試論我國(guó)公共政策制定過程中的問題及對(duì)策

試論我國(guó)公共政策制定過程中的問題及對(duì)策生態(tài)消費(fèi)稅收制度年第5期 遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)（第9卷第5期）JournalofLiaoningAdministrationCollegeNo.5,（Vol.9.No.5）公共管理（加）試論我國(guó)公共政策制定過程中的問題及對(duì)策孫常程（鄭州大學(xué)，河南鄭州450001）［摘要］ 隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，中國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷著深刻的變革。全球化、信息化迎面而來，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和利益群體日趨多元化。所有這些都對(duì)我國(guó)政府決策提出了更高的要求。因此，重視我國(guó)公共政策制定過程中存在的問題，實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化、民主化與法制化，有著十分重要的意義。［關(guān)鍵詞］公共政策;制定過程；問題;對(duì)策［中圖分類號(hào)］D63 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1008—4053（）05—0007—02我國(guó)的公共政策是指黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)本國(guó)或本地區(qū)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示［1］以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等等。公共政策不僅是政府推行政治統(tǒng)治的基本工具，也是政府實(shí)施社會(huì)管理的重要手段。所謂公共政策制定一般是指針對(duì)某個(gè)政策問題提出、論證并抉擇解決方案的整個(gè)過程，一般包括目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、方案評(píng)估和論證、方案抉擇這樣幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。公共政策制定是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程,有著動(dòng)態(tài)性、指向性、系統(tǒng)性、前瞻性等特征。一、我國(guó)公共政策制定過程的特點(diǎn)任何政府政策的制定，都是在特定的政治格局內(nèi)、特定的政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境下進(jìn)行的治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，點(diǎn)。過程有如下特點(diǎn)：在我國(guó),，多黨參政”的政黨制度所決定，、主導(dǎo)性的作用，是國(guó)家的公法權(quán)主體。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的管理事務(wù),實(shí)行集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨參與政府決策，并且是政府決策過程中最重要的決策者，這是中國(guó)決策體制的一大特色。在很多情況下，國(guó)家的大政方針都是首先以黨的名義發(fā)布的，黨的紅頭文件起到了實(shí)際上的政策導(dǎo)向作用。共產(chǎn)黨在公共政策決斷系統(tǒng)居于核心地位，體現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)和國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。各級(jí)行政機(jī)關(guān)在政策制定過程中具有關(guān)鍵性作用在我國(guó)由于實(shí)行議行合一的政治體制，政府享有高度的政策制定權(quán),在總原則之下能直接制定公共政策。盡管從理論上說，人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的主要功能是政策執(zhí)行，但從實(shí)踐看，行政機(jī)關(guān)在政策制定過程中更有實(shí)質(zhì)性作用。行政機(jī)關(guān)可以在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)宏觀大政方針以外的中觀和微觀政策具有很大的決定權(quán)。很多重大決策,都是由中共中央或各級(jí)黨委提出政策建議，然后由國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府具體組織論證、提出政策方案,最后或以提案的形式經(jīng)由全國(guó)和地方人大或其常委會(huì)的法定程序變成法律，或制定行政法規(guī)直接發(fā)布于社會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1993年到年，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)197件,而同期的全國(guó)人大及其常委會(huì)通過法律85件、有關(guān)法律問題的決定33件，共計(jì)118[2]件。國(guó)務(wù)院的行政立法數(shù)量大大超過了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法，此外國(guó)務(wù)院各部委和地方政府還制定了大量的行政規(guī)章。行政機(jī)關(guān)在政策制定過程中的地位和作用由此可見。3.政策制定過程呈現(xiàn)“內(nèi)輸入”的特點(diǎn)“內(nèi)輸入”概念最初來自伊斯頓的《政治生活的系統(tǒng)分析》一書。伊斯頓聲明用“內(nèi)輸入”這一術(shù)語來描述嚴(yán)格意義上的由政治角色的經(jīng)驗(yàn)和活動(dòng)而不是由社會(huì)非政治領(lǐng)域中人們的經(jīng)驗(yàn)所形成的要求。我國(guó)學(xué)者胡偉在《政府過程》一書中，借用了“內(nèi)輸入”的概念，認(rèn)為“內(nèi)輸入”是指在社會(huì)沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進(jìn)行利益的綜合與表達(dá)，，而不是,，，、研究和調(diào)查而將他，呈現(xiàn)出“內(nèi)輸入”《政府過程》一書中指出“：當(dāng)代中國(guó)的決策，而國(guó)家的重大決策權(quán)只局限于領(lǐng)袖及黨的領(lǐng)導(dǎo)核心手中,社會(huì)力量對(duì)公共政策的影響力極弱，因而中國(guó)的決策模式是一種典型的精英決策，決策過程基本取決于權(quán)力精英的作用。特別是深受人格化權(quán)力結(jié)[3]構(gòu)的影響?！倍?、我國(guó)公共政策制定過程存在的主要問題我國(guó)的改革開放已進(jìn)行20多年，各項(xiàng)改革的深化使決策科學(xué)化被提到重要的議事日程。在政策體制上，初步改變了過去以黨代政的公共政策模式;在政策進(jìn)程上,啟動(dòng)了決策科學(xué)化民主化的進(jìn)程，開始由經(jīng)驗(yàn)決策、個(gè)人決策向科學(xué)和民主決策轉(zhuǎn)變。但是，政策制定過程仍然存在一些問題，致使政策失誤時(shí)有發(fā)生,制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治社會(huì)的進(jìn)步。從總體上看，政策制定過程主要存在兩大問題：1.決策權(quán)力相對(duì)集中，決策體系相對(duì)封閉我國(guó)高度集中的權(quán)力配置形成于1957年，當(dāng)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)黨的一元領(lǐng)導(dǎo)和書記掛帥“大政方針在政治局,，具體部署在書記處”，這導(dǎo)致了嚴(yán)重的權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。我國(guó)的決策體制對(duì)于保證我國(guó)的社會(huì)主義發(fā)展方向、維護(hù)我國(guó)的政治穩(wěn)定和國(guó)家政令的統(tǒng)一有著重要的積極意義。黨在決策中堅(jiān)持民主集中制，實(shí)行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，也有效避免了西方代議制民主中那種討價(jià)還價(jià)、議而不決的情況，降低了決策的外部成本并能提高決策的效率。但是，相對(duì)集中的權(quán)力也可能導(dǎo)致決策的行為缺乏監(jiān)督，決策的過程缺乏規(guī)范,從而影響公共政策的公正、科學(xué)和效能。同志曾指出“：把一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)[4]導(dǎo)?！睓?quán)力高度集中以及決策機(jī)制的不完善，容易導(dǎo)致官僚主義、主觀主義、經(jīng)驗(yàn)