中國社會(huì)法治三十年（1978~2008）

中國社會(huì)法治三十年（1978~2008）

1978年至今的三十年是改革開放的三十年，同時(shí)也是社會(huì)法治獲得大發(fā)展的三十年。在過去的三十年中，社會(huì)法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)一同進(jìn)步，包括社會(huì)保障法、勞動(dòng)法、特殊群體保護(hù)法、醫(yī)療衛(wèi)生法、環(huán)境法等在內(nèi)的社會(huì)法各領(lǐng)域也同其他法律領(lǐng)域一樣實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。社會(huì)法治的發(fā)展不僅體現(xiàn)為社會(huì)立法數(shù)量和質(zhì)量不斷提高、體系不斷完善，而且依法行政、依法參與、依法維權(quán)的法治理念也在法治實(shí)踐中得以貫徹，有法可依、依法而治的局面已經(jīng)顯現(xiàn)并在社會(huì)領(lǐng)域形成良好的秩序，公民的社會(huì)權(quán)利逐漸得到了尊重、確認(rèn)和保護(hù)。社會(huì)法治建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)過程，這一過程出現(xiàn)了諸多引人注目的重大事件或法治問題，這些事件或問題正是推動(dòng)社會(huì)法治進(jìn)步的重要?jiǎng)恿ΑＩ鐣?huì)法治的進(jìn)步反映了社會(huì)建設(shè)對(duì)法治的需求，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的時(shí)代背景下，社會(huì)事業(yè)的發(fā)展會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)法治的進(jìn)步。一中國社會(huì)保障法治三十年：建設(shè)與發(fā)展20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革動(dòng)搖了國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，促成經(jīng)濟(jì)成分多元化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，原來的社會(huì)保障制度不但不能發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能和作用，相反，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的羈絆和障礙，必須進(jìn)行改革。尤其是1993年十四屆三中全會(huì)國家確立經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，社會(huì)保障制度是維系市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要支柱以后，改革傳統(tǒng)的由國家和企業(yè)包辦社會(huì)保障的做法已勢在必行。1986年為了推進(jìn)國有企業(yè)改革，國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，有人把它稱作中國社會(huì)保障制度由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性制度。[1]之后國家又頒布了一系列社會(huì)保障法規(guī)。在整個(gè)改革中，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是改革的重點(diǎn)，社會(huì)保障制度也從起初的改革配套措施成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中重要的法律制度。我國在進(jìn)行社會(huì)保障制度改革的過程中，摒棄了完全由國家和企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的供給型社會(huì)保障模式。由國家立法主導(dǎo)、政府組織實(shí)施、權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)、在必要時(shí)國家財(cái)政予以投入的、既能體現(xiàn)社會(huì)公平又能體現(xiàn)社會(huì)效率的具有現(xiàn)代社會(huì)保障制度特征的保險(xiǎn)型的社會(huì)保障制度逐步建立起來。（一）社會(huì)保險(xiǎn)法治發(fā)展改革開放三十年來，處于社會(huì)保障體系核心地位的社會(huì)保險(xiǎn)制度獲得重大轉(zhuǎn)型，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的法治水平得到提高。1.養(yǎng)老保險(xiǎn)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)是由國家和企業(yè)出資、由企業(yè)承辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這種制度不僅使企業(yè)背上了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且影響了勞動(dòng)力流動(dòng)。越來越龐大的職工和退休職工隊(duì)伍使得企業(yè)不堪重負(fù)，生產(chǎn)成本增加，競爭力減弱，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的弊端在經(jīng)濟(jì)體制改革開始以后日益顯露出來。改革開放后國家對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，建立國家、企業(yè)和職工個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的制度。1986年7月，國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，規(guī)定國家對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人按規(guī)定的比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支時(shí)，國家給予財(cái)政補(bǔ)貼，并由勞動(dòng)合同制工人推廣到全國所有國營企業(yè)職工。第二，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金社會(huì)統(tǒng)籌的制度。20世紀(jì)80年代以后，為減輕老企業(yè)不斷增加的發(fā)放退休金的壓力，促進(jìn)新老企業(yè)的公平競爭，國務(wù)院于1991年6月下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)金由市縣起步、向省級(jí)過渡、最后實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的籌資原則。到1992年底，全國95%的縣市實(shí)行了國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌改革。[2]第三，建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年6月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》確立了實(shí)行社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)原則，其中，社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占有核心地位。1995年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，確立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。1997年7月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，統(tǒng)一了企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例以及基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。2005年12月國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，決定堅(jiān)持部分積累制，同時(shí)調(diào)整個(gè)人賬戶的比例和養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法。第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步社會(huì)化。由獨(dú)立于企業(yè)和事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理社會(huì)保險(xiǎn)事宜；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由非官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資運(yùn)營，養(yǎng)老金由銀行、郵局發(fā)放。第五，覆蓋人口的范圍不斷擴(kuò)大。有統(tǒng)計(jì)表明，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的各類企業(yè)在職職工從1989年的4800余萬人擴(kuò)大到2000年的10400余萬人。[3]據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，到2002年底，城鎮(zhèn)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為11000萬人，同期城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)為23940萬人，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)不到目標(biāo)人數(shù)的半數(shù)。[4]然而到了2005年，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人數(shù)為17487萬人，約占城鎮(zhèn)就業(yè)人口27331萬人的64%。估計(jì)每年企業(yè)新增1000萬參保人口，2010年將達(dá)到2.2億人。[5]2005年底，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的離退休人員有4367萬人。[6]2.醫(yī)療保險(xiǎn)企業(yè)職工醫(yī)療改革始于1990年11月勞動(dòng)部召開的全國部分省市勞保醫(yī)療制度改革會(huì)議。會(huì)議確定的改革方向是：實(shí)行國家、集體和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)，逐步建立多種形式的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。1992年勞動(dòng)部頒發(fā)了《關(guān)于試行職工大病醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的意見》，通過醫(yī)療費(fèi)用由國家、企業(yè)和職工三方合理負(fù)擔(dān)的方式，使得職工在患有大病時(shí)能夠得到醫(yī)治。1994年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家體改委、財(cái)政部、勞動(dòng)部、衛(wèi)生部印發(fā)了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革試點(diǎn)意見》。在多年試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1998年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，該《決定》將我國醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)定為建立“低水平、廣覆蓋、共同負(fù)擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合、多層次”的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度?！稕Q定》頒布以后，到2000年底，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)達(dá)到4300萬，[7]到2007年7月城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋職工人數(shù)已經(jīng)達(dá)到1.7億。2007年國家又啟動(dòng)了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，使醫(yī)療保險(xiǎn)從城鎮(zhèn)職工延伸到全體居民。預(yù)計(jì)到2010年，全國城鎮(zhèn)2.4億非從業(yè)居民和少年兒童都能夠獲得醫(yī)療保險(xiǎn)的保護(hù)。[8]3.失業(yè)保險(xiǎn)我國于1957年宣布消滅了失業(yè)。之后的將近三十年中，社會(huì)保障體系中沒有失業(yè)保障制度。20世紀(jì)80年代中期，中國對(duì)企業(yè)的勞動(dòng)用工制度進(jìn)行了改革。為此，1986年國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)。1993年國務(wù)院頒發(fā)《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》取代1986年的暫行規(guī)定。1993年的規(guī)定擴(kuò)大了實(shí)施范圍，提高了待遇標(biāo)準(zhǔn)，將省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)整為市縣統(tǒng)籌等。1999年國務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著我國失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展到了一個(gè)新的階段。與1993年的規(guī)定相比，《條例》的進(jìn)展表現(xiàn)在：第一，正式用法規(guī)的形式以“失業(yè)保險(xiǎn)”代替“待業(yè)保險(xiǎn)”，以“失業(yè)保險(xiǎn)金”代替“待業(yè)救濟(jì)金”。這一改變表明，意識(shí)形態(tài)對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)的干擾基本終結(jié)，人們開始正確對(duì)待社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的失業(yè)現(xiàn)象。第二，把失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍從國營企業(yè)職工擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)、事業(yè)單位。參加保險(xiǎn)的人數(shù)大大增加，1995年為9500萬人，2000年為10408萬人，[9]到2005年則增加到10648萬人，覆蓋率為39%。[10]第三，提高了失業(yè)保險(xiǎn)基金繳費(fèi)比例，建立了單位和職工共同承擔(dān)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)責(zé)任的制度。1999年的《條例》，將企業(yè)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率從1%提高到2%，同時(shí)規(guī)定，職工必須繳納本人工資1%失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。繳費(fèi)比例的提高，使失業(yè)保險(xiǎn)基金不斷增長，1993年征收額為16.3億元，1999年為125.2億元，2000年為160億元，[11]2005年為333億元。[12]第四，提高失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府決定。第五，調(diào)整了失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金水平低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY，高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障線。具體給付標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。1993年，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出為9.3億元，1999年為91.6億元，2000年為123億元，[13]2005年為207億元。[14]第六，規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)的給付期限。《條例》規(guī)定按累積繳費(fèi)時(shí)間計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)的給付期限，繳費(fèi)不足1年、滿1年不足5年、滿5年不足10年的以及繳費(fèi)10年以上的，從不享受待遇到享受最長24個(gè)月的待遇。2004年，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)為419萬人，比1998年底的58萬人增長了6.2倍。[15]第七，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金管理，建立勞動(dòng)、財(cái)政、銀行三家相互監(jiān)督制約的機(jī)制。《條例》規(guī)定，由勞動(dòng)保障行政部門設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，存入財(cái)政部門在國有銀行開設(shè)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，由財(cái)政部門依法進(jìn)行監(jiān)督。4.工傷保險(xiǎn)1951年頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定了工傷保險(xiǎn)待遇，確立了我國的工傷保險(xiǎn)制度。改革開放之后，勞動(dòng)部于1996年8月頒布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，國家技術(shù)監(jiān)督局于1996年3月頒布了《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》國家標(biāo)準(zhǔn)。這兩個(gè)規(guī)章的頒布實(shí)施，使我國的工傷保險(xiǎn)逐步走上了規(guī)范化、法制化的軌道，工傷保險(xiǎn)實(shí)踐進(jìn)入了一個(gè)新的階段，取得了一定的成果。[16]然而，兩個(gè)規(guī)章存在著立法層次低、覆蓋范圍窄、基金統(tǒng)籌層次低等缺陷。2003年4月，國務(wù)院通過了《工傷保險(xiǎn)條例》，這是我國第一部專門規(guī)范工傷保險(xiǎn)的法規(guī)，它的創(chuàng)新與突破表現(xiàn)在：①取消了過去正式職工與非正式職工在工傷保險(xiǎn)上的差別，規(guī)定用人單位的所有勞動(dòng)者都有權(quán)享受工傷保險(xiǎn)待遇。②規(guī)定了工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)的責(zé)任主體，規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，職工個(gè)人不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。這就與國際通用的做法一致起來。③明確了工傷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還規(guī)定了六種視為工傷的情況。④規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生專家參與勞動(dòng)能力鑒定，并由勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)建立醫(yī)療衛(wèi)生專家?guī)?，這對(duì)于確保工傷鑒定的權(quán)威和準(zhǔn)確性提供了保障。⑤規(guī)定了工傷爭議中用人單位的舉證責(zé)任?！豆ｋU(xiǎn)條例》實(shí)施近4年來，企業(yè)職工得到了可靠有力的保障。到2006年底，全國參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)10268萬人（其中農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)2537萬人），保險(xiǎn)覆蓋率為69%。2006年當(dāng)年享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)為78萬人。在基金收支方面，1997—2006年工傷保險(xiǎn)基金收入年均增長27%，支出年均增長34%。2006年，全國工傷保險(xiǎn)基金收入122億元，支出69億元，分別比上年增長32%和44%。[17]5.生育保險(xiǎn)1988年7月，國務(wù)院發(fā)布了《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》，統(tǒng)一了機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的生育保險(xiǎn)制度，將生育保險(xiǎn)的實(shí)施范圍從原來的國有企業(yè)擴(kuò)大到國內(nèi)一切企業(yè)。1994年12月，勞動(dòng)部發(fā)布了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，確立了生育保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的生育保險(xiǎn)模式。目前，全國有26個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了生育保險(xiǎn)辦法?！对囆修k法》的頒布取得了以下成就。①強(qiáng)化了適用性，《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》對(duì)國家機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的女職工實(shí)行一體保護(hù)，而《試行辦法》則對(duì)企業(yè)女職工的生育保險(xiǎn)進(jìn)行了專門的規(guī)定。②明確規(guī)定了費(fèi)用統(tǒng)籌層次和繳費(fèi)辦法。③女職工按規(guī)定享受產(chǎn)假，產(chǎn)假期間的生育津貼按照本企業(yè)上年度職工月平均工資計(jì)發(fā)，提供的待遇還包括女職工生育的檢查費(fèi)、接生費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)、藥費(fèi)，以及因生育引起疾病的醫(yī)療費(fèi)。《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》實(shí)施以后，覆蓋范圍在穩(wěn)步擴(kuò)大，1997—2006年參保人數(shù)年均增長11%。到2006年底全國參加生育保險(xiǎn)人數(shù)6459萬人，企業(yè)生育保險(xiǎn)覆蓋率為52%。當(dāng)年全國享受生育保險(xiǎn)待遇人數(shù)108萬人次?；鹗罩б苍谥鹉暝鲩L，1997—2006年，全國生育保險(xiǎn)基金收入年均增長27%，支出年均增長25%。2006年，全國生育保險(xiǎn)基金收入62億元，支出37億元。[18]在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，我國逐步建立起來的具有現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度特征的社會(huì)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)是：①突破了在傳統(tǒng)制度下的個(gè)人與單位之間的人身依附關(guān)系，建立了獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保險(xiǎn)體系，使社會(huì)保險(xiǎn)逐步社會(huì)化。②在社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)中國家仍起主導(dǎo)作用，但是這種主導(dǎo)作用首先表現(xiàn)為制定社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)范和監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)范的實(shí)施，其次是當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)基金入不敷出時(shí)，國家為其提供財(cái)政援助，以及為城鄉(xiāng)的貧困人口從國家財(cái)政中提供最低生活保障。③通過法律將國家、企業(yè)和個(gè)人三者的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系確定下來。法律規(guī)定，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是企業(yè)和個(gè)人必須履行的義務(wù)，是人們獲得社會(huì)保險(xiǎn)待遇的先決條件。通過繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，積累社會(huì)保險(xiǎn)資金的方式，能夠分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，達(dá)到有效抵御生活風(fēng)險(xiǎn)、保障公民經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法初衷。（二）優(yōu)撫安置法治發(fā)展撫恤保障是一種補(bǔ)償和褒揚(yáng)性質(zhì)的特殊社會(huì)保障。1988年7月，國務(wù)院頒布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》，對(duì)軍人的撫恤優(yōu)待問題做了具體規(guī)定。《軍人撫恤優(yōu)待條例》是至今規(guī)范優(yōu)撫安置問題的主要法規(guī)，除此之外，1998年12月29日第九屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議修正的《中華人民共和國兵役法》，1999年12月13日國務(wù)院、中央軍委發(fā)布的《中國人民解放軍士官退出現(xiàn)役安置暫行辦法》，2001年1月19日中共中央、國務(wù)院、中央軍委發(fā)布的《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》等法規(guī)也都對(duì)優(yōu)撫安置問題做出了規(guī)定。1988年國務(wù)院頒布的《軍人撫恤優(yōu)待條例》的主要內(nèi)容如下。（1）優(yōu)撫對(duì)象。社會(huì)優(yōu)撫的對(duì)象是那些為國家安全與社會(huì)穩(wěn)定做出犧牲與奉獻(xiàn)的特殊社會(huì)群體，主要包括現(xiàn)役軍人和武警官兵、革命傷殘軍人、復(fù)員退伍軍人、革命烈士家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬、現(xiàn)役軍人家屬等。（2）社會(huì)優(yōu)撫待遇。社會(huì)優(yōu)撫待遇主要有以下幾項(xiàng)。①撫恤補(bǔ)助。國家對(duì)烈士家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬、傷殘軍人實(shí)行定期定量撫恤；對(duì)退伍老紅軍、西路軍紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人和帶病回鄉(xiāng)的退伍軍人實(shí)行定期定量生活補(bǔ)助。撫恤資金由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)。②社會(huì)優(yōu)待。對(duì)義務(wù)兵家屬實(shí)行普遍優(yōu)待，按標(biāo)準(zhǔn)給予撫恤補(bǔ)助。③醫(yī)療減免。按照規(guī)定，二等乙級(jí)以上革命傷殘人員、在鄉(xiāng)退伍老戰(zhàn)士、西路軍老戰(zhàn)士享受公費(fèi)醫(yī)療；對(duì)三等革命傷殘軍人、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人因病所需醫(yī)療費(fèi)本人支付有困難的，由民政部門給予補(bǔ)助；對(duì)烈屬、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人，因病醫(yī)療又無力支付醫(yī)療費(fèi)的，由當(dāng)?shù)蒯t(yī)療部門酌情給予減免。④醫(yī)療供養(yǎng)。國家對(duì)基本喪失勞動(dòng)能力的特等、一等革命傷殘軍人和其他需要養(yǎng)護(hù)治療的優(yōu)撫對(duì)象實(shí)行集中醫(yī)療供養(yǎng)。⑤孤殘養(yǎng)護(hù)。無法定贍養(yǎng)人的孤老優(yōu)撫對(duì)象由政府供養(yǎng)，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在社會(huì)孤老供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上再加上撫恤補(bǔ)助金，供養(yǎng)方式是集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合。（三）社會(huì)福利法治發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的社會(huì)福利制度是以職業(yè)為依托、以城鎮(zhèn)職工為主體、關(guān)懷職工生活方方面面、所需經(jīng)費(fèi)幾乎全部由國家財(cái)政提供的福利制度。20世紀(jì)80年代開始的經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，傳統(tǒng)福利制度日益暴露出一系列不適應(yīng)新社會(huì)環(huán)境的弊端。首先，國有企業(yè)經(jīng)過改革成為自主經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，企業(yè)尤其是一些老企業(yè)的職工福利負(fù)擔(dān)沉重，難以與新生企業(yè)公平競爭。其次，企業(yè)的福利待遇將企業(yè)與職工緊緊地拴在一起，企業(yè)效益不同造成苦樂不均，阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和市場經(jīng)濟(jì)所需要的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場的形成。再次，優(yōu)厚的福利待遇多屬平均分配，不但沒有發(fā)揮激勵(lì)功能，反而助長了人們的懶惰和依賴心理，影響企業(yè)的效率和發(fā)展。最后，進(jìn)城務(wù)工人員一般享受不到企業(yè)福利待遇。這些問題表明，在市場經(jīng)濟(jì)下，傳統(tǒng)福利制度既不能適應(yīng)不同社會(huì)成員的需求，也直接對(duì)企業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生影響，也會(huì)釀成社會(huì)不穩(wěn)定因素。改革傳統(tǒng)的福利制度勢在必行。1999年12月，民政部頒布了《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，它對(duì)于社會(huì)福利的改革表現(xiàn)在：民政部門把我國的社會(huì)福利事業(yè)逐步從官方舉辦引向社會(huì)舉辦，并按福利需求設(shè)立福利項(xiàng)目，同時(shí)社會(huì)辦的福利機(jī)構(gòu)尤其是社會(huì)辦的福利企業(yè)也在迅速發(fā)展。到20世紀(jì)90年代末，官辦福利企業(yè)占福利企業(yè)總數(shù)的比例從65%下降到14%，社會(huì)辦的福利企業(yè)從35%上升到86%，就業(yè)的殘疾人數(shù)占到福利企業(yè)就業(yè)殘疾人總數(shù)的84%。[19]在將原有的絕大多數(shù)企業(yè)福利進(jìn)行了社會(huì)化改革以后，國家也對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的住房制度和教育制度進(jìn)行了改革。1.住房制度改革1989年國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房改革的實(shí)施方案》后，城鎮(zhèn)居民福利分房開始向住房商品化方向改革。1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，規(guī)定以標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出售公房。1998年底，中央政府宣布停止企事業(yè)單位的福利分房，同時(shí)確立了住房公積金制度，并為職工建造和出售經(jīng)濟(jì)適用房。有些城市為居民提供廉租房或房租補(bǔ)貼。（1）廉租房制度。自1999年建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》之后，建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門制定了一系列有關(guān)法規(guī)，這些法規(guī)的頒布和實(shí)施有效地改善了城鎮(zhèn)最低收入家庭住房條件，提升了他們的生活水平。截至2005年底，全國累計(jì)用于最低收入家庭住房保障的資金為47.4億元，為32.9萬戶最低收入家庭提供了住房保障。北京、上海、天津、河北、浙江、山東等18個(gè)省、自治區(qū)、直轄市將廉租住房制度建設(shè)納入政府工作目標(biāo)責(zé)任制管理。[20]（2）經(jīng)濟(jì)適用住房制度。與廉租房不同，經(jīng)濟(jì)適用房是指在政府提供一定經(jīng)濟(jì)資助的情況下，為那些無力購買商品房的城市中低收入家庭建造的能夠保障他們實(shí)現(xiàn)居住愿望的住房。1998年以來，國家頒布的經(jīng)濟(jì)適用住房的法規(guī)主要有《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格管理辦法》等。這些法規(guī)實(shí)施將近十年以來，在保障中低收入家庭住房需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。（3）住房公積金制度。1999年4月頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》是我國政府構(gòu)筑住房保障體系的又一項(xiàng)制度。用人單位和職工共同繳存長期住房儲(chǔ)金，專門用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房。條例頒布以來，住房公積金比較充分地發(fā)揮了它所具有的互助性和保障性的特征，達(dá)到改善住房環(huán)境和滿足住房需求的目的。2.教育制度改革我國的教育分為義務(wù)教育、中等教育和高等教育三個(gè)階段。20世紀(jì)80年代以來，三個(gè)階段的教育改革不斷深入，雖然目前還存在一些問題，但取得的成績還是有目共睹的。（1）義務(wù)教育。1986年國家頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，義務(wù)教育法以及其他一些義務(wù)教育法規(guī)和政策的頒布和實(shí)施，有力地推進(jìn)了我國的義務(wù)教育事業(yè)。到2005年底，全國實(shí)現(xiàn)“兩基”的地區(qū)人口覆蓋率達(dá)到95%以上。實(shí)現(xiàn)“兩基”驗(yàn)收的縣（市、區(qū)）達(dá)到2890個(gè)。[21]2006年十屆全國人大常委會(huì)對(duì)《義務(wù)教育法》進(jìn)行了修訂。新義務(wù)教育法呈現(xiàn)五大亮點(diǎn)：第一，第2、第42條的規(guī)定為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入提供了保障；第二，第9條第2款的規(guī)定引入問責(zé)制，強(qiáng)化政府在義務(wù)教育中的責(zé)任；第三，第22條的規(guī)定為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供保障；第四，第5章的規(guī)定改變了義務(wù)教育的單一性質(zhì)，第一次提出了“素質(zhì)教育”的要求，為教育質(zhì)量的不斷提高提供保障；第五，將保障校園安全寫進(jìn)法中。新義務(wù)教育法對(duì)我國義務(wù)教育的改革和發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。（2）中等教育。中等教育包括普通高中、職業(yè)高中、普通中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、成人高中、成人中等專業(yè)學(xué)校。三十年來，高中階段教育取得明顯進(jìn)展。例如，2005年，各類高中階段學(xué)校達(dá)到31532所，比2004年增加了125所；招生1533.39萬人，比2004年增加145.68萬人；在校生4030.95萬人，比2004年增加381.97萬人。高中階段毛入學(xué)率為52.7%。[22]高中階段教育的不斷普及，提高了全民的受教育水平。（3）高等教育。自1978年以來的三十年間，高等教育改革的措施之一是將原來高等院校完全福利性質(zhì)的助學(xué)金制度改為貸學(xué)金制度，這是最牽動(dòng)人心的一項(xiàng)改革措施。這項(xiàng)制度的實(shí)施雖然給一些家庭帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但是，社會(huì)發(fā)展對(duì)于知識(shí)的需求沒有減弱家長和學(xué)生對(duì)于高校的渴望。隨著高等院校的擴(kuò)招，高校數(shù)量和在校學(xué)生人數(shù)在逐年上升。2005年，全國普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校共計(jì)2273所，比2004年增加37所，其中普通高等學(xué)校1792所（本科院校701所，專科院校1091所），比2004年增加61所；成人高等學(xué)校481所，比2004年減少24所。[23]高等教育的迅猛發(fā)展，為我國培養(yǎng)了大批適應(yīng)時(shí)代要求的高素質(zhì)人才，極大地推動(dòng)了我國現(xiàn)代化進(jìn)程。除了以上幾類學(xué)校，自改革開放以來，我國出現(xiàn)了從幼兒園到大學(xué)的多種辦學(xué)模式，開辟了教育領(lǐng)域的競爭局面，為培養(yǎng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的人才提供了可能。（四）社會(huì)救濟(jì)制度我國從1956年開始進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期以后，在城市形成了就業(yè)與保障一體化的保障制度，農(nóng)村生活困難的農(nóng)民由生產(chǎn)隊(duì)給予補(bǔ)助。在這個(gè)時(shí)期，社會(huì)救濟(jì)主要面向城鄉(xiāng)沒有勞動(dòng)能力、沒有收入來源、沒有法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的社會(huì)成員，社會(huì)救濟(jì)費(fèi)由國家承擔(dān)。以市場經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，給中國城鄉(xiāng)帶來了許多新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，包括在城鎮(zhèn)產(chǎn)生了一大批新的貧困人口。新產(chǎn)生的貧困人口使貧困人口的數(shù)量急劇上升，同時(shí)又由于國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力等原因，只能為那些特困戶而不能為所有貧困人口提供有效的救濟(jì)。統(tǒng)計(jì)表明，1994年實(shí)際得到救濟(jì)的人口只占應(yīng)救濟(jì)人口的35.5%。不僅社會(huì)救濟(jì)面窄，而且救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，1993年財(cái)政支付社會(huì)救濟(jì)金的標(biāo)準(zhǔn)是人均12元，1994年為人均13.6元。[24]如此龐大的貧困人口，必然對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。社會(huì)救濟(jì)工作面臨新的問題，必須盡快改革傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度。1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，使城市居民最低生活保障工作的法制化管理向前邁進(jìn)了一大步。條例的主要內(nèi)容有：①保障范圍。條例規(guī)定，持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。②保障標(biāo)準(zhǔn)。條例規(guī)定，城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。③保障資金的來源。條例規(guī)定，城市居民最低生活保障制度所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ谩?999年制度建立時(shí)起，中央和地方財(cái)政的資金投入以及享受低保待遇的人數(shù)在逐年增加：1999年，中央和地方財(cái)政投入的最低生活保障的資金為19.7億元，其中，中央投入的資金占20%，全國享受低保待遇的人數(shù)為266萬；5年之后的2004年，中央和地方的總投入為173億元，其中，中央投入的資金占59%，全國享受低保待遇的人數(shù)增加到了2205萬。5年來，低保資金的總投入增長7.8倍，其中，中央財(cái)政投入增長24.5倍，全國享受低保待遇的人數(shù)增長了7.3倍。到了2006年，全國所有城市和1700個(gè)縣城關(guān)鎮(zhèn)建立了最低生活保障制度。[25]據(jù)民政部《2006年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，2006年城鎮(zhèn)最低生活保障制度救助人數(shù)進(jìn)一步上升為2240.9萬人，發(fā)放城市最低生活保障金222.1億元，基本做到了應(yīng)保盡保。在我國社會(huì)保險(xiǎn)制度不健全的情況下，最低生活保障制度極好地發(fā)揮了它作為“兜底工程”的功能，為絕大多數(shù)由于各種原因，特別是由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而下崗失業(yè)的人員提供保護(hù)，為國家營造了安定的國內(nèi)建設(shè)環(huán)境，保障了社會(huì)轉(zhuǎn)型順利進(jìn)行。（五）農(nóng)村社會(huì)保障制度改革開放三十年來是我國農(nóng)村社會(huì)保障制度全面建立和恢復(fù)重建時(shí)期，目前農(nóng)村正在構(gòu)建包括農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障制度為內(nèi)容的社會(huì)保障體系。1.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)1992年1月民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步在全國農(nóng)村有條件的地區(qū)推開。十幾年來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)逐步發(fā)展，保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，基金積累初具規(guī)模。到2005年底，全國有31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的1900個(gè)縣（市、區(qū)）不同程度地開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5442萬農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，有301萬參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金310億元，當(dāng)年支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金21.3億元，人均月領(lǐng)取養(yǎng)老金59元。[26]目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式仍有待進(jìn)一步探索完善。2.農(nóng)村合作醫(yī)療1979年衛(wèi)生部在總結(jié)合作醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，與農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《農(nóng)村合作醫(yī)療章程》。在各級(jí)政府的支持和扶持下，到1980年，全國約有90%的行政村實(shí)行了合作醫(yī)療。1982年農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以后，由于集體經(jīng)濟(jì)的衰落及政府沒有及時(shí)給予引導(dǎo)和支持，合作醫(yī)療制度失去了發(fā)展基礎(chǔ)，到1985年全國實(shí)行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%下降到5%，[27]到1989年則下降到4.8%。[28]1996年實(shí)行合作醫(yī)療的村占全國行政村總數(shù)的17.7%，農(nóng)村人口覆蓋面僅為10.1%。[29]由于合作醫(yī)療的解體，加之醫(yī)療費(fèi)用的大幅度上漲，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象迅速蔓延。1997年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部等部門提出的《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療若干意見》，在該《意見》的推動(dòng)下，農(nóng)村合作醫(yī)療逐漸恢復(fù)和發(fā)展。2002年10月，黨中央、國務(wù)院做出進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定，提出建立新農(nóng)合制度的要求。經(jīng)過幾年的推行，新農(nóng)合制度框架及運(yùn)行機(jī)制基本形成，表現(xiàn)在建立了從中央到地方的管理運(yùn)行機(jī)制；建立了家庭自愿參保、實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌、個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持、政府資助的籌資機(jī)制。到2006年底，參加新農(nóng)合的縣已占全國縣（市、區(qū)）總數(shù)的51%，參保農(nóng)民達(dá)4.1億人，補(bǔ)償農(nóng)民達(dá)4.2億人次，累計(jì)補(bǔ)償242億元。中央提出2007年新農(nóng)合覆蓋全國80%以上縣（市、區(qū)）的要求，[30]為新農(nóng)合的進(jìn)一步發(fā)展確立了明確的目標(biāo)。3.農(nóng)村最低生活保障制度農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以后適應(yīng)新情況、新問題建立起來的新的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身脆弱，農(nóng)民容易陷入貧困，而且農(nóng)村的貧富差距由于各種原因在逐步擴(kuò)大。農(nóng)民的貧困問題，是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)必須予以解決的問題。1996年底，民政部發(fā)布了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》，提出“凡開展農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的地方，都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點(diǎn)”。同時(shí)還制定了《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，方案對(duì)最低生活保障制度的建立提出了幾條指導(dǎo)性意見。在兩政策的推動(dòng)下，到1999年底，全國農(nóng)村實(shí)行最低生活保障的縣區(qū)市就已達(dá)1935個(gè)，占全國2126個(gè)縣的91%。全國農(nóng)村得到最低生活保障的人數(shù)為316.17萬人，占農(nóng)業(yè)人口的0.34%。農(nóng)村五保戶政策得到較好貫徹，集體為195.4萬人提供資金17.9萬元，國家提供了1.55億元。[31]2007年全國建立最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力等生活常年困難的農(nóng)村居民。建立農(nóng)村最低生活保障制度以地方人民政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。建立覆蓋全國農(nóng)村的最低生活保障制度，對(duì)于穩(wěn)定地解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，具有重要作用。二中國勞動(dòng)法治三十年：建設(shè)與發(fā)展1978年12月黨召開了十一屆三中全會(huì)，我國進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。十一屆三中全會(huì)明確地提出了把黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義建設(shè)上來。黨和國家政策的轉(zhuǎn)變推動(dòng)了勞動(dòng)法治的發(fā)展，三十年來我國勞動(dòng)法治取得了巨大的進(jìn)步。根據(jù)我國勞動(dòng)立法的發(fā)展?fàn)顩r，十一屆三中全會(huì)以來，我國勞動(dòng)法治的發(fā)展進(jìn)程大致可以分為三個(gè)階段。（一）市場經(jīng)濟(jì)體制確立前的階段市場經(jīng)濟(jì)體制確立前的發(fā)展階段，我國勞動(dòng)立法和勞動(dòng)工作從整頓工作制度入手，以服務(wù)于恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)為目的，而后以經(jīng)濟(jì)體制改革為依托，著力改革勞動(dòng)管理和工資制度。這一時(shí)期的勞動(dòng)法治成就主要有：1.整頓勞動(dòng)紀(jì)律為了加強(qiáng)勞動(dòng)紀(jì)律、整頓生產(chǎn)制度，改變生產(chǎn)管理混亂的狀況，黨中央在許多文件中提出要加強(qiáng)和整頓勞動(dòng)紀(jì)律。國務(wù)院1982年4月發(fā)布了《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》。1986年7月發(fā)布了《國營企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》。1988年4月通過的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》再次規(guī)定勞動(dòng)紀(jì)律和獎(jiǎng)懲制度。2.實(shí)行勞動(dòng)合同制，改革勞動(dòng)管理制度20世紀(jì)50年代以后，我國逐步形成固定工制度，企業(yè)用工只許進(jìn)不許出，不許流動(dòng)，職工無擇業(yè)權(quán)利，企業(yè)無用工自主權(quán)。在經(jīng)濟(jì)體制改革中，改革僵化的用工制度成為一項(xiàng)重要內(nèi)容。1980年8月，中共中央召開勞動(dòng)就業(yè)會(huì)議，確定了新的就業(yè)方針：勞動(dòng)部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合。1982年2月，勞動(dòng)人事部發(fā)布了《關(guān)于積極試行勞動(dòng)合同制的通知》，使勞動(dòng)合同制有了很大的發(fā)展。通過勞動(dòng)合同，明確規(guī)定用人單位與勞動(dòng)者的權(quán)利義務(wù)，有利于減少勞動(dòng)糾紛，促進(jìn)生產(chǎn)的發(fā)展。1986年7月，國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，首先在新招工人中實(shí)行勞動(dòng)合同制。具體在招工方面，相應(yīng)的逐步實(shí)行公開招考、擇優(yōu)錄用的方法。1986年7月，國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》，實(shí)行公開招用制度。在加強(qiáng)民主管理方面，國家非常重視職工代表大會(huì)制度，1981年7月，黨中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》，確保了我國職工代表大會(huì)制度的恢復(fù)和發(fā)展。1987年，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)勞動(dòng)爭議處理暫行規(guī)定》，正式恢復(fù)已中斷三十年的勞動(dòng)爭議處理制度。1993年7月，國務(wù)院發(fā)布了《企業(yè)勞動(dòng)爭議處理?xiàng)l例》，建立起我國的勞動(dòng)爭議仲裁制度。3.改革工資制度為了實(shí)現(xiàn)工資制度的改革，1985年1月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于國營企業(yè)工資改革問題的規(guī)定》，1985年6月頒布了《關(guān)于國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革后獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼和保險(xiǎn)福利問題的通知》，1985年7月頒布了《國營企業(yè)工資調(diào)節(jié)稅暫行規(guī)定》。這些法規(guī)的實(shí)施大大促進(jìn)了工資制度的改革。4.加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)1982年國務(wù)院頒布了《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》、《礦山安全條例》和《礦山安全監(jiān)察條例》。勞動(dòng)安全監(jiān)察工作得到很大加強(qiáng)，并逐步形成了國家監(jiān)察、行業(yè)管理和群眾監(jiān)督相結(jié)合的體制。1984年7月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)防塵防毒工作的決定》，1987年12月國務(wù)院發(fā)布《塵肺病防治條例》。1989年3月國務(wù)院頒布了《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，專門規(guī)定了對(duì)特別重大事故的調(diào)查辦法。1992年頒布了《礦山安全法》。1988年國務(wù)院發(fā)布了《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》，這是我國首次系統(tǒng)規(guī)定女職工勞動(dòng)保護(hù)的專門法規(guī)，就女職工的招收、禁忌從事的勞動(dòng)、產(chǎn)假及其待遇、有關(guān)保護(hù)設(shè)施等問題做了全面規(guī)定?？傊?，這一時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)體制改革剛剛開始，勞動(dòng)法制處于恢復(fù)和全面改革時(shí)期。由于市場經(jīng)濟(jì)體制尚未確立，加上所有制結(jié)構(gòu)比較單一，勞動(dòng)關(guān)系并不清晰，這一時(shí)期我國勞動(dòng)法整體上處于初創(chuàng)階段，國家尚未建立起現(xiàn)代的、系統(tǒng)的勞動(dòng)法律制度，勞動(dòng)法律的內(nèi)容也帶有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的色彩，在體系上也比較零散。（二）市場經(jīng)濟(jì)體制確立后的階段進(jìn)入20世紀(jì)90年代，尤其是黨的十四大召開以后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，外商投資企業(yè)、私營企業(yè)數(shù)量增多，勞動(dòng)關(guān)系出現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的形勢，勞動(dòng)者權(quán)利受侵犯的情況時(shí)有發(fā)生，客觀上迫切需要制定一部系統(tǒng)的勞動(dòng)法。1994年7月我國通過了《勞動(dòng)法》?！秳趧?dòng)法》的通過對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力市場的建立和完善，對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益具有十分重要的意義。《勞動(dòng)法》對(duì)促進(jìn)就業(yè)和勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整中的各方面內(nèi)容作了規(guī)定?！秳趧?dòng)法》明確了其立法宗旨是“保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益”。由于在勞動(dòng)關(guān)系中，勞動(dòng)者相對(duì)于用人單位一方往往處于弱勢地位，《勞動(dòng)法》的立法目的是校正這種不平衡狀況，使勞動(dòng)關(guān)系能在和諧狀態(tài)下得到合理、穩(wěn)定的發(fā)展。《勞動(dòng)法》還擴(kuò)大了其適用范圍，除了我國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者適用《勞動(dòng)法》外，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者也適用《勞動(dòng)法》。《勞動(dòng)法》堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的方向，其內(nèi)容涉及就業(yè)促進(jìn)、勞動(dòng)合同和集體合同，工作時(shí)間和休息休假、工資、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、女職工和未成年工特殊保護(hù)、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)和福利、勞動(dòng)爭議、監(jiān)督檢查等內(nèi)容，系統(tǒng)建立了我國的勞動(dòng)法律制度?！秳趧?dòng)法》的主要內(nèi)容如下。①規(guī)定了政府在促進(jìn)就業(yè)中的責(zé)任，要求地方各級(jí)政府采取措施，發(fā)展多種類型的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，提供就業(yè)服務(wù)。禁止就業(yè)歧視，規(guī)定勞動(dòng)者不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。規(guī)定了國家在提供職業(yè)培訓(xùn)方面的責(zé)任。②專章規(guī)定了勞動(dòng)合同和集體合同，要求建立勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立勞動(dòng)合同。規(guī)定了勞動(dòng)合同的形式和條款、合同期限、試用期、合同的終止和解除條件、用人單位裁員的條件和程序、用人單位解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任。③規(guī)定了國家工時(shí)制度，規(guī)定國家實(shí)行勞動(dòng)者每日工作時(shí)間不超過8小時(shí)、平均每周不超過44小時(shí)的工時(shí)制度。規(guī)定了延長工作時(shí)間的限制、程序和報(bào)酬。④規(guī)定了工資分配的基本原則，即按勞分配和同工同酬，確立了最低工資保障制度以及最低工資的制定標(biāo)準(zhǔn)。⑤規(guī)定了勞動(dòng)安全衛(wèi)生的要求，要求用人單位必須建立健全勞動(dòng)安全衛(wèi)生制度，建立勞動(dòng)安全衛(wèi)生設(shè)施，為勞動(dòng)者提供勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件和必要的勞動(dòng)防護(hù)用品。國家建立傷亡事故和職業(yè)病統(tǒng)計(jì)報(bào)告和處理制度。⑥規(guī)定了對(duì)女職工和未成年工的特殊保護(hù)制度。⑦規(guī)定勞動(dòng)者在退休、患病、負(fù)傷、因工傷殘或者患職業(yè)病、失業(yè)、生育時(shí)可以享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。⑧確立了我國勞動(dòng)調(diào)解和仲裁制度以及“一裁二審”的勞動(dòng)爭議處理模式。⑨明確了政府監(jiān)督監(jiān)察的職責(zé)和程序?！秳趧?dòng)法》的頒布是我國勞動(dòng)立法的里程碑?！秳趧?dòng)法》頒布后，有關(guān)部門頒布了相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，這些法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益發(fā)揮了重要作用。在工資和工時(shí)方面，有《最低工資規(guī)定》（2004），《國務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》（1995）；在安全衛(wèi)生方面，有《職業(yè)病防治法》（2001），《安全生產(chǎn)法》（2002），《使用有毒物品作業(yè)場所勞動(dòng)保護(hù)條例》（2002），《職業(yè)健康監(jiān)護(hù)管理辦法》（2002），《企業(yè)職工患病或非因工負(fù)傷醫(yī)療期規(guī)定》（1994）；在合同解除方面，有《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》（1994），《違反〈勞動(dòng)法〉有關(guān)勞動(dòng)合同規(guī)定的賠償辦法》（1995）；在糾紛處理方面，有《人事爭議處理暫行規(guī)定》（2007），《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋》（2001），《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》（2006），《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》（2003）；在勞動(dòng)監(jiān)察方面，有《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》（2004），《違反〈中華人民共和國勞動(dòng)法〉行政處罰辦法》（1994）。在這些法律和法規(guī)中，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》具有重要意義，該條例建立了我國勞動(dòng)監(jiān)察制度，明確了勞動(dòng)監(jiān)察的機(jī)關(guān)、勞動(dòng)監(jiān)察的事項(xiàng)和范圍、勞動(dòng)監(jiān)察的手段和方式、處罰等，對(duì)于促進(jìn)《勞動(dòng)法》的實(shí)施，維護(hù)當(dāng)事人尤其是勞動(dòng)者的合法權(quán)益具有重要意義。（三）科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)提出后的階段市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法成為立法工作的指導(dǎo)思想。經(jīng)濟(jì)立法始終是國家立法工作的重點(diǎn)，而社會(huì)立法則處于相對(duì)滯后狀態(tài)。近幾年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程加快，企業(yè)制度改革不斷深化，企業(yè)形式和勞動(dòng)關(guān)系日趨多樣化，勞動(dòng)用工領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新問題，勞動(dòng)者合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在一些地區(qū)、行業(yè)和單位甚至相當(dāng)嚴(yán)重，影響了勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。帶有一定普遍性的問題主要有以下三個(gè)：①勞動(dòng)合同簽訂率低，中小型企業(yè)和非公有制企業(yè)的勞動(dòng)合同簽訂率不到20%，個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的簽訂率更低，出現(xiàn)勞動(dòng)爭議時(shí)勞動(dòng)者的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。②勞動(dòng)合同短期化，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定。有60%以上的用人單位與勞動(dòng)者簽訂的勞動(dòng)合同是短期合同，多是一年一簽，有的甚至一年幾簽。③用人單位利用自己在勞動(dòng)關(guān)系中的強(qiáng)勢地位侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益，包括用人單位濫用試用期、拖延或克扣工人工資、不按國家規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等。上述問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。近些年來，勞動(dòng)爭議案件和因勞動(dòng)糾紛引發(fā)的群體性事件呈不斷上升的趨勢。勞動(dòng)保障部的統(tǒng)計(jì)顯示，1995—2006年的12年中，勞動(dòng)爭議案件數(shù)量增加13.5倍；集體勞動(dòng)爭議案件數(shù)量也大幅度增長，12年中的集體勞動(dòng)爭議案件數(shù)量增加5.4倍。為了解決這些問題，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善勞動(dòng)合同制度，合理規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，是迫切需要的。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，我國于2007年6月通過了《勞動(dòng)合同法》，該法于2008年1月1日生效。針對(duì)以上問題，《勞動(dòng)合同法》在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和考量我國勞動(dòng)關(guān)系具體情況的基礎(chǔ)上，充分考慮勞動(dòng)關(guān)系中勞動(dòng)者和用人單位地位和實(shí)力的不平衡，在保護(hù)勞資雙方利益的基礎(chǔ)上，貫徹向勞動(dòng)者傾斜的立法原則，規(guī)定了一系列保護(hù)勞動(dòng)者的制度。《勞動(dòng)合同法》的主要內(nèi)容如下。①對(duì)書面勞動(dòng)合同的要求?！秳趧?dòng)合同法》明確規(guī)定：“建立勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)訂立書面勞動(dòng)合同?！雹诠膭?lì)和擴(kuò)大無固定期限勞動(dòng)合同的適用。按照第14條的規(guī)定，勞動(dòng)者在用人單位連續(xù)工作滿十年；用人單位初次實(shí)行勞動(dòng)合同制度或者國有企業(yè)改制重新訂立勞動(dòng)合同時(shí)，勞動(dòng)者在該用人單位連續(xù)工作滿十年且距法定退休年齡不足十年；連續(xù)訂立兩次固定期限勞動(dòng)合同，如果勞動(dòng)者提出或者同意續(xù)訂、訂立勞動(dòng)合同的，除勞動(dòng)者提出訂立固定期限勞動(dòng)合同外，應(yīng)當(dāng)訂立無固定期限勞動(dòng)合同。③限定了違約金條款的適用?！秳趧?dòng)合同法》明確規(guī)定違約金條款只適用于兩種情況。④對(duì)競業(yè)限制條款的適用做了進(jìn)一步的規(guī)范。一是在約定競業(yè)限制條款時(shí)，用人單位需在競業(yè)限制期限內(nèi)按月給予勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是規(guī)定勞動(dòng)者違反競業(yè)限制約定的，應(yīng)當(dāng)向用人單位支付違約金。三是規(guī)定競業(yè)限制的人員限于用人單位的高級(jí)管理人員、高級(jí)技術(shù)人員和其他負(fù)有保密義務(wù)的人員。四是規(guī)定實(shí)行競業(yè)限制期限不得超過兩年。⑤適當(dāng)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的適用。勞動(dòng)合同終止，用人單位也必須支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。⑥嚴(yán)格規(guī)范勞務(wù)派遣用工形式?！秳趧?dòng)合同法》將勞務(wù)派遣定位于非主流勞動(dòng)就業(yè)形式，在肯定勞務(wù)派遣地位的同時(shí)，也對(duì)其做出適當(dāng)?shù)南拗啤＂呙鞔_了單位規(guī)章制度與集體合同制度。《勞動(dòng)合同法》規(guī)定用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或全體職工討論，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定；用人單位應(yīng)當(dāng)將重要的規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定公示，或者告知?jiǎng)趧?dòng)者?！秳趧?dòng)合同法》用專節(jié)規(guī)定了集體合同，除了明確要求工會(huì)與用人單位建立集體協(xié)商機(jī)制外，首次在法律中對(duì)區(qū)域性和行業(yè)性集體合同作了具體規(guī)定。⑧進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能和問責(zé)制?！秳趧?dòng)合同法》的頒布有利于規(guī)范用人單位的用工行為，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。除了《勞動(dòng)合同法》的頒布，2007年8月我國頒布了《就業(yè)促進(jìn)法》，《就業(yè)促進(jìn)法》明確了政府在促進(jìn)就業(yè)中的責(zé)任，對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)范，進(jìn)一步明確禁止就業(yè)歧視。為了促進(jìn)勞動(dòng)爭議又好又快解決，我國于2007年12月通過了《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》。該法基本保留了目前“先裁后審”的體制，重在強(qiáng)化調(diào)解和仲裁程序，符合勞動(dòng)關(guān)系的特征和勞動(dòng)糾紛的特點(diǎn)，也符合國際上多數(shù)國家的通行做法，整體上值得肯定。其主要進(jìn)步包括：一是規(guī)定部分案件實(shí)行“一裁終局”。為防止一些用人單位惡意訴訟以拖延時(shí)間、加大勞動(dòng)者維權(quán)成本，該法在仲裁環(huán)節(jié)實(shí)行有條件的“一裁終局”，即部分案件，勞動(dòng)者對(duì)仲裁裁決不服的，可以向法院提起訴訟，用人單位不服仲裁裁決的，不能提起訴訟，只能依據(jù)法定事由向法院申請(qǐng)撤銷仲裁裁決。二是將申請(qǐng)仲裁的時(shí)效期間延長為一年。三是縮短了勞動(dòng)爭議仲裁審理期限。為提高效率，該法縮短了仲裁裁判時(shí)限，規(guī)定應(yīng)當(dāng)自受理仲裁申請(qǐng)之日起45日內(nèi)結(jié)案。四是更加合理地分配舉證責(zé)任。該法規(guī)定當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)；但與爭議事項(xiàng)有關(guān)的證據(jù)屬用人單位掌握管理的，用人單位應(yīng)當(dāng)提供，不提供的應(yīng)承擔(dān)不利后果。五是加強(qiáng)了勞動(dòng)爭議調(diào)解。該法用專章規(guī)定了調(diào)解。當(dāng)事人可以到企業(yè)勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)，依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭議調(diào)解職能的組織申請(qǐng)調(diào)解。六是完善了勞動(dòng)仲裁程序和規(guī)則。該法對(duì)仲裁的申請(qǐng)和受理、仲裁庭的組成、仲裁員的回避、仲裁程序中的鑒定問題、當(dāng)事人在仲裁程序中的質(zhì)證和辯論、仲裁庭先行調(diào)解等作了明確的規(guī)定。七是減少當(dāng)事人解決糾紛的經(jīng)濟(jì)成本。該法規(guī)定，勞動(dòng)爭議仲裁不收費(fèi)。勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政予以保障。因此，通過完善調(diào)解和仲裁程序，該法將使當(dāng)事人在權(quán)利受到侵害時(shí)，更及時(shí)有效地獲得法律救濟(jì)。《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》是在黨和國家提出科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下制定的。這些法律貫徹向勞動(dòng)者傾斜的立法原則，解決社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來我國勞動(dòng)領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，極大地完善了我國的勞動(dòng)法治，這三部法律的出臺(tái)也是我國繼《勞動(dòng)法》頒布后勞動(dòng)立法的新的里程碑。勞動(dòng)法治是一個(gè)系統(tǒng)工程，其包括勞動(dòng)立法、勞動(dòng)執(zhí)法和勞動(dòng)糾紛的解決等環(huán)節(jié)。我國應(yīng)在加強(qiáng)勞動(dòng)法研究的基礎(chǔ)上，不斷提高勞動(dòng)立法的水平，改善勞動(dòng)執(zhí)法，完善勞動(dòng)糾紛解決機(jī)構(gòu)和程序，從而推動(dòng)勞動(dòng)法治的不斷發(fā)展。三中國特殊群體保護(hù)法治三十年：建設(shè)與發(fā)展特殊群體保護(hù)法是社會(huì)法的重要組成部分，是有關(guān)老年人、婦女、未成年人、殘疾人等特殊群體保護(hù)的法律法規(guī)的概稱。改革開放以來，黨和國家十分重視特殊群體的保護(hù)工作，先后頒布了一系列法律法規(guī)，形成了較為完整的立法體系。但某些法律法規(guī)在一定程度偏于“宣示”和“指導(dǎo)”性質(zhì)，致使與其他部門法相比在執(zhí)法和司法上仍存在較大的法治“落差”。（一）老年人保護(hù)法治改革開放以來國家頒布了一些配套的包括老年社會(huì)保障、老年福利與服務(wù)、老年衛(wèi)生、老年文化教育以及老齡產(chǎn)業(yè)等多方面內(nèi)容的法律法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及其有關(guān)部門頒發(fā)的關(guān)于老年人權(quán)益保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等多達(dá)200余件，初步形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《老年人權(quán)益保障法》為主體，包括有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等在內(nèi)的老齡法律法規(guī)體系框架。1988年4月，全國老齡委提出立法申請(qǐng)并得到批準(zhǔn)，會(huì)同有關(guān)部門起草“老年人權(quán)益保護(hù)條例”。1995年5月，《老年人權(quán)益保障法》草案完成，并于1996年獲得通過。除了《老年人權(quán)益保障法》，中國還有一些法律涉及對(duì)老年人權(quán)益的保護(hù)。如憲法、刑法、民法通則、婚姻法、繼承法、治安管理處罰法等重要法律，都有關(guān)于老年人權(quán)益保障的規(guī)定。2005年，全國老齡委聯(lián)合20余部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》，在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、醫(yī)療保健、生活服務(wù)、文體休閑和維權(quán)服務(wù)等方面提出了對(duì)老年人實(shí)行優(yōu)先優(yōu)惠服務(wù)和照顧的要求。為積極促進(jìn)老年人權(quán)益，各省、自治區(qū)和直轄市都采取了一些切實(shí)可行的辦法，使老年人充分享受到社會(huì)的尊重和關(guān)愛，“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所樂”的目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)。但老年服務(wù)體系仍不夠健全，老齡事業(yè)的發(fā)展在總體上滯后于老年群體的需要，與快速增長的老年人口不相適應(yīng)。老年人權(quán)益的司法保護(hù)相對(duì)較為薄弱，由于《老年人權(quán)益保障法》多為原則和指導(dǎo)性條款，在法院適用不多。相反，《民法通則》等有關(guān)民事法律對(duì)老年人贍養(yǎng)、老年人生活救助起到了十分重要的保護(hù)作用，為老年人維權(quán)和處理老年人權(quán)益受侵害的事件提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。（二）婦女保護(hù)法治三十年來，國家十分重視婦女保護(hù)方面的立法，我國已形成以《憲法》為基礎(chǔ)，以《婦女權(quán)益保障法》為主體，包括一批法律、行政法規(guī)和地方規(guī)章在內(nèi)的維護(hù)婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等的法律法規(guī)體系。從立法上看，婦女保護(hù)法治建設(shè)的最大成就是《婦女權(quán)益保障法》的頒行。該法于1992年4月全國人大七屆五次會(huì)議上通過，并于2005年12月通過修訂，使婦女在參與國家和社會(huì)管理程度方面進(jìn)一步增強(qiáng)，婦女的受教育程度、健康狀況和生命質(zhì)量等明顯改善。此前，很多法規(guī)中都含有婦女權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，如1980年的《婚姻法》規(guī)定，“夫妻在家庭中的地位平等”，并確立了保護(hù)婦女財(cái)產(chǎn)的基本原則。1985年的《繼承法》貫徹了憲法確立的男女平等原則，進(jìn)一步規(guī)定“繼承權(quán)男女平等”。不僅如此，國務(wù)院還發(fā)布了一些保護(hù)婦女權(quán)益的專項(xiàng)法規(guī)，如1986年的《婦幼衛(wèi)生工作條例》、1988年的《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》、1990年的《女職工禁忌勞動(dòng)范圍的規(guī)定》等?！秼D女權(quán)益保障法》頒布以后，相關(guān)立法進(jìn)入快車道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國人大常委會(huì)共制定《母嬰保健法》等11部涉及婦女權(quán)益保護(hù)內(nèi)容的法律和兩部相關(guān)法律決議，全國人大及其常委會(huì)還修訂了《婚姻法》等7部法律，國務(wù)院制定了7件涉及保護(hù)婦女權(quán)益的行政法規(guī)，國務(wù)院有關(guān)部門還制定了百件左右的部門規(guī)章。為執(zhí)行有關(guān)法律，各地都把《婦女權(quán)益保障法》和一些相關(guān)法律列入普法規(guī)劃，加大執(zhí)行力度，使婦女維權(quán)體制、機(jī)制和形式不斷得以創(chuàng)新，婦女權(quán)利意識(shí)和平等意識(shí)不斷增強(qiáng)。但從目前看，要真正實(shí)現(xiàn)男女平等、徹底鏟除性別歧視還有很長的路要走，特別是婦女政治權(quán)益、城鎮(zhèn)婦女勞動(dòng)權(quán)益、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)及相關(guān)權(quán)益等的保障還需大力加強(qiáng)。婦女權(quán)益的司法保護(hù)取得了一定成績，各級(jí)法院基本上能夠依據(jù)法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)婦女權(quán)益的傾斜保護(hù)或特別保護(hù)。但由于《婦女權(quán)益保障法》的一些條款過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，這部法律的實(shí)施和在法院的適用受到很大制約，在一定程度上影響了法治的效果。（三）殘疾人保護(hù)法治三十年來，我國初步形成了以《憲法》為核心，以《殘疾人保障法》為基礎(chǔ)，以有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為配套的殘疾人保護(hù)法律體系。目前，我國《憲法》、《刑法》（1997年修訂）、《刑事訴訟法》（1996年修訂）、《民法通則》、《教育法》、《公務(wù)員法》、《道路交通安全法》、《行政許可法》、《婦女權(quán)益保障法》等法律中，都有關(guān)于殘疾人特別保護(hù)的規(guī)定。國務(wù)院及各部委先后頒布的關(guān)于殘疾人保障的專項(xiàng)法規(guī)有：1984年的《關(guān)于對(duì)殘疾人員個(gè)體開業(yè)給予免征營業(yè)稅照顧的通知》、1990年的《社會(huì)福利企業(yè)管理暫行辦法》、1994年的《殘疾人教育條例》、1995年的《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》、1997年的《殘疾人專用品免征進(jìn)口稅收暫行規(guī)定》、1999年的《關(guān)于進(jìn)一步做好殘疾人勞動(dòng)就業(yè)工作的若干意見》和2001年的《城市道路和建筑物無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》等。2007年2月，國務(wù)院發(fā)布《殘疾人就業(yè)條例》，以促進(jìn)殘疾人就業(yè)，保障殘疾人的勞動(dòng)權(quán)利。同年3月，中國常駐聯(lián)合國代表、特命全權(quán)大使王光亞代表中國在《殘疾人權(quán)利公約》上簽字，使中國關(guān)于殘疾人保護(hù)的法律體系進(jìn)一步完善。各級(jí)政府以貫徹實(shí)施《殘疾人保障法》為主線，推進(jìn)殘疾人事業(yè)全面發(fā)展，取得了一定成績。三十年來，有關(guān)殘疾人康復(fù)工作成效顯著，殘疾人勞動(dòng)就業(yè)有了新進(jìn)展，殘疾人福利有了改善，殘疾人自尊、自信、自強(qiáng)、自立的精神得到發(fā)揚(yáng)。但殘疾人和殘疾人事業(yè)至今尚未被社會(huì)充分理解，法律的有關(guān)規(guī)定難以落實(shí)，特別是殘疾人入學(xué)升學(xué)不易，勞動(dòng)就業(yè)問題突出。在司法方面，各級(jí)法院為殘疾人權(quán)利救濟(jì)提供了較好保障，在打擊侵犯殘疾人權(quán)益的違法犯罪中也發(fā)揮了重要作用。但由于殘疾人保障法中很多規(guī)定（包括法律責(zé)任）不明確，在殘疾人的有關(guān)權(quán)益得不到保障時(shí)，不能向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，致使他們?cè)谏罘?wù)、文化娛樂、疾病護(hù)理和康復(fù)等方面的權(quán)利不能完全落到實(shí)處。四中國醫(yī)療衛(wèi)生法治三十年：建設(shè)與發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域是與人民健康和幸福密切相關(guān)的領(lǐng)域，黨和政府歷來重視醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的建設(shè)，新中國成立以來人民健康水平不斷得到提高，尤其是改革開放以后，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得飛速發(fā)展（參見表1）。我國衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)成就是伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而取得的，有力地保障了人民群眾不斷增長的醫(yī)療衛(wèi)生需求。改革開放以來我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重要特點(diǎn)是以改革為契機(jī)、以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)、以制度建設(shè)作保障。其中制度建設(shè)被提到前所未有的高度，從這個(gè)意義上講，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的巨大成就是我國醫(yī)療衛(wèi)生法治建設(shè)成就的一種體現(xiàn)。在過去的三十年中，我國醫(yī)療衛(wèi)生法治建設(shè)在法治理念、制度構(gòu)建及法治實(shí)踐等層面上取得了全面進(jìn)步。表1我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況簡表年份

衛(wèi)生指標(biāo)1949年1978年1981年2005年2006年期望壽命（歲）35—67.9071.40—嬰兒死亡率（‰）200左右—34.7019.00—醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)（家）3670169732190126298997308969衛(wèi)生人員數(shù)（人）5412403105572379612154268515619515衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)（萬張）8.46204.17223.38336.75351.18衛(wèi)生總費(fèi)用（億元）—110.21160.218668.19—醫(yī)院診療人次（億人次）——11.3714.7415.64資料來源：根據(jù)衛(wèi)生部《2007年中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)提要》和《2007年中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。表1我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況簡表（一）我國醫(yī)療衛(wèi)生立法之發(fā)展1978年至今，我國醫(yī)療衛(wèi)生立法呈現(xiàn)空前繁榮的良好局面，其間共制定和修改16部衛(wèi)生法律、50部衛(wèi)生法規(guī)及239件衛(wèi)生行政規(guī)章（參見圖1），醫(yī)療衛(wèi)生工作逐漸實(shí)現(xiàn)了有法可依。圖1改革開放后我國醫(yī)療衛(wèi)生立法數(shù)量及各年分布1.直接保護(hù)公民健康權(quán)益的立法之發(fā)展第一，改革開放至市場經(jīng)濟(jì)體制改革之前的立法。改革開放之初，百廢待興，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域也亟待規(guī)范。1982年，《食品衛(wèi)生法（試行）》正式頒布實(shí)施，這是改革開放以來我國頒布的第一部醫(yī)療衛(wèi)生法律，標(biāo)志著我國醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)開始步入正軌。此后，為加強(qiáng)藥品監(jiān)督管理，保證藥品質(zhì)量和安全，維護(hù)公民身體健康和用藥的合法權(quán)益，我國于1984年頒布了《藥品管理法》。針對(duì)改革開放初期傳染病作為主要威脅公民健康的疾病的情況，我國又于1986年和1989年分別頒布了《國境衛(wèi)生檢疫法》和《傳染病防治法》。在全國人大加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生立法的同時(shí)，國務(wù)院也頒布了大量的醫(yī)療衛(wèi)生行政法規(guī)。僅在改革開放的第一年，國務(wù)院就頒布了《急性傳染病管理?xiàng)l例》、《藥政管理?xiàng)l例》、《麻醉藥品管理?xiàng)l例》三部醫(yī)療衛(wèi)生行政法規(guī)，此后的1980年和1981年，國務(wù)院又各頒布五部醫(yī)療衛(wèi)生法規(guī)，80代末我國醫(yī)療衛(wèi)生行政立法又達(dá)到了一個(gè)新的高潮，1987—1989年三年間相繼頒布了十部醫(yī)療衛(wèi)生行政法規(guī)。1978—1991年，國務(wù)院共頒布醫(yī)療衛(wèi)生行政法規(guī)26部，其中既包括執(zhí)行醫(yī)療衛(wèi)生法律的立法，也包括為滿足醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需要依照授權(quán)的立法，在社會(huì)急劇變革的改革時(shí)期，后一種立法是較為普遍的立法形式。從改革開放到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立之前，衛(wèi)生部創(chuàng)制部門規(guī)章的工作非常活躍，在短短十多年的時(shí)間內(nèi)迅速制定了155部醫(yī)療衛(wèi)生部門規(guī)章，使各項(xiàng)工作基本上實(shí)現(xiàn)了有章可循。第二，市場經(jīng)濟(jì)體制改革至今的立法。進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)階段以后，我國醫(yī)療衛(wèi)生立法加快發(fā)展，更多的醫(yī)療衛(wèi)生法律相繼出臺(tái)。在此期間，我國先后頒布的法律包括：《紅十字會(huì)法》（1993）、《母嬰保健法》（1994）、《食品衛(wèi)生法》（1995）、《動(dòng)物防疫法》（1997）、《獻(xiàn)血法》（1997）、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》（1998）、《職業(yè)病防治法》（2001）、《人口與計(jì)劃生育法》（2001），2007年又對(duì)《動(dòng)物防疫法》進(jìn)行修訂。醫(yī)療衛(wèi)生法律的大量制定，為醫(yī)療衛(wèi)生工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立至今，國務(wù)院共頒布24部醫(yī)療衛(wèi)生行政法規(guī)，其中涉及醫(yī)藥及健康相關(guān)產(chǎn)品、醫(yī)政、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、醫(yī)療爭議處理等，既包括實(shí)體立法，也涉及程序立法。大量醫(yī)療衛(wèi)生行政法規(guī)的頒布及時(shí)彌補(bǔ)了醫(yī)療衛(wèi)生法律供給的不足，也為已制定的醫(yī)療衛(wèi)生法律提供了更切實(shí)際的可操作性規(guī)則。隨著醫(yī)療衛(wèi)生法律體系的逐漸完備，醫(yī)療衛(wèi)生部門規(guī)章的創(chuàng)制步伐逐漸放緩，在此期間共制定了84部醫(yī)療衛(wèi)生部門規(guī)章。2.保護(hù)公民健康權(quán)益相關(guān)立法之發(fā)展由于影響健康的因素較多，單純的醫(yī)療衛(wèi)生立法不足以全面有效地維護(hù)公民的健康權(quán)益，因此國家在制定其他法律的時(shí)候也將保護(hù)公民的健康權(quán)益作為立法目的。改革開放以來我國制定了大量的相關(guān)法律，這些法律主要關(guān)注公共衛(wèi)生問題。這一時(shí)期的相關(guān)立法主要有：《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995/2004）、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》（1996）、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002）、《中華人民共和國放射性污染防治法》（2003）、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006）和《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（2006）等。此外，我國有關(guān)法律還直接確認(rèn)并保護(hù)公民的健康權(quán)益。1982年《憲法》第21條、第45條明確規(guī)定國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)以保護(hù)人民健康，公民享有獲得醫(yī)療保障的權(quán)利。1979年《刑法》規(guī)定了生產(chǎn)銷售假藥罪、生產(chǎn)銷售劣藥罪、生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪、生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪、生產(chǎn)銷售不合格醫(yī)療器械衛(wèi)生材料罪、生產(chǎn)銷售不合格化妝品罪、侵犯公民人身權(quán)利罪，還專節(jié)規(guī)定了危害公共衛(wèi)生罪以及專節(jié)規(guī)定了走私、販賣、運(yùn)輸、制造毒品罪，有力地保護(hù)了公民健康。1986年頒布的《民法通則》建立了監(jiān)護(hù)人制度，在實(shí)踐中有效地維護(hù)了精神病人的合法權(quán)益；《民法通則》第98條明確規(guī)定了公民享有生命健康權(quán)；第104條規(guī)定殘疾人的合法權(quán)益受法律保護(hù)；《民法通則》還規(guī)定了侵害公民人身和健康權(quán)利的民事責(zé)任。另外，《中華人民共和國殘疾人保障法》（1990）、《中華人民共和國勞動(dòng)法》（1995）等相關(guān)立法也對(duì)保護(hù)公民的健康權(quán)益做出規(guī)定。除此以外，最高人民法院、最高人民檢察院等司法機(jī)關(guān)為指導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生司法工作，還發(fā)布了若干關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生的司法解釋，其主要者有：《最高人民法院關(guān)于對(duì)醫(yī)療事故爭議案件人民法院應(yīng)否受理的復(fù)函》（1989）、《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》（2001）、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2001）、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售、使用禁止在飼料和動(dòng)物飲用水中使用的藥品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2002）、《最高人民法院關(guān)于參照〈醫(yī)療事故處理?xiàng)l例〉審理醫(yī)療糾紛民事案件的通知》（2003）、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2003）、《最高人民法院關(guān)于依法懲處生產(chǎn)銷售偽劣食品、藥品等嚴(yán)重破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪的通知》（2004）等。改革開放以來，全國人大常委會(huì)還批準(zhǔn)了一系列關(guān)于健康和衛(wèi)生方面的國際條約。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于1985年批準(zhǔn)了《經(jīng)〈修正1961年麻醉品單一公約議定書〉修正的1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》，1998年批準(zhǔn)了《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》，1989年批準(zhǔn)了《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》，2001年批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》，2005年批準(zhǔn)了《煙草控制框架公約》，2006年批準(zhǔn)了《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》等。3.改革開放以來醫(yī)療衛(wèi)生立法之評(píng)析1978年至今，我國醫(yī)療衛(wèi)生立法取得了不凡的成績。這些成績主要表現(xiàn)如下。第一，基本實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生各領(lǐng)域有法可依，為規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生行為、依靠法治發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)創(chuàng)造了條件。第二，醫(yī)療衛(wèi)生法律體系趨于完整，醫(yī)療衛(wèi)生法逐漸發(fā)展成為社會(huì)主義法律體系中重要的組成部分。第三，立法工作與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需要、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢創(chuàng)制法律規(guī)范，立法形式靈活務(wù)實(shí)，既包括針對(duì)新問題、新形勢制定新法律，也包括針對(duì)變化了的法律環(huán)境及時(shí)修訂法律規(guī)范，同時(shí)也做到了對(duì)過時(shí)、失效的法律進(jìn)行清理。第四，實(shí)現(xiàn)了由單一衛(wèi)生立法向多維度立法轉(zhuǎn)變，在制定其他相關(guān)法律的時(shí)候兼顧對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生問題進(jìn)行規(guī)范。第五，立法民主性明顯增強(qiáng)，有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生法律的制定和修改廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。與此同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生的立法也存在若干不足之處。第一，醫(yī)療衛(wèi)生法律體系尚不健全，尤其缺乏關(guān)于我國醫(yī)療衛(wèi)生制度架構(gòu)的基本法，致使新中國成立以來我國醫(yī)療衛(wèi)生制度不完整、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的性質(zhì)不穩(wěn)定、國家與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不明確，醫(yī)療衛(wèi)生政策目標(biāo)難以得到有效落實(shí)。第二，立法工作較為被動(dòng)，缺乏應(yīng)有的前瞻性，一些重要立法呈現(xiàn)應(yīng)急性、臨時(shí)性、局部性特征。第三，立法缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，不同部門的相關(guān)立法甚至相互沖突。第四，立法層次總體過低，全國人大制定的醫(yī)療衛(wèi)生法律少，地方性法規(guī)、規(guī)章和部門規(guī)章多。（二）我國醫(yī)療衛(wèi)生法治理念之演進(jìn)我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展過程大致上經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，第一個(gè)階段是醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)階段，第二個(gè)階段是醫(yī)療衛(wèi)生制度的改革和發(fā)展階段，第二個(gè)階段是伴隨著1978年的改革開放起步的。制度發(fā)展理念不同是前后兩個(gè)階段的主要區(qū)別。改革開放以前，我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的建設(shè)主要依靠政策、會(huì)議決策及少量的部門規(guī)章來推動(dòng)，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域僅頒布了一部法律和七部行政法規(guī)，醫(yī)療衛(wèi)生制度穩(wěn)定性差、缺少規(guī)劃、體系不完整。這一時(shí)期是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有法制而無法治的時(shí)期。改革開放以后，國家開始注重制度建設(shè)的作用，并通過立法的形式確立、鞏固和改革制度，同時(shí)，法律所蘊(yùn)含的法治精神和法治理念也逐漸萌發(fā)并不斷成長。1982年全國人大常委會(huì)頒布了《食品衛(wèi)生法（試行）》，該法是第一部國家積極干預(yù)社會(huì)生活的醫(yī)療衛(wèi)生法律，也是國家開始重視民生的重要標(biāo)志。此法的頒布開啟了大規(guī)模醫(yī)療衛(wèi)生立法的時(shí)代，是國家和社會(huì)對(duì)法律虛無主義進(jìn)行反思的結(jié)果，反映了時(shí)代發(fā)展對(duì)法治的需求。1993年頒布的《紅十字會(huì)法》是我國第一部醫(yī)療衛(wèi)生社會(huì)性立法。此前，我國醫(yī)療衛(wèi)生法的主體是政府和國有主體，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是政府的事業(yè)，非政府組織、個(gè)人的相關(guān)活動(dòng)依附于政府的資源。雖然改革開放以后非政府組織和個(gè)人介入了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域并逐步擁有了更多的自由空間，但是其行使權(quán)利仍缺乏確切的法律依據(jù)和保障。該法的頒布標(biāo)志著我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的社會(huì)參與性開始得到法律的肯認(rèn)和保護(hù)，此后的醫(yī)療衛(wèi)生法律規(guī)范越來越強(qiáng)調(diào)其社會(huì)性特征，支持社會(huì)參與、尊重社會(huì)自治、保障社會(huì)監(jiān)督、維護(hù)衛(wèi)生公益成為醫(yī)療衛(wèi)生法律的重要理念。1994年頒布的《母嬰保健法》是我國第一部為保護(hù)社會(huì)特殊群體的健康而制定的衛(wèi)生法律，該法一改以往僅注重健康問題的普遍性而忽視差異性的觀念，認(rèn)識(shí)到社會(huì)弱勢群體的健康權(quán)益對(duì)于社會(huì)公正的影響，將社會(huì)特殊群體的健康保障問題納入法治的視野，保障生理和年齡弱勢的公民的健康權(quán)益、幫助他們實(shí)現(xiàn)健康權(quán)利是衛(wèi)生法的任務(wù)。改革開放以來我國醫(yī)療衛(wèi)生法治理念從無到有、從弱到強(qiáng)，取得了巨大進(jìn)步，在依靠法治獲得發(fā)展的理念支撐下，國家不僅重視立法，而且將法治精神注入立法、規(guī)范執(zhí)法、保障法律監(jiān)督，公民的關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利均得到較大改善。盡管如此，我國醫(yī)療衛(wèi)生法治理念還需進(jìn)一步改善。在法治社會(huì)，法治的目的是實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利是一切法律活動(dòng)的核心。但是，我國憲法和法律沒有明確承認(rèn)公民享有健康權(quán)利，僅有少數(shù)的醫(yī)療衛(wèi)生法律將立法目的規(guī)定為保護(hù)公民的健康權(quán)益，直接保護(hù)公民健康權(quán)利的立法還沒有。在公民健康權(quán)利得不到承認(rèn)的同時(shí)，政府的衛(wèi)生行政權(quán)力得到立法的確認(rèn)和保護(hù)，醫(yī)療衛(wèi)生法的社會(huì)性還沒有完全和徹底地展示出來，醫(yī)療衛(wèi)生法在很大程度上就是政府醫(yī)療衛(wèi)生“管理法”。將實(shí)現(xiàn)公民健康權(quán)利作為立法、執(zhí)法和司法的目標(biāo)是提高醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域法治水平無法回避的問題。此外，改革開放以來，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)在法律上的公益性和在實(shí)踐上的營利性相互矛盾，背后所隱含的問題是政府對(duì)其在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的職責(zé)認(rèn)識(shí)不甚清晰，滯后的醫(yī)療衛(wèi)生主體制度難以形成對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的有效治理。以營利性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路治理具有社會(huì)公益性的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，在觀念和思路上是不清晰的。發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生法治，不僅僅需要制度完備，更重要的是制度能夠體現(xiàn)法治精神、能夠展示以人為本的理念，在這方面，我國醫(yī)療衛(wèi)生法治還有很長的路要走。（三）我國醫(yī)療衛(wèi)生運(yùn)行機(jī)制變化之考評(píng)改革開放以后，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣進(jìn)入改革時(shí)期，改革最主要的特征是“放權(quán)、讓利、搞活”?！胺艡?quán)”即財(cái)權(quán)和管理權(quán)的下放，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)擁有更多的經(jīng)營自主權(quán)；“讓利”即以政策換補(bǔ)貼，政府在減少財(cái)政補(bǔ)助的同時(shí)，制定允許醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)營利的政策；“搞活”即抓大放小，政府主要將醫(yī)療衛(wèi)生資源投入大城市、大醫(yī)院，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)則通過政策支持自主靈活經(jīng)營。醫(yī)療衛(wèi)生體制改革始于1979年，該年衛(wèi)生部等三部委聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理試點(diǎn)工作的通知》，開始嘗試對(duì)醫(yī)院實(shí)行“定額補(bǔ)助、經(jīng)濟(jì)核算、考核獎(jiǎng)懲”的改革方案。1980年，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部《關(guān)于允許個(gè)體醫(yī)生開業(yè)行醫(yī)問題的請(qǐng)示報(bào)告》，國營公立醫(yī)院在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域一統(tǒng)天下的局面開始動(dòng)搖。1992年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化衛(wèi)生改革的幾點(diǎn)意見》，醫(yī)療改革朝著市場化方向邁進(jìn)。1993—2000年，國家以“放權(quán)、讓利、搞活”為特征的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革推動(dòng)了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的高速發(fā)展，同時(shí)醫(yī)療衛(wèi)生過快增長、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)偏離公益性目標(biāo)的問題逐漸顯現(xiàn)。2000年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》，該《意見》鼓勵(lì)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作、合并，組建醫(yī)療服務(wù)集團(tuán)；營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格放開，自主經(jīng)營并照章納稅。在政策鼓勵(lì)下，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開始進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，醫(yī)療機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系開始發(fā)生質(zhì)的變化。在延續(xù)至今的改革過程中，政府逐步減少對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的投入，[32]醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源越來越依靠自身經(jīng)營創(chuàng)收；同時(shí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制、承包制等多種管理經(jīng)營制度?？傮w而言，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的改革借鑒了國有企業(yè)改革及運(yùn)作機(jī)制，而醫(yī)療衛(wèi)生體制本身沒有太大的改革，實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后的改革措施更多地考慮了市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，在運(yùn)作機(jī)制方面也沒有發(fā)生根本的變化。醫(yī)療衛(wèi)生運(yùn)行體制和機(jī)制的變化與改革開放的時(shí)代精神相契合，也滿足了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需要。但是政府過度放權(quán)讓利導(dǎo)致監(jiān)管的缺失，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)普遍存在管理混亂、效率低下、成本高昂的問題，也走上重效益、輕公平的發(fā)展道路。醫(yī)療衛(wèi)生行政部門管理體制的調(diào)整有適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域管理日益復(fù)雜和精細(xì)的一面，同時(shí)部門權(quán)力也存在不適當(dāng)膨脹的一面，甚至一些權(quán)力的設(shè)置脫離了現(xiàn)有法律的約束。（四）我國醫(yī)療衛(wèi)生法治重大問題和事件1978年以來我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)一直處于改革和發(fā)展階段，在這一階段醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生了一些重大事件，這些事件或引發(fā)新一輪的改革，或引起對(duì)改革本身的檢視，均對(duì)改革產(chǎn)生了較大影響。一是中國醫(yī)改元年。1985年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報(bào)告》，該報(bào)告提出“必須進(jìn)行改革，放寬政策，簡政放權(quán)，多方集資，開闊發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)的路子，把衛(wèi)生工作搞好”。這是我國首次提出醫(yī)療衛(wèi)生改革的具體方案和目標(biāo)，由此，中國的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革正式全面啟動(dòng)，1985年也就成為中國醫(yī)改元年。這次醫(yī)改取得了一定的成效，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率明顯提高，醫(yī)療衛(wèi)生硬件設(shè)施得到快速改善，衛(wèi)生總量也在持續(xù)增長。同時(shí)也暴露出醫(yī)改的問題：第一，政府對(duì)公共衛(wèi)生的投入越來越不足；第二，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)加速破敗；第三，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的風(fēng)氣開始變壞。這次醫(yī)改確立了延續(xù)至今的醫(yī)療衛(wèi)生體制，是改革開放以后影響最大的醫(yī)療衛(wèi)生改革。二是醫(yī)療保障社會(huì)化。1998年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，要求在全國范圍內(nèi)建立覆蓋全體城鎮(zhèn)職工、社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，配套設(shè)立了定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)零售藥店、醫(yī)保用藥范圍目錄、醫(yī)保診療項(xiàng)目范圍和服務(wù)設(shè)施范圍以及支付標(biāo)準(zhǔn)等制度。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立結(jié)束了50年代初期建立的公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療制度，也帶動(dòng)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立。三是計(jì)劃生育法治化。從20世紀(jì)50年代初我國開始倡導(dǎo)實(shí)行計(jì)劃生育到1982年國家將計(jì)劃生育確定為基本國策，[33]我國的計(jì)劃生育工作一直缺乏法律依據(jù)，由計(jì)劃生育所引發(fā)的生殖健康和人權(quán)保護(hù)等問題一直引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。雖然1982年《憲法》規(guī)定“國家推行計(jì)劃生育”，但由于沒有具體法律予以規(guī)范和引導(dǎo)，我國計(jì)劃生育工作法治化水平較低。2001年我國頒布了《人口與計(jì)劃生育法》，從此我國計(jì)劃生育工作具備了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，政府權(quán)力行使得到有效的規(guī)范和控制，公民權(quán)利維護(hù)實(shí)現(xiàn)了有法可依?！度丝谂c計(jì)劃生育法》的頒布標(biāo)志著我國計(jì)劃生育工作真正進(jìn)入法治發(fā)展軌道。四是公共衛(wèi)生危機(jī)。2002年底廣東佛山發(fā)現(xiàn)第一起后來被稱為嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合征（非典型肺炎）的病例，2003年該病迅速傳播到北京、陜西、內(nèi)蒙古等地，衛(wèi)生部部長和北京市市長因執(zhí)法不力而遭免職。非典型肺炎的大規(guī)模流行造成的危機(jī)實(shí)質(zhì)上是我國公共衛(wèi)生體系的危機(jī)，這次危機(jī)暴露了公共衛(wèi)生體制長期存在的問題。經(jīng)過危機(jī)的沖擊，社會(huì)對(duì)于信息披露、社會(huì)參與、政府公共衛(wèi)生責(zé)任等問題的要求逐漸轉(zhuǎn)化成強(qiáng)有力的輿論壓力，自此作為醫(yī)療衛(wèi)生體系重要一環(huán)的公共衛(wèi)生制度建設(shè)開始得到重視，不久國務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。五是食品安全風(fēng)暴。2004年4月，中央及地方媒體先后曝光了安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件，幾百名幼兒食用劣質(zhì)奶粉后營養(yǎng)不良，身體瘦弱，一些嬰兒因此而夭折。安徽、浙江、福建等相關(guān)地區(qū)掀起了一場前所未有的質(zhì)量問責(zé)風(fēng)暴。我國一向重視食品衛(wèi)生工作，但是對(duì)食品安全則缺乏必要的關(guān)注。劣質(zhì)奶粉事件引發(fā)全社會(huì)對(duì)超前立法和食品、藥品安全的討論，最高人民法院、衛(wèi)生部等部門還就懲治偽劣食品、藥品犯罪，食品召回等問題制定了規(guī)范性文件。但是，劣質(zhì)奶粉事件