政府職能再探討

第二章政府職能的再探討

明確政府的職能是理解政府行為的出發(fā)點，也是理解政府政策的標準。因此，學(xué)習(xí)公共經(jīng)濟學(xué)應(yīng)充分理解和把握政府的職能。第一節(jié)西方國家政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡古代社會政府職能簡單、尚未分化，具有綜合性，統(tǒng)治職能和社會管理職能渾然一體。歷史上，各國行政官吏主要做三件事情，一是收稅，二是組織軍隊，三是維持皇（王）權(quán)機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)。在相對發(fā)達的國家，官吏們還有限地負責(zé)維持地方治安，處理民事糾紛，監(jiān)督官方意識形態(tài)的傳播（包括教育管理）。古代東方社會政府的經(jīng)濟職能要相對發(fā)達一些。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開水利，需要興建、管理水利工程，而分散的小生產(chǎn)者無論是在人力、財力和物力上，都無法承擔這項任務(wù)，這就需要皇（王）權(quán)的力量，運用國家的權(quán)威，集中社會資源，統(tǒng)一組織和管理全國的水利灌溉事業(yè)和其它公共工程，這種經(jīng)濟職能反過來又強化了政治上的中央集權(quán)，與東方政府相比，西方政府的社會服務(wù)職能較為突出。

近代以后，西方學(xué)界關(guān)于政府職能的爭論主要集中在政府與市場；國家與社會；公平與效率。涉及政府的經(jīng)濟職能、政治職能和社會職能。對于政府應(yīng)當承擔諸如維護社會秩序、保證國家和公民的安全等服務(wù)于公共利益的職能，一般沒有多大分歧，對于政府職能的紛爭主要集中于政府與經(jīng)濟生活的關(guān)系。核心的問題是在社會資源配置中政府與市場各自所處的位置和發(fā)揮的作用，實質(zhì)是政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”之間協(xié)調(diào)。西方學(xué)者關(guān)于近現(xiàn)代政府職能的界定和論述大體可分為“守夜人”的政府職能論、干預(yù)主義的政府職能論、以及有選擇地干預(yù)“市場失敗”等三種理論。

西方政府職能演變的基本狀況

“守夜人”

→→→→職能擴大政治職能強大經(jīng)濟職能缺乏社會職能薄弱趨于緩和政府干預(yù)掌控合作

政府的主要任務(wù)是保護個人的自由和財產(chǎn)，“政府除了保護財產(chǎn)之外，沒有其它目的”?！蹇恕墩摗?/p>

政府的職責(zé)主要有三項：（1）保護國家安全，使其不受外來侵犯；（2）保護社會上的個人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；（3）建設(shè)和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施?！獊啴敗に姑堋秶褙敻坏男再|(zhì)和原因的研究

》一、自由主義的政府職能論只有能夠維護公共利益，保證人們過上優(yōu)良生活的政府才是正義的善的政府。政府應(yīng)履行的一些重要職能：負責(zé)市場管理、監(jiān)護城區(qū)公共財產(chǎn)、維護并修理遭到損害的建筑和街道、查察田疇、解決民間糾紛、征收并保存公共財產(chǎn)收益，辦理民間契約和法庭判決的注冊事務(wù)、執(zhí)行判決、負責(zé)城防等，并指出只有具有這些功能，城邦生活才能健康發(fā)展?！ü畔ＥD）亞里士多德

國王或者政府的職能在于“殫精竭慮地增進公共利益”，只有增進公共利益的政府才是正義的政府。政府要增進公共利益必須履行三個方面的職能：首先是確保所統(tǒng)治的社會的安寧，即建立社會秩序的職能；其次是必須保證不讓任何事情來破壞這樣所建立起來的安寧，即維持秩序的職能；再次是必須費盡心機繼續(xù)擴大社會福利，即發(fā)展公共利益職能?！旭R斯·阿奎那（中世紀，著名神學(xué)家）

特點：濃厚的倫理學(xué)烙印

“守夜人”的政府理論是當時市場經(jīng)濟不成熟的產(chǎn)物,是自由放任主義的體現(xiàn)。作用：“守夜人”政府理論的提出導(dǎo)致政府從經(jīng)濟領(lǐng)域中的全面撤退，為市場經(jīng)濟的發(fā)育掃清道路。

“最少管事的政府是最好的政府”

—托馬斯·杰佛遜

（美國第三任總統(tǒng)）1.古典自由主義—市場無缺陷論

（1）西方人的自由主義傳統(tǒng)源遠流長。洛克在《政府論》中就提出，政府的任務(wù)主要是保護個人自由和財產(chǎn)，除此之外，它可以什么都不管。

（2）古典自由主義的杰出代表人物亞當·斯密在《國富論》中，從經(jīng)濟的角度界定了政府的職責(zé)。斯密提出了這樣的口號：最好的政府，就是最廉價的政府。

（3）古典自由主義政府職能論的最重要前提是:市場是沒有缺陷的，是完善無缺的，競爭是完全的，經(jīng)濟人是理性的。2.近代自由主義—市場有一定缺陷論

（2）美國學(xué)者斯賓塞——1843年出版了著作《政府作用的范圍》（1）英國約翰·密爾察覺到市場有一定的缺陷，對政府職能作了新的解釋——1861年發(fā)表了《代議制政府》與古典自由主義相比，近代自由主義除了承認政府具有守夜人職能外，還賦予了政府一種新的職能－－消防隊員的職能即彌補市場的個別缺陷。

政府與自由是對立統(tǒng)一的

3.當代自由主義—政府與市場對立統(tǒng)一論（2）當代自由主義的政府職能論（1）新古典自由主義的政府職能論政府應(yīng)從事一些市場本身不能從事的事情大衛(wèi)·索羅馮·哈耶克

總結(jié)

a、政府是必要的邪惡，最好沒有，讓人徹底自由，但又不得不有

b、政府的最低職能是守夜人，最高職能是有限地彌補市場缺陷c、政府絕對不能直接從事企業(yè)經(jīng)營等微觀經(jīng)濟活動d、公眾所不愿干的或干不好的，政府應(yīng)積極去干。二、干預(yù)主義的政府職能論

經(jīng)濟危機打破了亞當·斯密關(guān)于市場萬能的神話，人們不得不正視市場調(diào)節(jié)的嚴重缺陷，承認政府干預(yù)經(jīng)濟和社會事務(wù)的必要性。

1936年，凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中主張要全面增強國家的作用，政府不應(yīng)該僅僅是社會秩序的消極保護者，而且還應(yīng)該是社會秩序和經(jīng)濟生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練地、有效地利用政府的財政職能影響經(jīng)濟的發(fā)展。

1985年，薩繆爾森（Samuelson）在《經(jīng)濟學(xué)》中在對政府干預(yù)主義作了完整闡述，指出在克服市場失效方面政府要承擔效率、公平和穩(wěn)定三個職能，即：1）克服因市場失靈而導(dǎo)致生產(chǎn)或消費的無效率。2）使收入平等。3）增加經(jīng)濟穩(wěn)定。

干預(yù)主義政府職能理論的一個基本理念是：政府的經(jīng)濟職能應(yīng)是全面的，不僅市場失敗的方面需要政府干預(yù)，而且市場成功的地方也要政府保護。凱恩斯的干預(yù)主義理論不僅成為政府大規(guī)模地介入經(jīng)濟生活的起點，也成為否定“守夜人”政府理論的標志。三、有選擇地干預(yù)“市場失敗”的政府職能論政府失靈（GovernmentFailures）A.政府對社會的經(jīng)濟管理缺乏明確利益主體、責(zé)任主體，導(dǎo)致政府效率低下；B.由于不存在絕對的公平標準，政府維護公平的職能從來就不可能實現(xiàn)；追求公平必然常以犧牲效率為代價；C.組成政府的人員，作為自然人同樣會犯錯誤；

D.政府和民眾的法律關(guān)系存在不對等性，政府行為的失控?zé)o法得到有效救濟或補償；E.政府作為特殊的政治和經(jīng)濟主體和私營企業(yè)都存在微觀的、復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和激勵機制，市場和政府兩者不能互相替代；F.壟斷是政府無法克服的弱點，導(dǎo)致效率低下、機構(gòu)膨脹，增加社會成本；G.政府的政績無法直接比較，政府效率無法直接評估，“逃避錯誤”成為政府官員的普遍行為準則；H.“多數(shù)人原則”選舉體系的存在，從來都以犧牲部分人的利益為代價，不能完全代表每個人的利益；1.產(chǎn)權(quán)制度理論創(chuàng)始人科斯，科斯在1960年發(fā)表的《社會成本問題》一文中提出了科斯定律。定律內(nèi)容：只要產(chǎn)權(quán)明確界定，自愿的交易總能產(chǎn)生最優(yōu)的結(jié)果。結(jié)論：產(chǎn)權(quán)明確界定的領(lǐng)域，市場能使資源最優(yōu)配置，無需政府插手。政府職能一方面是維護明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定或市場自身界定不清的經(jīng)濟領(lǐng)域，以使交易費用盡量地減少。2.制度變遷理論以1993年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主道·諾斯為代表的制度變遷學(xué)派將科斯的產(chǎn)權(quán)理論應(yīng)用于對政府的研究，對政府職能作了重新解釋。

諾斯認為：經(jīng)濟增長的關(guān)鍵在于制度因素，而在制度因素中，產(chǎn)權(quán)制度的作用最為突出，產(chǎn)權(quán)制度需要政府來組織安排。他在1973年出版的《西方世界的興起》一書中認為:政府是保護產(chǎn)權(quán)的一種組織，公民雇政府建立、實施和保護產(chǎn)權(quán)，因為它為此付出的成本低于私人自愿團體所花費的成本。

3.公共選擇理論1986年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主布坎南提出了公共選擇理論:“市場失敗”并不是政府干預(yù)的根據(jù)，因為政府干預(yù)與市場經(jīng)濟一樣也具有局限性和缺陷，存在著“政府失敗”。包括行政效率低下、費用高昂、機構(gòu)自我膨脹、財政赤字有增無減、官僚主義和政府“尋租”等等。如果以“失敗的政府”去干預(yù)“失敗的市場”，必然是雪上加霜。

由于市場中存在著失敗，政府不可能袖手旁觀。政府應(yīng)干預(yù)市場“長久失敗”的一面，布坎南在1986年出版的《自由、市場和國家》一書中認為:政府應(yīng)解決現(xiàn)代市場經(jīng)濟中由摩擦而阻礙效率的市場根本性缺陷（信息制約、無票乘車者、欺詐性行為）。市場暫時的、偶然的失敗，無須政府介入，市場會在運行中自行加以矯正?？傊?，政府應(yīng)有選擇地進行干預(yù)。不同社會發(fā)展時期的政府職能第二節(jié)對政府職能形成的共識不同經(jīng)濟體制的政府職能不同生產(chǎn)領(lǐng)域的政府職能世界銀行發(fā)展報告概括的政府職能第三節(jié)我國政府行政職能的確立及其改革一、改革開放前我國政府職能的特征

改革開放以前，我國政府行政職能模式是在沿用革命戰(zhàn)爭年代產(chǎn)生和借鑒蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它主要是為適應(yīng)高度集中計劃經(jīng)濟體制要求而建立起來的。政府以直接的行政手段廣泛干預(yù)社會經(jīng)濟生活，行政職能過分膨脹，形成了所謂的“全能政府”或“超強勢政府”的職能模式。

其特征：

1）集中計劃管理2）微觀直接管理3）片面強調(diào)政治職能

二、改革開放前我國行政職能的主要弊端

與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，改革開放前采取的是政府為主體，行政化、計劃化、集中化的管理方式，這種“全能政府”職能模式主要有以下弊端：1）造成政府機構(gòu)膨脹2）資源配置效率低下3）容易產(chǎn)生腐敗4）企業(yè)和社會缺乏動力機制。

職能的“越位、錯位、缺位”“越位”主要表現(xiàn)為，不該由政府管的事情政府插手了，政府職能在一定程度上超越或代替了企業(yè)和市場的職能；“錯位”主要表現(xiàn)在，中央和地方之間、政府內(nèi)部各部門之間的職能存在一定程度的交叉、重復(fù)，機構(gòu)“重復(fù)建設(shè)”帶來政府管理行為的不合理交錯、重疊；“缺位”主要表現(xiàn)在，應(yīng)當由政府完成的事情政府沒有完成，在市場無法調(diào)節(jié)的某些地方出現(xiàn)了“真空”。

我國政府職能轉(zhuǎn)變的歷史必然性

1.行政環(huán)境發(fā)展變化的必然要求1）適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求：計劃——市場2）適應(yīng)政治體制改革的需要：還政于民，減政放權(quán)；3）適應(yīng)WTO體系規(guī)則的需要：政府管理模式與國際接軌；2.政府機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)：職能—機構(gòu)3.行政管理科學(xué)化和技術(shù)手段現(xiàn)代化的必然結(jié)果4.順應(yīng)世界各國行政職能不斷發(fā)展變化的趨勢5.提高政府工作效率，防止、遏制、減少政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生

三、我國政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容

原則：政府職能和市場功能協(xié)調(diào)互補；“三個有利于”；效率有先、兼顧公平。主要內(nèi)容：1）職能重心的轉(zhuǎn)變：黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)上來。2）職能方式的轉(zhuǎn)變一是由運用行政手段為主向運用經(jīng)濟手段為主，并將經(jīng)濟手段與法律手段、行政手段結(jié)合起來。二是由微觀管理、直接管理為主，轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。三是由重計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向以市場為主，計劃與市場相結(jié)合。

3）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變：不同的管理職能由誰來行使以及主體之間職責(zé)權(quán)限劃分問題，涉及職責(zé)、權(quán)限、結(jié)構(gòu)等。

一是理順中央政府與地方政府、上級地方政府與下級地方政府之間的職能關(guān)系?！凹瘷?quán)”→“放權(quán)”地方政府了解實際情況，利于及時進行決策和管理，有助于解決實際問題；調(diào)動地方政府的積極性。（中央與香港的關(guān)系）二是理順政企關(guān)系。基本原則是政企分開，權(quán)力下放。

三是理順政府與市場的關(guān)系。總原則是，市場機制能夠解決的，就讓市場去解決；政府只管市場做不好和做不了的事；把市場對經(jīng)濟運行和資源配置的基礎(chǔ)性作用與政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用有機地結(jié)合起來，形成政府引導(dǎo)市場，市場調(diào)節(jié)企業(yè)的格局。宏觀間接調(diào)控：

政府：規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)企業(yè)：獨立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。市場：市場信號引導(dǎo)（磁場）

規(guī)范市場行為、出臺法律法規(guī)、維護競爭秩序、創(chuàng)造公平環(huán)境、調(diào)控市場運行等。四是理順政府與社會的關(guān)系。實現(xiàn)政、社分開，把本來屬于社會的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會中介組織行使。“小政府、大社會”。社區(qū)居民的自治與自助，可大大減輕政府的負擔。五是理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。

四、在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國政府所確定的主要職能經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)1、經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能（1）對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。（2）深化經(jīng)濟體制改革，深化國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革。（3）繼續(xù)擴大對外開放，根據(jù)世界貿(mào)易組織的規(guī)則，切實行使權(quán)利，認真履行義務(wù)。（4）繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程。穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

2、市場監(jiān)管職能（1）健全市場體系，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序。（2）進行公用事業(yè)體制改革，打破行業(yè)壟斷。

3、社會管理職能（1）保障公民合法權(quán)益，維護社會秩序。（2）協(xié)調(diào)社會矛盾，保障人民生命財產(chǎn)安全。（3）加強政府危機管理職能。

4、公共服務(wù)職能（1）全力擴大就業(yè)，健全社會保障體系。（2）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平。三、加快政府職能轉(zhuǎn)變

深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹＜涌焱七M政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

要全面正確履行政府職能。改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)，更多地運用經(jīng)濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動，增強宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。嚴格市場監(jiān)管，推進公平準入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。加強社會管理，強化政府促進就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩(wěn)定。更加注重公共服務(wù)，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化。----關(guān)于深化行政管理體制改革的意見（節(jié)選）（２００８年２月２７日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過）各級政府要按照加快職能轉(zhuǎn)變的要求，結(jié)合實際，突出管理和服務(wù)重點。中央政府要加強經(jīng)濟社會事務(wù)的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范上，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。

合理界定政府部門職能，明確部門責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。理順部門職責(zé)分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責(zé)，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任。健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。政府職能規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)企業(yè)生產(chǎn)投資社會關(guān)系及其運動居民消費投資社會管理公共服務(wù)宏觀調(diào)節(jié)反饋市場監(jiān)管五、我國政府職能的轉(zhuǎn)變過程職能的內(nèi)容呈由簡單到復(fù)雜；職能作用的范圍呈現(xiàn)出由小到大；職能作用的領(lǐng)域由以政治職能為重心逐漸向以經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移。作用的性質(zhì)從以保衛(wèi)性、統(tǒng)治性的職能為主向以管理性、服務(wù)性的職能為主的方向轉(zhuǎn)化。職能作用的程度從宏觀與微觀并重，向以宏觀調(diào)控為主。職能實現(xiàn)方式由以人治為主、行政命令手段為主向以法治為主、以行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段并重轉(zhuǎn)化。（一）我國政府職能的發(fā)展趨勢（二）我國政府職能的轉(zhuǎn)變歷程（1）1978-1984未明確提出概念，但已指明了方向（2）1984-19921984年十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確提出了經(jīng)濟職能體系的調(diào)整1987年十三大提出“政府職能轉(zhuǎn)變”1988年進行了以職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘卣鞯男姓母铮?）1992-20071992十四大：提出經(jīng)濟體制改革的目標下決心進行行政管理體制和機構(gòu)改革，切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。政企分開,綜合經(jīng)濟部門的工作重點要轉(zhuǎn)到加強宏觀調(diào)控上來。撤并某些專業(yè)經(jīng)濟部門和職能交叉重復(fù)或業(yè)務(wù)相近的機構(gòu)，大幅度裁減非常設(shè)機構(gòu)。

1997十五大：提出轉(zhuǎn)變職能，推