中國住房市場監(jiān)管形勢分析

中國住房市場監(jiān)管形勢分析（2011～2012）

2012年是中國住房市場繼往開來的一年。中央和地方政府大體上延續(xù)了2011年的高強(qiáng)度房地產(chǎn)市場監(jiān)管政策，并加大了對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策落實情況的審查力度。2012年7月下旬，國務(wù)院派出8個督查組對16個省市房地產(chǎn)市場調(diào)控政策執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查，有力地推動了房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施落實，鞏固了房地產(chǎn)市場調(diào)控成果。按照督查組對當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控所做的初步判斷，通過加強(qiáng)對現(xiàn)有政策落實情況的監(jiān)管將有力遏制房地產(chǎn)市場全面反彈的壓力。不過，2012年中國住房市場監(jiān)管仍存在一些問題，如房地產(chǎn)調(diào)控問責(zé)制并沒有兌現(xiàn)、對商品房預(yù)售制的監(jiān)管難以到位、缺乏全面有效的住房市場監(jiān)管主體、對個別城市變相放松限購或者實行土地炒作的行為沒有追責(zé)、嚴(yán)重缺乏對住房市場應(yīng)有的信息（如現(xiàn)房存量等）的披露等。未來一段時間，除進(jìn)一步加強(qiáng)對現(xiàn)有房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的監(jiān)管力度外，仍需進(jìn)行一系列努力來完善住房市場監(jiān)管體系，鞏固調(diào)控成果。本章對2011年11月至2012年10月住房市場監(jiān)管政策進(jìn)行分析，指出2012年住房市場監(jiān)管的現(xiàn)狀與存在的問題，并利用中國住房市場監(jiān)管指數(shù)對34個大中城市住房市場監(jiān)管進(jìn)行測度分析，從審批、監(jiān)督和服務(wù)三個方面來考察住房市場的企業(yè)開辦、住房土地、住房開發(fā)、住房銷售、住房租賃和物業(yè)管理六大環(huán)節(jié)，并對各環(huán)節(jié)監(jiān)管做出評價。最后，本章提出建立中央有魄力、地方有動力、企業(yè)有壓力、社會有能力、居民有權(quán)力的全方位住房市場監(jiān)管制度，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。一住房市場監(jiān)管政策分析[1]2011～2012年中國房地產(chǎn)市場處于從嚴(yán)調(diào)控時期，中央政府繼續(xù)實施高強(qiáng)度調(diào)控政策，用限購、限貸等“看得見的手”解決市場所不能解決的問題，堅定不移地去投機(jī)化、去泡沫化。同時，中國住房市場監(jiān)管重點也轉(zhuǎn)移到對現(xiàn)有調(diào)控政策的落實上來。2012年1月30日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院第六次全體會議，溫家寶表示，要鞏固房地產(chǎn)市場調(diào)控成果，繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行并逐步完善抑制投機(jī)投資性需求的政策措施，促進(jìn)房價合理回歸。采取有效措施增加普通商品房供給，做好保障性住房建設(shè)和管理工作。這為2012年的住房監(jiān)管定下基調(diào)，即以抑制投機(jī)投資性需求的政策措施的落實情況為監(jiān)管重點，同時注重商品房供給管理和保障房建設(shè)監(jiān)管。在2012年中期，房價出現(xiàn)局部性、暫時性回暖。2012年7月下旬，針對近期房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的新情況、新問題，為進(jìn)一步推動房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施落實，堅決抑制投機(jī)投資性需求，鞏固房地產(chǎn)市場調(diào)控成果，國務(wù)院決定從7月下旬開始，派出8個督查組，對16個省（市）貫徹落實國務(wù)院房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施情況開展專項督查。此次督查的重點是檢查住房限購措施執(zhí)行情況、差別化住房信貸政策執(zhí)行情況、住房用地供應(yīng)和管理情況以及稅收政策執(zhí)行和征管情況。2012年8月，督查組對當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控做出初步判斷，認(rèn)為嚴(yán)格落實現(xiàn)有政策的執(zhí)行，便能遏制房地產(chǎn)市場全面反彈的壓力。在房地產(chǎn)市場從嚴(yán)監(jiān)管的大形勢下，2012年針對住房土地、住房信貸與稅收、住房銷售、保障性住房和住房租賃市場的監(jiān)管均有所加強(qiáng)。1.住房土地監(jiān)管：重點監(jiān)測調(diào)控政策落實，加大閑置土地監(jiān)管力度2012年1月2日，國土資源部等八部委公布了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治清理檢查情況，結(jié)果顯示，一些地區(qū)擅自擴(kuò)大增減掛鉤范圍，甚至出現(xiàn)了強(qiáng)迫農(nóng)民上樓等問題。國土資源部總規(guī)劃師胡存智強(qiáng)調(diào)，增減掛鉤試點一定做到農(nóng)民知情、農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意，禁止在農(nóng)村盲目建高樓。2012年2月21日，在2011年房地產(chǎn)用地管理調(diào)控等情況新聞發(fā)布會上，國土部土地利用管理司副司長竇敬麗表示，今年要堅決貫徹落實中央調(diào)控政策不動搖，堅決促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，保障性安居工程用地堅決應(yīng)保盡保，違法違規(guī)用地堅決打擊，一手抓以保障性安居工程為主的住房用地供應(yīng)，同時也要抓好已供土地的開發(fā)利用建設(shè)，及早形成有效供應(yīng)。叫停各地擅自對中央調(diào)控進(jìn)行的更改，并一再重申必須堅持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動搖。2012年2月底，國土部公布《關(guān)于做好2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求各地堅持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動搖，抓好住房用地供應(yīng)，落實保障性安居工程建設(shè)用地，促進(jìn)已供住房用地開發(fā)建設(shè)?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)2012年繼續(xù)嚴(yán)格落實中央各項調(diào)控政策措施，加大監(jiān)管和調(diào)控力度，鞏固已有調(diào)控成果，促進(jìn)房價合理回歸。在住房用地監(jiān)管上：繼續(xù)以促進(jìn)形成住房有效供應(yīng)為重點，做好已供住房用地的監(jiān)管工作，加強(qiáng)住房土地供應(yīng)和開發(fā)利用的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，嚴(yán)格督促按合同約定條件建設(shè)和開竣工，及時發(fā)現(xiàn)處置閑置土地，堅決打擊違法轉(zhuǎn)讓土地行為?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，對一年內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)兩次及以上違規(guī)出讓的市縣，要在全省公開通報，嚴(yán)肅批評，對違法違規(guī)出讓土地的行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，事實上加強(qiáng)了對地方土地出讓監(jiān)管力度。2012年上半年，各省級國土資源主管部門建立住房用地供后巡查監(jiān)管制度。2012年7月下旬抽查部分省（區(qū)、市）開展土地利用巡查督辦工作情況?！锻ㄖ芬螅越衲昶?，除招拍掛出讓中溢價率超過50%、成交總價或單價創(chuàng)歷史新高的房地產(chǎn)用地外，流標(biāo)、流拍的也要通過土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)及時在線上報。省級國土資源部門要密切關(guān)注房地產(chǎn)用地出讓價格變化情況，防范住房用地價格非理性上漲。2012年4月17日，國土資源部部署2012年房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管工作，當(dāng)前房地產(chǎn)用地調(diào)控面臨的形勢：一要認(rèn)真研判當(dāng)前房地產(chǎn)市場運行的基本態(tài)勢：從2011年以來房地產(chǎn)用地供應(yīng)的態(tài)勢看，土地市場運行逐步趨穩(wěn)、景氣指數(shù)下行，土地供應(yīng)量開始有所回調(diào)；監(jiān)測地價和成交價款大幅回落，市場趨于謹(jǐn)慎；處于在建狀態(tài)的已供土地數(shù)量充足。二要充分估計宏觀調(diào)控持續(xù)推進(jìn)可能面臨的困難：房地產(chǎn)企業(yè)拿地意愿下降，穩(wěn)定供應(yīng)的難度進(jìn)一步增大；閑置、囤地等違法違規(guī)現(xiàn)象可能增加；保障性安居工程落地任務(wù)仍然比較重；一些地方可能松動調(diào)控政策。三要清醒地認(rèn)識到工作中的不足：部分地區(qū)住房供地計劃編制不科學(xué)，供地速度不快等，須進(jìn)一步加以改進(jìn)提高。2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控的中心任務(wù)是：對保障性住房用地應(yīng)保盡保，單獨報批，鼓勵使用存量土地；合理增加普通商品住房用地供給，及時編制住房供地計劃并向社會公布；及時依法依規(guī)查處違約違規(guī)用地，加大閑置土地處理力度，促進(jìn)已供土地盡快開發(fā)建設(shè)。2012年7月2日，國土資源部召開《閑置土地處置辦法》新聞通氣會。這次修訂《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》），主要堅持了以下三項基本原則：一是堅持依法從嚴(yán)和權(quán)益保障原則。強(qiáng)調(diào)對閑置土地財產(chǎn)權(quán)處置的相關(guān)政策設(shè)計，要有明確的法律依據(jù)，處置主體、程序、方式必須與5號令頒布以來相關(guān)法律法規(guī)及政策的最新要求相銜接，并在處置過程中充分體現(xiàn)土地權(quán)利人的利益訴求和權(quán)益保障。二是堅持以用為先和防懲并重原則。在符合制度規(guī)定的前提下，制定靈活的處置政策，建立積極的預(yù)防機(jī)制和相應(yīng)的懲戒措施，促進(jìn)已有閑置土地的盤活利用，盡量避免產(chǎn)生新的閑置土地。三是堅持適用可行和操作具體原則。突出發(fā)揮協(xié)商處置和依法處理的作用，進(jìn)一步明確處置程序，使處置政策具體可行，宜于操作。《辦法》明確了閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。并且要求土地出讓必須是“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓?！掇k法》規(guī)定，市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)必需的基本條件。《辦法》強(qiáng)調(diào)政府與土地使用權(quán)人在民事合同關(guān)系中的平等地位。對因政府原因?qū)е碌拈e置土地，明確延長動工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件、安排臨時使用、協(xié)議有償收回、置換土地等多種處置方式，強(qiáng)化了對土地權(quán)利人的保護(hù)，增強(qiáng)了該類情況處置措施的可行性。2.住房金融及稅收監(jiān)管：多數(shù)城市房貸利率監(jiān)管嚴(yán)格，住房公積金和房產(chǎn)稅監(jiān)管成重點2012年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金監(jiān)管工作的通知》。住建部認(rèn)為：近年來，各省（區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳在加強(qiáng)住房公積金制度建設(shè)、規(guī)范管理和隊伍建設(shè)等方面做了大量工作，取得積極成效，但也存在監(jiān)管工作落實不到位、工作力量薄弱、監(jiān)管手段單一、監(jiān)管能力不足等問題。隨著住房公積金規(guī)模快速增長，業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，繳存、提取、個人貸款、資金存儲、財務(wù)核算等方面的風(fēng)險隱患不斷積累，監(jiān)管工作面臨不少新情況和新問題。所以，通知提出加強(qiáng)對管委會決策的監(jiān)督、定期開展監(jiān)督檢查等十一項要求，要求各?。▍^(qū)）住建廳加強(qiáng)對住房公積金的監(jiān)管，重點檢查“騙提騙貸”等資金情況。2012年4月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布2011年報。[2]該年報指出，2011年有序推進(jìn)地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作，風(fēng)險積累勢頭基本得到控制。嚴(yán)格實施房地產(chǎn)貸款差別化監(jiān)管，房地產(chǎn)貸款風(fēng)險水平不斷下降。2012年銀行業(yè)監(jiān)管重點：防范房地產(chǎn)貸款風(fēng)險。健全和完善差別化信貸政策，加強(qiáng)對保障性安居工程建設(shè)的信貸支持。改進(jìn)和加強(qiáng)房地產(chǎn)貸款風(fēng)險排查、壓力測試和“名單制”管理。加強(qiáng)對土地違規(guī)抵押重點機(jī)構(gòu)、重點地區(qū)的檢查和督促整改力度。3.住房銷售監(jiān)管：限購成為監(jiān)管重點，預(yù)售監(jiān)管有所創(chuàng)新2012年限購令監(jiān)管依然是住房銷售監(jiān)管的重中之重。早在2012年1月19日，出臺限購令的46個城市中，已有25個城市表示將延續(xù)限購政策。在2012年上半年，部分城市有放松或變相放松購房政策的現(xiàn)象出現(xiàn)。為此，2012年7月7日溫家寶總理在江蘇常州調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，要防止變相放松購房政策，毫不動搖地繼續(xù)推進(jìn)房地產(chǎn)市場各項調(diào)控工作，促進(jìn)房價合理回歸，決不能讓房價反彈，造成功虧一簣?！度嗣袢請蟆泛托氯A社等多家媒體也于2012年7月數(shù)次發(fā)文支持限購。2012年7月下旬，國務(wù)院第二次專門為房地產(chǎn)調(diào)控派出督查組。本次國務(wù)院督查組展開調(diào)研前，國土部、住建部曾發(fā)布緊急通知，要求堅持房地產(chǎn)市場調(diào)控不放松，大力維持商品房限購監(jiān)管高壓。此次督查各小組由副部級官員帶隊，參與的部委包括國家發(fā)改委、國土資源部、住建部、財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會等，檢查重點為各地限購措施和差別化房貸政策的執(zhí)行情況。2012年8月，督察組認(rèn)為絕大多數(shù)各省市的調(diào)控政策落實情況良好，對大多數(shù)省市限購監(jiān)管表示充分肯定，僅江門市受到批評。2012年8月，國家發(fā)改委主任張平向全國人大常委會的報告中指出，下半年要穩(wěn)定房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，堅決抑制投機(jī)投資性需求，切實增加普通商品住房特別是中小套型住房供應(yīng)，防止房價反彈。他還表示，要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預(yù)期，避免不實信息炒作誤導(dǎo)。2012年9月6日，住建部政策研究中心主任秦虹在2012中國房地產(chǎn)品牌價值研究成果發(fā)布會上表示，房地產(chǎn)調(diào)控政策的方向會繼續(xù)堅持，核心內(nèi)容是堅持抑制投資投機(jī)性的需求不動搖，滿足合理住房需求不動搖。2012年9月27日，北京住建委發(fā)布消息稱，《北京市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違法違規(guī)行為記分標(biāo)準(zhǔn)（2012版）》已于近日下發(fā)。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)商未審核購房者的購房資格，將被暫停網(wǎng)簽，并責(zé)令限期整改。值得注意的是，在房屋銷售方面，新標(biāo)準(zhǔn)還嚴(yán)打開發(fā)商捂盤惜售、虛假銷售、一房兩賣等行為。開發(fā)商未按申報價明白標(biāo)價對外銷售，或采取內(nèi)部認(rèn)購、雇人排隊等手段制造虛假銷售旺盛等，將被責(zé)令限期整改。除限購令外，預(yù)售制也成為2012年監(jiān)管的重點。2012年8月，“期房預(yù)售制是否該取消”引發(fā)熱議。盡管住建部發(fā)言人表示：“并未研究取消預(yù)售制度，相關(guān)傳言屬謠言。”但有關(guān)“預(yù)售制存廢之爭”的討論遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。截至2012年10月，中國部分省市已制定針對預(yù)售制監(jiān)管的有效措施。早在2010年，就已有北京、浙江等省市制定《商品房預(yù)售資金監(jiān)管暫行辦法》，對商品房預(yù)售資金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。廣州市對商品房的可預(yù)售條件所設(shè)置的門檻很高，具體表現(xiàn)在“要求必須達(dá)到用地規(guī)劃施工手續(xù)齊全，多層樓宇封頂，高層樓宇完成工程進(jìn)度的三分之二”。實際上可認(rèn)為是準(zhǔn)現(xiàn)房銷售。2012年8月，山東省副省長夏耕在山東省保障性安居工程和房地產(chǎn)市場調(diào)控工作會上表示，山東省將在該省全面實行商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度，并開展商品住房現(xiàn)房銷售試點。該省要求繼續(xù)嚴(yán)格落實房地產(chǎn)調(diào)控政策，要求各市嚴(yán)格執(zhí)行商品房預(yù)售許可制度，按照“一房一價、明碼標(biāo)價”的要求，切實加強(qiáng)商品住房預(yù)售方案審核。預(yù)售報價過高、隨意調(diào)價且不接受房地產(chǎn)主管部門指導(dǎo)的商品住房項目，一律不得核發(fā)預(yù)售許可證書。要全面實行商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度，保證開發(fā)企業(yè)將預(yù)售資金用到相應(yīng)的項目上，防止資金挪用和抽逃。自今年9月1日起，凡不實行預(yù)售資金監(jiān)管的商品住房項目，暫不核發(fā)預(yù)售許可證書。各市也要總結(jié)改進(jìn)商品房預(yù)售管理辦法，選擇有條件的開發(fā)項目，開展商品住房現(xiàn)房銷售試點。2012年8月，武漢市將對商品房預(yù)售金實行第三方監(jiān)管，杜絕開發(fā)商挪用購房者房款，保證預(yù)售房款用于項目工程建設(shè)。4.保障性住房監(jiān)管：重點監(jiān)查保障房質(zhì)量、強(qiáng)化保障房分配管理保障性住房一直是中國住房市場監(jiān)管的重點。2011年11月至2012年3月，審計署對河北、內(nèi)蒙古、重慶等18個省、自治區(qū)和直轄市（以下簡稱“18個省區(qū)市”）2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)管理情況進(jìn)行了審計，審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)：挪用、截留、縮減、滯留保障房資金現(xiàn)象普遍，而且保障房分配存在身份造假、閑置、變相福利分房、利用職權(quán)侵占以及違規(guī)轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售等諸多違法違規(guī)行為，嚴(yán)重?fù)p害了保障房的公平屬性。2012年3月22日住建部下發(fā)《關(guān)于做好2012年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》，針對保障房建設(shè)和分配等環(huán)節(jié)提出相關(guān)要求，以進(jìn)一步加強(qiáng)保障房分配和質(zhì)量管理工作，全面推進(jìn)2012年保障房建設(shè)任務(wù)。該通知要求各地加大督促檢查力度，強(qiáng)化建設(shè)、分配和管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。在配合審計部門做好專項審計工作的同時，對督查審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時處理并限期整改。還要建立約談、問責(zé)制度，對建設(shè)項目不落實、管理不到位、進(jìn)展遲緩、存在質(zhì)量安全隱患的項目及時通報、限期整改，對相關(guān)責(zé)任人員予以約談、問責(zé)，對玩忽職守、弄虛作假、以權(quán)謀私的，嚴(yán)重者依法追究法律責(zé)任。2012年下半年，一場幾乎是有史以來規(guī)模最大的保障性安居工程巡查工作，正在住建部的部署下緊張展開，住建部對包括新疆、貴州等偏遠(yuǎn)地區(qū)在內(nèi)的全國主要省、自治區(qū)、直轄市的保障性安居工程進(jìn)行巡查。包括保障性安居工程建設(shè)、管理、分配等方面在內(nèi)的各個主要環(huán)節(jié)，均在巡查范圍內(nèi)。由于前一階段，各地不同程度地出現(xiàn)質(zhì)量問題，所以保障性住房的建設(shè)質(zhì)量，成為本次大規(guī)模巡查的重中之重。二住房市場監(jiān)管現(xiàn)狀與問題2012年中國住房市場監(jiān)管以現(xiàn)有政策落實為重點，盡管多數(shù)省市采取措施穩(wěn)定政策，鞏固調(diào)控成果，但仍存在一些監(jiān)管問題。1.部分省市曾有政策微調(diào)和“低調(diào)托市”現(xiàn)象2012年中央政府多次表態(tài)堅持房地產(chǎn)政策，但由于地方政府巨大的財政壓力，部分省市對樓市政策進(jìn)行微調(diào)。如重啟首套房8.5折利率優(yōu)惠、變更土地出讓金支付方式、提高公積金貸款限額、購房減稅或補(bǔ)貼、戶籍放松等。盡管種種政策微調(diào)被迅速叫停，但地方政府“低調(diào)托市”行為影響了住房市場預(yù)期，部分房地產(chǎn)商借機(jī)漲價，造成樓價“假摔”，削弱了住房市場調(diào)控政策的執(zhí)行力度。2.預(yù)售監(jiān)管缺乏力度，監(jiān)管主體缺失2012年有部分省市出臺了預(yù)售資金監(jiān)管制度，或加強(qiáng)了對預(yù)售制的監(jiān)管強(qiáng)度，但目前預(yù)售制監(jiān)管依然缺乏力度，其中最主要的原因是監(jiān)管主體缺失。地方政府由于人力有限，難以對商品房預(yù)售進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管，而第三方機(jī)構(gòu)介入預(yù)售制監(jiān)管機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致預(yù)售制監(jiān)管名強(qiáng)實弱，甚至部分地區(qū)預(yù)售制名存實亡，以罰代管、“紙上監(jiān)管”、“走程序”成為預(yù)售制監(jiān)管的主要方式。3.住房租賃市場管理混亂，監(jiān)管缺失嚴(yán)重中國住房租賃市場是監(jiān)管缺失最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。租賃權(quán)益的保護(hù)還不到位，出租方的話語權(quán)遠(yuǎn)大于承租房。中介機(jī)構(gòu)在住房租賃市場中處于壟斷地位，掌握大量市場資源，出租方租期不穩(wěn)定，缺乏對出租方違約的有效懲處機(jī)制。盡管各地市均有住房租賃法律法規(guī)，但是由于登記備案率嚴(yán)重不足，導(dǎo)致住房租賃市場游離于監(jiān)管體系之外，監(jiān)管部門難以深入其中對住房租賃欺詐、毀約現(xiàn)象實施有效監(jiān)管，導(dǎo)致住房租賃市場管理混亂，監(jiān)管缺失嚴(yán)重。4.保障房缺乏有效監(jiān)管主體，“紙上監(jiān)管”影響建筑質(zhì)量2012年是1000萬套保障性住房建設(shè)收官之后第一年。據(jù)媒體披露，北京、包頭、南京、武漢、杭州、廣州、深圳等多個城市的保障房建設(shè)此前都出現(xiàn)過質(zhì)量問題。目前，盡管多數(shù)城市均有保障房質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是多數(shù)機(jī)構(gòu)存在“紙上監(jiān)管”的情況。某市城建委總工程師曾說：“按規(guī)定，質(zhì)量驗收是業(yè)主組織進(jìn)行的，管理部門審查程序。我們的監(jiān)管主要是監(jiān)管程序的合法化，只要程序合法，我們就認(rèn)可。”除質(zhì)監(jiān)站外，住建局、城建委等監(jiān)管機(jī)構(gòu)也只是對程序進(jìn)行監(jiān)管、備案。也就是說，“真正對房屋質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)的原則上只有監(jiān)理公司”，而監(jiān)理公司由開發(fā)商雇用。5.監(jiān)管部門缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管存在片面性、短期性由于住房市場監(jiān)管涉及部門多，影響因素復(fù)雜，各監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)機(jī)制尤為重要。而目前，一方面，住房市場各個監(jiān)管部門互相獨立，各自制定政策、實施監(jiān)管時缺乏互相溝通和信息共享機(jī)制，甚至在缺乏更高級機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)時存在政策“打架”的情況；另一方面，住房市場各個監(jiān)管部門職權(quán)不同，對住房市場的監(jiān)管存在很強(qiáng)的片面性，難以全面看到住房市場問題并對之進(jìn)行有效監(jiān)管。此外，部分地方監(jiān)管部門存在重審批、輕監(jiān)督的情況，只要審批程序走完就算合法，缺乏后續(xù)長期監(jiān)督，住房售后監(jiān)督單純依靠購房居民舉報，造成住房市場監(jiān)管的片面性、短期性。三中國城市住房市場監(jiān)管指數(shù)分析（一）中國城市住房市場監(jiān)管指數(shù)構(gòu)建指標(biāo)體系參照《中國住房發(fā)展報告（2011～2012）》，分為企業(yè)開辦、土地市場、住房開發(fā)、住房銷售、住房租賃和物業(yè)管理六大環(huán)節(jié)，包括一級指標(biāo)6個，二級指標(biāo)18個，三級指標(biāo)29個。鑒于大中城市的地位和樣本數(shù)據(jù)的可得性，本章選擇中國內(nèi)地34個大中城市作為中國城市基本面的代表。[3]指數(shù)所采用數(shù)據(jù)除Z1.1.1房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)設(shè)立登記數(shù)據(jù)來源于世界銀行集團(tuán)《2008中國營商環(huán)境報告》，[4]其余數(shù)據(jù)均來自該城市政府相關(guān)職能部門的網(wǎng)站，[5]一般為相應(yīng)城市的國土資源部門、城市規(guī)劃部門、建設(shè)部門、房地產(chǎn)管理部門和市政府的行政審批中心，如Z2.1.1國有土地使用許可來源于城市政府的國土資源部門的網(wǎng)站。網(wǎng)站中有關(guān)于國有土地使用權(quán)證辦理的程序、時間以及費用，分別對應(yīng)該指標(biāo)的審批程序、審批時間和審批成本。數(shù)據(jù)處理主要可分為兩類。一類是對相關(guān)網(wǎng)站上查到的原始數(shù)據(jù)的處理；另一類是對各級指標(biāo)數(shù)值的合成，最終求得該城市的住房市場監(jiān)管指數(shù)。指標(biāo)體系中所有三級指標(biāo)的指標(biāo)數(shù)值均來自原始數(shù)據(jù)，利用原始數(shù)據(jù)在城市中的排位百分比得分。對于各級指標(biāo)數(shù)值的合成，本部分主要采用層次分析法（AHP）的思想，在一級指標(biāo)合成住房市場監(jiān)管指數(shù)時，權(quán)重采用主客觀相結(jié)合的方法。最終使用的合成權(quán)重是按主觀權(quán)重和客觀權(quán)重各占50%的比例計算而來。經(jīng)計算，各一級指標(biāo)的權(quán)重值如表11-1所示。表11-1一級指標(biāo)權(quán)重（二）中國城市住房市場監(jiān)管分析1.總體分析：高強(qiáng)度監(jiān)管總體延續(xù)但略有波動，部分城市稍有放松2012年，中央和地方政府為防房價反彈，總體上繼續(xù)保持了對住房市場高強(qiáng)度監(jiān)管的態(tài)勢，前期出臺的各項加強(qiáng)從土地審批、住房開發(fā)、預(yù)售到信貸監(jiān)管的政策和措施基本都得到延續(xù)。其間，在年初GDP和房價均出現(xiàn)較明顯下滑的情況下，各地監(jiān)管略有放松，使得4月之后，各地房價趨穩(wěn)，成交量放大。然而，進(jìn)入9月后，隨著市場預(yù)期轉(zhuǎn)向樂觀，許多城市房價又現(xiàn)持續(xù)上漲趨勢，各地監(jiān)管再次收緊，力圖維持市場穩(wěn)定。從2012年住房市場監(jiān)管指數(shù)上看，2012年排名前十名的城市依次為北京、成都、天津、廣州、上海、南京、重慶、杭州、南昌和武漢，與2011年排名前十名的城市（依次為北京、廣州、深圳、上海、成都、南京、天津、大連、杭州和廈門）相比，2011年的深圳、大連和廈門被重慶、南昌和武漢所取代，其中廈門從2011年的第十降為第十一，變化并不明顯，大連和深圳則分別由第八降為第十四和第三降為第十七，顯現(xiàn)出了較明顯的放松跡象。房地產(chǎn)企業(yè)作為住房市場最主要的參與主體，一向是住房市場監(jiān)管的主要對象。因此，在住房市場監(jiān)管指數(shù)的六個一級指標(biāo)中，前四個指標(biāo)企業(yè)開辦、土地市場、住房開發(fā)及住房銷售，都是圍繞著房地產(chǎn)企業(yè)的市場行為，分別從其設(shè)立、拿地、開發(fā)和銷售這四個環(huán)節(jié)，衡量了政府對各環(huán)節(jié)的監(jiān)管強(qiáng)度。表11-234個大中城市住房市場監(jiān)管指數(shù)及排名對房地產(chǎn)企業(yè)開辦的監(jiān)管，目的在于防止投機(jī)性的和實力不足的企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)，從而規(guī)避由于房地產(chǎn)企業(yè)自身原因而帶來的問題，因此這方面監(jiān)管越嚴(yán)格，整個房地產(chǎn)行業(yè)中企業(yè)的綜合素質(zhì)就越高，由企業(yè)自身原因所產(chǎn)生的市場風(fēng)險就越小。2012年企業(yè)開辦監(jiān)管指數(shù)排名前十的城市為北京、成都、大連、深圳、廈門、重慶、銀川、廣州、杭州和天津。目前對土地市場的監(jiān)管根本上主要是對房價預(yù)期的管理，所謂“面粉貴了，面包就便宜不了”，因此2012年為防止房價上漲預(yù)期的形成，各地普遍加強(qiáng)了對土地市場的監(jiān)管力度，規(guī)范房地產(chǎn)企業(yè)的拿地行為，盡量避免“地王”的出現(xiàn)。2012年土地市場監(jiān)管指數(shù)排名前十的城市為武漢、天津、寧波、北京、南昌、昆明、上海、重慶、南京和合肥。對住房開發(fā)的監(jiān)管是對房地產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)行為及產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，從而保證其合法及規(guī)范地開發(fā)，向市場提供合格的住房產(chǎn)品。近年來，隨著人們除對住房價格的高度關(guān)注外，對住房質(zhì)量問題越來越多的關(guān)注，這方面的監(jiān)管更加受到政府部門的重視，并在不斷加強(qiáng)。2012年住房開發(fā)監(jiān)管指數(shù)排名前十的城市為北京、成都、上海、廣州、長春、銀川、武漢、合肥、鄭州和蘭州。對住房銷售的監(jiān)管是調(diào)控房價的終端。2012年初，隨著房價出現(xiàn)明顯的下滑趨勢，各地對住房銷售的監(jiān)管一度有所放松，多地微調(diào)限購、限貸等政策，放松預(yù)售審批。然而進(jìn)入9月后，隨著市場預(yù)期轉(zhuǎn)向樂觀，為穩(wěn)定房價，各地又普遍收緊了限購、限貸政策，并從嚴(yán)審批預(yù)售證，對新入市項目的數(shù)量及定價進(jìn)行嚴(yán)格控制。2012年住房銷售監(jiān)管指數(shù)排名前十的城市為南京、上海、北京、鄭州、沈陽、天津、太原、成都、南昌和廣州。對住房租賃的監(jiān)管一直是房地產(chǎn)市場監(jiān)管中最不被重視的方面。近幾年，各地一直積極推進(jìn)保障房建設(shè)和著力推行公租房，而對于商品房的租賃監(jiān)管卻并不重視。究其原因，一方面住房租賃行為十分分散，本身就難于監(jiān)管；另一方面其對地方經(jīng)濟(jì)及財政收入貢獻(xiàn)甚微且社會關(guān)注度較低，因此對于地方政府來說是件吃力不討好的事情。但即便如此，各地對住房租賃的監(jiān)管還是在不斷加強(qiáng)中。如2012年住房租賃監(jiān)管指數(shù)排名第四位的北京市，5月9日首次就出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)征求意見，擬規(guī)定，出租住房的每個房間居住的人數(shù)不得超過2人，人均居住面積不得低于5平方米；2012年住房租賃監(jiān)管指數(shù)排名第三十一位的貴陽市也于3月19日開始實施新的《貴陽市房屋租賃管理辦法》等，從制度層面不斷完善住房租賃監(jiān)管，填補(bǔ)監(jiān)管缺失。2012年住房租賃監(jiān)管指數(shù)排名前十的城市為廣州、成都、重慶、北京、天津、長沙、石家莊、太原、深圳和沈陽。對物業(yè)管理的監(jiān)管也是房地產(chǎn)市場監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，但由于物業(yè)監(jiān)管的對象主要為物業(yè)服務(wù)企業(yè)，因此相較住房租賃監(jiān)管，其監(jiān)管的難度較小。2012年以來各地也在不斷加強(qiáng)物業(yè)管理的監(jiān)管，如2012年物業(yè)管理監(jiān)管指數(shù)排名第一位的北京市于4月初對279個未按要求對物業(yè)收支項目進(jìn)行公示的住宅物業(yè)項目進(jìn)行了專項執(zhí)法檢查，并對其中179家進(jìn)行了處罰，2012年物業(yè)管理監(jiān)管指數(shù)排名第三十位的哈爾濱市于8月24日出臺了《哈爾濱市物業(yè)管理條例》，2012年物業(yè)管理監(jiān)管指數(shù)排名第二十三位的廣州市的市委書記和市長于5月8日批示全面調(diào)研全市物管問題找出對策，修改法規(guī)嚴(yán)肅執(zhí)法等。2012年物業(yè)管理監(jiān)管指數(shù)排名前十的城市為北京、天津、杭州、成都、南寧、南昌、昆明、呼和浩特、長沙和蘭州。2.分項分析：審批監(jiān)管強(qiáng)于監(jiān)督，住房開發(fā)、銷售監(jiān)管較差從表11-3中可以看出，在住房監(jiān)管各流程中，住房土地和企業(yè)開辦監(jiān)管最為嚴(yán)格，而住房開發(fā)和住房銷售監(jiān)管較差。從二級指標(biāo)各分項來看，審批的監(jiān)管力度明顯大于監(jiān)督和服務(wù)，其中監(jiān)督力度最弱。由此可見，地方政府在住房市場監(jiān)管中重審批、輕監(jiān)督的情況依然十分嚴(yán)重，住房銷售和住房開發(fā)監(jiān)管缺乏應(yīng)有的力度。表11-334個大中城市住房市場監(jiān)管指數(shù)一、二級指標(biāo)得分均值、標(biāo)準(zhǔn)差及排名續(xù)表3.比較分析：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、行政級別越高監(jiān)管強(qiáng)度越大對各地區(qū)、各行政級別城市住房監(jiān)管指數(shù)的均值和排名分析可知，住房市場監(jiān)管強(qiáng)度與城市所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及城市的行政級別有較強(qiáng)的一致性。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)或當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)的城市，其住房市場監(jiān)管指數(shù)一般較高；行政級別較高的城市，其住房市場監(jiān)管指數(shù)也一般較高。從區(qū)域住房市場監(jiān)管指數(shù)均值來看，排在第一和第二位的環(huán)渤海和東南地區(qū)地處沿海，為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，其房地產(chǎn)市場規(guī)模較大，房價也明顯高于其他地區(qū)，因此相較其他地區(qū)，監(jiān)管強(qiáng)度也更高。排在第三和第四位的中部和西南地區(qū)，近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，據(jù)計算，2010年34市中，中部和西南地區(qū)城市的平均GDP增長率分別為14.94%和15.35%，高于排在第五和第六位的東北和西北地區(qū)城市分別為14.66%和14%的平均增長率，因此總體上監(jiān)管強(qiáng)度也提升較快（見表11-4）。表11-4分區(qū)域住房市場監(jiān)管指數(shù)均值及排名從行政級別住房市場監(jiān)管指數(shù)均值來看，總體上行政級別越高的城市監(jiān)管力度越大。但值得注意的是，2012年住房銷售監(jiān)管指數(shù)上，副省級城市的排名低于地級市，說明在年初GDP和房價顯現(xiàn)下滑趨勢的背景下，各地紛紛微調(diào)房地產(chǎn)調(diào)控政策，但副省級城市在住房銷售環(huán)節(jié)上的監(jiān)管放松程度要高于地級市放松的程度，其中表現(xiàn)最為明顯的副省級城市為前文提到的大連和深圳兩市，其住房市場監(jiān)管指數(shù)分別由2011年的第八和第三降為2012年的第十四和第十七（見表11-5）。表11-5分行政級別住房市場監(jiān)管指數(shù)均值及排名四政策建議2012年是中國房地產(chǎn)市場承上啟下的一年，中國政府為穩(wěn)定調(diào)控成果、維護(hù)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展進(jìn)行了一系列努力，并取得一定成果。對目前依然存在的監(jiān)管漏洞進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)其主要原因為監(jiān)管主體不明確或監(jiān)管主體不作為。為此，提出以下政策建議。1.落實住房市場監(jiān)管問責(zé)制，全面普及第三方