式，或低碳集約利用。共同點：強調(diào)法律保障強調(diào)規(guī)劃控制強調(diào)公眾參與強調(diào)農(nóng)地保護強調(diào)混合使用強調(diào)立體發(fā)展強調(diào)政府監(jiān)管二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究（五）完善我國土地集約節(jié)約利用法律制度的建議1、堅持立法保障：要加快啟動土地集約節(jié)約利用專項立法;其次要對土地集約節(jié)約利用領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及各類規(guī)范性文件進行一個系統(tǒng)的清理。2、堅持規(guī)劃先導(dǎo)：要研究完善規(guī)劃修改程序,引入聽證會制度,讓公眾確信規(guī)劃修改是基于對公眾利益的考量；試驗召開由群眾代表、人大代表、政協(xié)委員、非政府組織、專家學(xué)者、政府官員等組成的聽證會,科學(xué)制定土地利用總體規(guī)劃,突出土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)先性。二、關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用的研究3、堅持標準量化：要健全各類建設(shè)用地標準體系和各類工程項目建設(shè)用地,各項市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)綠化建設(shè)等用地問題也要有清晰的標準。尤其是開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)的土地供應(yīng)問題,政府要嚴把準入關(guān)。4、堅持市場配置：要嚴格落實工業(yè)和經(jīng)營性用地招標拍賣掛牌出讓規(guī)定。國土資源部門要制訂用地招標拍賣掛牌出讓辦法,將土地使用標準等問題納入出讓計劃,作為出讓的前置條件。5、堅持監(jiān)督有力:除了國土資源部門的內(nèi)部監(jiān)督外,還要加強人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、紀委監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)監(jiān)督,使之形成監(jiān)督合力。只有監(jiān)督有力,法律責任清晰,才能使法律落到實處。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究（一）、關(guān)于土地資源污染的基本概述1、土地資源污染的特點土壤污染具有隱蔽性和滯后性。

土壤污染具有累積性。土壤污染具有不均勻性。土壤污染具有難可逆性。

土壤污染治理具有艱巨性。2、造成我國土地資源污染的主要原因首先，工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中排放的廢氣、廢水、廢渣是造成其周邊土壤污染的主要原因。尾礦渣、危險廢物等各類固體廢物堆放等，導(dǎo)致其周邊土壤污染。汽車尾氣排放導(dǎo)致交通干線兩側(cè)土壤鉛、鋅等重金屬和多環(huán)芳烴污染。

其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是造成耕地土壤污染的重要原因。污水灌溉，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的不合理使用和畜禽養(yǎng)殖等，導(dǎo)致耕地土壤污染。

另外，自然背景值高是一些區(qū)域和流域土壤重金屬超標的原因。

第三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究3、土地資源污染的危害一是影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)。土壤污染會影響作物生長，造成減產(chǎn)；農(nóng)作物可能會吸收和富集某種污染物，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的經(jīng)濟損失；長期食用受污染的農(nóng)產(chǎn)品可能嚴重危害身體健康。

二是危害人居環(huán)境安全。住宅、商業(yè)、工業(yè)等建設(shè)用地土壤污染還可能通過經(jīng)口攝入、呼吸吸入和皮膚接觸等多種方式危害人體健康。污染場地未經(jīng)治理直接開發(fā)建設(shè)，會給有關(guān)人群造成長期的危害。

三是威脅生態(tài)環(huán)境安全。土壤污染影響植物、土壤動物（如蚯蚓）和微生物（如根瘤菌）的生長和繁衍，危及正常的土壤生態(tài)過程和生態(tài)服務(wù)功能，不利于土壤養(yǎng)分轉(zhuǎn)化和肥力保持，影響土壤的正常功能。土壤中的污染物可能發(fā)生轉(zhuǎn)化和遷移，繼而進入地表水、地下水和大氣環(huán)境，影響其他環(huán)境介質(zhì)，可能會對飲用水源造成污染。

三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究5、我國土地資源污染的現(xiàn)狀三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究

全國土壤總的污染超標率已高達16.1%。此次調(diào)查覆蓋面積為630萬平方公里，也就是說中國至少有100多萬平方公里的土地遭受到不同程度的污染。

根據(jù)農(nóng)技部門的數(shù)據(jù)顯示，全國僅中重度污染耕地大體面積就在5000萬畝。全國耕地土壤面積10%以上受重金屬污染，每年因重金屬污染的糧食高達1200萬噸，造成直接經(jīng)濟損失超過200億元。中國耕地不足世界的10%，卻使用了全世界1/3以上的化肥。從1980年至2008年，糧食產(chǎn)量擴大了1.5倍，耕地面積不斷減少，但化肥消費量卻增加了3倍以上。部分“無污染”地區(qū)鎘超標的最大因素是耕地大量使用磷肥過量施肥現(xiàn)象很難在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)。氮元素在土壤中轉(zhuǎn)化成硝酸鹽，通過水、蔬菜等進入到人體內(nèi)，積累轉(zhuǎn)化后容易致癌，影響人的生命健康。頻繁爆發(fā)的污染事故損失慘重，不僅增加了環(huán)境保護治理成本，也使社會穩(wěn)定成本大增，而土壤污染修復(fù)所需的費用更是天價。以湖南岳塘區(qū)竹埠港工業(yè)區(qū)土壤污染治理為例，根據(jù)初步匡算，3000畝地的治污投入需四五億元，平均近20萬元/畝。有當?shù)毓賳T算過賬，湖南岳塘竹埠港工業(yè)區(qū)所有化工企業(yè)上交的稅收遠遠趕不上土地治污的投入。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究

土壤治污看似只關(guān)乎技術(shù)與資金，開展起來遠非這么簡單。凡是治污就首先要涉及污染源的停產(chǎn)搬遷、工廠設(shè)備的拆解處置以及千千萬萬百姓居住和就業(yè)的再安置，其次才是被污染土地的征用、治理和開發(fā)?？梢哉f，一項治污就是龐大又復(fù)雜的社會工程。從竹埠港工業(yè)區(qū)關(guān)停搬遷工廠需41億元，治污只需四至五億元，也可見一斑。而農(nóng)業(yè)污染的治理，則涉及政府、承包者、流轉(zhuǎn)方多方利益的考量。國家從戰(zhàn)略安全上考慮不會允許大面積耕地閑置、糧食減產(chǎn)，承包者也不會放棄一年的收益，流轉(zhuǎn)方更是把土地流轉(zhuǎn)當作一項投資、在追逐高額回報。由此，耕地污染的治理只能邊生產(chǎn)邊調(diào)理邊修復(fù)。這需要一個更加漫長的過程。環(huán)境保護部生態(tài)司司長莊國泰指出，按照1：10：100的資金投入比例，預(yù)防性投入如果投入1萬元的話，有土壤污染風(fēng)險就需要投入10萬元，而到了最終的污染治理就需要投入100萬元。他認為，應(yīng)當吸取大氣和水污染治理的教訓(xùn)，對于土壤污染防治盡早采取預(yù)防性措施。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究（二）、我國土地污染防治立法現(xiàn)狀和不足1、我國土地資源污染防治立法的現(xiàn)狀目前，我國涉及土地保護的法律法規(guī)主要有《憲法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》、《基本農(nóng)田保護法》、《農(nóng)藥安全使用標準》、《農(nóng)用污泥中污染物控制標準》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》及《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。另外，為防止土地污染，保護生態(tài)環(huán)境，我國制定了《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》（HJ332-2006）和《溫室蔬菜產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》（HJ333-2006），《全國土壤污染狀況評價技術(shù)規(guī)定》等。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究2、我國土地資源污染防治保護立法的不足法律制度不健全：目前，政府對土壤治理只有指導(dǎo)性的意見，并無并沒有針對土地污染的專項立法、具體的實施標準、驗收標準，各地治污項目都是當?shù)卣畷瑢＜?、企業(yè)商議，缺乏統(tǒng)一的政策、標準。甚至個別項目會出現(xiàn)項目施工方自己編制了驗收方案，又當運動員又當裁判員。同時，中國現(xiàn)行的環(huán)保檢測只是針對大氣、水、聲等，對土壤污染防治缺乏立法保障、監(jiān)督管理機制，使得土壤污染成為執(zhí)法的空白地帶。只是在出現(xiàn)環(huán)保事故或危及城市時，才頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。法律規(guī)定可操作性差：我國有關(guān)土地污染防治的法律規(guī)定多采用概括性的語言，例如“防止土地污染”、“改良土地”、“保護和提高地力”等等，這只是概括性地指出要保護土地，而對于如何保障土地不被污染，如何對被污染的土地進行改良并未作出明確而完善的規(guī)定，因此在實踐中難以具體的操作。

三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究

管理體制混亂：我國在土地污染防治方面存在多頭管理的問題，農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、國土資源部門、地礦部門都管一點，又都管不全，如農(nóng)業(yè)用地就由土地管理部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門共同管理。這種狀容易出現(xiàn)多個管理主體互相推委、扯皮或者爭相管理的現(xiàn)象，不能對土地污染防治起到積極的作用。法律責任不完善：法律責任是實現(xiàn)土地污染防治目標的重要保障，但是我國現(xiàn)行有關(guān)土地污染防治的法律規(guī)范中沒有規(guī)定法律責任主體，也沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責任，致使一些嚴重污染土地的行為得不到法律追究。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究（三）國外土壤污染防治立法概況1、日本的立法日本是世界上最早發(fā)現(xiàn)土壤污染的國家。為了防止因土地污染而影響人類的健康，日本在1970年頒布了《農(nóng)用地土壤污染防止法律》，并根據(jù)此法將鎘、銅、砷指定為特定有害物質(zhì)。此法以農(nóng)用地為保護的對象，國家制定農(nóng)用地土壤污對策計劃，運用國家的資金進行“農(nóng)用地土壤污染防止對策細密調(diào)查”，并將調(diào)查結(jié)果公開發(fā)布。此后日本先后制定了基于農(nóng)用地、有毒有害化學(xué)物質(zhì)、水質(zhì)污染(與地下水相關(guān)的部分)防治法而建立的土壤污染對策體系，頒布了《土壤污染環(huán)境標準》《關(guān)于土壤·地下水污染調(diào)查·對策方針》《Dioxine

類物質(zhì)對策特別措施法》等一系列法律，確立了預(yù)防對策和恢復(fù)對策的一系列措施。日本于2002年5月頒布了《土壤污染對策法》，該法包括8章42條，對調(diào)查的地域范圍、超標地域的確定，以及治理措施、調(diào)查機，并規(guī)定了成為土壤污染調(diào)查對象的土地條件及消除污染的土地構(gòu)、支援體系、報告及檢查制度、懲罰條款進行了規(guī)定基準等。此法的實施使得污染治理由被動行為轉(zhuǎn)為主動行為，對日本土地污染問題的改善發(fā)揮了很大的作用。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究2、美國的立法1930年前后，美國進入經(jīng)濟大蕭條時期，中西部地區(qū)發(fā)生了名為“塵埃流星”的沙塵暴。由此，美國政府在農(nóng)業(yè)部中增設(shè)了土壤保護局，該部門現(xiàn)更名為自然資源保護局,并且于1935年通過了《土壤保護法》。在20世紀70年代美國又發(fā)生了由土壤二惡英(Dioxine)類物質(zhì)污染導(dǎo)致的“拉夫運河(LoveCanal)”污染事故在這一事件后，美國于1980年建立了名為“超級基金”的信托基金，通過了《超級基金法》?！冻壔鸱ā分饕鈭D在于修復(fù)全國范圍內(nèi)的污染地塊，明確清潔費用的承擔者；規(guī)定包括土地廠房、設(shè)施等不動產(chǎn)的污染者、所有者和使用者應(yīng)以追溯既往的方式承擔法律上連帶、嚴格、無限責任；制定了“危險登記評估體系”和“國家優(yōu)先名單”的運作方式，并建立了超級基金以資助“棕色地塊”的管理和修復(fù)；對土壤污染采取“誰污染誰治理”的原則，同時明確了政府的責任，規(guī)定了美國環(huán)保局(EPA)根據(jù)《超級基金法》實施整治行動時具體程序。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究進入90年代，工廠搬遷后遺留的受污染土地（棕色地塊）治理和再開發(fā)問題逐漸引起了美國社會的關(guān)注。因此美國環(huán)保局制定了《棕色地塊法》，對超級基金法進行改進，該法案闡明了污染的責任人和非責任人的界限，并制定了適用于該法的區(qū)域的評估標準，保護了無辜的土地所有者或使用者的權(quán)利，為促進棕色地塊開發(fā)提供了法律保障。3、澳大利亞的立法澳大利亞主要是一些單項立法，綜合性環(huán)境立法較少，屬于“大環(huán)境法”的模式?！逗Ｑ蠛脱蜎]土地法》、《國家撥款(自然保育、土壤保育)法》、《礦物(淹沒土地)法》等，根據(jù)這些法律規(guī)定，澳大利亞有統(tǒng)一的方法評價某一地點的土壤污染程度，其一般是采用定點污染評價法。這些法律對污染土地的行為規(guī)定了種種制裁措施，例如通報、禁止令、恢復(fù)原狀、賠償損失、履行勞務(wù)、罰金和監(jiān)禁等等。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究

澳大利亞非常重視公眾參與制度，并且在技術(shù)層面上給予了大力支持，如微灌技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)等，另外，澳大利亞很重視從整個生態(tài)維護的層面進行土壤污染防治，如對國內(nèi)某些區(qū)域土壤通過設(shè)立保護區(qū)的辦法進行重點保護。80年代末一個愛護土地運動在澳興起，大批農(nóng)民加入了各地的“愛護土地小組”。這些農(nóng)民在一起交流如何防治土地退化，政府給予支持，投人資金治理水土流失，還設(shè)置官員協(xié)調(diào)農(nóng)民的活動，從而有效的改良了澳大利亞的土地和草原。三、關(guān)于土地資源污染防治保護的研究（四）、國外土壤污染防治立法對我國的啟示1、加快推進土壤環(huán)境保護立法進程我國在建立土壤污染防治法律時，有必要在總則中明確規(guī)定預(yù)防原則、污染者付費原則、可持續(xù)發(fā)展原則、公眾參與原則，并將預(yù)防原則貫穿整個土壤污染防治法律體系中去，同時在分則條款中制定若干具體措施，